Udviklingen af EU som sikkerhedspolitisk aktør efter Irak

EU-landenes splittelse under Irak krigen skabte en offentlige debat om udviklingen af EU som sikkerhedspolitisk aktør ville fortsætte. Der er nu tydelige tegn på, at dette vil være tilfældet. EU vil i den umiddelbare fremtid blive styrket som en sikkerhedspolitisk aktør med militære midler, hvilket må ventes at påvirke dets medlemsstater forsvars- og sikkerhedspolitisk. Samtidig deltager Danmark fortsat ikke i den forsvarsmæssige dimension i EU med udgangspunkt i Edinburgh-afgørelsen og de deraf følgende danske forbehold. Ud fra Danmarks stilling kunne man således være fristet til at gøre denne artikel til nummerets korteste og allerede her konkludere, at dynamikken i EU´s militære udvikling ikke har betydning for dansk sikkerhed og forsvar  Billedet er imidlertid noget mere nuanceret - især hvis man ser på det lidt længere perspektiv.
Denne artikel har to formål. For det første skitseres den seneste udvikling på det militære og sikkerhedspolitiske område i EU. Det påpeges, at der også efter Irak-krisen er en dynamik på dette område. For det andet diskuteres både den direkte og den indirekte betydningen af denne udvikling for dansk sikkerheds- og EU-politik og for overvejelserne om dansk forsvars fremtidige strukturer.

Foto: Forsvaret.dk

EU´s sikkerhedspolitiske udvikling efter 11. september, Irak og regeringskonferencen
Den såkaldte Saint Malo proces i forbindelse med opbygningen af en forsvarsdimension inden for EU fra 1998 overraskede mange ved sin hastighed og relative hurtige resultater. Inden for få år blev der opnået resultater inden for europæisk forsvarssamarbejde, der var større end i de foregående 40 år. Baggrunden for denne udvikling var især det britiske kursskifte samme år, som blandt andet havde baggrund i forsøget på at spille en mere central rolle inden for EU på et tidspunkt, hvor det manglende britiske medlemskab af ØMU´en vanskeliggjorde dette. I bredere forstand var den britiske ændring dog udtryk for, at London nu var villig til at tage konsekvensen af den generelt faldende europæiske tillid til, at USA ville engagere sig de europæiske og andre sikkerhedspolitiske problemer, som europæerne anså for vigtige. Ikke mindst krigene i det tidligere Jugoslavien i 1990´erne havde bidraget til at undergrave europæernes tro på, at USA ville involvere sig på en måde, der svarede til europæernes forståelse af, hvad en situation krævede militært.

Selvom der skete en generel indsnævring af synspunkterne mellem EU- landene på ESDP-området, var fransk-britiske kompromiser kernen i udviklingen, og de to lande udgjorde de to poler i synet på ESDP´ens udvikling. For UK var målet med ESDP en europæisk enhed, som samarbejdede med USA inden for unipolariten, mens der fra fransk side var tale om en konstruktion, som på lang sigt netop skulle bruges til at udfordre unipolariteten. Den fælles kerne var dog det konkrete, at der via et fokus på udviklingen af militære kapaciteter skulle skabes en EU kapacitet på dette område. Der opstilledes et styrkekatalog og militære/administrative strukturer inden for EU-systemet, som var klare i 2000, og i princippet kunne EU udsende styrker fra 2001.

En del af den politiske energi gik imidlertid ud af projektet i London som resultat af de ændrede britiske sikkerhedspolitiske prioriteter især efter den 11. september 2001. UK anså fortsat ESDP for nødvendig, og støtten til udviklingen af denne fortsatte, men de generelle udenrigspolitiske prioriter i London havde bevæget sig. UK´s sikkerhedspolitiske engagement i forbindelse med krigen mod terror blev mere globalt, ikke mindst som et resultat af den perciperede nødvendighed af at følge USA. I Paris blev perspektivet ligeledes mere globalt, men ESDP´en havde fortsat høj prioritet også i dette perspektiv. I London satte man nyt fokus på NATO, som betød at NATO skulle kunne gå `out of area´ og være den primære organisation for den militære kamp mod terrorismen gennem blandt andet NATO Reaction Force (NRF) (Howorth, 2003:176-185). Udviklingen af ESDP´en forsatte men med større britisk opmærksomheden på, at EU ikke gennem autonome manøvre udfordrede USA. Krigen mod Irak og splittelsen mellem Paris og London var højdepunktet af uenighederne. Efterfølgende har UK giver større vægt til styrkelsen af  ESDP´en:

Konventets rapport og især udviklingen efter Irakkrigen var udtryk for en stærkere dynamik på ESDP-området i høj grad drevet af enighed og kompromiser mellem UK, F og Tyskland på centrale punkter. I konventets rapport fra juni 2003 blev ESDP-området foreslået styrket i form af forslag til en solidaritetsklausul, en bistandsgaranti (`musketered´), forstærket samarbejde på forsvarsområdet og oprettelse af et våbenagentur (CONV 797/1/03 REV 1, 2003).

Ligeledes opnåedes i juni 2003 enighed om et sikkerhedspolitisk koncept for EU, der i sin endelige form blev vedtaget på Det Europæiske Råds møde den 11.-12. december 2003: A Secure Europe in a Better World,. Heri blev det fastslået at især terrorisme, WMD, statssammenbrud og organiseret kriminalitet var, hvad EU anså for de største trusler mod international sikkerhed (A Secure Europe in a Better World, 2003:5). Samtidig med at dokumentet betonede politiske og økonomiske midler til at tackle disse trusler samt betydningen af multilateralt samarbejde og folkeret, blev der også åbnet for at præventiv militær intervention kunne være nødvendig (A Secure Europe in a Better World, 2003:7). Herved understregedes EU´s traditionelle sikkerhedspolitiske fokus samtidig med at man i betragtelig grad nærmede sig USA´s trusselsforståelse (Evertts and Keohane, 2003). Tilstedeværelsen af et sådan sikkerhedspolitisk koncept er ikke uvæsentligt. Det har været en hyppig kritik af EU, at man nok havde en fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik af navn med fælles procedurer, men ikke en fælles forståelse af de centrale sikkerhedsproblemer og deres løsning[1]. Sikkerhedskonceptet er bredt formuleret og garanterer naturligvis ikke i sig selv fælles politiker eller fælles ageren i kriser.  Men dets eksistens har væsentlig symbolsk betydning og kan blive en referenceramme for en tilnærmelse af synspunkter. I en bredere forstand er det vigtigt, at dette både signalerer en fælles basis for trusselsforståelse med USA men også en EU-vinkel: De multilaterale organisationers betydning for konfliktløsning understreges. Der nævnes andre problemer end terror og WMD. Det drejer sig især om skrøbelige stater, som ikke kun ses i et terrorisme- og WMD-perspektiv. EU´s `værktøjskassetilgang´, hvor de militære midler kun er en del af løsningen sammen med politiske og økonomiske midler, fremhæves (Larsen, 2002). Det er i denne sammenhæng væsentligt, at vægtningen i forberedelsen af EU´s fremtidige ESDP-aktioner og fremtidige virke er militær intervention i forbindelse med statssammenbrud. Direkte militærinterventionen i forbindelse med terrorisme eller masseødelæggelsesvåben er ikke prioriteten i EU´s konkrete forberedelser og aktioner. I den udstrækning udviklingen af EU´s militære strukturer sigter på anti-terror formål, er dette snarere i form af langsigtet forebyggelse gennem stabilisering af svage stater (Zilmer-Johns, 2004). I det fransk-britiske forslag om at oprette en europæisk styrke til hurtig intervention fra februar 2004 er det erklærede sigte med forslaget er netop at kunne intervenere hurtigt over for failed states især i Afrika, selvom kompatibiliteten med NATO´s NRF, som forventes at kunne indsættes i direkte kamp mod terrorisme, understreges.

Endvidere trådte den såkaldte Berlin+ aftale i kraft efter skiftevis græsk og tyrkisk blokering i marts 2003. Ifølge denne aftale kan EU efter anmodning låne aktiver og kapabiliter fra NATO. Denne dannede grundlaget for EU´s første militære aktion, operation Concordia i Makedonien fra april til december 2003, hvor 350 mand overtog NATO´s fredsbevarende operation. EU´s anden militære operation, operation Artemis i Congo fra juni til september 2003, hvor 1500 mand indsattes før ankomsten af FN´s fredsbevarende styrker. Her blev ikke trukket NATO-kapacitet men på et nationalt fransk hovedkvarter.  Der er enighed om, at EU skal overtage NATO´s forpligtelser i Bosnien.

Der blev i efteråret 2003 opnået enighed om væsentlige institutionelle forhold både inden for og udenfor regeringskonferencen, som tog udgangspunkt i forslaget fra Konventet. Udenfor regeringskonferencen blev der efter intense forhandlinger mellem UK, Frankrig og Tyskland, hvor deltagerne holdt kortene meget tæt til kroppen over for de øvrige EU-lande, opnået enighed om en styrkelse af EU´s autonome militære planlægningskapacitet. Det blev ligeledes besluttet, at EU planlægningstrukturer i tilfælde af kriser kunne få tilført ad hoc ressourcer til egen føringskapacitet. Den mandskabsmæssige forøgelse forventes at svare til ca. 30 mand (over for NATO´s ca. 2500 på dette område). Samtidig styrkedes også forbindelsesarrangementerne til NATO gennem en forbindelsesofficer både på NATO-siden og på EU-siden. Før at den autonome planlægnings- og føringskapacitet kan benyttes, skal flere ting dog være opfyldt. Først skal NATO spørges om det vil påtage sig opgaven. Hvis ikke, kan Berlin+ træde i kraft. Hvis dette ikke er muligt eller ønskeligt, undersøges muligheden for at benytte de nationale hovedkvarterer. Først hvis dette ikke ønskes, kan EU påtage sig en hovedkvarterrolle (Presidency Note, 2003). Især muligheden for at EU kan få  en hovedkvarterrolle, er et brud med hidtidige britiske principper.

I regeringskonfererégi var det i efteråret 2003 bemærkelsesværdigt, hvor meget de tre store på trods af uenigheden om Irak stod sammen i forbindelse med støtten til de af konventet besluttede formuleringer af relevans for ESDP. Kontroverserne blandt de tre store drejede sig især om formuleringerne omkring en EU bistandsklausul eller musketered og gennemførelse af forstærket samarbejde på forsvarsområdet. På begge områder var især britiske betænkeligheder fremtrædende. Resultatet blev en bistandsklausul, hvori der refereredes til NATO for dennes implementering samt (efter indvendinger fra de neutrale lande) hensynet til visse landes særlige status (Artikel I-40, artikel 6). For så vidt angik forstærket samarbejde på forsvarsområdet accepterede briterne i efteråret 2003, at dette kunne finde sted bl.a. på baggrund af deltagelseskriterier à la ØMU´en på forsvarsområdet. Solidaritetsklausulen på terrorområdet var forholdsvis ukontroversiel under IGC-forhandlingerne. Det samme var tilfældet med oprettelsen af et europæisk våbenagentur.

Det var således en høj grad af enighed om ESDP-delene i traktatudkastet forud for de afsluttende topmødeforhandlinger i december 2003. Det var ikke uenigheder på ESDP-området, der var baggrunden for traktatforhandlingernes sammenbrud på decembertopmødet.

På trods af enigheden om ESDP i traktatudkastet har ændringsforslagene ikke fået nogen formel endossering på grund af de samlede traktforhandlingers sammenbrud. Chefen for EU´s militærkomité general Hagglöff har peget på det paradoksale i dette og anbefalet, at ESDP-elementerne nu implementeres uanset sammenbruddet i regeringskonferencen (Huvudsstadsbladet den 17. december 2003). ESDP-delene kan således med stor sikkerhed forventes at komme ind i en evt. fremtidig traktat. Sikkerhedsstrategien, formuleringerne om styrket EU planlægnings- og føringskapacitet og oprettelsen af et EU forsvarsagentur, som ikke formelt var traktatstof blev vedtaget på Det europæiske Råds Møde i december 2003 og vil træde i kraft uanset traktatforhandlingernes forlis.

2003 var således ikke blot året for uenigheden om Irakkrigen, men også et år, hvor der har været en fortsat udvikling af den europæiske forsvarsdimension - en udvikling som både på det praktiske og institutionelle plan har løftet ESDP et niveau op fra tegnebrættet mod konkret handlen. De linier, der her tegner sig, peger på følgende træk for EU som militær aktør på kort sigt: Enigheden om en fælles sikkerhedskoncept udgør en formulering, der peger på en højere grad af en fælles EU-tilgang til de brede internationale trusler i dag. EU må forventes at blive ansvarlig for flere militære operationer som udgangspunkt i den lavere ende af Petersberg-opgaverne. EU vil kunne trække på NATO´s aktiver og kapabiliteter og aktiver gennem Berlin+-aftalen. Til større operationer vil NATO fortsat være den nødvendige ramme.  Der vil blive skabt en større autonom europæisk kapacitet til planlægning og føring (dvs. hovedkvarterer) i tilfælde, hvor andre muligheder ikke er til stede. En EU-sikkerhedsgaranti (musketered), der dog implementeres i NATO, vil blive traktatfæstet. Anti-terror bestræbelser vil komme til at spille en større rolle - i hvert fald i forhold til terrorbegivenhedder internt i EU. Med de nuværende formuleringer sigtes der imidlertid på militære aktioner til at afhjælpe effekterne af en evt. terroraktion mod et EU-land, ikke en militær afskrækkelse af terrorisme mod Europa. Uden for EU vil militær handlen ikke bestå af konkret afskrækkelse eller indgriben over for terrorisme, men snarere fokusere på stabilisering af svage stater både som del af en langsigtet strategi over for terror og af bredere stabilitetsmæssige årsager (Zilmer-Johns, 2004). Hermed står EU´s koncept også med en fod i den `gamle´ post-koldkrigs sikkerhedsdagsorden og samlet set bygger EU´s forståelse således på elementer af både dagsordenen umiddelbart efter den kold krig og på sikkerhedsdagsordenen post 11. september.

Hverken den større mulighed for selvstændige europæiske operationer med brug af europæisk planlægnings- og føringskapacitet eller forsvarsgarantien, der implementeres i NATO, giver umiddelbart årsag til at forvente større ændringer for EU som militær aktør på kort sigt. Begge dele har dog et betydeligt symbolsk indhold, som må forventes udnyttet af de mere mest europæisk- sindede (i modsætning atlantisk-sindede) lande, herunder Frankrig. Der vil samtidig være skabt et praktisk og institutionelt grundlag for udbygning i lyset af situationer, hvor USA ikke ønsker involvering. Retningen er der således ikke tvivl om, mens der er stor usikkerhed om hastigheden og den endelige destination. Afgørende vil være styrkeforholdet mellem lande, der ønsker samarbejde med USA inden for unipolariteten og lande, som på sigt ønsker balancering af USA. Styrkeforholdet mellem landene vil også være afgørende for, hvorvidt EU fortsat vil lægge stor vægt på de politiske og økonomiske dele af det samlede sæt af udenrigspolitiske instrumenter og således bibeholde civilmagtsprofilen (Larsen, 2002). Indholdet i USA´s udenrigspolitik i forhold til europæiske prioriteringer vil være en vigtig ramme for udviklingen.

Der er tale om en udvikling, der støttes af de tre store lande UK, Tyskland og Frankrig på trods af de væsentlige forskelle mellem især UK og Frankrig. Det er især den britiske baggrund for støtten til denne udvikling fra Irakkrigen, der er interessant: En prominent rolle til ESDP kan fortsat siges at bidrage til en mere central placering for UK i forhold til det øvrige EU-samarbejde. Meget peger endvidere på, at fodslag mellem de tre store (og derfor en grad af samarbejde mellem den fransk-tyske akse og UK) er en del af den nye politiske magtstruktur i EU à 25, hvad der også har kunnet spores på det øvrige udenrigspolitiske område allerede inden de 10 nye landes indtræden. Men det er også nødvendigt Erindre den oprindelige strukturelle baggrund for St. Malo processen, nemlig at også UK ønskede at agere på baggrund af, at USA´s involvering i konflikter, som europæerne anså som vigtige, ikke kunne tages for givet. Om noget har USA´s sikkerhedspolitik efter 11. september 2001 øget relevansen af denne bekymring. Der er således ikke i britisk optik en spænding mellem UK´s støtte til USA på de mest overordnede sikkerhedspolitiske spørgsmål i verden (som kampen mod terror og masseødelæggelsesvåben) og fortsat støtte til udviklingen af en europæisk militær kapacitet til at sikre varetagelsen af andre sikkerhedsspørgsmål af særlig europæisk interesse herunder at forebygge statssammenbrud og heraf følgende ustabilitet. Der er ikke tale om, at UK overordnet ønsker at udfordre USA, men at sikre europæisk mulighed for at gøre noget USA ikke vil påtage sig under brug af EU´s samlede instrumentarium.

Der er i dette lys grunde til UK´s støtte til også de mere symbolske dele af den europæiske forsvarsudvikling efter Irak. EU skal fortsat have positivt svar fra NATO for at gøre noget af større militært omfang (under Berlin+). Dette er imidlertid ikke i samme grad som hidtil politisk acceptabelt for Frankrig på baggrund af de skarpe politiske stridigheder med USA under Irakkrisen, at give Washington en vetoret over større europæiske operationer. For i det hele taget at sikre en udvikling af kapaciteten på det europæiske militære område, må Frankrig tilgodeses - hvilket kan tolkes som baggrunden for UK´s accept i denne sammenhæng af aftalen om større autonom EU planlægnings- og førings kapacitet (som trods alt er i det små) samt accepten af forstærket samarbejde og bistandsforpligtelsen (som pt. ikke har konkret indhold).  Det var således også UK, der udfoldede anstrengelser for at forklare Washington i efteråret 2003, at aftalen om større autonom kapacitet ikke ville svække det atlantiske samarbejde. UK´s linie må således ses som mere end blot en styrkelse af den transatlantiske burdensharing, men mindre end en generel politisk udfordring af USA.

Men på trods af denne enighed er der fortsat uenighed om, hvor meget EU skal fokusere på anti-terror og hårde ting under ESDP´en (især Frankrig) overfor alene de nødvendige ordensopgaver, som USA ikke vil påtage sig herunder i Europa (UK). I bredeste forstand handler det om, hvordan EU vil reagere i en verden, hvor USA er den dominerende militære magt. Skal EU arbejde imod unipolariteten eller inden for unipolariteten? I øjeblikket er det overvejende det sidste der er tilfældet.

Betydningen for dansk sikkerheds-og europapolitik
Hvilken betydning har denne udvikling for dansk sikkerhedspolitik og dansk forsvar? Jeg vil i det følgende bevæge mig fra de konkrete og direkte implikationer for politikken inden for EU til de bredere sikkerhedspolitiske konsekvenser. Jeg vil til slut kort diskutere implikationerne for indretningen af de fremtidige danske forsvarsstrukturer
Det danske forsvarsforbehold inden for EU var i 1990´erne af relativt begrænset konkret rækkevidde[2], idet den konkrete udvikling inden for EU på dette område var beskeden. Med Saint Malo-dynamikken fra 1998 fik det imidlertid større betydning, idet det afskar Danmark fra deltagelse i flere sammenhænge i EU i forhold til opbygningen af ESDP´en. Det danske forsvarsforbehold var i høj grad bundet op på formuleringerne i artikel 17 (tidligere.4.2) i TEU, således at Danmark ikke deltog i vedtagelser under denne artikel uanset deres konkrete indhold. I forbindelse med en regeringsredegørelse forud for det danske formandskab i efteråret 2002[3] blev forbeholdet imidlertid reformuleret således, at det i mindre grad var bundet til en bestemt artikel i traktaten, idet det præciseredes, at vægten skulle ligge på de foranstaltninger, der havde konkret indvirkning på forsvarsområdet (Udenrigsministeriet 2003:20). Dette bundede i forventningen om, at mange forsvarsmæssige foranstaltninger efter Nicetraktaten ville blive truffet med henvisning til TEU artikel 14 om fælles aktioner i stedet for art 17 hvilket muliggjorde en vurdering af substansen i de enkelte beslutninger i lyset af forbeholdet. Dette betød at Danmark i modsætning til tidligere nu kunne deltage i EU-politiopgaver.  Konsekvenserne for den danske tilgang til  ESDP´en i St. Malo-processen har været en meget ringe grad af deltagelse på konkrete militære områder, på trods af at Danmark i generelle politiske termer har støttet processen. Danmark har således ikke tilmeldt styrker til EU´s styrkekatalog. Man har fra dansk side ikke deltaget i de to militære operationer i Makedonien og Congo i 2003, som EU har gennemført hidtil. I Makedonien måtte Danmark trække sine styrker ud, da kommandoen overgik fra NATO til EU. Danmark deltog ikke i beslutningen om oprettelsen af et satellitcenter i 2001, idet man dog har deltaget i den civile del af centerets drift (Udenrigsministeriet, 2003:20). Jo mere generelle politiske sammenhænge der er tale om i EU (i modsætning til vedtagelse af konkrete retsakter), jo større manøvrerum ses Danmark at have inden for regeringens tolkning af forbeholdet. Danmark deltager således i mere generelle politiske diskussioner og udformningen af dokumenter som for eksempel sikkerhedsstrategien. Generelt har Danmark holdt en meget lav politisk profil på det snævre militære område. I militærkomiteen (EUMC) tager den danske repræsentant sjældent ordet og deltager ikke i afstemninger (Græger, Larsen og Ojanen , 2002: 90-154). Forsvarsministeren deltager heller ikke i diskussioner i EU om militære spørgsmål.

Den ovenfor skitserede udvikling af ESDP´en vil forøge den konkrete betydning af det danske forsvarsforbehold i takt med, at den del af samarbejdet, der har indvirkning på forsvarsområdet, udvides. På samme måde som St. Malo var et brud med en situation, hvor DK lå i læ af UK´s holdning til EU-forsvar, har udviklingen i UK´s position i efteråret 2003, som nogle diplomater kaldte et `Saint Malo 2´, isoleret Danmark yderligere på det forsvarspolitiske område i EU. Forbeholdets omfang i forhold til EU´s aktiviteter vokser. Det gælder både i forhold til konkrete operationer og de militære/administrative strukturer under opbygning. I forbindelse med de kuldsejlede traktatforhandlinger i efteråret 2003 fik Danmark indføjet sine forbehold i traktatudkastet, og i forbindelse med et evt. nyt traktatudkast må det forventes, at danske forbehold vil indgå på samme vis. Så Danmark vil derfor ikke kunne deltage i de skitserede militære dele, der vil indgå i en ny traktat (forstærket samarbejde, bistandsgaranti, solidaritetsklausul, forsvarsagentur[4] (Udenrigsministeriet, 2003:20). Man vil ikke kunne bidrage til en EU planlægningscelle eller ad hoc styrkelse af denne som hovedkvarter. Opsummerende vil man fra dansk side derfor ikke kunne deltage konkret i den opbygning af EU´s , militære dimension, der nu foregår. Man vil ligeledes blive afskåret fra aktiv deltagelse i væsentlige dele af terrorismedagsordenen i EU, som er et helt centralt punkt i de kommende år. Dette har ikke blot baggrund i forsvarsforbeholdet men også forbeholdet om retslige og indre anliggender (Udenrigsministeriet, 2003).

Et yderligere element, der potentielt svækker Danmarks muligheder for deltagelse med baggrund i forbeholdene, er en forventet stigning i antallet af såkaldte tværgående retsakter. Det drejer sig om områder, hvori der både indgår forbeholdsområder og ikke- forbeholdsområder. Det konkrete problem vil være, om de civile elementer kan adskilles fra de militære (Udenrigsministeriet, 2003:25, 34). Dette problem relevans forøges af, at EU´s egenforståelse netop understreger vigtigheden af at integrere civile og militære tiltag i forbindelse med krisestyring, hvorved en adskillelse må blive vanskeliggjort. Denne integration af civil og militær krisestyring har Danmark noget paradoksalt været stærk fortaler for (Græger, Larsen & Ojanen, 2002:133-134). Den samme problematik vedrørende tværgående retsakter er til stede i forbindelse med det retslige forbehold. Som udgangspunkt gør målet om en integreret krisestyringstilgang det mere sandsynligt, at forsvarsforbeholdet holder Danmark uden for beslutninger. I den udstrækning der kan etableres praktiske løsninger, som foretager en skelnen mellem civilt og militært (som i forbindelse med satellitcenteret) vil deltagelse dog være mulig (Udenrigsministeriet, 2003:34).

Den fortsatte styrkelse af ESDP øger yderligere spændingen mellem Danmarks generelle støtte til  EU´s sikkerhedspolitiske rolle herunder ESDP´en, og det man fra dansk side kan deltage i konkret på forsvarsområdet i EU. Den dominerende forståelse eller diskurs i regeringen og Folketinget har siden midten af 1990´erne været, at EU var en afgørende sikkerhedspolitisk aktør, som med fordel kunne have adgang til militære midler. Inden for denne forståelse blev forsvarsforbeholdet set som værende imod danske interesser, da Danmark generelt anså ESDP-udviklingen som positiv, men ikke kunne påvirke den i ønsket grad med danske synspunkter. Støtten til EU som central sikkerhedspolitiske aktør med karakteristika som Danmark gerne ser fremmet er imidlertid inden for denne forståelse blevet vægtet højere end hensynet til begrænsninger på konkret dansk deltagelse. Dette er mest klart i forbindelse med den danske støtte til en tæt sammenhæng mellem militær og civil krisestyring, som samtidig vanskeliggør dansk deltagelse i konkrete aktiviteter. Denne forståelse af EU som en nødvendig sikkerhedspolitisk aktør med adgang til militære midler har i stigende grad vundet fodfæste hos SF (og i langt mindre grad Enhedslisten). Her ønskes forbeholdet i hovedsagen opretholdt i forhold til oprettelse af en egentlig EU-hær (Græger, Larsen & Ojanen, 2002:135). Over for denne diskurs står en anden inden for hvilken EU ikke bliver set som en legitim sikkerhedspolitisk aktør, og opbygningen af en EU forsvarsdimension derfor ses som skadelig. Forsvarsforbeholdet forstås inden for denne diskurs som en grænse for EU´s indflydelse på Danmark og mere generelt internationalt. Denne forståelse er stærk hos yderfløjene i Folketinget (EL, DF og dele af SF) og i dele af befolkningen (Græger, Larsen og Ojanen, 2002: 54-104). Hvor det er den første diskurs termer, der former den generelle politik over for ESDP´en, er det den anden diskurs termer, der ligger bag Danmarks snævre manøvrerum på konkrete områder.

Det er klart, at den udvidede betydning af de danske forbehold også har bredere europapolitiske konsekvenser for Danmark. Med den foreliggende udvikling vil Danmark i endnu højere grad fremstå som uden for samarbejdets kerneområder, hvad der kan påvirke forholdet til mulige EU-partnere i en fremtidig situation à 25, hvor indgåelse af politiske alliancer bliver centralt for at opnå indflydelse. I forhold til det konkrete samarbejde på det udenrigspolitiske område må der dog fortsat ventes at være mange områder, der ikke direkte er knyttet til EU´s forsvarsdimension.

Hidtil har jeg fokuseret på konsekvenserne for dansk politik inden for EU. Spændingen mellem EU´s mere aktive rolle i form af ESDP´en og Danmark´s manglende muligheder kan imidlertid også have bredere implikationer for dansk udenrigs- og sikkerhedspolitik. En stærkere ESDP med tætte forbindelser til NATO og andre multilaterale samarbejdsfora, vil gøre Danmark til en mindre attraktiv partner i disse fora, hvis det ikke kan deltage i EU på grund af forbeholdet. I den udstrækning EU kommer til at påtage sig en række af de Petersberg-opgaver (herunder især fredsstøttende operationer), som Danmark traditionelt og efter den kolde krig har engageret sig i gennem FN og NATO, kan Danmark i princippet få problemer med at deltage i denne type opgaver i andre organisationer (Omfanget af dette problem afhænger selvsagt af, hvor meget EU kommer til at påtage sig opgaver på dette felt på bekostning af andre organisationer). Hvis militær deltagelse i internationale opgaver anses som vigtig del af dansk udenrigspolitisk identitet og den aktive internationalisme efter den kolde krig, presses denne militære deltagelse derfor over i andre baner (hvad der er et vigtigt ` hvis´). En høj udenrigspolitiske profil for en småstat kunne i princippet støtte sig på andre end  militære komponenter, hvad den i vid udstrækning allerede gør i Danmarks tilfælde i form af høj ulandsbistand).

Det kan hævdes, at konsekvensen af forsvarsforbeholdet allerede har kunnet ses aflæses i generel dansk udenrigspolitik: Dels form af et stadig tættere sikkerhedspolitisk forhold til USA efter den Kolde Krig og særligt efter 11. september 2001, dels i form af et stigende fokus på højintensive militære operationer (Zilmer-Johns, 2003). Isoleret set forekommer det rigtigt, at hvis militære midler er centrale i den aktive internationalisme, og EU´s udvikling ikke giver mulighed for en dansk profil på det lavintensive militære område, vil en dansk profilering skulle finde sted uden for EU med krav om stærkere indsatser i form af for eksempel højintensive militære operationer med USA.  Selve problematiken om, hvor tæt DK lægger sig på USA og deltager i højintensive militære operationer , er dog underlagt et endnu mere fundamentalt valg: Hvor tæt Danmark vælger at lægge sig på USA under unipolariteten. Her spiller Danmarks atlantiske engagement med USA en væsentlig rolle ligesom det gør for andre atlantiske-orienterede lande som UK, Portugal, Holland, Norge og (i forbindelse med Irakkrisen) Spanien og Italien. Selv uden forbehold ville Danmark formodentligt også være en atlantisk- orienteret magt med samme forståelse af, hvordan man skaber sig væsentlig udenrigspolitisk indflydelse i verden, nemlig via et godt forhold til unipolen USA. Den officielle sprogbrug om historisk baseret samhørighed og fælles værdier i forhold til det transatlantiske forhold signalerer, at dette er mere end blot en konsekvens af forbeholdet. Samtidig kan det omvendt siges, at i den udstrækning at ønsket om en ophævelse af forsvarsforbeholdet er knyttet til EU´s evne til at handle stærkere i forhold til USA (som det er tilfældet hos især SF), kan en ophævelse af forbeholdet i sig selv være et signal om anderledes dansk vægtning mellem EU og USA.

Generelt set kan der siges at være en spænding, der fordrer bestræbelser på politisk brobygning, mellem den stærke understregning i den dominerende danske udenrigspolitiske forståelse af EU´s rolle som omdrejningspunkt for dansk udenrigs- og sikkerhedspolitik og det sikkerhedspolitiske forhold til USA (se for eksempel regeringens udenrigspolitiske redegørelse Prioriteter i dansk udenrigspolitik, gegeringen, 2003). Alle regeringer har således siden midten af 1990´erne accepteret EU´s gavnlige sikkerhedspolitiske betydning også på det militære område og også herved indirekte den manglende tiltro til USA i visse typer kriser[5]. Samtidig er der en stærk betoning af orienteringen mod USA og NATO på det helt overordnede sikkerhedspolitiske område ikke mindst i  forbindelse med krigen mod terror. Den dominerende forståelse af EU som omdrejningspunkt for dansk udenrigspolitik sætter dog grænser for, hvor langt forsvarsforbeholdet kan presse Dk over imod USA politisk.

EU, forbehold og dansk forsvarsstruktur
I diskussionerne om dansk forsvars fremtidige struktur har inddragelsen af spørgsmål om EU´s betydning været beskeden. Fra regeringens hold har dette utvivlsomt baggrund i, at Danmarks forsvarsforbehold behandles som noget, der i øjeblikket er den givne virkelighed på trods af regeringens udtalte ønske om ophævelse af dette. En vigtig undtagelse har dog været Socialdemokratiet, som har stillet krav om, at ønsket om ophævelse af forsvarsforbeholdet i forsvarsforliget skulle udmøntes i konkrete tiltag til at styrke dansk forsvars mulige fremtidige deltagelse i EU-operationer. Ikke mindst med baggrund i den ovenfor skitserede udvikling af ESDP´en er det spørgsmålet, om ikke EU-dimensionen burde være mere fremtrædende i debatten om den konkrete fremtidige danske forsvarsstruktur. Den voksende spænding mellem hvad Danmark generelt støtter (ESDP´ens udvikling) og Danmarks konkrete muligheder for at deltage, skaber pres for en mulig fremtidig revision af det danske forsvarsforbehold. Konkret har der været betydelig bevægelse hos SF på dette spørgsmål. I forbindelse med diskussionen om eventuel afstemning om en nytolkning af det danske retsforbehold efter en ny traktat, har statsministeren i efteråret luftet muligheden for at forsvarsforbeholdet også kunne komme til afstemning.  Det er på nuværende tidspunkt ikke klart, om der i nær fremtid kommer en afstemning også om forsvarsforbeholdet, og i givet fald hvad resultatet måtte være. Men SF´s ændrede kurs vil være et klart lod i ja-sidens favør. Der har inden for de seneste par år ved flere lejligheder været flertal i opinionsmålingerne for at ophæve forsvarsforbeholdet, selvom dette ikke er tilfældet pt. Det kan forekomme lidt luftigt at inddrage dette i debatten om konkret dansk forsvarsstruktur. Men overvejelser over forsvarets langsigtede struktur bør vel netop inddrage langsigtede politiske perspektiver. Og på lang sigt forekommer det muligt, at Danmark bliver deltager i EU´s forsvarsdimension.

Et centralt omdrejningspunkt i diskussionen hidtil har været, hvorvidt dansk forsvar skulle forberedes til at være en `højskole´ eller et `tæskehold´ (Rasmussen, 2004). Højskoletanken går ud på at Danmark skal bygge på sin hidtidige fredsbevarelsestradition, hvorunder der også skabes kapacitet til at deltage i genopbygningen af de krigshærgede samfund parallelt med fredsstøttende operationer i overstemmelse med civile danske værdier. Tæskeholdstanken går ud på, at DK skal kunne deltage med højintensive midler i operationer overalt i verden.

I rapporten fra regeringens arbejdsgruppe vedrørende Sikkerhedspolitiske vilkår for dansk sikkerhedspolitik (2003) anbefales det bl.a., at DK investerer i et højteknologisk forsvar, som både vil kunne indsættes i forbindelse med lavintensive interventioner og højintensive operationer. For at Danmark kan profilere sig politisk, må det have et særdeles fleksibelt forsvar. Et højintensivt forsvar anbefales på denne baggrund. Samtidig anføres det dog også, at der kan være et økonomisk præget valg mellem at forberede sig på lavintensive interventioner og højintensive (Sikkerhedspolitiske vilkår for dansk sikkerhedspolitik, 2003:36). Og det er i forbindelse med dette valg, at overvejelser over udviklingen af EU´s militære strukturer kunne inddrages i diskussionen om dansk forsvar.

Det kan på ingen måde siges at være afklaret, hvilken type operationer EU skal kunne påtage sig i fremtiden (jvf. ovenfor). Det er tæt sammenvævet med diskussionen af, hvilken type international aktør (civil/militær?) EU vil blive. Meget peger i øjeblikket på, at balancen på det militære område bliver, at EU tager sig af blødere Petersberg-opgaver mens NATO med sin NRF tager sig af hård og højintensiv terrorbekæmpelse (Zilmer-Johns, 2003). Et Danmark uden forbehold ville imidlertid kunne deltage i denne definitionskamp, som har betydning for danske forsvarsstrukturer.

For de der mener, at det danske forsvars internationale rolle bør være en `højskole´, er mere traditionel fredsstøttende indsats det Danmark bør forberede sig til med de fremtidige forsvarsstrukturer. Dette kan siges at harmonere ganske godt med den samlede institutionelle set-up i EU og det brede instrumentarium af midler. Tilhængerne af `højskoletilgangen´ kunne endda hævde, at dette ville lejre Danmark i en struktur, der var mere i overensstemmelse med dansk udenrigs- og sikkerhedspolitisk tradition end den stigende deltagelse i højintensive operationer efter den kolde krig.  Det vil set fra denne side være indlysende at bringe en fremtidig dansk inddragelse i EU´s forsvarsdimension ind i overvejelserne om forsvarets opbygning. Den bagvedliggende tænkning i forhold til dansk udenrigspolitik kunne være en model, hvori Danmark i højere grad førte sin udenrigspolitik gennem EU end bilateralt. Overvejelser om betydningen af danske militære ressourcer som del af dansk profilering uden for EU ville måske også betyde mindre i dette perspektiv. Tilhængerne af `tæskeholdet´, som mener, at dansk forsvar i højere grad skal forberede sig til at deltage i højintensive operationer vil og bør måske i mindre grad interessere sig for EU i denne sammenhæng. Baggrunden for dette syn er jo bl.a., at Danmark kan høste politisk udbytte af sin politiske vilje til at deltage i hård international militær ordenshåndhævelse uden for EU. Men hvis forsvarsforbeholdet ophæves, vil man fra ud fra dette synspunkt også kunne profilere sig stærkt fra dansk side ved at ville være med til selv det aller hårdeste, hvis det skulle blive relevant inden for EU. Hvis Danmark stadig er uden for kernegruppen (for eksempel gennem et fortsat EURO-forbehold), kan et højintensivt militær måske bringe Danmark tættere på den politiske inderkreds. En parallel til UK´s støtte til EU´s forsvarsdimension fra 1998 som kompensation for politisk marginalisering på andre område er her mulig.

Så både fra tilhængere af et forsvar gearet til det lavintensive og til det højintensive, synes konkret tænkning i forhold til ophævelse af forsvarsfor­beholdet og EU-rammen på sigt at være på sin plads. Det er korrekt, som redegørelsen Sikkerhedspolitiske vilkår for dansk sikkerhedspolitik (2003) fastslår, at man ikke skal regne med nogen organisationers faste natur i fremtiden - og derfor heller ikke EU. Men EU er den mest omfattende institutionelle ramme for dansk udenrigspolitik inden for en overskuelig tid.

Sammenfatning
Sammenfattende har jeg skitseret, hvordan udviklingen af EU´s forsvarsdimension på flere områder er blevet intensiveret fra efteråret 2003. Denne udvikling vil i stigende grad betyde, at Danmark må afstå fra at deltage i konkrete militære operationer og vedtagelser. Den vil også begrænse Danmarks manøvremuligheder på det øvrige internationale felt og isoleret set bidrage til at  lægge pres på Danmark for deltagelse i krævende militære operationer uden for EU på baggrund af en forståelse af militære midler som centrale for Danmarks udenrigspolitiske profil. På baggrund af den tiltagende spænding mellem Danmarks generelle støtte til ESDP´en og hvad Danmark konkret kan deltage i på dette område, bygges der op til et stigende pres for ophævelse forbeholdene. En langsigtet diskussion af danske forsvarsstrukturer kunne derfor med fordel indbefatte mere konkrete overvejelser over en dansk deltagelse i EU´s forsvarsdimension på længere sigt.

Af Lektor Henrik Larsen

 

PDF med originaludgaven af Militært Tidskrift hvor denne artikel er fra:

militaert_tidsskrift_133.aargang_nr.1_2004.pdf

 

Litteratur

A Secure Europe in a Better World (2003), European Security Strategy, Brussels 12 December 2003

CONV 797/1/03 REV 1, (2003).Text of Part I and Part II of the Constitution.

Everts, Stephen & Keohane, Daniel ( 2003) `The European Convention and European Foreign Policy: Learning from Failure´Survival 45:3, 2003.

Græger, Nina , Henrik Larsen & Hanna Ojanen (2002)  The ESDP and the Nordic Countries: Four Variations on an Theme. Programme of the Northern Dimension of the CFSP. Ulkopoliittinen instituutti & Institut für Europäische PolitikC, 2002: 90-154)

Howorth,Jolyon (2003) ` France, Britain and the Euro-Atlantic Crisis´ Survival. Vol.45:4.

Hufvudstadsbladet (2003). Artikel i Hufvudstadsbladet 17.  december 2003 ”lämner inden i sticket”

Larsen, Henrik (2002) `The EU: A Global Military Actor?´i Cooperation and Conflict. Vol.37:3

Presidency Note (2003) Presidency Note: European Defence: NATO/EU Consultation,Planning and Operations. Brussels 11 December 2003. SN 307/03.

Rasmussen, Mikkel Vedby ( 2004)  “Krudt og kugler. Skal det danske militær fremover være en højskole eller et tæskehold?,” Politiken, 7. januar,

Regeringen (2003)  Prioriteter i dansk udenrigspolitik , Regeringen, 2003.

Sikkerhedspolitiske vilkår for dansk sikkerhedspolitik (2003)

Udenrigsministeriet (2003): Konventstraktaten og forbeholdene, Udenrigsministeriet 11. august 2003.

Zilmer-Johns, Lisbet (2003) Dansk sikkerhedspolitisk profil - tilbage til start? IIS Report 2003/1, 2003)

Zilmer-Johns, Lisbet (2004) `EU og Terror´ DIIS Report 2004:1

 


 

Noter

     [1].     Der blev i 1995 udarbejdet en hvidbog om europæisk sikkerheds i WEU-régi. Denne indeholdt dog ikke klare prioriteter hvad angik trusler og indeholdt optioner snarere end mål.

[2].    Selvom det ledte til 8 opt-outs fra EU-beslutninger i 1990´erne.

[3].     Den konkrete anledning var at skabe klarhed over på hvilke områder Danmark kunne varetage formandshvervet.

[4].    Man vil dog muligvis kunne deltage i dele af driften af forsvarsagenturet (Udenrigsministeriet, 2003: 38)

[5].     Dog har statsminister Anders Fogh Rasmussen ved flere lejligheder udtrykt skepsis over for de europæiske landes evner på sikkerhedspolitiske område. Dette har dog ikke afspejlet sig i for eksempel Prioriteter (regeringen, 2003).

 

 

Litteraturliste

Del:



Der er i øjeblikket ingen kommende arrangementer.

Næste arrangement er under udarbejdelse, og vil blive lagt op hurtigst muligt.