Sikkerhed og forsvar

Foto: Forsvaret.dk

Set i et fugleperspektiv, der tillader en baglæns betragtning på Danmarks nyere
historie, når iagttageren let den konklusion, at det store sikkerhedspolitiske brud
fandt sted i 1949.
Forud lå neutralitetspolitikken - efter ligger alliancepolitikken. Skæringspunktet
er den skelsættende beslutning om at søge NATO-medlemsskab.
Men er betragtningen nu også holdbar, hvis man ser nærmere på den?
Opfattede aktørerne i samtiden det på den samme måde: At deres roller var låst fast
i et system, som de i realiteten ikke kunne påvirke? Næppe! Drivkraften i politik
ligger i troen på, at ting lader sig påvirke. Sådan var det også for de mennesker, der
beskæftigede sig med dansk forsvarspolitik i første halvdel af dette århundrede.
Ved 1900-tallets begyndelse var dansk politik tæt på et vendepunkt. Højre var
ved at have udtømt sine muligheder for at regere landet. Venstre stod med en
kolossal overlegenhed i Folketinget og ventede nærmest på, at "systemet Højre"
skulle bryde sammen. Det skete i 1901 med det systemskifte, som kom lidt underligt
luskende ind ad bagdøren. Venstre fik regeringsmagten.
Mange af i 800-tallets politiske slagsmål centrerede sig efter 1864 om
forsvarspolitikken. På hvilken måde skulle Danmark agere for at overleve som
selvstændig stat? På hvilken måde kunne det lade sig gøre at genvinde tabet fra
1864? Der var ingen enighed om svar på de spørgsmål. Men det forsvarspolitiske
blev til et indenrigspolitisk anliggende, hvor Højre og Venstre stillede sig over for
hinanden og sled på hinanden i årtier.
I hvert fald fra 1870'erne, hvor Tyskland var samlet, var fortolkningen af den
sikkerhedspolitiske konjunktur nogenlunde ens i alle danske lejre: Det ville ligge
tiden for danske muligheder at føre en forsvarspolitik, der ikke som forudsætning
havde magtforholdene ved den danske sydgrænse. Estrup havde ingen overdrevne
forestillinger om, at Danmark ville kunne stille noget op i en eksistenskamp. Hans
efterfølgere i Højre-ministerierne var på samme linie. Venstre havde større
problemer med at finde fælles kurs, fordi de forskellige partigrupperinger valgte at
politisere forsvarssagen. Nogle venstregrupper blev antimilitarister, andre ville
plante et Dannevirke i hver mànds bryst. På det grundlag skilte de radikale sig fra
det noget uhomogene moderparti for at danne eget parti i 1905. Endelig var
Socialdemokratiet fra partidannelsen i 1870'erne et antimilitaristisk parti, som satte
sin lid til internationalismen (= den internationale arbejderbevægelse) som bolværk
for trusler mod Danmark.
For at forstå forsvarssagen forud for 2. verdenskrig - og det vil i realiteten sige
op til 1949 - er det nødvendigt at holde fast i disse ret stereotype opfattelser.
Partiernes standpunkter var ikke præget af dybsindige fortolkninger af den
internationale situation, men snarere af holdninger der indgik som bestanddel af den
samlede partiideologi. I et velkendt højre-venstre kontinuum brugtes forsvarssagen
som udtryksmiddel for graden af nationalisme snarere end som et resultat af en
sikkerhedspolitisk analyse eller forståelse. Ja, ordet "sikkerhedspolitik" havde ikke
fundet vej til det danske sprog forud for 2. verdenskrig.
 

Forsvarskommissionerne af 1902 og af 1919
Da den første Vens tre-regering tiltrådte i 1901 var forsvarspolitikken helt uden
sammenhæng. Højre havde gennemtrumfet bygningen af Københavns Befæstning,
men den stod ufærdig. Dele af Venstre havde indgået forlig med Højre og derved
godkendt fæstningens eksistens. Andre dele af Venstre havde opretholdt oppositionen
mod fæstningen, men uden i øvrigt at opgive forsvarsviljen. Men igen var
herfra udbrydere på vej mod det antimilitaristiske standpunkt, som siden hen førte
til dannelsen af Det radikale Venstre. Det ville ikke være muligt at fange i få ord,
hvad der var regeringens forsvarspolitik. Eller rettere: Den havde ikke nogen
politik, der hang sammen.
Dette kunne i sig selv være en god grund til at nedsætte en forsvarskommission.
Der var et simpelt behov for en udredning af, hvad der kunne blive grundlaget for
en politik. Det er den sandsynlige forklaring på, at ministeriet Deuntzer i 1902 traf
beslutning om nedsættelsen af en kommission, bestående af forsvarspolitikere fra
både Folketing og Landsting, og tiltrådt af 2 repræsentanter for henholdsvis hæren
og flåden.
Kommissionen kom til at lægge grunden til den forsvarsordning, der var
gældende under 1. verdenskrig.
1 1919 var der på en anden måde end i 1901 usikkerhed om forsvarspolitikken.
På den ene side var den radikale regering, der under Zahles ledelse og med P.
Munch som forsvarsminister havde haft regeringsmagten siden 1913, under angreb
fra oppositionen for den måde, hvorpå den under krigen havde forvaltet den
forsvarsordning, der var besluttet i 1909. På den anden side var der usikkerhed om,
hvorledes den internationale situation skulle fortolkes: Tysklands nederlag i krigen
og den heraf følgende mulighed for påny at rejse det danske grænsespørgsmål var
et aspekt. Et andet var oprettelsen af Folkenes Forbund og den mulige ændring af
det internationale samfund, som det kunne medføre. Som i 1902 var der med andre
ord usikkerhed om, hvad der skulle være hovedtræk i en dansk forsvarspolitik, og
som i 1902 valgte regeringen - kraftigt presset af oppositionen - at nedsætte en
forsvarskommission. I sin sammensætning og arbejdsmåde blev kommissionen en
tro kopi af 1902-kommissionen. Den eneste større forskel var, at mens den første
kommission sad i 6 år, behøvede 1922-kommissionen kun 3 år til sit arbejde.
Arbejdet i de to kommissioner blev tilrettelagt efter nogenlunde samme recept:
Partierne trak deres forsvarspolitiske grundsynspunkter med ind i kommissionsarbejdet
og fortsatte dermed de diskussioner, der fandt sted i Rigsdagen, på
vælgermøderne eller i den offentlige debat iøvrigt. Arbejdet blev ikke tilrettelagt på
den måde, at temaer søgtes behandlet med henblik på at nærme standpunkterne til
hinanden. Snarere brugtes kommissionsarbejdet til at udbygge det enkelte politiske
standpunkt.
Derfor var resultaterne fra kommissionsarbejderne også stort set identiske:
Partierne mente det samme om de samme emner fra start til mål. Den militære
sagkundskab søgte at finde politisk støtte for sine ønsker, men havde ikke evnen til
at bygge politiske broer. Tilmed spillede den stærke rivalisering mellem hær og
flåde ind, stærkest i 1902-kommissionen, men også i den senere. Forsvarskommissionetne
var ikke et instrument til at forene politiske synspunkter, men snarere et
instrument i den almindelige politiske meningsdannelse.
Derfor var afslutningerne på kommissionsarbejdet også i store træk identiske:
Overvejelserne blev fremlagt ikke i form af en fælles betænkning, men i forslag,
udarbejdet af de enkelte grupper af aktører i kommissionerne. Herfra vandrede
resultaterne så videre til Rigsdagen, som efter besværlige forhandlinger endte med
at træffe de nødvendige beslutninger for indførelsen af forsvarsördningerne af
henholdsvis 1909 og 1922. Det politiske arbejde med at skaffe de fornødne flertal
fandt derfor sted uden for kommissionsarbejdet og som led i det almindelige
regeringsarbejde. Eller sagt på en anden måde: Kommissionerne kom ikke til at
fungere som lynafledere for den almindelige politiske proces, men snarere som
bekvemme omsvøbsinstrumenter, der gjorde det lettere for de politiske magthavere
at styre forsvarspolitikken udenom skær, man ellers kunne sejle ind i.
I det følgende vil de to forsvarskommissioners arbejde blive vurderet i lyset af
følgende to hovedspørgsmål:

1. Hvilken rolle spillede den internationale situation for kommissionernes
arbejde? Og pá hvilken måde kom sikkerhedspolitiske problemstillinger til
udtryk i de afgivne betænkninger?
2. Hvilken rolle spillede den militære sagkundskab, som var tilknyttet kommissionerne,
i drøftelser om forsvarets rolle og opgaver?

Sikkerhedspolitik og forsvarspolitik
Som nævnt var ordet "sikkerhedspolitik" ukendt i det danske sprog. Udenrigspolitik
var derimod et velkendt ord, koblet til en tradition, der går direkte tilbage til
enevældens tid. Udenrigstjenesten havde en særlig plads i den centrale regeringsadministration,
præget som den var af nedarvede traditioner. Det hævdes med noget
ret, at centraladministrationen i almindelighed kun i ringe grad ændrede karakter i
1849. For udenrigstjenestens vedkommende er det ubestrideligt, at egentlige
ændringer i mere demokratisk retning trængte meget langsomt igennem. Vi skal på
den anden side af 2. verdenskrig for at kunne konstatere, at adel ikke gav nogen
forrang i den diplomatiske tjeneste.
Et efter danske forhold ganske aristokratisk embedsapparat blev modsvaret af
udenrigsministre, der langt op i tid havde svage rødder i det demokratiske miljø,
hvorfra ministre i øvrigt kom. Vi skal frem til 1922, før Danmark fik sin første ikkeadelige
udenrigsminister. Efter et andet vidnesbyrd: Da Stauning i 1924 dannede
sin første socialdemokratiske regering, valgte han som udenrigsminister diplomaten
og greven Carl Moltke.
Disse administrative forhold i udenrigstjenesten satte præg på selve udenrigspolitikken.
Den udformedes ikke i et demokratisk forhandlingsmiljø, men internt i
regeringen og i et ganske tæt samspil med kongemagten. Den drejede sig ved
århundredeskiftet især om dansk tilpasning til et europæisk magtspil, domineret af
stormagterne, og den havde som mål især eller næsten udelukkende at genoprette
tabet i 1864. Dens sikkerhedspolitiske dimension lå i overvejelser over, på hvilken
måde en politik kunne tilrettelægges, som fastholdt det beskedne pres på Tyskland,
som kunne føre til en genforening, men som for alt i verden ikke måtte være for
udfordrende.
I de lukkede cirkler, inden for hvilke udenrigspolitikken førtes, var det den
konstante overvejelse. Problemet var at formulere en dansk forsvarspolitik, som
matchede denne bestræbelse.
Som indledningsvis nævnt stod ved systemskiftet to forsvarspolitiske
holdninger over for hinanden. På den ene side Højre-synspunktet, der som symbol
havde Københavns befæstning, og hvis politiske ærinde var at fastholde en
forsvarsvilje, byggende på et - forholdene taget i betragtning - stærkt forsvar. På
den anden side det store Venstre Reformparti, ledet af I.C. Christensen, der havde
sat kampen mod Københavns befæstning i centrum af den politiske agitation, men
som alligevel ville holde fast i forsvarsviljen, måske især som en art moralsk
nødvendighed i en nations selvopholdelse.
Ingen af disse holdninger var i særlig overbevisende sammenhæng med
udenrigspolitikken, fordi ethvert forsøg på at styrke den danske forsvarsevne kunne
udlægges som skridt, vendt mod Tyskland.
Det er disse indbyggede modsætningsforhold, der skal ses som baggrunden for,
at I.C. Christensen, da han havde fået regeringsmagten i 1905, via mellemmanden
kaptajn Lütken, indledte sonderinger i Tyskland for at finde frem til, hvad der
kunne kaldes grænserne for den tyske tolerance over for danske skridt på det
forsvars- og sikkerhedspolitiske område. I.C. Christensen var på dette område som
på så mange andre illusionsløs. I stedet for at lytte til den hjemlige sagkundskab
skaffede han sig selv den orientering og indsigt, der gjorde det muligt for ham at
finde et ståsted i den forsvarspolitiske diskussion.
Den noget ørkesløse strid om formålet med Københavns befæstning skal ikke
i denne sammenhæng belyses. I.C. Christensens bidrag til stridighederne bestod i
hans erkendelse af, at Danmark ikke kunne gennemføre en forsvarsplanlægning, der
var rettet mod Tyskland. Erkendelsen var ikke original, men den var politisk
betydningsfuld, fordi den i realiteten kom til at bygge bro mellem Estrups gamle
synspunkt og Venstre.
I.C. Christensens erkendelse kom til at danne grundlaget for det forsvarspolitiske
forlig, som Venstre i 1909 gennemførte med Højre i Rigsdagen. Men det blev
Det radikale Venstre, der under 1. verdenskrig kom til at fylde forligets rammer ud.
Et centralt punkt i forliget var, at Københavns befæstning skulle nedlægges i 1922,
men under 1. verdenskrig var den en realitet. Den skulle bemandes, og den blev
bemandet: Det var blandt de mere futile militære manøvrer, dette land har oplevet,
da forsvarsminister P. Munch gennemførte bemandingen af befæstningen gennem
indkaldelsen af den såkaldte sikringsstyrke.
Men i et ganske særligt lys står de beslutninger, som den radikale regering
måtte træffe umiddelbart i forbindelse med krigsudbruddet i august 1914. Problemet
var i korthed, på hvilken måde de danske farvande skulle mineres i medfør af
krigsudbruddet. Drøftelserne i regeringen, mellem regeringen og oppositionen og
mellem politikerne og den militære sagkundskab har fået en særlig plads i dansk
historie. Det har i mange sammenhænge været forsøgt at placere ansvaret for, at det
lykkedes at træffe en beslutning, som ikke påkaldte sig hverken Tysklands eller
Englands særlige reaktion. Men nok så tankevækkende er det måske, at der i
situationen ikke forelå nogen form for forud fastlagt forholdsordre, som kunne
bringes i anvendelse og derved mindske presset på beslutningstagerne.
De to forhold: bemandingen af Københavns befæstning og mineudlægningen
i august 1914 er trukket frem for at illustrere, at Forsvarskommissionen af 1902
ikke i nogen henseende havde ført til afklaring af, hvorledes danske regeringer
skulle forholde sig i tilfælde af krigeriske konflikter tæt på Danmark. Der manglede
en sikkerhedspolitisk baggrund for planlægningen af forsvaret. Derfor var både
regeringen og forsvarets myndigheder ilde stedt under hele verdenskrigen.
Forsvarskommissionen af 1919 blev nedsat i en situation, hvor fredsbevægelserne
havde så megen vind i sejlene som ingensinde før. Verdenskrigen blev udråbt
som "den sidste krig", og fredsslutningen blev domineret af bestræbelserne på at
finde en ny verdensorden. Resultatet blev skabelsen af Folkenes Forbund, der skulle
fungere som det instrument, der umuliggjorde fremtidige krige.
Forsvarskommissionen af 1919 og forsvarsordningen af 1922 kan kun forstås
og fortolkes som produkterne af en brydningtid mellem ældre holdninger og nyere
impulser. Midt i arbejdet fandt Genforeningen sted, hvorved Danmarks nationalitetsproblem
løstes. Men de politikere, som blev medlemmer af kommissionen, eller
som var de dominerende i Rigsdagen, havde rod i førkrigstiden og bar dennes
problemer med sig. Også selvom dannelsen af Folkenes Forbund burde have rejst
nye forsvarspolitiske problemstillinger, knyttet til solidaritetsforpligtelser og andre
allianceprægede foranstaltninger, så var det reelle gennemslag i de politiske
forhandlinger om en ny forsvarsordning påfaldende spagfærdige.
Forsvarskommissionen af 1919 lader sig lettest karakterisere som leverandør
af fortidige forsvarspolitiske løsninger til mellemkrigstidens samfund. Københavns
befæstning blev afviklet, men det lå jo i kortene allerede fra 1909. Og i øvrigt var
den forsvarsordning, der blev besluttet i 1922, langt snarere domineret af partitaktiske
overvejelser end af et samfundssyn. Helt markant er det, at aktørerne stort
set ikke gav sig i kast med sammenhængende nye fortolkninger af de sikkerhedsproblemer,
som fredsslutningen i 1919 rejste. Selv P. Munch, som indtil 1920 sad
som forsvarsminister, men som samtidig fik rollen som den radikale regerings
chefideolog i Folkeforbunds-anliggender, drog ikke markante forsvarspolitiske
konklusioner af den nye internationale retsorden,
Derfor blev forsvars ordningen af 1922 i så høj grad et opkog på - en fortyndet
udgave af - den tidligere ordning. Og 1922-ordningen kom til at lægge grunden til
mellemkrigstidens senere ordningen: Ordningen fra 1932 og ordningen fra 1937.
Ikke fordi nogen logik kunne videreføres, men fordi der med 1922-argumenterne
var anlagt et ambitionsniveau med lavt sigte. Den forsvarspolitiske diskussion, der
trods alt havde haft en vis spænstighed forud for 1. verdenskrig og især i slutningen
af forrige århundrede, døde på grund af manglende næring efter 1918. Kun yderst
sporadisk var der tilløb til en fornyelse af de grundlæggende forestillinger i
forsvarspolitikken: En afhængighed af Tyskland, som måtte modsvares af en
neutralitetspolitik, baseret på et stærkere eller svagere, men alt i alt ikke-truende
forsvar.
Fra slutningen af 1. verdenskrig kan der med god vilje spores kredse i
Danmark, som søgte efter alternativer til denne traditionelle sikkerhedspolitiske
optik. De fandtes i udkanten af Det konservative Folkeparti, de fandtes i kredse i
og omkring Udenrigsministeriet, men de kom ikke til at spille nogen dominerende
rolle i hverken forsvaret eller det politiske liv. Den sene erkendelse, som i slutningen
af 1930' erne fik Socialdemokratiet til ikke alene at ændre holdning fra antimilitarisme
til erkendelse af forsvarets nødvendighed, men også fik i hvert fald
statsminister Stauning til at tænke i retning af alliancepolitik som et alternativ, fik
mere betydning for eftermælet end for den praktiske politik i slutningen af efterkrigstiden
og ved krigsudbruddet i 1940.
Sammenfattende kan mellemkrigstiden betragtes som en periode, hvor
sikkerhedspolitik i hovedsagen blev betragtet som en særlig variant af Folkeforbunds-
politikken, men uden nogen relation til forsvarspolitikken. P. Munch fik som
udenrigsminister fra 1929 til 1940 en helt afgørende betydning for denne adskillelse.
De kollektive sikkerhedssystemer, der kobledes til forestillingerne om Folkeforbundets
evne til at mægle i stridigheder, satte normer for forsvarets rolle - og
gjorde det på en sådan måde, at forsvaret ikke blev opfattet som et centralt instrument
i varetagelsen af danske sikkerhedspolitiske interesser.
Derfor spillede den internationale situation kun en ringe rolle for de to forsvarskommissioners
arbejde. Og derfor kom de afgivne betænkninger både i 1908 og i
1922 nærmest på sikkerhedspolitiske overvejelser som en art staffage, der indhyllede
argumenter, hvis oprindelse skulle findes i helt andre forhold.
 

Den militære sagkundskab og forsvarskommissionerne
Som omtalt var begge forsvarskommissionerne sammensat sådan, at sagkundskab
fra hær og fra flåde blev tilforordnet dem. Den rolle, som de sagkyndige spillede,
var ikke særlig nem: Uden at være ordinære medlemmer skulle de forsøge at sætte
præg på både debatterne og konklusionerne.
Hverken i 1902- eller i 1919-kommissionçn kom de sagkyndige til at spille en
fremtrædende rolle. 1 1902 var det traditionelle modsætningsforhold mellem hær og
flåde stærkt fremherskende, og det var nemt for politikerne at spille sagkundskaben
ud mod hinanden. 1 1919 var disse modsætninger dæmpet noget ned, men dog fortsat
synlige.
Det er derfor også karakteristisk, at der ikke i nogen af kommissionerne
fremlagdes forslag, som støttedes af en enig sagkundskab. På kryds og tværs gik
man imod hinanden, tillod en offentlig debat, tolererede enkelte officeres mere eller
mindre åbenlyse lobbyvirksomhed eller anden form for meningspåvirkning over for
politikere. Officerskorpset var i sig selv en medvirkende årsag til, at de forsvarspolitiske
standpunkter kom til at befinde sig så langt fra hinanden, som tilfældet blev.
Søger man efter forklaringer på den danske forsvarspolitiks sammenbrud i 1940
findes de derfor ikke i uforstående politikeres manglende lydhørhed overfor værnenes
rådgivning, men nok så meget i den kendsgerning, at der ikke på noget tidspunkt
kunne identificeres en entydig opfattelse af, hvorledes det danske forsvar
skulle indrettes for at varetage sine opgaver. Der var ingen enighed om hvilke
opgaver, der skulle varetages. Og der var - derfor - heller ingen enighed om, hvorledes
indretningen skulle være.
Man kunne derfor konkludere, at forsvarskommissionerne i vort århundredes
første halvdel som hovedresultat havde, at den militære sagkundskab blev pakket
ind i arbejdsmæssige rammer, som de sagkyndige måtte opfatte som spændetrøjer.
De fik lov til at påhøre politikernes indbyrdes opgør, og de blev leverandører af
tekniske bidrag til arbejdet. Men nogen selvstændig rolle spillede de ikke - og var
de ikke tiltænkt. Set i et lidt bredere perspektiv kom arbejdet i de to kommissioner
til at betegne slutstenen på officerskorpsets selvstændige rolle i udformningen af
den danske forsvarspolitik. Den aristokratiske tradition, som den danske udenrigstjeneste
endnu kunne benytte til at holde en vis afstand til den demokratiske politik,
var for forsvarets ledelse ikke længere noget tilstrækkeligt værn mod politikernes
beslutninger.
Forsvarets folk stod - set ud fra denne analytiske vinkel - som taberne i slaget
om, hvem der skulle sætte den forsvarspolitiske dagsorden. Den mest nærliggende
forklaring er, at de tabte, fordi de ikke magtede at give politikerne er realistisk
sikkerhedspolitisk baggrund for planlægningen af det danske forsvar. Det er den
forklaring, som forhenværende forsvarschef J. Lyng gav i et forord til Michael H.
Clemmesens bog om Jyllands Landforsvar fra 1901 til 1940. Og det er den
forklaring, som efter min opfattelse er bedst dækkende forholdet mellem forsvarspolitik
og sikkerhedspolitik i 1. halvdel af det 20. århundrede.

 

PDF med originaludgaven af Militært Tidskrift hvor denne artikel er fra:

militaert_tidskrift_126_aargang_maj.pdf

 

Litteraturliste

Del: