Tager Europa fredsbevarende operationer alvorligt?

”1 overensstemmelse med traditionen i vores FN-politik ønsker vi, at verdensorganisationen bliver i stand til at spille en langt mere aktiv rolle m.h.t. konfliktforebyggelse og fredsbevarelse. Vi skal derfor fortsat udbygge vor uddannelse og beredskabet i forsvaret m.h.p. at kunne stille styrker til rådighed for FN.”
 
Uffe Ellemann-Jensen, Udenrigsminister. (Hærnyt 1/1991).
 
Indledning
Fredsbevarende operationer har i mange år været en accepteret opgave for den danske hær. Det har imidlertid ikke karrieremæssigt været særhgt attraktivt at gøre tjeneste i sådanne operationer. Kan professionelle soldater, der grundlæggende er uddannet til at kæmpe og forsvare landet, uden videre ændres til at løse fredsopgaver under den blå baret? I hvert fald var det den almindelige opfattelse, at ingen ambitiøse officerer i den danske hær uden omkostninger kunne tillade sig at blive identificeret med FN’s helt anderledes filosofi for soldatervirksomhed.
I den danske hærs organisation eller i de højere stabe har kun ganske få officerer hidtil været beskæftiget med fredsbevarende opgaver. Til gengæld har den danske hær været forudseende ved tidligt at etablere en FN-Afdeling, hvor fokus netop er blevet sat på FN-operationer. De nordiske lande har etableret og udviklet et antal specialkurser, således at Norden i øjeblikket må siges at være forud for det øvrige Europa.
Der er naturligvis gode og sunde militærpolitiske og økonomiske grunde til, at den danske hær ikke har involveret flere ressourcer, end tilfældet har været i disse opgaver. Endvidere blev det ikke vurderet specielt professionelt krævende at løse fredsbevarende opgaver i FN-regi, hvilket jo er blevet verificeret i de mange fredsbevarende operationer, som danske styrker med stort held har løst i tidernes løb.
 
Baggrund
Tiderne ændrer sig imidlertid, og i øjeblikket synes omgivelserne og opgaverne at ændre sig med større og større hast. Den bipolare verden, som tilsyneladende hidtil har holdt mange internationale problemer nede, er forsvundet. Det internationale samfund fokuserer i stigende grad på FN’s synlige fredsbevarende operationer, og krigen i Golfen under FN’s auspicier har skabt nye forventninger til FN’s muligheder. De hidtil kendte institutionelle svagheder i FN er endvidere tilsyneladende under bedring. Forsvarscheferne fra landene i Den Vesteuropæiske Union (WBU) besluttede på et møde den 20. maj 1992 at anbefale ministrene, at planlægningscellen fik til opgave at planlægge WEU-operationer, som sigtede mod humanitær bistand, fredsbevarende operationer samt krisestyringsaktiviteter. Forsvarscheferne anbefalede samtidigt, at der blev udpeget (designeret) konkrete styrker til disse mulige missioner, og at spørgsmål som hovedkvarterer, transport, logistik, kommunikation og kommandostruktur skulle undersøges. Senest er NATO-landene på et udenrigsministermøde i Oslo den 4. juni 1992 nået til enighed om, at NATO kan påtage sig fredsbevarende aktioner i Europa, når CSCE-samarbejdet, der omfatter alle europæiske lande samt USA og Canada, beder om det. Selvom der er adskillige uklarheder i forbindelse med denne beslutning, både hvad angår det politiske og militære, kan det dog konkluderes, at fredsbevarende og måske fremtidigt også fredsskabende operationer kan blive en større og vigtigere del af den danske hærs virksomhed.
 
FN's militære svagheder
Det heldige udfald af de hidtidige fredsbevarende aktioner under FN skyldtes i højere grad naturen af de politiske aftaler mellem de stridende parter, end den militære operations evne til at løse sin opgave. Dette var bl.a. et resultat af de hidtidige institutionelle svagheder i FN. Derfor forventedes den militære styrke på stedet ikke at skulle handle aktivt for at forbedre de politiske faktorer, som understøttede styrkens indsættelse. En sådan situation opmuntrede i nogen grad til mindre effektivitet og mangel på kontinuitet i FN’s planlægning og organisering af de militære aspekter i en fredsbevarende aktion. Enhver operation var en ad hoc begivenhed. Somme tider var de logistiske forberedelser ganske utilstrækkelige (f.eks. UNIFIL i Libanon), eller kontingenter ankom for sent (f.eks. ved UNTAG i Namibia), og sjældent var kontingenterne fuldt forberedte til at løse deres opgaver i den første periode af en styrkes udsendelse  -netop i perioden, hvor den lokale situation vel har været mest spændt og ustabil. Danske kontingenter har hidtil gjort sig fornemt bemærket i sådanne sammenhænge.
Den lave status, som fredsbevarende operationer hidtil har haft i den danske militære organisation, er i nogen grad blevet forstærket af officerernes egen perception af disse. Dette skyldes, at opfattelsen af FN’s fredsbevarende operationer har været farvet af et retrospektivt syn, hvorfor den langvarige operation på Cypern har fået afgørende indflydelse. Her er der fortsat en potentiel fare for voldsudøvelse langs den aftalte våbenstilstandslinie, men reelt har FN- styrkeme udviklet en meget komfortabel modus operandi for skabelse af fredelig sameksistens. På hver side er de militære styrker relativt disciplinerede, og bruddene på våbenstilstanden er til at overse. Styrkens tilstedeværelse synes uden indflydelse på langsigtede løsninger på problemet. Den enkelte FN-soldat fungerer ved sin tilstedeværelse alene som en inaktiv voldgiftsmand. Han kan true den fredelige stiUied lokalt ved overilede handlinger, men han kan ikke true eller forbedre den egentlige fredsproces. På denne baggrund har mange antagelig set fredsbevarende operationer som rimelig begrænset i sit sigte, og ganske ukrævende for egentlige soldater, måske endda på grænsen til det nytteløse bl.a. ihukommende den af alle FN-soldater kendte og ofte anvendte vending: "To fight for peace is like fucking for virginity!"
 
Udvikling i konflikttyper og det militære indhold
Imidlertid er konflikternes natur under ændring. International sikkerhed bliver revurderet og tiderne, hvor en officer kan betragte fredsbevarende operationer som værende anvendelse af rene buffer zone-teknikker, er forbi  -en sådan opfattelse kan fremtidigt måske være både farUg og uansvarlig. Fremover vil det blive mere almindeligt at se konflikter over ønsket om at kontrollere et bestemt folk, frem for ønsket om at besidde et bestemt landterritorium. Oprør og borgerkrige vil blive mere almindelige end territoriale konflikter, svarende til situationen i det gamle Jugoslavien. Buffer zone-teknikker bliver derfor mere undtagelsen end regelen fremover. Fredsbevarende styrker kan i fremtiden forventes at skulle beherske alle typer af teknikker mden for spektret fra fred til en egentlig krigstilstand, eller det som amerikanerne kalder "short-of-war".
Den direkte betydning af de politiske og miUtære ændringer er, at fredsbevarende operationer bliver mere komplekse, farligere og meget mere krævende for den enkelte soldat og officer end hidtil. Overfladisk set er opgaven den samme: Overvåge våbenhvile, monitere våbenstilstandsaftaler og hjælpe med at gennemføre fredelige valg etc. Imidlertid må opgaven fremover almindeligvis skulle løses i et mindre klart defineret område og beboet af dettes rette ejere, som måske ikke accepterer FN-soldatemes voldgiftsrolle. I stedet for klart tegnede våbenhvilelinier med erkendte, disciplinerede styrker på hver side, vil han nu blive konfronteret med den komplekse og upræcise taktik, som anvendes af oprørere. Derfor skal der ikke kommunikeres med repræsentanter for egentlige stater, men derimod med et utal af oprørsfraktioner, nogle uden egentlige ledere og nogle måske endog særdeles genstridige, da de ikke nødvendigvis er omfattet af en politisk aftale. Hvis det samtidig skal gennemføres i et land med svag infrastruktur, skal FN-soldaten være "praktiske gris" inden for alle mulige specialistområder. Der kan endvidere blive behov for at hjælpe en lovlig regering med at genetablere lov og orden efter en oprørssituation for at sikre en våbenhviles overlevelse.
 
