Russland som energisikkerhetspolitisk aktør i Europa

Jakub M. Godzimirski, seniorforsker, PhD, Norsk Utenrikspolitisk Institutt. 

Etter mange år med økonomisk nedgang på 1990-tallet, som nådde bunnen under landets økonomiske sammenbrudd i 1998, har Russland begynt å komme tilbake som en europeisk stormakt og stadig viktigere global spiller. En av de viktigste årsaker til at Russland har klart å gjenvinne sin stormaktsstatus er landets økonomiske oppgang. Siden 1999 har russisk økonomi vært en av de raskest voksende i Europa med gjennomsnitt BNPvekst på ca 7 % per år i hele denne perioden. Det er mange grunner til denne raske økonomiske veksten, men de fleste observatører og analytikere mener at den i stor grad – men ikke utelukkende – har vært drevet av høye olje- og gasspriser. Energisektoren er den viktigste drivkraften i Russlands økonomi, og energiressursene blir i dag sett på som et like viktig element i landets strategiske arsenal som de strategiske, kjernefysiske våpen. Hovedmålet med denne korte artikkelen er å se på Russlands rolle som aktør i det pågående europeiske spillet om energisikkerhet. Artikkelen består av tre deler. I den første skal vi foreslå en teoretisk ramme for vår studie av problemer som er direkte relatert til den pågående debatten om energisikkerhet. I den andre delen skal vi se nærmere på de viktigste elementene i russisk energistrategi og disses plass i Russlands nasjonale grand strategy, mens den tredje delen skal vies en kort analyse av hvordan den russiske energistrategien er blitt anvendt i Østersjøregionen, som er i ferd med å bli en viktig europeisk arena for energisamarbeid og konkurranse. 

Energisikkerhet: konsepter og realiteter 

World Economic Forum (WEF)/Cambridge Energy Associates (CERA)1 definerer energisikkerhet som et konsept som dekker mange problemstillinger knyttet til debatten om energi, økonomisk vekst og politisk makt. Ifølge denne analysen har forskjellige aktører ulike interesser som er direkte knyttet til deres roller i det pågående spillet om energiressurser. Land som må importere energi er mest interessert i å ha tilgang på riktig prisede og stabile energiforsyninger fra områder med lavt politisk risikonivå. Eksportører av energi er interessert i å sikre langsiktige kontrakter og fornuftige priser for sine råvarer, noe som kan gi økonomisk forutsigbarhet og sikre midler til nødvendige investeringer. Utviklingsland vil være mest interessert i å redusere sine energikostnader og sikre bærekraftig utvikling uten å måtte oppleve prissjokk på energifeltet. Nasjonale og internasjonale olje- og gasselskaper er mest opptatt av å sikre seg tilgang til ressurser og reserver, av å bygge nødvendig infrastruktur og av å sikre sine investeringer. For politiske eliter er det viktigste å sikre energiforsyninger fra flere leverandører for å spre politisk og økonomisk risiko og sikre sine samfunn stabile energiforsyninger til fornuftige priser og uten å bli utsatt for press og bruk av energi som politisk våpen. 

WEF/CERA2 identifiserer en rekke felter som debatten om energisikkerhet i dag dreier seg om, men ifølge denne analysen peker disse fire seg ut som de viktigste: energikilder, sentra for energietterspørsel, geopolitiske forhold og markedsstruktur. WEF/CERA mener likevel at man for å forstå kompleksiteten i den pågående debatten om energisikkerhet også bør se nærmere på tilleggselementer som det faktum at verdens økonomier er sammenvevd, at man må forholde seg til samme infrastruktur, forstå betydningen av klimaendringer som er drevet av vår energipolitikk, se på teknologiske nyvinninger og et voksende antall aktører som fatter større interesse for energi.3 For å forstå kompleksiteten i den pågående debatten om energisikkerhet bør man se på i det minste seks aspekter av denne debatten. Energiutfordringer kan være av både juridisk, teknologisk, økonomisk, miljømessig, politisk eller ressursmessig karakter. I tillegg bør man være klar over at det er i det minste tre typer aktører som deltar i dette spillet – energiprodusenter, transittland og energikunder – og at disse tre har forskjellige interesser som ikke nødvendigvis er sammenfallende, men som av og til kan komme på kollisjonskurs. For å gjøre bildet enda mer komplisert kan én og samme aktør ha forskjellige roller avhengig av en bredere kontekst. Russland, for eksempel, er en av de viktigste energiprodusenter i verden – egentlig den største hvis vi slår sammen olje- og gassproduksjon – men samtidig et transittland for energiforsyning fra Sentral-Asia og i stadig større grad et sluttmarked for gass fra produsenter i Sentral-Asia. Når man vurder hvilken risiko man løper i en energisikkerhetspolitisk sammenheng, må man også se på hva slags utfordringer man står overfor. Er utfordringer på dette feltet av reell eller bare teoretisk eller hypotetisk karakter? Er risikoen svært sannsynlig eller er sannsynligheten for at man vil stå overfor denne type utfordringer forsvinnende liten? Er energirelaterte trusler av umiddelbar karakter eller har man tid til å forberede seg til å møte slike utfordringer? Står vårt samfunn eller vårt land overfor en eksistensiell energirelatert trussel som truer landets eksistens eller dets økonomiske eller politiske overlevelse, eller kan denne trusselen takles om man tar nødvendige forholdsregler og satser på en langsiktig energistrategi? En annen viktig problemstilling er selve utfordringens natur. Står man overfor en teknologisk utfordring, bør man velge en måte å handle på som er helt annerledes enn om utfordringen er av politisk karakter. Miljømessige trusler og utfordringer – ved for eksempel klimaendringer – krever at man responderer på en helt annen måte enn om man står overfor en rent økonomisk utfordring, som for eksempel høye olje- og gasspriser forårsaket av ubalanse mellom tilbud og etterspørsel. Ofte oppstår det allikevel situasjoner hvor man kan få problemer med å definere hvilken utfordring man har med å gjøre. Da Russland valgte å omdirigere sine oljeforsyninger fra Latvia til Baltic Pipeline System (BPS), ble latviske myndigheter stilt overfor både en teknologisk, politisk og økonomisk utfordring. En liknende situasjon oppstod da russiske myndigheter stoppet forsyninger av olje til det litauiske raffineriet i Mazeikiu – den offisielle russiske begrunnelsen var av teknologisk karakter, mens de fleste andre tolket denne beslutningen som politisk fundert. Det som kjennetegner den europeiske debatten om energisikkerhet, er at noen av aktørene som er involvert i denne debatten fokuserer mest på sikkerhet, mens andre er mest opptatt av energidelen. Når man velger å fokusere på sikkerhet, er man mest interessert i å se hvilke tradisjonelle sikkerhetsmessige utfordringer som ligger for eksempel i det at landet er avhengig av energiforsyninger som kommer fra en leverandør som har politiske eller geopolitiske interesser i området og som derfor kan bruke sine energiressurser for å oppnå sikkerhetspolitiske mål. I den andre tilnærmingen – den som fokuserer på energidelen av debatten – velger man å betrakte en mulig mangel på energiforsyninger som en viktig sikkerhetspolitisk strategisk utfordring i seg selv og mener derfor at det å sikre energiforsyninger er så viktig at man bør overse de politiske risiki som kan bli forbundet med det at energien kommer fra en aktør som også kan ha en annen agenda.

Russisk energistrategi

Energisektoren er uten tvil den viktigste sektoren i russisk økonomi. Ifølge en studie fra Verdensbanken stod den for nærmere 20 % av landets BNP i 2004 og var en viktig drivkraft bak landets økonomiske opptur.4 Den genererer betydelige eksportinntekter, bidrar til å holde landets budsjett i balanse og energiressurser betraktes som et viktig politisk instrument, både innad i landet og ikke minst i russisk utenriks- og sikkerhetspolitikk. Til tross for at mange betrakter Russlands avhengighet av energiressurser som et langsiktig problem og anbefaler en modernisering og diversifisering av russisk økonomi som et nødvendig skritt for å gjøre den mer konkurransedyktig på verdensarenaen,5 har energisektoren spilt en viktig rolle i russisk økonomisk gjenreisning under Putin. Mens landets atomarsenal ga Russland en følelse av sikkerhet i den turbulente tiden etter Sovjetunionens sammenbrudd under Boris Jeltsin, ses energiressurser på som et viktig instrument som har bidratt til å gi Russland tilbake landets stormaktsstatus under Putin. Russland blir av og til definert – og definerer seg selv – som en energisupermakt, og det er opplagt at landets energiressurser spiller en viktig rolle i russisk nasjonal grand strategy. Noe av det første Vladimir Putin gjorde da han fikk ansvaret for landets fremtid i 1999 og 2000, var å gjøre opp status, utforme en langsiktig strategi og så iverksette denne strategien for å gi Russland tilbake en større rolle i europeisk og global sammenheng. Statusen for Russland ble gjort opp i Putins programmanifest – publisert i 1999 – som et dokument under navnet Russia at the Turn of the Millennium. Putin måtte der konstatere at Russland ikke var blant de land med det høyeste nivå av økonomisk og sosial utvikling og at landet stod overfor store sosiale og økonomiske problemer. Putins svar på disse utfordringene ble skissert i tre viktige strategidokumenter– Det sikkerhetspolitiske konseptet, Det utenrikspolitiske konseptet og landets nye militærdoktrine – som alle ble offentliggjort i 2000.

I 1999 overtok Vladimir Putin et betydelig svekket Russland. I 1998 opplevde landet et økonomisk sammenbrudd hvor en viktig medvirkende årsak var fall i oljeprisene på verdensmarkedet. Russlands internasjonale svakhet ble avslørt i 1999, da landet ikke var i stand til å gjøre noe for å motvirke NATOs politikk på Balkan og måtte se sine serbiske allierte bli bombet til lydighet. Og i august 1999 ble Russland konfrontert med en ny utfordring i Kaukasus, som fikk noen til å mene at landet stod på randen av oppløsning. Til tross for dette dystre utgangspunktet klarte Putin i løpet av sine åtte år ved roret å gjenoppbygge Russland og gi det en større internasjonal rolle. Russland synes å oppfylle det formelle kravet til å bli sett på som en stormakt. I sin tale i München i februar 2007 meldte Putin Russlands tilbakekomst som en stor og selvsikker europeisk og global stormakt, understreket ved gjenopptakelsen av flyvninger utført av det russiske strategiske flyvåpenet over Atlanterhavet. 

Det russiske angrepet på Georgia i august 2008 viste at Russland var villig til å ta i bruk militære virkemidler for å oppnå sine mål, uten å bry seg synderlig om hva omverdenen ville mene om det. Russlands påfølgende anerkjennelse av Sør-Ossetia og Abkhasia kan bety et vannskille i russisk politikk overfor omverdenen. Det kan diskuteres om den økonomiske framgangen utelukkende skyldtes Putins politiske valg og kloke strategi, eller forhold som har ligget utenfor hans kontroll, som for eksempel høye energipriser som har bidratt til å finansiere hans politiske prosjekter og ’olje’ russisk økonomi. Det diskuteres også om Putins politikk har gjort Russland til et normalt eller unormalt land.6 De fleste observatører er allikevel enige om at landets energiressurser har spilt en viktig rolle i denne prosessen. I tillegg kan det virke som om Putin også har bidratt med sitt – han har nemlig satset på en mer koordinert og bevisst tilnærming til energisektoren enn sin forgjenger. Putins egne ytringer om denne problematikken viser at han har innsett hvor viktig denne sektoren er,7 og han har ført en politikk som skulle gjøre sektoren til et effektivt innenriks- og utenrikspolitisk instrument. Denne mer koordinerte tilnærmingen til russisk energisektor – med fokus på dens strategiske betydning – var en forutsetning for utformingen av den russiske langsiktige energistrategien som skulle settes ut i livet under Putin. Den første viktige oppgaven var å skaffe seg et realistisk bilde av situasjonen i sektoren og foreslå en samordnet strategi for dens utvikling. Det umiddelbare resultatet av dette arbeidet kom i 2003, da russiske myndigheter publiserte et viktig dokument – Den russiske føderasjons energistrategi fram til 2020 – hvor man drøftet utfordringer denne sektoren stod overfor og skritt som måtte tas for å sikre dens videre utvikling.8 Dette viktige dokumentet – som skal oppdateres i 2008 og utvides til å gjelde til 2030 – var en viktig kartlegging av tilstanden i energisektoren i Russland. 

Men enda viktigere enn offisielle dokumenter var måten Putin og hans nærmeste krets har omsatt ideer til politisk handling. Etter at Putin kom til makten fikk han en bedre forståelse av utfordringer landet stod overfor og betydningen energisektoren hadde for økonomisk gjenreisning. Han valgte å fokusere på det som skjedde i denne sektoren og satset på en energistrategi som skulle forandre ikke bare selve sektoren men også Russland og landets internasjonale stilling. 

De viktigste elementene i denne strategien er: 

• En mer koordinert tilnærming til sektorens strategiske betydning;

• Konsolidering av statens rolle i sektoren, særlig i oljedelen;

• Styrking av forbindelsen mellom økonomisk og politisk elite;

• Fortsatt statlig kontroll over rørledninger og eksportruter;

• Begrensning av utenlandske selskapers rolle på eiersiden;

• Unngå transittland;

• Kontrollere andre energileverandørers transittruter og begrense andre utenlandske energiaktørers tilgang til det globale energimarkedet;

• Bruk av energi som politisk virkemiddel;

• Slutt på subsidiering av politiske kunder i det nære utland;

• Oppkjøp i downstream og i utenlandske rørnett;

• Mer fokus på energieffektivisering og andre energikilder enn olje og gass. 

Før vi ser nærmere på implementeringen av den russiske energistrategien, er vi nødt til å kikke på en del forskjeller mellom to viktige elementer i strategien – oljen og gassen. Når det gjelder olje, har Russland begrensede reserver. Handel med olje er basert på kort- og mellomsiktige kontrakter. Russland har en transportinfrastruktur med mange geografiske flaskehalser; den russiske oljen når globale markeder, med Europa som det viktigste, mens USA og Asia og stillehavsregionen er definert som de viktigste fremtidige markedene. Når det gjelder gass, har Russland de største reservene i verden. Handelen med gass baseres på langsiktige strategiske partnerskap som i stor grad skyldes kostbar og stiv infrastruktur. Markedet for russisk gass har regional karakter, det utvidede EU er den viktigste kunden, men man regner med at ny teknologi, særlig LNG, vil gi Russland tilgang også til andre markeder, særlig i Asia og i USA. Som nevnt ovenfor har Putin og hans nærmeste krets satset på en koordinert tilnærming til energisektoren.9 Dette skyldtes i stor grad sektorens økonomiske betydning. Russlands energiinntekter har bidratt betydelig til å forandre landet og dets internasjonale posisjon. Med en oljepris på $12 per fat i 1998 var Russland på randen av konkurs; med en oljepris på $150 per fat i 2008 kom Russland tilbake som en stormakt som alle må regne med. I 1998 stod energi for 41.5 % av landets eksportinntekter. I 2000 gikk denne andelen opp til 53.4 % og fem år senere til 64.3 %.10 I januar 2008 stod energiressurser for 75.1 % av den russiske eksporten til land utenfor SUS.11 Ikke minst takket være disse inntektene har Russlands økonomi vokst kraftig helt siden 1999. Landet har nedbetalt sin utenlandsgjeld før tiden, bygd opp store gull- og valutareserver – som nådde $ 596 milliarder i juli 2008 – og satset på å sette en del av oljeinntektene i et stabiliseringsfond som hadde vokst til over $ 150 milliarder i slutten av 2007.12 Energisektoren ses derfor som et viktig element i den russiske nasjonale grand strategy, som kan defineres som en målrettet og koordinert strategi hvor man tar i bruk både politiske, økonomiske og militære virkemidler for å tjene landets langsiktige interesser.13

For å kunne bruke energisektoren som et strategisk instrument måtte den russiske staten gjenvinne sin sentrale rolle i denne sektoren. Ved utgangen av 2007 kontrollerte staten i underkant av 30 % av oljeproduksjon og 87 % av gassproduksjon i landet.14 Den nylig vedtatte loven om strategiske ressurser styrker ytterligere statlig kontroll med sektoren, og staten har også valgt å beholde kontrollen med oljetransitt i Russland gjennom Transneft og la det statlige Gazprom beholde monopol på eksport av russisk gass. Aksjonen mot Jukos i 2003 resulterte i at det statlige selskapet Rosneft har styrket sin posisjon og at private eiere i sektoren fikk klar beskjed om at staten var villig til å ta i bruk sterke virkemidler for å gjenvinne og styrke sin kontroll med denne viktige sektoren. Den russiske staten – og den sittende makteliten – styrker sin kontroll også ved å forsterke forbindelsen mellom den økonomiske og den politiske makteliten og ved å plassere viktige politiske aktører i nøkkelposisjoner i energisektoren. Rollen den nåværende russiske presidenten spilte i Gazprom mellom 2000 og 2008, er en god illustrasjon av denne trenden. Men det er mange andre eksempler også på det internasjonale plan, hvor den tidligere tyske kansler Gerhard Schröder og den tidligere finske statsministeren Paavo Lipponen15 fikk sentrale roller i det mest omstridte energiprosjektet NordStream, og den tidligere italienske statsministeren Romano Prodi ble invitert – men avslo – til å være med på SouthStream- prosjektet.16

Et annet viktig element i spillet om energi i Russland er det som kan beskrives som russifisering/nasjonalisering av energisektoren, symbolisert først og fremst ved måten de største utenlandske aktører i denne sektoren har blitt behandlet på de siste årene. BP måtte gi opp sin rolle i Kovyktaprosjektet og opplever problemer med sine russiske partnere i TNK-BP. Shell, Mitsui og Mitsubishi ble tvunget til å la Gazprom overta halvparten av deres andeler i Sakhalin 2-prosjektet.17 Det betyr likevel ikke at sektoren er helt utilgjengelig for utenlandske selskaper, for både E.ON og BASF fikk tilgang til Juzjonrusskoje-feltet, og StatoilHydro og Total ble invitert til å være med på utviklingen av Sjtokman-feltet. Det tyder allikevel på at utenlandske selskaper ikke får lov til å beholde kontroll i prosjektene de deltar i, og får en mer begrenset rolle på eiersiden. Russland har allikevel funnet det formålstjenlig å hente den nødvendige kompetansen fra EU og EØS-området på en del felt der Russland mangler den nødvendige knowhow, som utvikling av energiressurser til havs eller energieffektivisering av russisk økonomi. For å styrke sin posisjon på det globale energimarkedet satser de russiske beslutningstakerne på en strategi som går ut på at Russland for enhver pris skal unngå å gjøre seg avhengig av andre lands territorium for å levere energi til viktige kunder. Samtidig tar de sikte på å kontrollere andre energileverandørers tilgang til lukrative markeder i vest. For å oppnå dette har Russland satset på en rekke prosjekter som på lang sikt skal gjøre landet mindre avhengig av transittland og knytte russiske energileverandører direkte til de viktigste kundene i Vesten. Byggingen av BPS – the Baltic Pipeline System – har allerede gjort Russland mindre avhengig av transitthavnene i Latvia. Byggingen av NordStream og SouthStream vil gi landet mer fleksibilitet hva gjelder transitt av russisk gass til Europa og gjøre landet mindre avhengig av Ukraina – som i dag ’kontrollerer’ 70 % av russisk gasseksport til Europa – og av Hviterussland og Polen som ’kontrollerer’ nesten 20 % av den russiske gasseksporten. Særlig den europeiske dimensjonen er viktig her, fordi 63 % av den russiske gassen og mer enn 50 % av den russiske oljen som ble eksport til land utenfor SUS-området går til EU. 

Russland gjør også mye for å begrense andre energileverandørers rolle i og tilgang til dette lukrative markedet. Dette kjennetegner for eksempel russisk energipolitikk overfor Sentral- Asia og Kaukasus, hvor landet møter en viss konkurranse fra andre energileverandører og gjør alt for å beholde kontrollen med deres transitt til Europa. SouthStream-prosjektet er sett på som et forsøk på å komme Vesten i forkjøpet og sette en stopper for vestlig energisamarbeid med sentralasiatiske energiprodusenter, særlig Turkmenistan og Kasakhstan. Sentral-Asia er viktig ikke bare som en potensiell konkurrent, men også som en kilde til energi Russland trenger for å få sitt energiregnskap til å gå i balanse. Allerede i dag må Russland importere stadig større kvanta gass fra regionen for å kunne møte sine internasjonale forpliktelser og dekke sine hjemlige behov.18

Et resultat av denne politikken kan bli at Russland vil kunne møte den sentralasiatiske utfordringen på et annet marked – nemlig det kinesiske, som Russland definerer som et viktig fremtidig marked for sine energileveranser. Det asiatiske og særlig det kinesiske marked har også en viktig rolle i russisk strategi for diversifisering av energimarkeder, noe russiske beslutningstakere vil oppnå for å gjøre landet mindre avhengig av det vesteuropeiske energimarkedet. Ifølge Putins uttalelse fra september 2006 ønsker Russland å øke Asias andel av russisk energieksport fra dagens 3 % til 30 % i overskuelig fremtid.19

For å befeste sin stilling i Europa og ellers i verden satser russiske energiselskaper på en langsiktig investeringsstrategi i utlandet, med fokus på oppkjøp nedstrøms og overtakelse av strategisk viktig infrastruktur både i transittland, som Hviterussland, og i sluttmarkeder, som Tyskland og Italia.20 Denne strategien oppfattes ofte som en sikkerhetspolitisk utfordring i enkelte land som mener at slike investeringer også kan bli brukt for å oppnå politisk innflytelse som kan true enkelte lands suverenitet. Denne tolkningen skyldes i stor grad en klar politisering av energisektorens betydning i Russland, noe som fører til at energisamarbeid med landet – og særlig energiavhengighet av det – ofte blir sikkerhetisert i de land som føler seg fanget i det lokale eliter tidvis tolker som en farlig energiforbindelse.21 Denne frykten for hva som er Russlands egentlige hensikter, er ytterligere styrket av det som ofte fremstilles som politisk bruk av energiressurser av denne viktige energileverandøren. Russland har tatt i bruk sine energiressurser både for å belønne politiske venner og straffe politiske motstandere. Det at landet i mange år hadde beholdt gunstige priser på sin energieksport til land som Hviterussland, Ukraina og Armenia, var et uttrykk for det som kan beskrives som positiv politisk bruk av energi. Den kraftige prisøkningen på gass til Ukraina i januar 2006 blir ofte sett som et eksempel på negativ bruk av energiressurser, som en straff for den oransje revolusjonen som undergravde Russlands innflytelse i Ukraina. Den politiske bruken av energiressurser er ikke begrenset kun til det nære utland. Russland har brukt energiressurser både på hjemmebane og i det fjerne utland. Innad i Russland ble prisene, særlig på gass, holdt på et mye lavere nivå enn på det internasjonale markedet, og Gazprom har de facto helt fram til 2004 subsidiert russiske gasskunder. Når det gjelder politisk bruk av energi overfor andre land, har man sett både positive – som belønning – og negative grep, som straff vis-à-vis land som Moldova, Georgia, Polen, Litauen, Latvia, Ungarn, Tsjekkia, Slovakia, Bulgaria, Tyskland, Frankrike og Italia. Et viktig element i den politiske bruken av energi er det som kan betegnes som russisk splitt og hersk-politikk overfor EU. Sett fra et russisk politisk perspektiv, synes man å være interessert i å opprette og opprettholde bilaterale kontakter med de viktigste energikundene i Europa og gjøre alt for å motvirke at EU snakker med én stemme og utvikler en felles energipolitikk overfor Russland. Dette er spesielt viktig tatt i betraktning EUs betydning som det viktigste markedet for russiske energiforsyninger. 

Russisk energistrategi i Østersjøregionen

Denne delen av teksten inneholder en kort analyse av hvordan den russiske energistrategien gjør seg gjeldende i Østersjøregionen. For å forstå betydningen av denne regionen for Russland som energileverandør må vi se på den politiske utviklingen i denne delen av Europa. Det som er mest i øynefallende er den politiske utviklingen som har funnet sted i regionen. For 20 år siden var denne regionen en mulig arena for konfrontasjon mellom to militære blokker med hver sine utposter i regionen og med to nøytrale stater skviset mellom dem. I dag ser man en ny bipolaritet vokse fram i regionen. På den ene siden ser vi et Russland som måtte trekke seg tilbake til grensene fra Peter den stores tid, mens på den andre siden står NATO og EU, som etter to runder med utvidelser har fått et mye sterkere fotfeste i regionen. I 1988 grenset Russland kun til sine lydriker; i 2008 må Russland forholde seg til land som er medlemmer i minst en av to store vesteuropeiske politiske og sikkerhetspolitiske organisasjoner – EU og NATO – som i stadig større grad setter den regionale og den europeiske agendaen. Noe annet som kjennetegner situasjonen i regionen er det at Russland ser på de to institusjonene med stadig større misnøye og prøver å begrense deres regionale og globale innflytelse ved å motvirke dem og av og til sågar utfordre dem. 

Tidlig på 1990-tallet kunne man håpe at Russland ville utvikle seg i en demokratisk retning og bli Europas pålitelige strategiske energipartner. I 2008 er situasjonen svært annerledes – Russland synes ikke å være interessert i å etterlikne Vesten, men er snarere interessert i å bygge sin egen eksklusive interessesfære og bruker sine energiressurser for å oppnå dette målet og begrense Vestens innflytelse. Mens man på 1990-tallet håpet at energisamarbeidet mellom Russland og Vesten/Europa ville skape gjensidig avhengighet, bidra til en politisk tilnærming og forandre Russland ved å gjøre det mer kompatibelt med Vesten, er tonen i 2008 en ganske annen. Til og med i Tyskland, som har satset tungt på dette gjensidig avhengighetssporet, begynner man å innse at energisamarbeidet med Russland kanskje har skapt kun europeisk energiavhengighet, noe som gir Russland et effektivt instrument til å påvirke europeisk politikk.22 Særlig har utviklingen rundt konflikten mellom Russland og Georgia i august 2008 vært en vekker for både Berlin og Brussel. Foreløpig ser det likevel ut til at Europa og Russland er dømt til å fortsette energisamarbeidet. 63 % av gassen og 50 % av oljen som Russland eksporterer, blir sendt til EU. Russland dekker 32 % av EUs oljeimport og mellom 40 og 50 % av unionens import av gass. 16 % av oljen som blir brukt i EU og 19 % av gassen kommer i dag fra Russland.23 Europa trenger mer tid til å finne nye energileverandører og realisere planene om å gjøre seg mindre avhengig av energiimport ved å satse mer på fornybare energiressurser. Men Russland har per i dag ingen muligheter til å sende sine energiressurser til andre markeder enn det europeiske på grunn av mangel på nødvendig infrastruktur. Det er allikevel stor forskjell på hva slags energiekteskap man inngår – man hadde håpet på et energiekteskap basert på felles normer og verdier, men ender opp med et ufornuftig arrangert ekteskap forbundet med stor energirisiko. Alt dette preger også situasjonen i Østersjøregionen hvor Russland møter et utvidet EU. Til tross for at EU har ambisjoner om å opptre som en enhetlig aktør på det internasjonale plan og overfor Russland, er unionen fortsatt først og fremst en gruppering av suverene stater som ser på Russland, og er energiavhengige av Russland, på svært ulike måter.

Når det gjelder holdninger til Russland, kan man si at situasjonen innad i EU er preget av stort mangfold. Ifølge en ny studie gjennomført av Leonard og Popescu kan EU-land deles inn i flere kategorier når det gjelder holdninger til Russland.24 Blant de 27 medlemmene finnes to trojanske hester (Hellas og Kypros), fire strategiske partnere (Tyskland, Frankrike, Italia og Spania), ti vennlige pragmatikere (Østerrike, Belgia, Bulgaria, Finland, Ungarn, Luxembourg, Malta, Portugal, Slovakia og Slovenia), ni tilbakeholdne pragmatikere (Tsjekkia, Danmark, Estland, Irland, Latvia, Nederland, Sverige, Romania og Storbritannia) og to land som er mye mer kritiske til Russland og som defineres som de nye kalde krigerne (Litauen og Polen). Måten disse landene forholder seg til Russland på, påvirkes delvis av graden av deres energiavhengighet av landet, men deres holdninger til Russland påvirker også deres syn på Russland som energipartner. Men relasjonen mellom disse to elementene er ikke så enkel å forstå. Hellas, som dekker 75 % av sitt gassbehov gjennom import fra Russland, tilhører kategorien trojanske hester, mens Polen, som dekker en nesten like stor andel av sitt gassbehov gjennom import fra Russland (ca 66 %), regnes som en av to nye kalde krigere. I og med at disse landene er med på å utforme det som på lang sikt kan bli en felles europeisk energipolitikk overfor Russland, gjør disse holdninger seg gjeldende også i den pågående debatten om EUs energisamarbeid med Russland. Polen har, for eksempel, fått EU til å stanse forhandlinger om en ny Partnerskaps- og samarbeidsavtale (PCA) med Russland etter at Russland innførte forbud mot import av polsk kjøtt. Polen går også i bresjen for å få nedfelt noen prinsipper som skal regulere energisamarbeidet med Russland i det nye dokumentet som skal fremforhandles – etter at Polen og Litauen gikk med på å la EU starte PCA-forhandlinger – med Russland i 2008. 

Det er få regioner i Europa hvor slike motstridende holdninger til Russland påvirker energisamarbeidet i like stor grad som i Østersjøregionen. Russland og en av landets strategiske partnere i EU, Tyskland, har satset på et stort strategisk energiprosjekt i regionen. EU som helhet støtter prosjektet, mens en del medlemsland er mer kritiske. Det russisk-tyske NordStreamprosjektet skal hjelpe Russland å oppfylle landets ønske om å gjøre seg mindre avhengig av transittland, som Hviterussland og Polen, mens Tyskland mener å kunne sikre langsiktige forsyninger av russisk gass ved å være med på dette prosjektet. De land som ligger mellom Russland og Tyskland, føler seg likevel truet av dette kostbare, og tydelig politiserte, prosjektet. De frykter at Russland kan bruke NordStream – som skal forsyne Tyskland og andre land lengre vest med opp till 55 BCM – til å presse dem til urimelige innrømmelser. De frykter at gjennomføringen av dette prosjektet vil gi russerne altfor mye energimakt over hele regionen i en situasjon hvor Russland viser både vilje og evne til å bruke denne makten til å presse andre land. En eventuell gjennomføring av NordStream vil være en god illustrasjon av hvor effektiv den russiske energistrategien kan bli. Gjennomføringen av prosjektet vil minske Russlands avhengighet av transittland og gi ekstra energiinnflytelse i regionen ved at landet får flere valgmuligheter. Samtidig sås det tvil om EU som helhet er i stand til å samkjøre sin energipolitikk overfor en energileverandør som allerede har en altfor stor markedsmakt innad i EU, og som vil kunne øke denne makten etter at prosjektet er fullført. Russland bruker også prosjektet til å belønne sine politiske venner – her Tyskland – med ekstra energisikkerhet og ved å gi tyske selskaper tilgang til den lukrative russiske energisektoren. På den annen side straffes uvennene – her Polen, Ukraina, de baltiske land og til en vis grad Hviterussland – med økt energiusikkerhet. Ved å minske sin transittavhengighet av disse landene straffer russerne dem også økonomisk. Energistrategien i Østersjøregionen bidrar også til at Russland kan oppnå sine strategiske sikkerhets- og utenrikspolitiske mål i Europa og på den globale scenen. Forholdet til Vesten er kanskje den viktigste utenrikspolitiske relasjonen Russland har. Dette bidrar i stor grad til å gjøre Russland til en sentral utenrikspolitisk aktør, og Vesten er blitt definert i den russiske politiske diskursen som både venn, partner, potensiell fiende og som en trussel.25 I en situasjon der Putins og Medvedevs Russland synes å bevege seg stadig lengre vekk fra Vesten, kan landet bruke sine energiressurser til å påvirke vestlig politikk i ønsket retning. Med tradisjonell splitt og herskpolitikk og ved bruk av energi som politisk virkemiddel kan man oppnå å svekke Vestens samhold. Betydningen av energi i realiseringen av Putins langsiktige grand strategy kan knapt illustreres bedre.

Appendix: Politiske holdninger og energiavhengighet i Østersjøregionen26

Litteraturliste

1 WEF/CERA: The New Energy Security Paradigm? (Geneva: World Economic Forum in association with Cambridge Energy Associates, 2006). 

2 Ibid.

3 Ibid.: s. 22. 

4 For mer om det, se World Bank, From Transition to Development. Country Economic Memorandum for the Russian Federation (Washington D.C.: World Bank 2004), spesielt ss. 8–12.

5 Den nylig offentliggjorte russiske nasjonale strategi for sosialøkonomisk utvikling fram til 2020 gjør rede for disse utfordringene og betrakter energiavhengighet som en stor risiko. For mer detaljer om dette, se http://www.economy.gov.ru/wps/wcm/myconnect/economylib/mert/welco me/pressservice/eventschronicle/doc1217949648141. 

6 For mer om denne debatten se Shleifer, Andrei and Daniel Treisman, “A Normal Country: Russia After Communis”, Journal of Economic Perspectives, 19/1 (2005), ss. 151–174 og Steven Rosefielde, “Russia: An Abnormal Country”, The European Journal of Comparative Economics, 2/1 (2005), ss. 3-16.

7 Balzer, Harley, “The Putin Thesis and Russian Energy Policy”, Post-Soviet Affairs 21/3 (2005), ss. 210-225 and Balzer, Harley, “Vladimir Putin’s Academic Writings and Russian Natural Resource Policy”, Problems of PostCommunism 55/1 (2006), ss. 48-54.

8 Energeticheskaya strategiya Rossii na period do 2020 goda (Energy strategy of the Russian Federation until 2020. Vedtatt av den russiske regjeringen 28 august 2003 og tilgjengelig på denne adressen http://www.mte.gov.ru/docs/32/103.html

9 For en vestlig tolkning av det, se Fiona Hill, Energy Empire: Oil, Gas and Russia's Revival (London: The Foreign Policy Centre 2004) og Martha Brill Olcott, Vladimir Putin and Russia’s Oil Policy. Washington: Carnegie Endowment for International Peace, 2005). 

10 International Monetary Fund, IMF Country Report No. 06/431, Russian Federation: Statistical Appendix, (Washington D.C: IMF, 2006), s.35.

11 RIA Novosti, Polozhitelno saldo torgovogo balansa RF vyroslo v yanvare na 73% (6 mars 2008); i http://www.rian.ru/economy/20080306/1008320- 23.html.

12 BOFIT Russian Statistics 2008 at www.bof.fi/bofit_en/seuranta/venajatilastot/index.htm.

13 For en klassisk definisjon av grand strategy, se Paul Kennedy, red., Grand Strategies in War and Peace (New Haven and London: Yale University Press 2001), s. ix.

14 Yves Pozzo di Borgo, ”Union européenne - Russie: quelles relations?”, Rapport d'information No. 307 (2006-2007); i http://www.senat.fr/rap/r06- 307/r06-30712.html. 

15 http://kommersant.com/p1012843/r_1/Gazprom_invited_Paavo_Lipponen _to_its_project/

16 Lenta.ru, “Romano Prodi ne budet rabotat na Gazprom”, 28 april 2008; i www.lenta.ru/news/2008/04/28/prodi/. 17 http://www.iht.com/articles/2007/04/18/news/shell.php. 

18 For mer om dette, se Alan Riley, The Coming of the Russian Gas Deficit (Brussels: CEPS 2006), tilgjengelig på http://shop.ceps.eu/BookDetail.- php?item_id=1389.

19 http://www.sras.org/news2.phtml?m=737&popup=1.

20 For å lære mer om det les Agata Łoskot-Strachota og Katarzyna Pełczyńska-Nałęcz, Gazprom’s expansion in the EU – co-operation or domination?, (Warszawa: OSW/CES 2008), som kan lastes ned fra http://www.osw.waw.pl/files/GP_EU_en.pdf. 

21 For å se mer om det, se Christophe-Alexandre Paillard, “Gazprom, the Fastest Way to Energy Suicide”, Russie. Nei. Visions, nr.17 (Paris: Institut français des relations internationales 2007). 

22 Jopnathan Stern The Urengoy Pipeline in the 1980s and the North European Pipeline in the 2010s: parallels and differences over 30 years (2006); i http://www.harrimaninstitute.org/MEDIA/00493.pdf.

23 Jan Horst Keppler International Relations and Security of Energy Supply: Risks To Continuity and Geopolitical Risks, (Brussels: Directorate-General for External Policies of the Union, 2007); www.europarl.europa.eu/meetdocs/2004_2009/documents/dv/studykeppl/studyk...

24 Mark Leonard og Nicu Popescu, A Power Audit of EU–Russia Relations, (London: European Council on Foreign Relations 2007). 

25 For mer om det, se for eksempel Victor Yasmann, “Five Different Perceptions on the Future of Russian Foreign Policy,” Demokratizatsiya 1/4 (1993), ss. 84–95, Evgenii Bazhanov, “Russia’s Changing Foreign Policy,” Berichte des Bundesinstituts für ostwissenschaftliche und internationale Studien, no. 30 (Köln: Bundesinstitut für ostwissenschaftliche und internationale Studien 1996), Alexander Rahr og Joachim Krause, Russia's New Foreign Policy, Arbeitspapiere zur Internationale Politik, no. 91, (Bonn: Forschungsinstitut der Deutschen Gesellschaft für Auswärtige Politik 1995); Ted Hopf, Social Construction of International Politics: Identities and Foreign Policies, Moscow 1955 and 1999, (Ithaca: Cornell University Press 2002), Alexander Sergounin, “Russia and the World: Changing Paradigms of Russian Foreign and Security Policy under Yeltsin and Putin” , i Jakub M. Godzimirski, red., The Russian Federation. Ten Years of Statehood: What Now?, (Oslo: NUPI/FFI 2003), Sabine Fischer, Russlands Westpolitik in der Krise 1992-2000. Eine konstruktivische Untersuchung, (Frankfurt/New York: Campus Verlag 2003), Irina Isakova, Russian Governance in the Twenty- First century: Geo-strategy, Geopolitics and Governance (New York: Frank Cass 2005), Andrei Tsyganov, “Vladimir Putin's Vision of Russia as a Normal Great Power,” Post-Soviet Affairs 21/2 (2005), ss. 132–58, Yuru Fedorov, “Boffins and Buffoons: Different Strains of Thought in Russia's Strategic Thinking,” Russia and Eurasia Programme Briefing Paper, no.1 (London: Chatham House 2006). 

26 Holdninger til Russland av Leonard og Popescu, A Power Audit of EU– Russia Relations, Energidata fra http://ec.europa.eu/dgs/energy_transport/figures/pocketbook/doc/2007/200... og egne beregninger. 

 

PDF med originaludgaven hvor denne artikel er fra: PDF icon militaert_tidsskrift_137.argang_nr.3_2008.pdf

Litteraturliste

Del: