Samarbejdet mellem militære enheder og humanitære organisationer under fredsstøttende operationer: Et tvangsægteskab med lykkelig udgang?

Militæret og de humanitære organisationer blev mod deres vilje drevet i armene på hinanden i løbet af 1990erne. Begge parter søgte i første omgang at holde den anden på afstand for at bevare deres traditionelle selvopfattelse og opgaver. De militære chefer var bange for “mission creep” og tilbageholdende med at påtage sig opgaver af civil karakter, mens de humanitære organisationer beklagede sig over militærets indtrængen på deres enemærker og påberåbte sig deres upartiskhed og neutralitet. De kunne imidlertid ikke ændre udviklingen, der gik (og går) i retning af et stadig tættere samarbejde.

Samarbejdet mellem militæret og de humanitære organisationer vil udgøre en fast bestanddel af alle større fredsstøttende operationer i overskuelig fremtid som følge af vestens stigende interesse for humanitære problemer og ændringer i konfliktmønsteret. Det er blevet en nødvendig forudsætning for succes, hvorfor det er vigtigt at forstå, hvilke problemer det fortsat rummer, og hvad der kan gøres for at afhjælpe dem. Formålet med denne artikel er at kaste lys over denne problematik og bidrage til, at samarbejdet får samme forløb som et eventyr af H. C. Andersen, hvor hovedpersonerne først skal gå grueligt meget igennem, inden det hele ender lykkeligt. Artiklen følger H. C. Andersens skabelon. Først ridses baggrunden for tvangsægteskabet op. Dernæst gennemgås prøvelserne inden udsigten til en lykkelig slutning vurderes til sidst.

Kilde: forsvaret.dk

Et tvangsægteskab bliver til
Det voksende samarbejde mellem militæret og de humanitære organisationer var resultatet af et samspil af faktorer, som ingen af parterne havde indflydelse på. Afslutningen på den kolde krig gjorde det muligt at iværksætte flere fredsoperationer, fordi samarbejdsklimaet i Sikkerhedsrådet blev forbedret, og ændringen i trusselsbilledet tillod vestlige regeringer at bruge flere ressourcer på denne opgave.

Samtidig ændrede konfliktmønsteret karakter. Denne ændring var ikke, som mange fejlagtigt antager, et resultat af et skift fra interstatslige til intrastatslige konflikter. Intrastatslige konflikter har været den dominerende konflikttype i det internationale system siden 1945,[1] og iværksættelsen af fredsoperationer i sådanne konflikter er heller ikke noget nyt fænomen, eftersom fem af FNs (De Forenede Nationer) tretten koldkrigs operationer fandt sted inden for rammerne af en intern konflikt.[2] Hertil kommer, at det er misvisende at betegne nutidige konflikter som interne, fordi de i reglen involverer både stater og ikke-statslige aktører så som diasporaer, kriminelle netværk, private militære firmaer og transnationale selskaber. De “interne” konflikter i Sierra Leone og i Den Demokratiske Republik Congo er illustrative eksempler herpå.

Den væsentligste ændring i konfliktmønsteret var udviklingen i retning af større kompleksitet. De væbnede konflikter fandt i stigende grad sted inden for rammerne af komplekse kriser (complex emergencies).[3] En kompleks krise er som minimum kendetegnet ved et samspil af fire elementer: organiseret voldsanvendelse, sygdom, sult og flygtninge men de værste af disse kriser, som typisk har fundet sted i svage eller mislykkede stater,[4] har været kendetegnet af:

  1. Flere involverede parter eller etniske grupper
  2. Udisciplinerede fraktioner og militser som ikke nødvendigvis retter sig efter deres egne ledere
  3. Ødelagt civil infrastruktur
  4. Ingen lov og orden
  5. Skrøbelig eller ikke-eksisterende våbenhvile
  6. Brug af etnicitet til at mobilisere politisk opbakning og bevidst brug af vold mod civile, som kan inkludere folkemord
  7. Et stort antal flygtninge og internt fordrevne
  8. Fremvækst af organiseret kriminalitet med internationale forgreninger[5]

En stigning i antallet af disse kriser i starten af 1990erne resulterede i et voksende behov for humanitær assistance. Ikke nok med at antallet af flygtninge og internt fordrevne steg. Konflikterne gik også ud over civile i langt højere grad end tidligere. Mens andelen af civile ofre under 2. verdenskrig lå på 50%, så skønnes den i 1990erne at være helt oppe på 90%.[6]

Denne udvikling faldt sammen med en voksende interesse for menneskerettigheder i Vesten og en intens mediedækning af de menneskelige lidelser, som kriserne medførte. Presset på vestlige regeringer for at “gøre noget” for at mindske de menneskelige lidelser og bremse flygtningestrømme på tværs af landegrænser voksede, og resultatet blev en ny type af fredsstøttende operationer, som nødvendiggjorde et tættere samarbejde mellem militære styrker og humanitære organisationer.

Behovet for dette samarbejde blev især skabt af tre faktorer. Den første var de kaotiske tilstande i konfliktområderne og en mindsket respekt for krigens love, som gjorde det sværere for de humanitære organisationer at udføre deres arbejde uden militær beskyttelse. Det var behovet for at muliggøre og beskytte en effektiv humanitær indsats, der førte til de amerikansk-ledede interventioner i Nordirak i 1991 og Somalia i 1992, og beskyttelse og udbringning af humanitær assistance kom også til at udgøre en central opgave for den fredsbevarende styrke i Bosnien. Behovet for beskyttelse understreges endvidere af at antallet af overfald og drab på humanitære arbejdere er steget voldsomt op gennem 1990erne. Konsekvensen er, at der i dag dræbes flere humanitære arbejdere end soldater på fredsstøttende operationer.[7]

Det andet forhold, som bragte de to parter sammen, var det store behov for genopbygning, der var i de krigshærgede samfund. Dette behov fik i 1992 daværende FN generalsekretær Boutros Boutros Ghali til at lancere fredsopbygning (peacebuilding) som midlet til at skabe varig fred.[8] Lanceringen lykkedes: fredsopbygning blev instrumentet og varig fred målet for alle de større fredsstøttende operationer i 1990erne. Fredsopbygning resulterede i bestræbelser på at (gen)opbyg­ge både økonomien, civilsamfundet og statsinstitutionerne i operationsområderne med det formål at skabe velfungerende demokratiske stater.[9] Både de militære styrker og de humanitære organisationer blev i stigende omfang inddraget i dette arbejde, og opgavernes omfang og sammenhæng nødvendiggjorde et tættere samarbejde.

Den tredje faktor der har bidraget til et tættere samarbejde er den eksplosive vækst, der er sket i antallet af humanitære aktører i felten i 1990erne. Det anslås, at 400-500 internationale ikke-statslige organisationer (NGOer) i dag er involveret i humanitære aktiviteter på verdensplan, og at de bruger 9-10 milliarder amerikanske dollars om året på deres projekter.[10] Der vil normalt være i hundredvis af NGOer i operationsområdet i de konflikter, som nyder mediernes bevågenhed, og der skønnes at være over 600 NGOer i Bosnien og over 900 i Kosovo. Hertil kommer de fire store FN organisationer UNDP (United Nations Development Program), UNHCR (United Nations High Commissioner for Refugees), UNICEF (United Nations Children’s Fund) og WFP (World Food Programme), der normalt er på plads i de fleste større operationer, Røde Kors, og regionale organisationer som OSCE (Organization for Security and Cooperation in Europe) og EU (Den Europæiske Union). Det siger sig selv, at denne invasion af humanitære organisationer har skabt et behov for koordination og samarbejde med militæret.

Tvangsægteskabet mellem de militære styrker og de humanitære organisationer i de fredsstøttende operationer er kort sagt et resultat af den voksende kompleksitet i konfliktmønsteret. Det internationale samfunds svar på de komplekse konflikter var komplekse operationer, som nødvendiggjorde en sammenblanding af militære og humanitære aktiviteter, der tidligere havde kunne holdes adskilt. Tvangsægteskabet var ikke resultatet af langsigtede overvejelser eller planlægning. Det blev påtvunget parterne som følge af konkrete problemer i felten, der nødvendiggjorde et samarbejde. Det skete under nogen skrig og skrål, og næste del af artiklen vil se nærmere på årsagerne hertil.

Prøvelser og lessons learned
En stor del af balladen skyldtes den store portion af gensidig uvidenhed og mistillid, der prægede de to parters syn på hinanden i starten af processen. De mange forskelle på militære styrker og humanitære organisationer, som bevidst er sat på spidsen i tabellen nedenfor, måtte nødvendigvis resultere i kultursammenstød og samarbejdsproblemer. Der er mange beretninger herom fra operationerne i første halvdel af 1990erne. Et typisk eksempel er følgende beskrivelse fra den amerikansk-ledede intervention i Somalia i 1992-93, hvor de amerikanske officerer havde svært ved at tage de humanitære nødhjælpsarbejdere seriøst og “simpelthen ikke opfattede kvinder sidst i tyverne i Birkenstock sandaler og “Save the Whales” T-shirts som eksperter, det kunne betale sig at konsultere.” Det humanitære personel anså omvendt de amerikanske officerer for at være ufleksible, konservative, bureaukratiske og ligeglade med somaliernes lidelser. De kunne heller ikke tage officerernes bekymringer for “mission creep” alvorligt og betragtede dem som en dårlig undskyldning for at gøre så lidt som muligt og komme hurtigt hjem.[11]

Selvom sådanne kultursammenstød fylder meget i aktørernes beretninger og akademiske analyser, så blev deres betydning set i bakspejlet nok overdrevet. For det første viser de fleste af beretningerne, at samarbejdet alligevel kom til at fungere i de fleste tilfælde af den simple grund, at problemerne i felten ikke levnede parterne andet valg. For det andet blev problemerne mindre efterhånden, som parterne lærte hinanden bedre at kende, og der blev gjort en systematisk indsats for at løse dem. Disse bestræbelser har betydet, at NATO (North Atlantic Treaty Organization), UNHCR og individuelle regeringer har udarbejdet doktriner og håndbøger for civilt-militært samarbejde (CIMIC),[12] etableringen af en lang række trænings- og øvelsesaktiviteter med deltagelse af de væsentligste militære og humanitære aktører, og de fleste vestlige hære er begyndt at bruge CIMIC centre/huse og specialuddannet CIMIC personel under fredsstøttende operationer. De humanitære organisationer har også ydet en stor indsats. Røde Kors har udarbejdet en Code of Conduct, som over 150 NGOer har tilsluttet sig,[13] der er iværksat projekter med det formål at øge professionalismen og ansvarligheden i det civile humanitære arbejde (f.eks. SPHERE projektet),[14] flere NGOer er begyndt at arbejde tættere sammen for ad den vej at fremme koordinationen, og endelig har FN med oprettelsen af sit koordinationskontor for nødhjælp (OCHA) forsøgt at forbedre sin evne til at koordinere den humanitære indsats i felten.

Ser vi kort på udviklingen i Danmark, så startede  hæren et forsøg med CIMIC rådgivere i 1993, og det førte i januar 1997 til oprettelsen af CIMIC-sektioner og elementer i alle højere stabe fra brigade niveau og opefter. Et CIMIC element indgår i dag i alle de enheder, der udsendes på fredsstøttende operationer, og Hærens Operative Kommando (HOK) arbejder for tiden med at opstille et CIMIC kompagni, der skal indgå i NATOs CIMIC Gruppe Nord og være klar til udsendelse 1. januar 2002. På uddannelsessiden har HOK udarbejdet en CIMIC-Håndbog, og der er også oprettet forskellige CIMIC kurser. Hærens Logistikskole har siden 1999 afholdt et CIMIC kursus i NORDCAPS  (Nordic Coordinated Arrangements for Military Peace Support) regi hvert halve år, og i 2000 oprettede Forsvarskommandoen og Beredsskabsstyrelsen i fællesskab et CIMIC kursus med fokus på fredsstøttende operationer. Dette kursus er blevet afholdt en gang om året og er åbent for danske humanitære organisationer. Derudover har danske NGOer og Røde Kors været inddraget i planlægningen og afholdelsen af Nordic Peace og SHIRBRIG (UN Stand-by Forces High Readiness Brigade) øvelser i Danmark i de senere år. Endelig oprettede Udenrigsministeriet i 1995 den humanitære kontaktgruppe for at styrke samarbejdet mellem statslige aktører og NGOer i forbindelse med danske humanitære indsatser. Deltagerkredsen er åben og omfatter repræsentanter for relevante ministerier, forsvaret, redningsberedskabet og NGOer. Deltagerkredsen varierer afhængigt af den konkrete indsats. Under Kosovokrisen deltog Udenrigsministeriet, Statsministeriet, Indenrigsministeriet (Beredskabsstyrels­en og Beredskab Storkøbenhavn), Forsvarsministeriet, Dansk Flygtningehjæl­p, Læger Uden Grænser, Folkekirkens Nødhjælp, Red Barnet, ASF–dan­sk folkehjælp, ISRA (Independent Scandinavian Relief Agency), ADRA (Adventist Development and Relief Agency International) Danmark, CARITAS (Den katolske kirkes humanitæ­re hjælpeorganisation)

*Aktiv upartiskhed tillader magtanvendelse mod parter, som saboterer fredsprocesser eller forhindrer fredsstyrker i at udføre deres opgaver.

Danmark, Kosovo Kredsen og Dansk Røde Kors. I forbindelse med Kosovo indsatsen blev der desuden etableret en lokal humanitær kontaktgruppe og et koordinationskontor i Pristina for de danske aktører i området. Dette initiativ gjorde CIMIC arbejdet i den danske KFOR (Kosovo Protection Force) bataljon arbejde meget mere effektivt, fordi det gik hurtigere med at få bevilliget penge fra Udenrigsministeriet til humanitære projekter.[15]

På grundlag af de erfaringer man har gjort sig i 1990erne, er der så småt ved at være udbredt enighed om, hvad der skal til for at få samarbejdet mellem de militære styrker og de humanitære organisationer til at fungere. På det overordnede plan er der enighed om, at effektivt samarbejde forudsætter gensidig respekt, kendskab til hinandens organisationskultur og arbejdsmetoder, professionalisme, fleksibilitet, pragmatisme, klare fælles mål, arbejdsdeling og konsensus-koordinering. På det operationelle niveau er der også bred enighed om, at det ville være en fordel med et tættere samarbejde både før, under og efter indsættelsen i fredsstøttende operationer. Ideelt set burde repræsentanter for de militære styrker og de humanitære organisationer før udsendelsen have deltaget i fælles træningsprogrammer og de humanitære organisationer burde desuden inddrages i den militære planlægning. Erfaringerne fra operationerne i 1990erne viser vigtigheden af et fælles koordinationscenter (CIMIC hus/center), daglige møder, fælles planlægning og koordinering af alle humanitære aktiviteter i operationsområdet. Endelig peger erfaringerne også på behovet for fælles evaluering af erfaringerne fra felten.[16]

Tilbageværende problemer
Denne ideal situation har vi ikke nået endnu. Hvis vi tager de overordnede principper først, så kniber det fortsat både med professionalismen og den interne koordination i begge lejre. Til trods for bestræbelserne på at højne niveauet blandt de humanitære organisationer ved hjælp af Codes of Conduct, best practices osv., er der stadig mange humanitære organisationer, som ikke kan leve op til disse standarder. Det gælder især de mindre såkaldte Come ‘N’GOs, der oprettes til lejligheden i forbindelse med en konkret krise for så at forsvinde igen, når medieopmærksomheden har lagt sig, eller midlerne er opbrugt. Hos de store internationale humanitære organisationer og de store danske organisationer ser situationen anderledes positiv ud. De ansatte er fortrinsvis professionelle med lang erfaring i humanitært arbejde og ikke mindst samarbejde med militæret. For disse organisationer er humanitært arbejde en millionforretning, hvis fortsættelse i høj grad afhænger af evnen til at kunne levere et professionelt stykke arbejde.

Der er tilsvarende problemer på den militære side. Selv indenfor NATO kredsen er der store nationale forskelle på, hvordan fredsstøttende operationer, CIMIC og militærets inddragelse i civile og humanitære opgaver håndteres. Forskellige nationale interesser og prioriteringer er en væsentlig årsag hertil. Flere lande har eksempelvis aktivt brugt CIMIC aktiviteter til at skaffe egne firmaer og NGOer genopbygningskontrakter.[17] Det er derfor et åbent spørgsmål, hvor stor forbedring indførelsen af en fælles CIMIC doktrin og oprettelsen af multinationale CIMIC grupper i NATO vil medføre. Hovedparten af CIMIC aktiviteterne vil fortsat blive udført af de nationale kontingenter, som også vil have flere ressourcer til deres rådighed end de multinationale CIMIC grupper. Deputy Chief CIMIC Rollings, som i SHAPE (Supreme Headquarters Allied Power Europe) er ansvarlig for udviklingen af NATOs CIMIC doktrin, tror således ikke rigtig på, at koordinationen på det operationelle niveau af NATO kontingenterne vil blive bedre.[18]

Et andet forhold, som skaber problemer er vanskelighederne med at etablere en klar arbejdsdeling mellem militæret og de humanitære organisationer. I teorien er det nemt nok: militæret skal tage sig af sikkerhed og logistik og lade de humanitære organisationer stå for de humanitære opgaver. Det er en arbejdsdeling, som både militærfolk og humanitært personel hurtigt kan blive enige om under det fælles motto: Skomager bliv ved din læst.[19] I praksis er en sådan arbejdsdeling imidlertid svær at etablere af mindst tre årsager. Den ene er rent praktisk. Militæret kan være tvunget til at påtage sig opgaver af humanitær og civil karakter af den simple grund, at der ikke er andre, som kan. Manglen på civilt politi har eksempelvis tvunget militære styrker til at påtage sig politiarbejde i forbindelse med hovedparten af de større fredsoperationer i 1990erne. Et andet eksempel kan hentes fra Kosovo hvor manglen på administrativt personale betød, at nogle bataljonschefer midlertidigt kom til at fungere som borgmestre.

En anden faktor, som gør det svært at etablere en klar arbejdsdeling er, at de militære styrker har det med at uddele nødhjælp eller feltrationer på eget initiativ uden at koordinere det med de humanitære organisationer. Det gav problemer både i Kosovo og på Østtimor i 1999.[20] Det kan enten skyldes, at soldaternes gode hjerter løber af med dem, når de bliver konfronteret med civilbefolkningens lidelser, eller ske som led i en bevidst strategi med det formål at forbedre forholdet til civilbefolkningen. Den tredje årsag er politisk. De militære styrker kan blive pålagt humanitære opgaver af propagandamæssige årsager, som et led i bestræbelserne på at legitimere en bestemt politik.

Under krigen i Bosnien brugte Clinton administrationen i foråret 1993 således nedkastning af nødhjælp fra luften til at lukke munden på de dele af den amerikanske opinion, som ønskede en militær intervention med amerikanske tropper. Under Kosovokrigen i 1999 blev NATOs indsats i Albanien med at oprette flygtningelejre og uddele nødhjælp i Albanien brugt til at lukke munden på kritikerne af Operation Allied Force. Brugen af nødhjælp i propagandamæssigt øjemed var endnu mere tydelig i forbindelse med bombardementerne af Afghanistan i efteråret 2001, hvor det amerikanske luftvåben på samme tid udførte bombetogter og nedkastede nødhjælp.[21]

Den uklare arbejdsdeling giver de humanitære organisationer problemer i forhold til principperne om upartiskhed og neutralitet, som traditionelt har været styrende for det humanitære arbejde. Disse principper har været det adgangskort, som gav dem mulighed for at opnå stridendes parters samtykke til at kunne udføre deres arbejde, og de ydede også en grad af beskyttelse mod overfald. Der er adskillige eksempler på, at humanitære organisationer i 1990erne er blevet nægtet adgang til nødlidende befolkninger, fordi de i kraft af deres samarbejde med militære styrker er blevet opfattet som partiske. For nu at tage et af de mere groteske eksempler, så blev en international NGO nægtet adgang til at fortsætte sit arbejde i Angola, fordi rebellerne, der havde kontrollen med det pågældende område ikke længere stolede på NGOen, efter at de havde set på CNN, at den arbejdede side om side med NATO i en flygtningelejr i Albanien.[22] Det er for at undgå sådanne problemer, at Røde Kors er meget tilbageholdende med at acceptere militær beskyttelse, og at andre organisationer som Læger Uden Grænser af princip ikke ønsker at arbejde sammen med bevæbnet personel. Disse organisationer har bare det problem, at de i stadig flere tilfælde ikke vil kunne operere uden militær beskyttelse. Ændringerne i konfliktmønsteret og den faldende respekt for krigens love har fanget de humanitære organisationer i et svært dilemma, som der ikke er nogen nemme løsninger på.

Den stigende anvendelse af militære styrker til nødhjælpsarbejde, som Kosovokrisen og luftkampagnen mod Afghanistan i efteråret 2001 illustrerer, har også skabt frygt for marginalisering blandt de humanitære organisationer. Denne frygt for militær dominans er også med til at besværliggøre bestræbelserne på at etablere et tættere operativt samarbejde før, under og efter indsættelsen, som vi nu vender os til.

Selvom der er sket fremskridt hvad angår fælles træning inden udsendelse, så hæmmes det fortsat af to problemer. Samarbejdet har for det første stærk militær slagside. Det er i reglen militæret, der inviterer de humanitære organisationer til at deltage i deres kurser, mens der er ikke er særlig megen trafik den anden vej. Denne skævhed er medvirkende til at øge den frygt for militær dominans, som jeg nævnte lige før. Hovedproblemet med den fælles træning er imidlertid, at de humanitære organisationer, og især NGOerne, mangler tid og penge til at kunne deltage i fælles træningsaktiviteter. De har relativt få medarbejdere og kan ikke bruge deres nødhjælpsmidler til uddannelse, hvorfor de ofte må sige nej til tilbud om deltagelse i fælles kurser, konferencer, øvelser osv.

Bestræbelserne på at foretage fælles planlægning inden udsendelsen er primært strandet på militær modvilje mod at inddrage de humanitære organisationer i deres planlægning. Et konkret eksempel kan hentes fra den australsk-ledede intervention på Østtimor i 1999, hvor den militære chef for styrken ikke ville mødes med FNs humanitære koordinator før operationen gik i gang. Konsekvensen var, at det civil-militære samarbejdet først for alvor kom til at fungere tre uger inde i operationen.[23]

I felten fungerer samarbejdet stort set i overensstemmelse med de skitserede retningsliner med anvendelse af CIMIC centre placeret på neutral grund, daglige møder, fælles planlægning og koordinering. Dermed ikke sagt, at samarbejdet foregår uden gnidninger. Det er så godt som umuligt at inddrage alle i koordineringsbestræbelserne, og viljen til at lade sig koordinere varierer meget. De fleste analyser og beretninger peger fortsat på, at kemien mellem de involverede personer er helt afgørende for, hvor godt samarbejdet kommer til at fungere i praksis. Men de nødvendige rammer for at et samarbejde kan komme i stand er kommet på plads. Koordineringsproblemerne i felten ligger hovedsageligt på det operationelle niveau. Det skyldes først og fremmest, at FN organisationerne, som normalt har det formelle ansvar herfor, ofte ikke har de fornødne ressourcer, der skal til for at få det til at fungere. Men mulighederne for at foretage en overordnet koordinering svækkes også af, at de vestlige regeringer i stigende grad giver deres humanitære midler direkte til deres egne militære styrker og NGOer i operationsområdet. Udviklingen i retning af nationale parløb, som også kan ses i Danmark, har indlysende fordele. Den nationale tilgang øger kontrollen med midlerne, mindsker risikoen for spild, reducerer graden af bureaukrati og gør det muligt at tage hurtige beslutninger. Ulempen er, at den overordnede koordinering svækkes, og at det bliver sværere at sikre, at det humanitære arbejde udføres efter de samme standarder i hele operationsområdet, hvilket blev tydeligt illustreret i forbindelse med NATOs indsats i Albanien i 1999.

Hvad angår den fælles evaluering, er det fortsat begrænset, hvor stor en indsats der gøres på dette område. Der er eksempelvis ingen systematisk evaluering af det civilt-militære samarbejde i forbindelse med danske humanitære indsatser, og billedet er det samme i de fleste andre lande. Hertil kommer, at langt de fleste lessons learned rapporter ikke fører noget som helst.

Mulige løsninger
For at gøre tvangsægteskabet mere behageligt for begge parter skal der arbejdes videre med at løse de problemer, der blev skitseret ovenfor. De overordnede problemer er det svært at gøre noget ved på kort sigt. Det er derfor mest hensigtsmæssigt, at betragte som rammebetingelser for samarbejdet mellem militære styrker og humanitære organisationer i overskuelig fremtid. Bestræbelserne på at professionalisere de militære styrker og de humanitære organisationer skal selvfølgelig fortsætte, men det er utopisk at forestille sig, at problemerne med manglende professionalisme og intern koordinering vil kunne løses foreløbigt. Det samme gælder de problemer, som den uklare arbejdsdeling mellem de humanitære organisationer og militæret skaber. Den uklare arbejdsdeling er en kendsgerning, som der ikke kan laves om på, fordi den bunder i de ændringer, der er sket i konfliktmønsteret, den vestlige interventionspraksis i 1990erne og det forhold, at arbejdsdelingen vil variere fra konflikt til konflikt afhængig af omstændighederne. De humanitære organisationer må derfor affinde sig med, at militæret nogle gange vil blive tvunget til at udføre “deres” opgaver, ligesom militæret omvendt må acceptere, at der er grænser for hvor tæt humanitære organisationer kan og vil samarbejde med militære styrker, fordi det kan gå ud over deres upartiskhed og neutralitet.

De operative problemer er der større mulighed for at afhjælpe på kort sigt. Hovedproblemerne med den fælles træning er som nævnt, at den i høj grad foregår på militære præmisser, og at det er svært at få de humanitære organisationer og især NGOerne til at deltage. Problemet med den militære dominans kunne løses ved at sende både militært og humanitært personel på kurser, der udbydes af FN og andre civile udbydere, og ved at øge antallet af militære deltagere på de kurser, som de store humanitære organisationer selv afholder. En anden mulighed er at gøre større brug af militære undervisere på civile kurser og omvendt. Hvad angår problemet med at tiltrække NGOer, er der flere muligheder. For det første kunne man koncentrere sig om at få fat i personalet fra det relativt begrænsede NGOer, der modtager størstedelen af de midler, som anvendes på det humanitære område.[24] For det andet kunne man at betale NGOerne for at deltage, så de ikke skal finde midlerne på egne budgetter. En tredje mulighed er, at de store donorer kun støtter NGOer, som er villige til at sende deres nøglepersonel på relevant fælles kurser. Donorfinansiering af disse kurser kunne også indgå i en sådan model for at gøre det mere attraktivt for NGOerne. En fjerde mulighed er at arrangere kurser for NGOerne i felten.

Problemet med den manglende inddragelse af de humanitære organisationer i fælles planlægning inden udsendelsen, kunne afhjælpes ved at inddrage humanitære organisationer i beredsskabsplanlægning af mere generel karakter. Det vil på kort sigt gøre det nemmere at samarbejde i felten i konkrete operationer, også selvom de humanitære organisationer ikke havde været inddraget i planlægningen for den konkrete operation. På længere sigt vil det betyde, at militæret opgiver sin modstand mod at inddrage humanitære organisationer i planlægningen af konkrete operationer. Et øget samarbejde mellem de mange militære og humanitære beredsskabstyrker og arrangementer, som er under opstilling indenfor rammerne af EU, FN, NATO og OSCE synes også oplagt. I dansk regi er et tættere samarbejde indenfor rammerne af den Humanitære Kontaktgruppe på planlægningsområdet en mulighed, der bør udnyttes.

Problemerne med den overordnede koordinering af det civilt-militære samarbejde er svære at løse, fordi de udspringer af en række strukturelle problemer: det store antal aktører i felten, modstridende interesser hos de involverede stater og internationale organisationer, ressourcemangel og koordineringsproblemer i FN systemet osv. Fremskridt på dette område kræver en flerstrenget strategi. Der skal lægges konstant pres på de store FN organisationer for at få dem til at reformere deres interne procedurer og åbne op for en større grad af indbyrdes koordinering. Problemet med de mange NGOer i missionsområderne kan mindskes, såfremt donorerne udelukkende finansierer de NGOer, som de har gode erfaringer med, og som er i stand til at levere et professionelt stykke arbejde. Denne form for “NGO håndplukning” foregår allerede i et vist omfang og meget tyder på, at denne udvikling vil fortsætte. Tendensen til et øget samarbejde mellem militære styrker og udvalgte NGOer fra samme nation peger i hvert fald i den retning.

Det sidste problem der blev berørt ovenfor var manglen på systematisk evaluering af det civilt-militære samarbejde, og det forhold at de fleste lessons learned rapporter ikke fører til noget som helst. Dette problem er ligeledes svært at løse. Men erfaringerne til dato peger i retning af, at der skal være tætte forbindelser mellem den institution eller de personer, som foretager evalueringen, og de aktører, der står for uddannelse og planlægning af internationale missioner. I en dansk kontekst ville et oplagt forum for en systematisk evaluering derfor være den Humanitære Kontaktgruppe, som har deltagelse af alle de danske aktører på området.

Og de levede lykkeligt..?
Om militæret og de humanitære organisationer med tiden vil lære at elske hinanden, er nok tvivlsomt, men mindre kan også gøre det. Hvis tvangsægteskabet mellem dem ender med at være kendetegnet ved gensidig respekt og forståelse, så vil resultatet kunne betegnes som “lykkeligt.” Relativt beskedne fremskridt i retning af mere fælles træning og planlægning inden udsendelse mellem militært og humanitært nøglepersonel på konkrete operationer vil være afgørende for at nå dette mål, hvorfor man må håbe på en fortsættelse af den positive udvikling, der er sket på dette område, i de senere år.

PDF med originaludgaven af Militært Tidskrift hvor denne artikel er fra:

militaert_tidsskrift_131.aargang_nr.1_2002.pdf


[1]Holsti (1996), pp. 21-26.

[2]De fem FN operationer som fandt sted i interne konflikter var: UNOGIL i Libanon, ONUC i Congo, UNYOM i Yemen, UNFICYP på Cypern and DOMREP i den Dominikanske Republik. Se James (1995), pp. 243-245.

[3]Donini (1996), pp. 12-13.

[4]Den bedste og mest omfattende analyse af de komplekse kriser findes hos Nafziger, Stewart, Väyrynen og Kroc (2000a og b).

[5]Tilpasset fra Joint Warfare Publication 3‑50: Peace Support Operations (Northwood, UK: Ministry of Defence, 1998), para. 205.

[6]Martin (1999), p. 4; Pedersen, og Hækkerup (2000).

[7]FN dok. A/53/501, 21 oktober 1998.

[8]An Agenda for Peace, FN dok. A/47/277-S/24111, 17 juni 1992.

[9]For en analyse af disse to operationer se Griffin og Jones (2000).

[10]Abiew og Keating (1999), p. 90.

[11]Dworken (1995), pp. 19-20.

[12]CIMIC refererer ikke kun til samarbejdet med de humanitære organisationer men til samarbejdet med alle civile aktører i fredstid, krigstid og under fredsstøttende operationer. Den officielle danske definition, som er en direkte oversættelse af NATOs, lyder som følger: “De midler og foranstaltninger som støtter forbindelsen mellem militære chefer og de nationale myndigheder - civile og militære - samt civilbefolkningen i et område hvor militære styrker er eller planlægger at blive indsat. Sådanne foranstaltninger omfatter samarbejde med ikke-statslige og internationale organer, organisationer og myndigheder.” Svendsen (1999), p. 28.

[13]Se Ladekarl (1999) eller hans indlæg i Jakobsen (2000a), pp. 13-18 for en gennemgang af disse regler.

[15]Jakobsen (2000a), pp. 5, 33; Ottenheim (2000).

[16]Jakobsen (2000a og b).

[17]Gordon (2001), p. 3.

[18]Samtale med Rollings i forbindelse med DUPI konferencen om CIMIC i september 2000. Se også hans indlæg i Jakobsen (2000b), pp. 113-114.

[19]Se indlæggene af Kühnel og Ladekarl i Jakobsen (2000a), pp. 13-18, 23-24; og af forsvarschefen og Ed Schenkenberg van Mierop i Jakobsen (2000b), pp. 6-9; 117-124.

[20]Elmquist (1999) og foredrag af Søren Bruun Rasmussen ved DUPIs CIMIC seminar 29 marts 2000.

[21]Brugen af militæret til nødhjælpsindsatserne i Kosovo og Afghanistan resulterede ikke overraskende i voldsomme protester fra de humanitære organisationers side. Se Boddum (2001); Ladekarl (1999); Morris, N. (1999); Morris, P. (1999); Porter (1999); og Sonne, Winther og Termansen (2001). For en balanceret analyse af NATOs nødhjælpsindsats i Albanien se Minear,  van Baarda og Sommers (2000).

[22]Jakobsen (2000b), p. 94.

[23]Foredrag af Michael Elmquist, Chief of Military and Defence Unit, OCHA ved Forsvarsakademiets CIMIC kursus, 2 maj 2000. Se også Elmquist (1999)

[24]Ifølge Abiew og Keating (1999, p. 91) får 8 NGOer over 50% af de statslige midler der anvendes på humanitær assistance. Det drejer sig om CARE, World Vision International, Oxfam, Médecins sans Frontières, Save the Children, Federation Eurostep, CIDSE) Cooperation Internationale pour le Développement et la Solidarité) and APDOVE (Association of Protestant Development Organizations in Europe). Slim (1996, p. 128) refererer til en analyse der anslår, at 20 store NGOer omkring 75% af alle de statslige midler, som NGOer anvender i komplekse kriser.

 

Litteraturliste

Referencer

  • Abiew, Francis Kofi and Keating, Thomas (1999) “NGOs and UN Peacekeeping Operations: Strange Bedfellows,” International Peacekeeping, Vol. 6, No. 2 (Summer), pp. 89-111.
  • An Agenda for Peace, FN dok. A/47/277-S/24111, 17 juni 1992.
  • Boddum, Dorte Ipsen (2001) “Kritik af nødhjælp tages op i EU,” Kristeligt Dagbl¬ad, 10 oktober, p. 1.
  • Donini, Antonio (1996) “The Policies of Mercy: UN Coordination in Afghanistan, Mozambique, and Rwanda,” Occasional Paper No. 22 (Providence, RI: Thomas J. Watson Institute for International Studies).
  • Dworken, Jonathan T. (1995) “Restore Hope: Coordinating Relief Operations,” Joint Forces Quarterly, No. 8 (Summer), pp. 14-20.
  • Elmquist, Michael (1999) “CIMIC in East Timor,” (Geneva: OCHA),
  • <http://www.reliefweb.int/ocha_ol/programs/response/mcdunet/0esttimo.html> hentet 19. oktober 2001.
  • FN dok. A/53/501, 21 oktober 1998.
  • Gordon, Stuart (2001) “Understanding the Priorities for Civil-Military Co-operation (CIMIC),” The Journal of Humanitarian Assistance,
  •  <http://www.jha.ac/articles/a068.htm>, lagt på nettet 13 juli.
  • Griffin, Michèle and Bruce Jones (2000) “Building Peace Through Transitional Authority: New Directions, Major Challenges,” International Peacekeeping, Vol. 7, No. 4 (Winter), pp. 75-90.
  • Holsti, Kalevi J. (1996) The State, War, and the State of War (Cambridge University Press).
  • Jakobsen, Peter Viggo (red.) (2000a) “CIMIC - Civilt-militært samarbejde under fredsstøttende operationer,” DUPI Report, No. 6 (København: Dansk Udenrigspoli-tisk Institut).
  • Jakobsen, Peter Viggo (red.) (2000b) “CIMIC - Civil-military Co-operation. Lessons Learned and Models for the Future,” DUPI Report, No. 9 (København: Dansk Udenrigspolitisk Institut). Kan downloades i fuld tekst fra
  • <http://www.dupi.dk/webtxt/rp0009.pdf>.
  • James, Alan (1995) “Peacekeeping in the post-Cold War era,” International Journal, Vol. 50, No. 2 (Spring), pp. 241-265.
  • Joint Warfare Publication 3 50: Peace Support Operations (Northwood, UK: Ministry of Defence, 1998).
  • Ladekarl, Anders (1999) “Militært-humanitært samarbejde: Erfaringer fra Kosovo-krisen,” Militært Tidsskrift, Vol. 128, No 4 (November), pp. 338-347.
  • Martin, Randolph (1999) “NGO field security,” Forced Migration Review, No. 4 (April), pp. 4-7.
  • Minear, Larry, Ted van Baarda og Marc Sommers (2000) “NATO and Humanitarian Action in the Kosovo Crisis,” Occasional Paper, No. 36 (Providence, RI: Thomas J. Watson Institute for International Studies).
  • Morris, Nicholas (1999) “UNCHR and Kosovo: a personal view from within UNHCR,” Forced Migration Review, No. 5 (August), pp. 14-17.
  • Morris, Peter (1999) “Humanitarian interventions in Macedonia: an NGO perspec-tive,” Forced Migration Review, No. 5 (August), pp. 18-19.
  • Nafziger, E. Wayne, Frances Stewart, Raimo Väyrynen og Joan B. Kroc (red.) (2000a) Vol. I. War, Hunger, and Displacement: The Origins of Humanitarian Emergencies (Oxford: Oxford University Press).
  • Nafziger, E. Wayne, Frances Stewart, Raimo Väyrynen og Joan B. Kroc (red.) (2000b) Vol. II. Weak States and Vulnerable Economies: Humanitarian Emergencies in Developing Countries (Oxford: Oxford University Press).
  • Ottenheim, Freddie (2000) “CIMIC: Den danske model skaber resultater,” Danske Officerer, nr. 4.
  • Pedersen, Freddy Karup og Hans Hækkerup (2000) “Brutalitetens udfordring,” Jyl-lands-Posten, 12 august, p. 9.
  • Porter, Toby (1999) “Coordination in the midst of chaos: the refugee crisis in Alba-nia,” Forced Migration Review, No. 5 (August), pp. 20-23.
  • Slim, Hugo (1996) “The Stretcher and the Drum: Civil Military Relations in Peace Support Operations,” International Peacekeeping, Vol. 3, No. 2 (Summer), pp. 123-140.
  • Sonne, Katrine Irminger, Oluf Ravn Winther og Jesper Termansen (2001) “Dansk kritik af den militære nødhjælp i Afghanistan,” Berlingske Tidende, 10 oktober, p. 6.
  • Svendsen, Bjarne Juul (1999) “CIMIC - en størrelse vi må forholde os til, men som vi kender godt på forhånd,” Hærnyt, No. 3, pp. 28-30.
     

Del:

Emneord