Dette er erkendt af adskillige medlemmer af FN. Den særlige komite for fredsbevarende operationer under generalforsamlingen har allerede i oktober 1989 fremsat forslag til at fremme effektiviteten af fredsbevarende styrker. Nationale reaktioner på disse forslag tyder på, at det internationale samfund bifalder dem. Derfor kan de militære planlæggere forvente, når enighed i FN opnås, at styrkerne fremover skal kunne:
 
* Deployere med større lethed og hurtighed til områder, som politisk tidligere blev anset for at være uden for FN’s fredstidsstyrkers muligheder.
* De fredsbevarende styrker skal fremover i større grad indeholde kontingenter fra medlemslandene i sikkerhedrådet dvs. stormagterne for at signalere større vilje til magtanvendelse.
* Deployere med mere kapabel udrustning og bedre og flere støttefaciliteter.
* Kunne deltage i komplekse og krævende opgaver som
- våbenkontrol (verifikationer),
- humanitær støtte og hjælp til flygtninge,
- placere konfliktforebyggende observatørhold på grænser/i områder etc. samt
- sikre eller hindre passage over land, gennem luften eller på havet.
 
Hertil kommer, at fredsbevarende styrker om nødvendigt skal kunne handle aktivt for at forbedre de lokale betingelser for en gunstig politisk løsning. I tæt samarbejde med den lokale regering eller interim myndighed kan styrken eventuelt blive nødt til at monitere eller overvåge valg, opretholde lov og orden samt reorganisere landets væbnede fraktioner i en national styrke.
På denne baggrund kan de fredsbevarende operationer efter opgavens indhold inddeles således:
1. Enkle buffer zone-opgaver (f.eks som på Cypern).
2. Komplicerede buffer zone-opgaver inkl. afvæbning (f.eks. UNIFIL og UNPROFOR).
3. Støtte til civil proces (sikring heraf). Dette kan dække hele spektret fra rene moniterende opgaver op til egentlige freds- skabende operationer.
 
De fredsskabende operationer kan efter niveau (intensitet) inddeles således:
1. En politisk fredsskabende operation, som set i Namibia (grænsen til det fredsbevarende er hårfin).
2. En fredsskabende operation med mindre kampe, som set i Congo og formentlig i Cambodia.
3. En fredsskabende operation i et område med løbende kampe f.eks. guerilla, terror o.lign., som set i Nordirland.
4. En fredsskabende operation gennemført som egentlig krig, som set i Golfen og Korea.
 
Udrustning
Fredsbevarende styrker har hidtil oftest været udrustet efter den laveste af alle lande accepterede standard, fordi FN altid står overfor alvorlige budgetproblemer og har forældede og for små lagre. De flestes landes politikere synes endvidere at have tillid til den for et indsættelsesområde aftalte politiske våbenstilstand, hvorfor de medsendte våben alene er til personlig beskyttelse. En større involvering af sikkerhedsrådets lande kunne forbedre denne meget nødlidende situation, således at mere kapabelt materiel og våben kunne anvendes, såsom
* Nærstøttehelikoptere og fastvingede fly til transport i ind- sættelsesområdet samt til overvågningsopgaver.
* Tilstrækkelig landtransportkapacitet af god kvalitet, som derved kan holdes i brug uden store og ressourcekrævende reparationer.
* Større brug af pansrede mandskabsvogne til personbeskyttelse.
* Synligt overvågningsmateriel og evne til at behandle informationer. Forventninger contra realiteter
 
Selvom mangel på økonomiske midler hidtil ikke har forhindret opstilling og udsendelse af en fredsbevarende styrke, så har der altid været intense diskussioner herom og begrænsninger som resultat heraf. I fremtidige operationer kan det jf. tidligere meget vel blive nødvendigt med større militære styrker og væsentlig mere krævende opgaver, der skal løses, end hidtil set. Dette, kombineret med større international forventning til en operation, kan stille FN-soldaten overfor et farligt dilemma. På den ene side bliver teknikerne, som skal kunne anvendes under fredsbevarende operationer, mere dynamiske og komplekse, soldatens rolle bliver udvidet, miljøet bliver farligere, og behovet for udrustning, materiel og våben er stigende. På den anden side er der ingen tegn på en hertil svarende forbedring i FN’s evne til at organisere disse langt mere krævende operationer. Der er ikke gennemført en signifikant forøgelse (eller reorganisering) af det militære element i FN’s hovedkvarter. Tværtimod har den forøgede interesse for fredsbevarende operationer resulteret i større proceduremæssige begrænsninger på organisationsprocessen hævder visse FN-embedsmænd. Der er således ingen sammenhæng imellem udviklingen i verden, det internationale samfunds forventninger og FN’s reelle organisation og muligheder! Danmark har tilsyneladende erkendt dette forhold, og har derfor iværksat foranstaltninger til forbedring af danske styrkers evne til at løse fredsbevarende opgaver:
* En militær repræsentant er sendt permanent til FN’s hovedkvarter i New York, således at Danmark med kvalificeret militær indsigt kan få indflydelse på fremtidige danske FN-styrkers udsendelse samt holde landet orienteret om de fremtidige operationsvilkår.
* FN-Afdelingen er blevet styrket på chefniveau, hvilket sikrer større kvalitet og indflydelse.
* Det kan forventes, at Hærens Officersskole fremover vil undervise i de særlige teknikker eller den særlige form for taktik, som kan tænkes at skulle anvendes under fremtidige fredsbevarende operationer.
* Alle væmepligtsenheder skal fremover have en generel uddannelse i fredsbevarende operationer, således at FN-Afdelingen alene skal uddanne til specifikke opgaver og/eller operationsom- råder.
 
Ovennævnte foranstaltninger skal ses i sammenhæng med, at almindelige soldatermæssige færdigheder vil blive mere og mere attraktive og ønskelige i fremtidige operationer. Meget tyder således på, at den danske hær har erkendt, at FN i New York ikke kan have ansvaret for udsendelse af et dansk FN-kontingent og har derfor taget sagen i egen hånd. Den danske hær tager fredsbevaring alvorligt! FN-Afdelingen har hidtil været ansvarlig for beskrivelse af de nødvendige teknikker, som kan anvendes i fredsbevarende operationer. Det er bl.a. beskrevet i bogen "Nordic UN Stand-by Forces". Dette er imidlertid ganske utilstrækkeligt fremover, hvorfor dette område må systematiseres. Nye doktriner nødvendige
Internationale fredsbevarende styrker har som nævnt hidtil tenderet til at deployere i uforberedt tilstand. Stabe og kommandostationer er ofte ankommet uden egen transport, kommunikationsmidler eller blot en fælles opfattelse af procedurer for operationerne med det resultat, at de ikke har kunnet influere på operationerne i den vigtige deployeringsfase. Logistiske enheder formodes fortsat at have tilstrækkelige forsyninger (op til tres dage). Eventuelle sårede eller alvorlige mangler behandles ved ad hoc nationale arrangementer. I de "glade" buffer zone-dage var det heldige udfald af fredsaktionen imidlertid ikke primært afhængig af den militære operation. Dette er ikke nødvendigvis tilfældet fremover. Skal en FN-styrke deployere til et område for at overvåge en kompleks våbenstilstandsituation, som f.eks Cambodia eller Jugoslavien, må den være klar til at operere på de aftalte datoer! Kun rent nationalt indsatte styrker har hidtil været i stand til dette. Danmark vil derfor ikke kunne nøjes med de nyligt besluttede foranstaltninger, men må fortsat udvikle nye og forbedre gamle. Nogle områder, som presser sig på, er doktriner, våben og materiel samt organisationsformen (-procedurer) for opstilling af nye styrker.
Danmark må udvikle en doktrin for indsættelse i FN-regi og på længere sigt eventuelt i NATO- og CSCE-regi. Problemer i forbindelse med indsættelse af multinationale enheder, fredsbevarende operationer bredt og på længere sigt fredsskabende operationer er altsammen forhold, som nærmere må analyseres og beskrives i en sådan doktrin.
 
Doktrinært har fredsbevarende operationer hidtil været et helt stillestående område uden udvikling. Så længe de fredsbevarende styrker alene havde rollen som dommer eller opmand, var der heller ikke behov for en udvikling. Nu må det konstateres, at fredsbevarende operationer er et særdeles flydende område med forskelligt indhold afhængigt af indsættelsesområde, og det vil derfor fremover i højere grad være et bredt spektrum fra rene buffer zone-operationer til operationer tæt på krig (short-of-war). Fredsbevarende operationer vil fremover indebære både håndhævelse og gennemtvingelse. Hertil kommer opgaver, som alene er afhængige af en militær tilstedeværelse, såsom beskyttelse af minoriteter og flygtninge, som kan være truet af vold o.lign., opretholdelse af lov og orden i forbindelse med valg samt sikre fri passage over land, hav etc. Fredsbevarende opgaver kan altså omfatte hele spektret fra fred til operationer tæt på krig, herunder støtte til eller sikring af humanitær bistand. Det hele kan med fordel beskrives i en doktrin.
 
Der er fem områder, som synes at ville dominere en fremtidig deployering af internationale styrker, enten det er i FN eller NATO/CSCE-regi og dette uanset de mere specifikke delopgaver i operationen:
* Evnen til at udføre strategiske bevægelser, som om nødvendigt gør en hurtig styrkeopbygning mulig. Få nationer besidder strategiske midler af en størrelsesorden, som kan deployere multinationale styrker til et bestemt operationsområde fra mange forskellige indladepunkter. Til rådighed værende midler skal forhandles og procedurer på forhånd besluttes og indøves.
* Fælles procedurer for en integreret kommandostation (fælles stab). Selvom hver fredsbevarende styrke principielt er forskellig, bør doktrin for deployering og stabsorganisation og -procedurer besluttes internationalt.
* Koncept for anvendelse af minimum magt til at genetablere lov og orden. Der er oftest store variationer blandt de bidragydende lande m.h.t. anvendelse af minimum magt og styrkers status i forskellige typer af opgaver. Et bredt spektrum af doktrinær enighed er en nødvendighed, såfremt fredsbevarende operationer fremover skal være effektive.
* Koncept for interoperabilitet inden for logistikken. Erfaringer fra NATO kan nok give indtryk af nogen opgivenhed, men samtidig håb om, at fantasi og driftighed kan kompensere for mange problemer.
* Sidst, men ikke mindst, må der medbringes mere kapabelt overvågningsudstyr og dermed udvikles bedre overvågningsmetoder.
 
Afslutning
Disse problemer kan ikke løses ved, at en enkelt nation søger nationale løsninger, eller at en enkelt nation pålægges at løse dem på andfes vegne. De må nødvendigvis løses ved forhandling i internationale fora, hvor deltagerne har forståelse for nødvendigheden af fornuftige kompromiser. Selvom landene i NATO ikke har opnået det optimale, kan det dog konstateres, at NATO som etableret forsvarsorganisation med et mangeårigt tæt militært samarbejde har betydelig større erfaringer med indsættelse af multinationale enheder i forskellige typer af opgaver i en fælles kommandostruktur. NATO vil givet indhente yderligere erfaringer på disse områder i tiden fremover, både fordi NATO’s nye styrkestruktur har indbygget stor fleksibilitet, og fordi NATO i øjeblikket udvikler betingelser og muligheder for indsættelse af NATO-styrker i CSCE-regi. Hertil kommer, at deltagerlandene i NATO er vant til altid at skulle opnå enighed før beslutninger kan træffes. Der er næppe tvivl om, at NATO/CSCE sammenhængen har mulighed for at blive langt mere effektiv end FN! Spørgsmålet er imidlertid, om WEU vil vise sig at blive den europæiske organisation, som skal løse fredsbevarende operationer? Har Europa overhovedet forstået kompleksiteten og problemerne i fredsbevarende operationer? 
 
 
Kilder
Ernst Koch: "Die Blauhelme Im Einsatz für den Frieden", Report Verlag GmbH, Frankfurt am Main 1991.
 
"Nordic UN Stand-by Forces", NORDSAMFN 1985, Stockholm 1986.
 
Jakobsen og Lund: "FN’s fredsbevarende aktioner". Akademisk Forlag, Danmark 1990.
 
E.S. Flemming: "FN-styrker", 2. udgave. Serien "Forsvaret i Samfundet", FKO 1978.
 
B.D. Larsen: "FN og Den Nye Verdensorden", hovedopgave VUT-U/STK 1991/92.
 
J.N. Christensen: "Ny Koncept for FN-Operationeme", hovedopgave på VUT- II/STK 1991/92.
 
Ole Bang Jensen: "NATO parat til at gå ind i fredsbevarende aktioner", artikel i Berlingske Tidende den 5. juni 1992.
 
 
 
 
PDF med originaludgaven af Militært Tidsskrift hvor denne artikel er fra:
 
 
 
 
 

 

Litteraturliste

Del: