"Skulle det være noget særligt? Organisation og ledelse i det offentlige."

Anmeldt af Peter Sjoestedt

Kurt Klaudi Klausen: "Skulle det være noget særligt? Organisation og ledelse i det offentlige." Børsens forlag, København 2001. (296 sider)

Foto: Saxo.com

Udvikling af ledelse i det offentlige over de sidste 40 år
Bogen beskriver 4 decentraliseringsperioder inden for den offentlige sektor. Som konsekvens heraf udvikles under hver periode reformstrategier. Det har igen konsekvens for hvordan ledelse i det offentlige har udviklet- og udvikler sig. Kurt Klaudi Klausen beskriver 4 ledelsestrends. De er knyttet til hver sin periode, men kan ikke afgrænses til kun at kunne identificeres inden for et enkelt årti. 

Primus inter pares
1970erne er karakteriseret ved at lederen er den dygtigste blandt ligemænd (Primus inter pares). Hans opgaver er nok at lede og administrere men han tager sig også i udstrakt grad af almindelig sagsbehandling. Fokus for lederens arbejde er at få det foreliggende arbejde gjort på en faglig professionel måde. 

Rationalisering
I 1980erne overgår lederen i højere grad til at være administrator. Han er stadig optaget af sagsbehandling, men hans fokus er rationalisering og systematisering af arbejdet.

Strategisk ledelse
1990ernes dominerende trend i den offentlige ledelse, er at være strategisk leder. Det er ikke længere nok at være i stand til at løse de opgaver der kommer ind på bordet og strukturere arbejdet mest effektivt, som leder forventes man at være med til at sætte dagsordnen for arbejdet. At tegne visioner for virksomheden og lave strategier.

Karismatisk ledelse?
For 2000erne er det endnu for tidligt at beskrive hvad den dominerende ledelsestrend er, men Kurt Klaudi Klausen vælger alligevel at foreslå at det kunne vise sig at være noget han kalder karismatisk ledelse.

Den egenskab ved den moderne offentlige leder Kurt Klaudi Klausen fremhæver mest, er evnen til at tænke og handle strategisk. Den institution, der ikke er i stand til at foretage strategiske valg, har et alvorligt problem ligesom den offentlige leder der ikke er strateg, er en klods om benet på sin virksomhed - og i øvrigt i alvorlig fare for at blive udskiftet. 

Et eksempel på de offentlige virksomheders og lederes nye funktionsvilkår og mål er virksomhedsplanerne. Virksomhedsplanerne er ikke bare afrapportering i traditionel forstand. De er også udtryk for virksomhedens strategiske arbejde indadtil og udadtil. 

Den offentlige kontekst
Klausen argumenterer for at ledelse i det offentlige er grundlæggende forskelligt fra ledelse i det private. I mange tilfælde er det langt mere kompliceret. Derfor kan man ikke bevidstløst overføre modeller og forståelser fra den private ledelsesudvikling til den offentlige virksomhed, man vil simpelthen ikke fange essensen.

”Noget helt karakteristisk ved den offentlige kontekst er altså, at der er tale om politisk/demokratisk beslutningstagning, og at det forhandlingsspil og samspil, der foregår, har flere legitime interessenter eller stakeholders, end vi kender det i den private og i den tredje sektor. Dermed begynder vi for alvor at nærme os den offentlige kontekst” Klausen s102.

Vilkår for offentlig ledelse
Klausen indkredser vilkårene for offentlig ledelse i 4 dimensioner.

Legitim
Offentlige virksomheder opererer på et politisk marked og ikke på det vi normalt forstår ved ”markedet”, nemlig det økonomiske. De er underlagt politisk styring og lever i en politiseret verden. 

Offentlige virksomheder lever af politisk legitimitet. Derfor er det, blandt andet, vigtigt for offentlige virksomheder at have en kommunikationsstrategi. Hvis ikke en offentlig virksomhed nyder offentlighedens gunst og politisk legitimitet kan den have et alvorligt problem selv om den løser sin opgave og holder sit budget. Ligeledes kan det være tilfældet, at bundlinieproblemer ikke behøver at være kritiske så længe virksomheden opleves som legitim.

Legal
Staten udøver den legale magt, den har voldsmonopol. Derfor er det vigtigt at den efterlever regler og at dens afgørelser kan undersøges og efterprøves efter legale og gennemskuelige procedurer. For at efterleve dette er offentlige virksomheder underlagt bureaukratisk styring og regulering inden for en særlig retslig ramme. Bureaukratiet er således ikke bare udtryk for manglende effektivitet og rationalisering, men et grundvilkår for den offentlige sektor for at tilstræbe en objektiv magtudøvelse.

Offentlig etos
Den offentlige ansatte og den offentlige sektor skal, levere konkrete serviceydelser, men skal også medvirke til at opretholde og reproducere samfundet og staten generelt. For eksempel skal Det Kongelige teater ikke kun levere underholdning i form af skuespil, opera og ballet, det er samtidig garant for at videreføre og videreudvikle den danske kulturarv. Ligeledes har alle i den offentlige forvaltning en særlig forpligtigelse i forhold til demokratiet. Man kan tale om, at det offentlige har et særligt produkt og dermed en udvidet forpligtigelse. 

De seneste års kommunale lease-back aftaler er udtryk for ønsket om at køre kommunerne efter markedsprincipper. Skal kommunerne det, eller har de en særlig forpligtigelse til at indrage andre principper end økonomisk effektivitet i deres beslutninger?

Wicked problems
Bygningen af storebæltbroen er et eksempel på et ”Wicked problem”. Ikke selve konstruktionen eller den tekniske planlægning, men derimod er den politiske beslutningsproces særdeles kompliceret fordi det er svært at få defineret et fælles problem eller et fælles mål. Wicked problems er karakteriseret ved de mange hensyn og forskellige rationaler, der krydser hinanden. 

De fire grundvilkår gør tilsammen offentlig ledelse til noget specielt, eller som Kurt Klaudi Klausen citerer efter Allison: ”Offentlig og privat administration er fundamentalt ens på alle uvæsentlige områder.” s103

Personlig motivation
Kurt Klaudi Klausen udvikler en model, der forsøger at skitsere nogle grundlæggende forskelle på ikke bare stat og marked, men også civilsamfund. I de tre sektorer analyserer han 3 grundlæggende forskellige motivationsfaktorer frem:

  • I den offentlige sektor er den dominerende motivation: Pligt.
  • I den private sektor er det: Nød
  • I den civile sektor er det: Lyst

De tre motivationsfaktorer er i praksis alle til stede i de enkelte sektorer, men i den offentlige er pligten den dominerende faktor, i den private er det nød og i den civile sektor er det lyst. 

Samtidig foreslår han at mennesker indeholder de samme tre motivationsfaktorer. 

Modellen giver en udmærket basis for diskussion af handlingsrationalerne og motivationen i den offentlige sektor. 

New Public Management
Begrebet der beskriver trenden i den offentlige sektor i dag er New Public Management (herefter NPM). NPM er ikke en overordnet strategi eller design, såsom Total Quality Management (TQM), men derimod en fælles betegnelse for den udvikling der har sat sig igennem i hele den vestlige verdens offentlige sektorer. NPM handler f.eks. om at lade offentlige institutioner fungere på markedsvilkår, at føre kontrol gennem evalueringer og budgetstyring og at udlicitere. Det handler også om at være serviceorienteret og markedsføre sig selv. 

Management
Bogen indeholder et skarpt angreb på brugen af managementkoncepter i almindelighed og i særdeleshed i det offentlige. Ny løn angribes, idet det bygger på en form for kontrol, der dels kan skubbe medarbejdere ind i en lønarbejderrolle, dels kan medarbejderne i øget grad begynde at tænke og handle strategisk i forhold til, hvad der giver de lovede tillæg. Således kan de arbejdsopgaver der ikke fører frem mod tillæg blive forsømte, ligemeget hvor centrale de er i virksomheden.

Kurt Klaudi Klausen argumenterer for hvorledes et koncept som TQM dels er ineffektivt, dels kan have meget utilsigtede bivirkninger i form af at trække organisationens og medarbejdernes opmærksomhed og adfærd i en uønsket retning. Inden for staten har TQM haft en stor gennemslagskraft, blandt andet i form af oprettelse af den offentlige kvalitetspris. Kurt Klaudi Klausen dokumenterer hvordan det har været vanskeligt at implementere konceptet, ikke mindst fordi det ikke reflekterer den offentlige kontekst.

I kritikken af indførsel af kvalitetsudviklingssystemer i det offentlige bliver Kurt Klaudi Klausens kritik skarpest. Dels er han meget skeptisk overfor management traditionen hvilket ses både af hans empiriske baserede pointer og af hans teoretiske præferencer. Dels er han i særdeleshed kritisk overfor indførsel af managementstrategier fra det private i den offentlige sektor.

Værdibaseret ledelse
På ”positivlisten” finder vi Værdibaseret ledelse. Governance frem for goverment, ledelse frem for management, tillid frem for kontrol. Pointen ved værdibaseret ledelse er for Kurt Klaudi Klausen, at hvis man baserer sin virksomhed på fælles stærke værdier så vil medarbejderne handle derudfra. Dermed mindskes behovet for at kontrollere medarbejderne og lederen kan flytte sit fokus til andre mål. 

Påvirkningen fra universiteterne
Teori og litteratur i forhold til det offentlige og det private er traditionelt adskilt og forskellige. Arbejdet vedrørende den offentlige sektor har været meget deskriptiv, rettet mod at forstå hvad der var på spil og hvorfor. Dette kan begrundes i, at det har været i universitetsmiljøerne, at dette arbejde er blevet udført, og at tilgangen her netop er rettet mod forståelse.

Den private sektor har været varetaget fra blandt andet Handelshøjskoler og har i langt højere grad været rettet mod at ændre og udvikle organisationer. Denne overvægt i arbejdet vedrørende markedet, når det gælder det handlingsorienterede kan være med til at forklare hvorfor offentlige virksomheder vender sig mod koncepter fra den private sektor, når det drejer sig om hjælp til udvikling, der har simpelthen ikke været noget at hente i den offentlige teoriudvikling.

Forsvaret en offentlig myndighed?
”I det offentlige drejer ledelse sig ikke bare om snæver drift, service- og tjenesteproduktion. Det drejer sig også, som understreget i kapitel 4, om myndighedsudøvelse, dvs. om magt, kontrol og forvaltning af en lovgivning, et regelgrundlag og en velfærdsidé.” Klausen s230

Det er efter min mening værd at reflektere over ledelse (og myndighedsudøvelse i øvrigt) i Forsvaret i forhold til de emner Klausen diskuterer. I hvor høj grad føler vi et ansvar som offentlig myndighed i vores daglige arbejde i forhold til demokratiet, retsikkerhed, samfundets historiske arv og velfærdsstaten? Hvad er vores wicked problems og hvordan håndterer vi dem? Hvordan handler vi strategisk, hvordan danner vi alliancer med andre myndigheder og definerer vores virksomhed? Hvor henter vi i Forsvaret vores inspiration og hvem er forbillederne?

PDF med originaludgaven af Militært Tidskrift hvor denne artikel er fra:

militaert_tidsskrift_131.aargang_nr.3_2002.pdf

 
 

Del: