Russisk udenrigs- og sikkerhedspolitik: En stormagt vender tilbage

Generalmajor Karsten J. Møller, Senioranalytiker ved Dansk Institut for Internationale studier, Dansk Institut for Internationale Studier.

Rusland er tilbage som stormagt. Fornedrelsens og ydmygelsernes tid er forbi. Rusland kræver, at det tages hensyn til landets legitime interesser. Rusland manifesterer sig som stormagt. Håndteringen af konflikten med Georgien i sensommeren 2008 demonstrerede, at Rusland agter at varetage sine geopolitiske interesser i sit nærområde, om nødvendigt med militær magt. Det er et selvbevidst Rusland, et land med verdens sjettestørste økonomi og med en årlig økonomisk vækstrate på 7-8 procent. I august i 1998 blev Rusland genstand for en økonomisk nedsmeltning, landet var bankerot med en enorm indlands- og udlandsgæld. I dag er gælden stort set afviklet og de russiske valutareserver er verdens største. Russerne er stolte over deres land og der skyller en nationalistisk bølge gennem landet. Rusland er tilbage, hvor det hører hjemme, blandt de førende stormagter. Men for at nå dertil, har man måttet gå så gruelig meget ondt igennem. Sovjetunionens kollaps kastede Rusland ud i et politisk og økonomisk kaos.

Den Russiske Føderation er en skrøbelig konstruktion og op gennem 1990’erne var der udbredt tvivl om, hvorvidt den kunne overleve. Dertil kom, at et økonomisk sammenbrud var en latent trussel i hele tiåret. For den almindelige befolkning var det en traumatisk periode med stor forarmelse og mange lidelser. Den lammende fattigdom var ydmygende i enhver henseende. Verdensbanken, Den Internationale Valutafond (IMF), Paris- og Londonklubberne satte i betydeligt omfang den økonomiske og politiske dagsorden. Denne traumatiske periode har efterladt et ”Weimar-syndrom” i befolkningen. Politisk og økonomisk stabilitet er prioriteret over alt andet og styrkelsen af centralmagten har bred tilslutning. 

Perioden med de tidligere ledere Mikhail Gorbatjov og Boris Jeltsin har efterladt et andet syndrom, ”Versailles-syndromet”. Der er i befolkningen en udbredt følelse af, at Ruslands interesser ikke blev varetaget forsvarligt sidst i 1980’erne og det meste af 1990’erne. Man tillod den vestlige verdens enerådende dominans. Det begyndte allerede i Gorbatjovs tid, hvor han i forbindelse med afspændings- og nedrustningspolitikken gav alt for store indrømmelser uden at få noget til gengæld, ikke mindst i forbindelse med Tysklands genforening og Warszawa-pagtens opløsning. Men det blev endnu værre under Jeltsin. Det er en udbredt opfattelse, at han ikke blot gav indrømmelser, men underkastede sig den vestlige verden, især de første fire-fem år. Han tillægges ansvaret for, at det sovjetiske imperium brød sammen, men der er mange russere, der mener, at også kræfter udefra bidrog til processen. Blandt de mange ulykker, der har overgået den russiske befolkning i nyere tid, er imperiet sammenbrud en af de allerstørste. Det er en begivenhed, der stadig gør ondt, ikke mindst adskillelsen fra Ukraine, der er et åbent sår hos mange russere. Ruslands tidligere præsident Vladimir Putin fangede denne nostalgi meget præcist i foråret 2000, da han udtalte, at den, der ikke begræder Sovjetunionens opløsning, har intet hjerte, men den, der tror, at imperiet kan genoprettes, har ingen hjerne. Senere har han som bekendt udtalt, at Sovjetunionens sammenbrud var den største geopolitiske katastrofe i det 20. århundrede. Den første udtalelse er fra den meget pragmatiske periode, den anden stammer fra en periode, hvor russisk udenrigspolitik kommer på konfliktkurs med den vestlige verden, først og fremmest USA. Katastrofen består i, at sammenbruddet resulterede i en unipolær verdensorden; et russisk imperium ville have kunnet været en (næsten) ligeværdig modvægt. 

Faser i Jeltsins udenrigspolitik

Som nævnt var Jeltsin en stærk fortaler for en pro-vestlig udenrigspolitik, som han så som en naturlig konsekvens af Ruslands overgang til markedsøkonomi og demokrati. Imidlertid var der ikke enighed om landets udenrigsog sikkerhedspolitiske retning blandt de politiske og militære eliter. Jeltsin var sammen med sin første udenrigsminister Andrei Kosyrev optaget af bestræbelserne på en hurtig politisk og økonomisk integration af landet i Vesten som et middel til at sikre markedsøkonomi og demokrati. Den Europæiske Union (EU); IMF og Verdensbanken skulle være de centrale økonomiske samarbejdspartnere, mens Rusland gennem bl.a. START III-aftalen håbede på et strategisk partnerskab med USA. Det var den såkaldte euforiske periode 1992-93.

Denne politik blev fra flere sider kritiseret for ikke at varetage fundamentale russiske interesser, f.eks. i forhold til SNG-landene. Den blev tilmed forbundet med den chok-terapi, som Jeltsin-regeringen gennemførte i denne periode. I brede kredse var man af den opfattelse, at i de fleste væsentlige spørgsmål fulgte Rusland i hælene på Vesten og gav en lang række ensidige indrømmelser. I sidste ende kompromitterede det ideen om samarbejde med Vesten og førte til en mere selvbevidst russisk udenrigspolitik. Der er ingen tvivl om, at Jeltsin og kredsen omkring ham overså de potentielle divergenser mellem Rusland og Vesten i en række regionale og globale spørgsmål, der udspringer af divergerende sikkerhedsinteresser al den stund Rusland ikke blot en europæisk magt, men også en asiatisk. Denne politik blev i perioden 1994-96 afløst af en mere pragmatisk linje, der tog udgangspunkt i den geopolitiske situation og de russiske politiske og økonomiske ideer. Det var stadig en vestvendt politik, men der blev lagt vægt på, at russiske interesser skulle varetages og ikke måtte opgives af hensyn til økonomisk hjælp og samarbejdet med Vesten.

Ved Dumavalget i 1993 var Vladimir Zjirinovskij og hans chauvinistiske parti, Ruslands Liberalt-Demokratiske Parti, blevet valgets store sejrherrer på et populistisk og meget nationalistisk program. Udenrigsminister Kosyrev, der var en af de mest forhadte politikere i den almindelige befolkning, blev op til præsidentvalget i 1996 udskiftet med Jevgenij Primakov. Han gennemførte en revurdering af den russiske udenrigspolitik, som senere er blevet benævnt Primakov-doktrinen. Den kan karakteriseres som pragmatisk, men anti-vestlig. Den kan udkrystalliseres i fire punkter: 

• Rusland vil udvikle en langsigtet udenrigs- og sikkerhedspolitik, baseret på politisk konsensus

• Rusland vil aktivt forsvare sine interesser, men vil undgå direkte konfrontation med andre magter

• Rusland vil stræbe efter et internationalt system baseret på princippet om multipolaritet og vil imødegå alle tendenser til unipolaritet

• Rusland vil udvikle forbindelser til de mest betydningsfulde stater i overensstemmelse med Rusland ressourcer og dets status som kernevåbenmagt; disse forbindelser skal bygges på princippet om ligeværdighed 

Primakov arbejdede ihærdigt på at etablere partnerskaber og strategiske alliancer med Kina og Indien, men med stærkt begrænset succes. Han arbejdede for at styrke integrationen i SNG, men igen med et pauvert resultat. Kun Belarus og til en vis grad Kasakhstan og Kirgisistan viste interesse for projektet.

NATOs beslutning på topmødet i Madrid i september 1997 om at udvide Alliancen med Polen, Tjekkiet og Ungarn påvirkede den de politiske og militære eliter negativ og permanent. NATOs begrundelse for udvidelsen blev simpelthen ikke forstået. Hvis Rusland ikke udgjorde en trussel mod de ny medlemmer, hvorfor havde de så behov for at blive medlemmer? Og hvis intentionen var at skabe en ny og mere politisk sikkerhedsorganisation, hvilket blev hævdet, hvorfor skulle Rusland så holdes uden for?

Rusland indså, at man intet kunne gøre for at hindre udvidelsen, men man bemærkede, at legitime og væsentlige russiske interesser blev tilsidesat. Man fik i stedet tilbudt The NATO-Russia Founding Act, der blev underskrevet på et NATO-Rusland topmøde i maj 1997 i Paris. Hermed blev Rusland en slags strategisk partner med NATO. Det var den russiske opfattelse, at arbejdet i det såkaldte Permanent Joint Council, PJC, i det mindste ville give Rusland en indirekte adgang til at deltage i og øve indflydelse på beslutningsprocessen i alle væsentlige spørgsmål om international sikkerhed og naturligvis i alle forhold, hvor væsentlige russiske interesser blev påvirket. Man forestillede sig, at det endelige mål var en fælles beslutningsproces. 

Disse forventninger til et privilligeret strategisk partnerskab blev grundigt skuffede, for det havde aldrig været Alliancens intention. Rusland kunne ikke godtage deltagelsen i PJC som et udtryk for NATOs gode vilje, hvilket har bidraget til en forstærket anti-vestlig tendens i den russiske elite. Den russiske tillid til Vestens intentioner fik et alvorlig knæk, da NATO indledt bombardementer i Serbien i marts 1999 i forbindelse med Kosovo-krisen. Permanent Joint Council afgik ved denne lejlighed ved døden. På topmødet i Istanbul i december 1999 optrådte præsident Jeltsin stærkt kritisk og anti-vestligt og man talte i sikkerhedspolitiske kredse om ”en kold fred”. 

Putins multivektorpolitik

Den 31. december 1999 offentliggjorde Putin, på dette tidspunkt premierminister, en artikel i den russiske regeringsavis Rossiiskaja Gazeta og i Nezavisimaya Gazeta med titlen: ”Rusland ved årtusindskiftet”. Den er også blevet kaldt Putins manifest, fordi den er en analyse af Ruslands situation og en slags programerklæring for, hvordan han agter at genrejse Rusland. Den indeholder ikke meget om udenrigspolitik, men det fremgår med stor tydelighed, at Rusland skal genrejses som stormagt. En markant styrkelse af centralmagten og et økonomisk og socialt reformprogram er grundpillerne i Rusland genrejsning. 

I begyndelsen af Putins første præsidentperiode finder man tydelige spor efter Primakov-doktrinen, men den anti-vestlige holdning er meget nedtonet. Rusland skal føre en såkaldt multi-vektor politik, d.v.s. at man ikke entydigt binder sig til bestemte partnere. Udenrigspolitikken skal først og fremmest være pragmatisk og tjene russiske økonomiske interesser, der er så vigtige for den reformproces, han agter at gennemføre og som er forudsætningen for Ruslands genrejsning som stormagt. I praksis udviklede pragmatismen sig til en delvis vestvendt politik Som det fremgik af Manifestet ønskede han økonomisk integration med den vestlige verden; Rusland skulle med i globaliseringen.

Han arbejdede derfor hårdt for russisk medlemskab af WTO på trods af, at stærke kræfter, bl.a. landbrugslobbyen, var direkte imod et russisk medlemskab. Derfor var skuffelsen også til at tage at føle på, da det viste sig at være en meget vanskelig proces, der blev ved med at trække i langdrag. Interessen for medlemskab er dalende, flere og flere erhvervssektorer er nået til den opfattelse, at det ikke nødvendigvis vil være i deres interesse at blive underlagt spillereglerne i WTO. 

Rusland blev formelt medlem af G8 i 1997, og Putin tillagde Ruslands deltagelse stor betydning, ikke mindst som en formel anerkendelse af, at Rusland naturligt hører til blandt verdens mægtigste stater. Derfor blev også alle sejl sat til i juli 2006, da det første G8-møde blev gennemført i Rusland. På mødet lancerede Rusland sig som energisupermagt og bekendtgjorde at man ville lede bestræbelserne på at tilvejebringe global energisikkerhed. Det blev dog mødt med nogen skepsis. Det relativt gode forhold mellem Rusland og Vesten var da allerede på retur. Ruslands forhold til EU hviler i stor udstrækning på den Partnership and Cooperation Agreement, der blev indgået mellem Rusland og EU i 1997. Samarbejdet er blevet prioriteret meget højt af begge parter, af indlysende grunde. Efter den sidste EU-udvidelse går mere end 50 procent af Ruslands eksport til EU. Selvom de direkte udenlandske investeringer i Rusland er relativ begrænsede, udgør de europæiske investeringer omkring 60 procent af de samlede udenlandske investeringer i Rusland. Begge parter har stor økonomisk og strategisk interesse i samarbejdet. EU er frem for nogen den organisation, der efter ophøret af Den Kolde Krig har skabt grundlaget for den europæiske udvikling. EU er en uomgængelig partner for Rusland, der ikke mindst i forbindelsen med den sidste udvidelse frygtede at blive isoleret på det europæiske kontinent. 

På EU-Rusland topmødet i Skt. Petersborg i maj 2003 enedes man om at skabe fire såkaldte ”Fælles rum”: Et fælles økonomisk rum, et rum for frihed, sikkerhed og retfærdighed, et rum for forskning uddannelse og kultur samt et rum for ekstern sikkerhed. På topmødet i Moskva i maj 2005 enedes man om en pakke med ”road maps” til implementering af de fire fælles rum. Endelig har man styrket den formelle ramme for samarbejdet gennem oprettelsen af Permanent Partnership Council. Ruslands position i forhold til EU er blevet styrket af energiprisernes himmelflugt fra 2004 og den europæiske afhængighed af olie og gasimport fra Rusland. Dertil kommer EU’s interne problemer med at enes om en forfatningstraktat, der kan gøre EU funktionsdygtig efter udvidelsen af medlemskredsen. Det er en situation, der gør det muligt for Rusland at udnytte bilaterale forbindelser. Forholdet mellem Rusland og EU er blevet dårligere i takt med EU’s artikulerede bekymring over menneskerettighedssituationen i Tjetjenien og den politiske udvikling i retning af et mere autoritært styre samt forholdet til Ukraine og Georgien. Det er kommet til stridigheder mellem Rusland og Polen og de baltiske lande om en række forskellige problemer spændende fra kødeksport til pipelines. Siden 2006 er forholdet mellem de to parter blevet mærkbart køligere. 

I forholdet til NATO viste Putin indledningsvis overraskende imødekommenhed og foreslog oprettelsen af et NATO-Russia Council, som blev effektueret ved underskrivelsen af Rom-deklarationen på topmødet i Rom den 25. maj 2002. Dette skete på trods af NATO’s beslutning om en yderligere udvidelsesrunde. Der er næppe tvivl om, at Putin satsede på et nærmere strategisk partnerskab med NATO og først og fremmest USA, hvilket ikke mindst kom til udtryk i hans beslutning om at støtte USA’s kamp mod terrorisme i Afghanistan efter 9/11. Beslutningen om at støtte USA, bl.a. ved at acceptere oprettelse af amerikanske flybaser i Usbekistan og Kirgisistan, var stærkt kontroversiel i de antivestlige politiske og militære eliter. Beslutningen blev truffet af Putin selv efter at have rådført sig med 25 af de vigtigste sikkerheds- og forsvarspolitiske rådgivere. De rådede ham enstemmigt til at sige nej til amerikanske baser i Rusland baghave. Den russiske elite havde ikke glemt, hvordan man havde ignoreret russiske interesser og indsigelser i forbindelse med Kosovo-krisen i 1999. Det kom bl.a. til udtryk i Den Nationale Sikkerhedskoncept fra 2000, hvori det bl.a. hedder: ”…..en række staters bestræbelser på at svække Ruslands position på de politiske, økonomiske, militære og andre områder er blevet forstærket. Forsøgene på at ignorere Ruslands interesser, når vigtige problemer vedrørende internationale relationer, herunder konfliktsituationer, skal løses, vil kunne underminere international sikkerhed og stabilitet”. Putin havde ikke baglandet med sig og en række begivenheder medvirkede til, at han begyndte at revidere sin politik. Han blev skarpere i tonen, når han gav udtryk for sin bekymring over den internationale udvikling, han søgte energisk at fremme russiske interesser, men han afholdt sig fra diplomatiske tiltag, der kunne føre til en blokering af dialogen med den vestlige verden. Men der er næppe tvivl om, at frustrationerne lurede lige under overfladen. 

Rusland havde vist stor imødekommenhed og fleksibilitet gennem støtten til USA efter 9/11. Man havde nedtonet indsigelserne mod en ny udvidelse af NATO og taget initiativ til oprettelse af NATO-Russia Council. Putin satsede på et strategisk partnerskab med USA og økonomisk integration med Vesten. Han viste imødekommenhed ved at lukke de to baser fra Den Kolde Krigs tid på henholdsvis Cuba og i Vietnam. Men hvad fik han reelt ud det? Det er det tilbagevendende retoriske spørgsmål, som den russiske elite stiller. 

I russisk optik er svaret følgende: USA trak sig ensidigt ud af ABMtraktaten fra 1972 og fjernede dermed grundstenen i hele det eksisterende våbenkontrolregime. USA trak sig ensidigt ud af Nuclear Test Ban Treaty. START III-traktaten afgik i realiteten ved døden. Man enedes ganske vist med USA om den såkaldte Moskva-traktat, også kaldet Strategic Offensive Reductions Treaty, SORT, der indebærer en drastisk reduktion af antallet af de strategiske kerneladninger, men som ikke omfatter fremføringsmidler. Dertil kom, at den amerikanske regering gjorde det klart, at man ikke længere ville acceptere nogen form for inspektioner på amerikansk territorium. Aftalen skal være gennemført i ved udgangen af 2012, hvor også selve SORT-aftalen udløber. Det er en meget løs og uforpligtende aftale, som var hvad russerne kunne få, men hvis indhold bekymrer dem meget. I 2003 invaderede USA og Storbritannien Irak, uden at der forelå et gyldigt legalt grundlag, som kun kan gives af FN’s sikkerhedsråd, hvor de øvrige permanente medlemmer Rusland, Kina og Frankrig var parat til at nedlægge veto. 

USA bekendtgjorde Bush-doktrinen, der varslede udbredelsen af demokrati og markedsøkonomi, og hvor regimeskift gennem anvendelse af subversive midler og af væbnet magt ikke var udelukket. I 2004 blev NATOudvidelsen med de tre baltiske lande, alle tidligere Sovjetrepublikker, en realitet, det var et træk, der virkeligt gjorde ondt i Rusland. Nu var udvidelsen nået til Ruslands geostrategiske nærområde, og nu kom også ukrainsk og georgisk medlemskab på tale. Det kunne næsten ikke blive værre. Oven i købet viste det sig, at NATO stadig ikke havde til hensigt at give Rusland nogen som helst reel medindflydelse på vigtige beslutninger i Alliancen gennem arbejdet i NATO-Russia Council. Det var så det, Rusland fik ud af sin imødekommenhed over for USA og den vestlige verden. 

Rusland forlader Vesten

I løbet af 2003 og 2004 begyndte en række kontroverser mellem Rusland og Vesten at pege i retning af et mere varigt køligere forhold. Domfældelsen af oliemilliardæren Mikhail Khodorkovskij og det statslige olieselskab Rosnefts efterfølgende overtagelse af hans olieselskab, Yukos, vakte bestyrtelse og kritik i den vestlige verden. Putins kontroversielle reformer i kølvandet på Beslan-katastrofen i 2004, hvor bl.a. de direkte valg til guvernørposterne i de russiske regioner blev afskaffet, forstærkede kritikken fra den vestlige verden over den autoritære udvikling, som var i gang i Rusland. Også kritikken af menneskerettighedssituationen i Tjetjenien tog til. Denne indblanding i indre russiske anliggende blev energisk afvist af den russiske præsident. Den vestlige og ikke mindst den amerikanske interesse for det, der i russisk sprogbrug hedder ”det nære udland”, d.v.s. de tidligere Sovjetrepublikker, vakte stigende bekymring i den russiske ledelse. Det begyndte i 2003 med Rose-revolutionen i Georgien, hvor den tidligere sovjetiske udenrigsminister Eduard Sjevardnadzes korrupte styre blev bragt til fald ved et ublodigt kup. Ruslands daværende udenrigsminister Igor Ivanov spillede en vigtig rolle som mægler mellem de stridende parter. Ved det efterfølgende præsidentvalg i 2004 blev Mikhail Saakashvili valgt til præsident. Han viste sig hurtigt at ville forfølge en markant vestvendt politik, hvilket i stigende grad bekymrede og irriterede Moskva. Han plejede omgang med neo-konservative kredse i USA, han fik massiv økonomisk støtte fra USA og amerikanske instruktører i stort antal begyndte at uddanne de georgiske væbnede styrker, der ydermere blev udrustet med moderne amerikansk materiel. I russisk optik optrådte han efterhånden mere og mere provokatorisk i bevidstheden om, at han havde USA i ryggen. I løbet af 2006 blev forholdet mellem de to lande forværret bl.a. på grund af striden om tidsrammen for tilbagetrækningen af de resterende russiske militære styrker i Georgien. Russerne følte sig efter en række episoder stærkt provokeret og indførte bl.a. total boykot og importforbud af georgiske varer. Da den georgiske eksport til Rusland var stor, var det et alvorligt træk. Men for Rusland var det lige så alvorligt, at Georgien søgte medlemskab af NATO og EU og dermed ønskede at binde sig permanent til den vestlige verden. 

Det har været Saakashvilis første prioritet at genoprette Georgiens territoriale integritet, hvilket betyder, at de to republikker Abkhasien og Sydossetien, der efter blodige borgerkrige i begyndelsen af 90’erne rev sig løs fra Tbilisi, skal bringes tilbage til Georgien. Det er to af de såkaldt frosne konflikter, der opstod i kølvandet på Sovjetunionens sammenbrud. De to øvrige er Nagorno-Karabakh og Transnistrien. Rusland har med baggrund i våbenhvileaftalerne fra 1992 haft et kontingent fredsbevarende styrker udstationeret i begge udbryderrepublikker. Såvel Abkhasien som Sydossetien er i større og mindre omfang blevet støttet af Rusland, der dermed har haft en klemme på Georgien, som man har benyttet sig af til at ”regulere konfliktniveauet” i området. Det er et vigtigt element i russisk Kaukasuspolitik at holde Georgien ude af NATO, der principielt ikke optager lande, der har udestående territorielle problemer. Som bekendt har situationen udviklet sig til en regulær krig mellem Georgien og Rusland, hvilket jeg vender tilbage til senere. 

Mere bekymrende end Rose-revolutionen var imidlertid Orangerevolutionen i Ukraine. I 2004 skulle der vælges en ny præsident efter Leonid Kutjma. Det udartede til en meget beskidt valgkamp mellem den siddende premierminister Viktor Janukovitj, der blev betragtet som russisk orienteret og den tidligere premierminister Viktor Jusjtjenko, der er vestvendt. Janukovitj vandt valget knebent, men da der blev dokumenteret massiv valgsvindel til fordel for Janukovitj, førte det til store folkelige demonstrationer først og fremmest i Kiev. Risikoen for voldelige sammenstød mellem tilhængerne af de to kandidater var overhængende, og ved Polens og EU’s mellemkomst blev der aftalt en ny valgrunde, hvor Jusjtjenko vandt. Putin og den russiske ledelse havde helt åbenlyst støttet Janukovitj, hvis nederlag var et betydeligt prestigetab for Rusland, og ikke mindst for Putin. For den russiske politiske elite var begivenhederne i Ukraine at sidestille med et russisk 9/11. Man frygtede, at en tilsvarende udvikling kunne ske i Rusland, hvor der netop havde været de største demonstrationer i nyere tid i protest mod nogle dårligt forberedte reformer af sociale ydelser. Man frygtede en såkaldt ”Birkerevolution”, iværksat af kræfter udefra. Det førte til en række tiltag, der strammede Kremls greb om det russiske samfund. Man formulerede begrebet ”det suveræne demokrati”, der i den korte version betyder, at Rusland vil udvikle sit eget politiske system baseret på russiske værdier og historiske erfaringer, og at man under ingen omstændigheder vil finde sig i indblanding udefra. 

Disse begivenheder fik også konsekvenser for Ruslands udenrigspolitik. Den politiske elite var tilsyneladende overbevist om, at Rusland igen var udsat for en vestlig ”containment-politik”, som man nødvendigvis måtte reagere imod, ikke mindst en NATO-udvidelse med Ukraine og Georgien og på sigt evt. Aserbajdsjan Der var yderligere fire aktuelle emner, hvor Rusland og den vestlige verden var ved at komme på alvorlig konfliktkurs: CFE, Kosovo, Missile Defence og Iran. Denne tilspidsning af interessemodsætninger faldt sammen med en markant russisk økonomisk fremgang, der delvis var en følge af den betydelige stigning i energipriserne, der allerede var sat ind omkring 2004, men som fra 2006 og fremefter nærmest kan betegnes som eksplosiv. Energipriserne gjorde det imidlertid ikke alene; de økonomiske reformer, som var blevet gennemført i Putins første præsidentperiode, slog nu for alvor igennem. 

Ruslands økonomiske styrke og status som energisupermagt gav et helt andet gunstigt grundlag for dets udenrigspolitiske bevægelsesfrihed. Rusland kunne forfølge sine interesser med langt større vægt. Den vestlige verden overså i nogen grad de ny realiteter og de ændrede signaler fra Moskva. Man troede, at man kunne fortsætte som tidligere og holde russerne hen med venlig tale, men i øvrigt gøre, som man plejede: Ignorere russiske interesser og bekymringer ud fra en betragtning om, at de alligevel ikke havde nogen modtræk ud over de verbale. I de otte år Vladimir Putin har været præsident, har han meget markant tegnet russisk udenrigspolitik. Som beskrevet har han arbejdet hårdt for, at Rusland kom til at indgå i et strategisk og ligeværdigt partnerskab med den vestlige verden, hvor legitime russiske interesser blev tilgodeset i et rimeligt omfang. Man må konkludere, at hans bestræbelser stort set har været forgæves. Det kom til udtryk i den tale han holdt på Wehrkunde Tagung i München den 10. februar 2007, hvor han gav luft for de russiske og utvivlsomt også hans egne personlige frustrationer over den internationale udvikling og ikke mindst USA’s politik under George W. Bush. 

Det var en tale, der var markant i sit indhold og frem for alt i sin form. Som Putin selv bemærkede: ”Konferencens format giver mig mulighed for at undgå overdreven høflighed og nødvendigheden af at tale i runde og behagelige, men tomme diplomatiske klicheer. Konferencens format gør det muligt at sige, hvad jeg virkelig tænker om internationale sikkerhedsproblemer.” For en statschef var det en helt usædvanlig ”udiplomatisk” tale, som måske i første omgang muligvis blev fejlfortolket som et udtryk for dybe frustrationer over Vestens og først og fremmest USA’s manglende hensyntagen til - for ikke at sige disrespekt for - legitime russiske sikkerhedsinteresser. Talen blev også opfattet som værende fortrinsvis til indenrigspolitisk brug i forbindelse med det kommende valg til Dumaen i december 2007 og præsidentvalget i marts 2008. Retrospektivt kan man nå til den konklusion, at der i virkeligheden blev sendt et meget stærkt signal om, at Rusland ikke fortsat ville tolerere Vestens tilsidesættelse af russiske sikkerhedsinteresser, slet ikke i det postsovjetiske rum. Talen signalerede formentlig, at den del af Primakovdoktrinen, som Putin omhyggeligt havde gjort til et centralt element i sin udenrigspolitik, ikke at bringe sig på direkte konfliktkurs med den vestlige verden, ikke at bringe dialogen mellem Rusland og Vesten i fare, nu var sat ud af kraft. 

Hans angreb på USA var usædvanligt bidende. Putin erklærede, at USA havde forsøgt at opkaste sig som den altdominerende magt i det internationale system: ”Den unipolære verden, der blev foreslået efter Den Kolde Krig er heller ikke blevet til noget. Menneskehedens historie kender naturligvis også til perioder af unipolaritet og stræben efter verdensherredømmet. Hvad er der ikke sket i menneskehedens historie? Men hvad er da den unipolære verden? Hvordan man end besmykker dette begreb, så betyder det i sidste ende kun én ting i praksis, et magtcentrum, et center for beslutningstagning…………Jeg mener, at den unipolære model ikke alene er uantagelig, men også umulig for verden i dag. Og ikke kun, fordi der ved enkeltmandsledelse i verden i dag - netop i verden i dag – ikke ville være nok militærpolitiske eller økonomiske ressourcer. Men hvad der er endnu vigtigere. Selve modellen er ikke funktionsdygtig, fordi den i bund og grund ikke kan danne det moralsketiske grundlag for den moderne civilisation. Samtidig er alt det der sker i verden i dag – og vi er kun lige begyndt at diskutere det - det er en følge af, at man forsøger at indføre netop dette koncept i de internationale anliggender, den unipolære verdens koncept.” 

”Hvad er resultatet?”, spørger han retorisk og giver selv svaret, ”ensidige og ofte illegitime handlinger [læs: Kosovo og Irak] har ikke løst et eneste problem. Nej, de har forårsaget nye menneskelige tragedier og nye brændpunkter med spændte forhold. Døm selv: Krige, lokale og regionale konflikter er der ikke blevet færre af. Hr. Teltschik [konferencens ordstyrer] mindede forsigtigt om det. Og der omkommer ikke færre mennesker i disse konflikter, men endog flere end før. Langt flere – langt flere. I dag ser vi en næsten uhæmmet, overdreven brug af magt i internationale anliggender – af militær magt, en magt, der styrter verden ud i en malstrøm af konflikt på konflikt. Følgen er, at der ikke er kræfter til at løse en eneste af dem. Også en politisk løsning af dem bliver umulig.” 

Og han fortsatte med et direkte angreb på USA: ”Vi kan se en stadig større foragt for de grundlæggende principper i folkeretten. Ydermere har enkelte normer, ja, faktisk næsten hele retssystemet i en enkelt stat, først og fremmest selvfølgelig USA’s retssystem, overskredet sine nationale grænser på alle områder: Både i økonomi og politik og på det humanitære område påtvinges det andre stater. Hvem kan lide det? Hvem kan lide det?” I talen kommer han ind på et centralt tema i russisk sikkerhedstænkning: ”Jeg er overbevist om, at vi er kommet til det afgørende øjeblik, hvor vi alvorligt må overveje hele den globale sikkerhedsarkitektur. Og her må vi begynde med at søge efter en fornuftig balance mellem interesserne hos alle deltagere i den internationale dialog. Især nu, hvor ”det internationale landskab” forandrer sig så mærkbart og så hurtigt – forandrer sig i kraft af en dynamisk udvikling i en hel række stater og regioner”. Putin bruger et langt afsnit i talen til at påvise det, som russerne kalder de ændrede styrkerelationer. Han peger på de såkaldte BRIK-lande, Brasilien, Rusland, Indien og Kina, som de nye globale økonomiske vækstcentre, der vil konvertere deres økonomiske potentiale til politiske indflydelse og dermed styrke multipolariteten. 

Han slutter sin ”tour de force” i den internationale politik med at udtrykke stor bekymring for hele våbenkontrolregimets fremtid, han er uforstående over for NATO-landenes manglende ratifikation af den adapterede CFETraktat, samtidig med at USA bygger fremskudte baser i Bulgarien og Rumænien; han er stærkt foruroliget over planerne om opstilling af elementer af et missilforsvar i Polen og Tjekkiet samt planerne om yderligere udvidelse af NATO. Endelig får OSCE en ordentlig bredside: ”OSCE forsøges gjort til et vulgært instrument til sikring af et lands eller en gruppe af landes udenrigspolitiske interesser i forhold til andre lande”. Striden omkring OSCE kulminerede senere på året i forbindelse med valget til Dumaen, hvor de russiske restriktioner på OSCE’s valgobservatørers virke førte til, at OSCE valgte at udeblive fra valget. 

Modsætningerne spidser til

Den adapterede CFE-traktat fra topmødet i Istanbul i 1999 udviklede sig i løbet af foråret 2007 til en strid med NATO-landene. Det irriterede i stigende grad den russiske ledelse, at traktaten ikke blev ratificeret. NATO henviste til, at Rusland ikke havde trukket deres resterende tropper ud af Georgien og Moldova (Transnistrien). Der var på det tidspunkt kun meget få russiske tropper tilbage i Georgien, og der forelå en plan for deres tilbagetrækning, der var tiltrådt af den georgiske regering. I Moldova er der stationeret 1.500 russiske soldater i Transnistrien. Der er løbende forhandlinger mellem Rusland, Moldova og EU om en løsning. Problemet er imidlertid ikke så simpelt, det er analogt med de øvrige frosne konflikter. I Transnistrien er befolkningen i langt overvejende grad etniske russere, som under ingen omstædigheder vil under moldovisk administration, men det internationale samfund anerkender Moldovas territoriale integritet og dermed Transnistrien som en del af landet. I de fire frosne konflikter står de to principper over for hinanden: Opretholdelsen af den territoriale integritet og folkenes selvbestemmelsesret. Det internationale samfund har skabt sig nogle gordiske knuder for at undgå fortsættelse af krigshandlinger; dermed har man fået en kortsigtet løsning, som ikke er holdbar i det lange løb. I tilfældene Abkhasien og Sydossetien valgte Rusland i sidste ende at hugge knuderne over med sværdet. NATO-landenes holdning til ratifikation af CFE-aftalen forekommer unægtelig noget rigid og pedantisk, selvom Rusland i en tillægserklæring havde forpligtet sig på en løsning af disse to spørgsmål ved topmødet i Istanbul. 

Rusland valgte derfor i forsommeren 2007 at suspendere CFE-aftalen. Da forslaget herom blev fremlagt i Dumaen, blev den daværende chef for den russiske generalstab, Jurij Balujevskij spurgt om, hvilke konsekvenser beslutningen ville kunne få.. Hans svar var, at det ville være værst for Vesten. Der var nu ikke længere flankebegrænsninger; dermed kunne Rusland frit deployere det antal styrker til Nordkaukasus, som man i givet fald havde behov for, som f.eks. da man reagerede på det georgiske angreb på Sydossetien den 7. august. 

I München kommenterede Putin CFE-problematikken ved at sætte fokus på NATO’s og USA’s aktiviteter: ”Men Hvad foregår der samtidigt? Samtidigt etableres i Bulgarien og Rumænien de såkaldte lette amerikanske fremskudte baser med 5.000 mand i hver. Der sker altså det, at NATO rykker sine forreste styrker frem til vores statsgrænser, mens vi nøje overholder CFEtraktaten og ikke på nogen måde reagerer på disse handlinger. Jeg tænker, at NATO’s udvidelse ikke har noget at gøre med moderniseringen af selve alliancen eller med betryggelsen af sikkerheden i Europa. Tværtimod er det en meget provokerende faktor, der sænker niveauet for gensidig tillid. Og vi er i vores gode ret til at spørge åbent: Hvem er denne udvidelse rettet imod? Og hvad er der blevet af de forsikringer, som de vestlige partnere fremsatte efter opløsningen af Warszawa-pagten? Hvor er de erklæringer nu? Dem er der ingen der husker. Men i dette forum vil jeg tillade mig at minde om, hvad der blev sagt. Jeg vil gerne anføre et citat fra en tale, som NATO’s generalsekretær, hr. Wörner holdt i Bruxelles den 17. maj 1990. Han sagde dengang: ”Selve den kendsgerning, at vi er rede til ikke at placere NATO-styrker uden for Forbundsrepublikkens territorium giver Sovjetunionen faste sikkerhedsgarantier”. Hvor er de garantier?”. 

I den russisk perception er den vestlige verden godt i gang med at etablere nye skillelinjer og mure gennem det europæiske kontinent, om end der er tale om virtuelle linier. NATO’s planer om udvidelse har medvirket til at gøde grobunden for en russiske ”belejringsstemning”, der blev forstærket under den russiske valgkamp, ikke mindst af Putin selv. Foruden udvidelsen af NATO er opstilling af elementer af et missilforsvar i Polen og Tjekkiet en af de alvorligste divergenser mellem Rusland og Vesten. I München gjorde Putin rede for de russiske bekymringer: ”Vi kan heller ikke andet end blive foruroligede over planerne om at opstille elementer af et missilforsvar i Europa. Hvem ønsker endnu et skridt i det i dette tilfælde uundgåelige våbenkapløb? Jeg tvivler meget på, at europæerne selv gør. Der er ikke et af de såkaldte ”problemlande”, der har missiler med en rækkevidde på 5.000-8.000 km, der reelt kan true Europa. Og i en overskuelig fremtid og i et overskueligt perspektiv vil der ikke komme nogen, ja det forudses ikke engang. Og en hypotetisk affyring af f.eks. et nordkoreansk missil mod USA’s territorium hen over Vesteuropa er i klar modstrid med ballistikkens love”. 

Den russiske udenrigsminister Sergej Lavrov har stillet det forslag, at Rusland og NATO nedsætter en ekspertgruppe, der skal analysere den eventuelle trussel for derefter at tage stilling til, i hvilket omfang der er behov for et missilforsvar. Da USA sluttede aftale med Tjekkiet i sommeren 2007 om opstilling af en radar og senere med Polen om opstilling af 10 affyringsramper til missiler, reagerede Rusland meget skarpt og bekendtgjorde, at man ville svare igen med ikke-diplomatiske midler, d.v.s. militære modforanstaltninger, som f.eks. udplacering af missiler i Belarus og Kaliningrad.. Det kan være vanskeligt for offentligheden i den vestlige verden at forstå den russiske bekymring. En radar og 10 affyringsramper kan vel ikke være afgørende. Det er primært et forhold mellem USA og Polen og Tjekkiet. Her ser russerne imidlertid anderledes på problematikken. Det er spørgsmålet om det grundlæggende forhold mellem USA og Rusland, nemlig den indbyrdes strategiske nukleare balance. 

I det russiske sikkerhedspolitiske miljø har man været dybt bekymret siden USA ensidigt trak sig ud af ABM-traktaten fra 1972, fordi der nu ikke længere er faste rammer for udviklingen af det amerikanske missilforsvar. Ruslands politiske og militære ledelse er helt på det rene med, at USA er militært overlegen i enhver henseende. Man frygter derfor, at et fremtidigt videreudviklet amerikansk missilforsvar vil kunne udgøre en reel trussel mod den russiske nukleare afskrækkelse, ikke mindst når Rusland senest 31. december 2012 har reduceret antallet af atomsprænghoveder til de strategiske fremføringsmidler til 1.700 – 2.000, hvilket man har forpligtet sig til i henhold til Moskva-traktaten. USA har forsikret, at man ikke har til hensigt at underminere den russiske nukleare afskrækkelse. Det er der imidlertid ikke mange i det sikkerhedspolitiske miljø i Moskva, der tror på. Vesten har tidlige udstedt strategiske garantier og derefter brudt dem, når dens interesser tilsagde det., f.eks. NATO-udvidelsen. 

Spørgsmålet om nuklear afskrækkelse og strategisk paritet er helt essentielt for den russiske politiske og militære elite. Hvis den bliver undermineret vil det endegyldigt underminere Rusland muligheder som stormagt og dermed dets position i det internationale system. Det er elitens grundlæggende opfattelse, at den manglende kapacitet for Ruslands konventionelle styrker indebærer, at de strategiske nukleare styrker i sidste ende er den eneste garant for landets sikkerhed, suverænitet og uafhængighed. De nukleare styrker er forudsætningen for, at landet kan sikre sine interesser i det internationale system uden at blive udsat for nuklear afpresning. Derfor er en nok så fjern og teoretisk trussel mod den russiske nukleare afskrækkelse noget, der for næsten enhver pris skal imødegås. Man kan fundere over, hvordan den georgiske krise ville være forløbet, hvis Rusland ikke havde været i besiddelse af en troværdig nuklear afskrækkelse. I Rusland er man ikke i tvivl om, at man ville være blevet udsat for nuklear afpresning. Det amerikanske tidsskrift Foreign Affairs bragte i 2006 en bemærkelsesværdig artikel af den kendte russiske forsker ved Carnegie Endowment i Moskva, Dmitri Trenin, med titlen: ”Russia Leaves the West”. Hans pointe var, at Rusland nu havde forladt den udenrigspolitiske linje, som Putin havde arbejdet så energisk for i sin første præsidentperiode.: Integration med den vestlige verden og dermed Ruslands deltagelse globaliseringen. Han konstaterede, at Rusland nu forsøgte at placere sig som en stormagt mellem Vesten og Asien. 

Den centralasiatiske dimension

Trenins analyse blev unægteligt bekræftet af Præsident Putins ihærdige forsøg i sommeren 2007 på at give Shanghai Cooperation Organization, SCO, en sikkerhedspolitisk dimension. SCO, der som bekendt består af Kina, Kasakhstan, Kirgisistan, Rusland, Tadsjikistan og Usbekistan, er en regional organisation, der har tiltrukket sig betydelig interesse, hvilket bl.a. kan aflæses af det forhold, at Mongoliet, Iran, Indien og Pakistan har anmodet om og fået status som observatører samt at Afghanistan og Turkmenistan har deltaget i topmøder som særlige gæster. USA har også anmodet om observatørstatus, men har på russisk foranledning fået afslag. Tyrkiet, Nepal, Sri Lanka og Belarus har vist stor interesse for at deltage i organisationens møder under en eller anden form. Også EU og Japan følger nøje udviklingen i SCO. SCO er primært en organisation, der med EU som en slags forbillede har til formål at fremme det økonomiske, handelsmæssige, videnskabelige, uddannelsesmæssige og kulturelle samarbejde mellem medlemslandene. Men det er tillige en organisation, der har visse sikkerhedsmæssige spekter, idet den i et vist omfang er rammen for en afbalancering af de russiske og kinesiske geostrategiske interesser i det centralasiatiske område. Op til SCO-mødet i Bishkek i august 2007 havde Rusland forsøgt at etablere et tættere samarbejde mellem SCO og den egentlige forsvarsorganisation ODKB (Organizatsiya Dogovora o Kollektivnoy Bezopasnosti) på engelsk kaldet CSTO, Collective Security Treaty Organization. CSTO, der er en klassisk militæralliance, består af en lidt anden medlemskreds: Armenien, Belarus, Kasakhstan, Kirgisistan Rusland, Tadsjikistan og Usbekistan. CSTO kan i virkeligheden beskrives som en organisation, der har tre regionale dimensioner: Rusland-Centralasien, Rusland-Armenien (Sydkaukasus) og Rusland-Belarus (Europa). Den formelle strukturelle opbygning af CSTO er næsten identisk med NATO’s. Traktatgrundlaget indeholder en bestemmelse, svarende til Atlantpagtens artikel 5, der forpligter medlemmerne til at komme et andet medlem til undsætning, hvis det bliver angrebet eller udsat for trusler herom. Organisationens formål er at imødegå det 21. århundredes trusler og udfordringer: International terrorisme og ekstremisme, illegal våbenhandel og anden organiseret transnational kriminalitet, illegal transport at og handel med narkotika samt illegal indvandring. CSTO har ikke udviklet noget, der bare ligner det integrerede militære samarbejde i NATO, men har i praksis fastsat rammer for et samarbejde, der er i hovedsagen er bilateralt mellem Rusland og de enkelte øvrige medlemmer. Kina har hidtil ikke ønsket, at SCO skulle udvikle sig til en egentlig sikkerhedsorganisation, men tilsyneladende nærede man fra russisk side visse forhåbninger om en ændret kinesisk politik. Det var lykkedes at blive enige om en fælles militærøvelse i SCO-regi, Mirnoy Missii 2007 (Fredsmission 2007), der gennemførtes i perioden sammenfaldende med topmødet i Bishkek. Rusland havde ønsket, at CSTO blev inddraget i øvelsen, men dette blev høfligt, men bestemt afvist af Kina. Rusland havde allerede i april 2007 fremsendt et forslag til de øvrige medlemmer af SCO om et udbygget samarbejde med CSTO. Men til russernes store skuffelse modtog man ingen reaktioner på forslaget ud over en larmende tavshed. Ved en efterfølgende ”facesaving” operation enedes man om at underskrive et (meget vagt) memorandum om militært samarbejde i forbindelse med CSTO-topmødet en måned senere i Tadsjikistans hovedstad Dushanbe. 

Rusland er stærkt interesseret i et snævert militært samarbejde, fordi man stræber efter, at SCO, allerhelst et sammensmeltet SCO og CSTO, udvikler sig til en eurasisk modvægt til NATO og den amerikanske dominans. Kina ser det derimod ikke i sin nationale interesse at bringe sig i et direkte modsætningsforhold til USA og vil heller ikke påtage sig at give sikkerhedsgarantier til landene i regionen. Både Rusland og Kina vil gerne spille en dominerende politisk rolle i Centralasien og begge parter stræber efter at blive den ledende. På den måde afbalanceres de to store landes interesser i forhold til de mindre centralasiatiske lande, der kan spille de to store ud mod hinanden. De betragter tillige en indbyrdes konkurrerende russisk og kinesisk dominans som et langt mindre onde end amerikansk indflydelse, der med Bush-doktrinen som grundlag kan føre til regimeskift, som det skete i Georgien, Ukraine og Kirgisistan. I stort set hele det post-sovjetiske rum er skrækscenariet par excellence folkelige bevægelser og opstande, der kan føre til regimeskift. 

Putin-doktrinen

Som nævnt vakte Putins tale i München betydelig opsigt. Når man nærlæser talen, kan man ikke blot udlede Putins men det officielle Ruslands ”verdensbillede”. Dette indtryk er blevet underbygget, da det russiske udenrigsministerium den 27. marts 2007 lagde et særdeles interessant dokument ud på sin hjemmeside: ”Obsor vnesjnej politiki Rossiiskoj Federatsii” (Oversigt over den Russiske Føderations udenrigspolitik). Dokumentet er blevet kaldt Putindoktrinen, bl.a. fordi det indeholder passager, der er næsten ordret taget fra München-talen eller måske forholder det sig omvendt, men faktum er, at der er et identisk syn på Ruslands position og muligheder i det internationale system. 

Dokumentet indleder med at fremhæve, at der har fundet substantielle ændringer sted i det internationale system gennem de seneste år. Globaliseringsprocesserne har, på trods af deres modstridende konsekvenser, ført til en mere ligelig fordeling af de ressourcer, der betinger international indflydelse, og den økonomiske vækst har etableret det objektive grundlag for en multipolær tilgang til internationale relationer. Energifaktorens og adgang til ressourcer i det hele taget har fået stigende betydning. Det indebærer bl.a., at et stærkt og mere selvbevidst Rusland er blevet en vigtig komponent i de positive ændringer i det internationale system. 

Dette er indledningen på dokumentets diplomatiske beskrivelse af russisk udenrigspolitik og dennes forudsætninger. Man kan vælge at fortolke teksten, sammenholdt med samtaler med russiske diplomater, politologer og politikere, på en mere direkte måde. I russisk optik er styrkeforholdene i det internationale system ændret mærkbart igennem de senere år. Der er skabt nogle nye og dynamiske økonomiske udviklingscentre, der forrykker den økonomiske balance. De såkaldte BRIK-lande udgør kernen i disse nye økonomiske vækstområder. Den amerikanske økonomi er blevet stærkt svækket gennem Bush-perioden. Den økonomiske vækst i EU er stagnerende og vil måske endda gå tilbage. EU er præget af indre splittelse omkring unionens fremtidige forfatning og har svækket sig selv ved den hurtige udvidelse, som man har svært ved at absorbere. Dertil kommer splittelsen mellem de ”gamle” og ”nye” EU-lande. Sidstnævnte, ofte støtte af Storbritannien og Danmark, gør jævnligt relationerne til Rusland til sikkerhedspolitiske problemstillinger (”securization” som begrebet benævnes i faglitteraturen), i modsætning til Tyskland, Frankrig og Middelhavslandende, der har en langt mere pragmatisk tilgang. Dermed mister EU anseelse og indflydelse. En ny verdensorden er derfor under udvikling, en udvikling, der tillige fremmes af andre faktorer. Det er den russiske vurdering, at USA taber krigen i Irak og derefter vil stå i en stærkt svækket position i Mellemøsten. USA vil ikke være i stand til at hindre Irans opkomst som den dominerende regionale stormagt. Rusland vil i fremtiden komme til at spille en betydende rolle i hele Mellemøsten og har stor interesse i at pleje nære relationer med Iran. Uanset hvilken præsident, der vælges ved det amerikanske præsidentvalg i 2008, vil USA være tvunget til at føre en langt mere forsigtig og afdæmpet udenrigspolitik, måske vil USA blive præget af mere isolationistiske tendenser. For USA og NATO vil tabe i Afghanistan på længere sigt. Man står med nøjagtig den samme problematik, som russerne stod med i 1980’erne: Det er en asymmetrisk krig mod et middelalderligt klansamfund, der ikke kan vindes. På lidt længere sigt vil det betyde NATO’s opløsning, langsomt men sikkert og under alle omstændigheder tab af indflydelse. 

Man forudser, at hele våbenkontrolregimet bryder sammen, primært forårsaget af de ensidige amerikanske tiltag på området. Også INF-traktaten kan komme i fare, da en række lande i Ruslands omgivelser er ved at blive udrustet med sådanne våbensystemer. Det er derfor i Rusland interesse at kunne besidde tilsvarende våbensystemer. Rusland forventer at bygge sin magtposition på en stærk økonomi, der er baseret på energieksport, olie, naturgas og kernekraft, og på eksport af andre råvarer. Den russiske udenrigspolitik skal fortsat bidrage til at skabe de økonomiske forudsætninger for landets modernisering, herunder den økonomiske diversificering, som den politiske elite er klar over, vil være nødvendig for Ruslands fremtidige position som stormagt. Den russiske elite er overbevist om, at den vestlige verden med tiden vil være tvunget til at acceptere en ny verdensorden, som Rusland vil have betydelig indflydelse på. USA, Rusland og Kina vil på sigt være de eneste reelle stormagter. I løbet af de næste 10-15 år vil Kina og USA være i intens strategisk konkurrence og Rusland vil med fordel kunne indtage rollen, som den stormagt der afbalancerer og mægler imellem de to andre. Som det hedder i Putin-doktrinen: ”Myten om den unipolære verden er definitivt blevet aflivet i Irak. …..Under disse omstændigheder er der behov for et kollektivt lederskab af nøglestater, der objektivt set bærer ansvaret for verdens tilstand. ….Det er evident, at vi er kommet til det skelsættende øjeblik, hvor det er nødvendigt at overveje en ny global sikkerhedsarkitektur baseret på en rimelig afbalancering af interesser mellem deltagerne i det internationale samkvem. ….De internationale relationers kvalitative nye situation skaber gunstige vilkår for vort [det russiske] intellektuelle lederskab på en række områder i verdenspolitikken. Med andre ord, det drejer sig om Ruslands aktive deltagelse ikke blot med gennemførelsen af den internationale dagsorden, med at forme den”. 

Citaterne er taget fra dokumentets præambel, men det indeholder en systematisk gennemgang af hovedområderne i russisk udenrigspolitik, som det vil føre for vidt at gå nærmere i detaljer med. Derimod er det af interesse, at Præsident Dmitri Medvedev den 12. juli 2008 udgav en ny udenrigspolitisk koncept, Kontsepzija vnesjnej politikii Rossiiskoj Federattsii, der indholdsmæssigt ikke adskiller sig på noget væsentligt punkt fra Putin-doktrinen, men som sprogligt er noget blødere formuleret i et mere traditionelt diplomatisk embedsmandssprog. Der er dog en forhold man bør hæfte sig ved. SNG er kun sporadisk omtalt som en gruppe lande, men ikke som en organisation, hvilket vel må siges at afspejle realiteterne, hvorfor forholdet til SNG heler ikke vil blive analyseret nærmer i denne artikel. 

Tre mål i russisk udenrigspolitik

Russisk udenrigspolitik siden Sovjetunionens opløsning og dermed også i Putins to præsidentperioder er af føromtalte Dmitri Trenin blevet betegnes som værende primært reaktiv. I Putin-perioden kan man imidlertid identificere tre primære mål: Genvinde den tabte indflydelse på det eurasiske kontinent; imødegå og begrænse USA’s ”containment” og splittelsespolitik i forhold til Rusland samt at udbygge økonomiske forbindelser med andre lande, som kan bidrage til russiske økonomisk vækst. 

Russisk udenrigspolitik er i stigende grad præget af den stærkt nationalistiske tendens, der har været i vækst de sidste ti år. Den er tillige præget af en tiltagende og artikuleret anti-amerikanisme. Putins bestræbelser på at begrænse amerikansk indflydelse har haft succes i Centralasien, men ikke i Europa. I forhold til USA har Rusland ikke formået at bibeholde det bilaterale partnerskab og dermed den ligeværdighed på våbenkontrolområdet, som har kunnet begrænse den amerikanske militære overmagt, først og fremmest på det nukleare område. Konsekvensen af nedbrydningen af våbenkontrolregime er, at Rusland på sigt er blevet bragt i en ufordelagtig position. Rusland frygter, at det vil give USA muligheden for afgørende gennembrud i den teknologiske udvikling af missilforsvar og offensive strategiske våben. Det vil i givet fald kunne foranledige USA til at tro, at man befinder sig i en strategisk styrkeposition, hvor man kan udsætte Rusland for politiske krav og pression. Dertil kommer bestræbelserne på at knytte tætte forbindelser til de postsovjetiske republikker for derved at begrænse amerikansk indflydelse. Der er i russisk optik tale om et nul-sumspil i forhold til Kasakhstan, Usbekistan, Georgien og Ukraine. Den virkning, som Bush-administrationens støtte til demokratisering og liberalisering i bl.a. Ukraine og Georgien havde på den russiske politiske elite, kan ikke overvurderes. Regimeændringer ville underminere den russiske indflydelse i området og man frygtede en dominoeffekt, der til sidst ville ramme Rusland. Den vestlige støtte til NGO’er og civilsamfundet, medier og en systematisk anvendelse valgobservatører (efter russisk opfattelse) var nogle af de midler, som Vesten bragte i anvendelse for at vælte de nuværende magthavere i Kreml. Det fik den indenrigspolitiske konsekvens, at der blev grebet hårdt ind mod enhver politisk opposition, hvor betydningsløs den end måtte være. 

Man skal efter min opfattelse se den russiske politik over for Georgien og Ukraine i denne sammenhæng. Man kunne ikke forhindre Rose- og Orangerevolutionerne, som man opfattede som en direkte trussel mod Ruslands politiske elite. I forhold til Georgien har man kunnet udnytte de to frosne konflikter i Abkhasien og Sydossetien. En vedvarende usikkerhed omkring de to områders status har været et af midlerne til at forhindre Georgiens optagelse i NATO og på sigt EU, hvor man (principielt) ikke ønsker medlemmer med territoriale udeståender. Rusland har udstedt russiske pas til sydosseterne og abkhaserne; man har derved kunnet hævde retten og pligten til at beskytte russiske borgere. Samtidig med at forholdet mellem Rusland og Georgien udviklede sig markant dårligere efter Saakashvilis magtovertagelse, steg antallet af gensidige provokationer. Hvorvidt Saakashvili lod sig lokke i en fælde, da han lod de georgiske styrker indlede et massivt angreb på Sydossetiens hovedstad Tskinvali natten mellem den 7. og 8. august 2008, er genstand for omfattende diskussion. Det står imidlertid fast, at den georgiske præsident forsøgte at løse en politisk konflikt gennem et militært fait a compli og efterfølgende at drage den vestlige verden mest muligt ind i konflikten. 

Hermed forærede han Rusland en gunstig lejlighed til at give Georgien en lærestreg. Som bekendt led georgierne et knusende militært nederlag. Det er indlysende, at ingen russisk ledelse ville have kunnet overleve politisk, hvis man ikke reagerede på denne uhørte og uansvarlige provokation. Man kan diskutere, om det var klogt at slå igen med den voldsomhed, man valgte at gøre, men den russiske ledelse valgte én gang for alle at knuse hele den militære infrastruktur i landet, en infrastruktur, der var betalt af USA. Besættelsen af dele af det egentlige Georgien, bl.a. havnen i Poti og den efterfølgende anerkendelse af de to udbryderrepublikker som selvstændige nationer, har isoleret Rusland politisk i et omfang, man nok ikke havde regnet med. Støtten fra SCO er udeblevet og CSTO’s holdning kan i bedste fald betegnes som lunken. 

For russerne har det imidlertid været vigtigt at demonstrere, at man nu er i stand til at hævde sine geopolitiske og strategiske interesser i sit nærområde, om nødvendigt med magt. Man har over for de post-sovjetiske stater demonstreret, at det ikke kan betale sig at gå imod de russiske interesser i området. USA og Vesten er, når det kommer til stykket, ikke i stand til at yde andet end verbal støtte, ”over-streched” som man er i Irak og Afghanistan. Det har man allerede taget til efterretning i Aserbajdsjan. I forhold til Ukraine har Rusland andre og mere subtile midler til spille på end de militære. At søge at gribe militært ind i Ukraine ville være ren eventyrpolitik med langt større risiko for indgriben udefra end i det georgiske tilfælde, hvilket den russiske ledelse næppe ville begive sig ud i. Ukraines politiske system er ustabilt, præget af voldsomme personlige magtkampe. Præsidentens ønske om at Ukraine optages i NATO deles ikke af et flertal af befolkningen, hvor mere end 60 procent er imod et medlemskab. Den østlige del af Ukraine er befolket af en russiskvenlig og russisktalende befolkning, og et forsøg på at føre Ukraine ind i NATO, kan føre til en opsplitning af landet. Dertil kommer, at befolkningen på den store halvø Krim ikke ønsker at være en del af Ukraine, men vil tilbage til Rusland. Forholdet UkraineRusland er et af det mest følelsesladede spørgsmål i russisk politik. Det er et åbent sår. Rusland som stat blev for mere end tusind år siden skabt med udgangspunkt i Kiev-staten og de færreste russere kan forstå, hvorfor Ukraine ønskede selvstændighed. Der er derfor ikke tvivl om, at forholdet til Ukraine fremover vil få betydelig indflydelse på Ruslands forhold til den øvrige verden, først og fremmest den vestlige. Hvis Rusland skal genvinde indflydelse i Ukraine skal der udformes en ny politik, der frem for stok bygger på gulerod.

I forhold til det tredje russiske udenrigspolitiske mål må det anerkendes, at Putin har haft betydelig succes i bestræbelserne på at udbygge de økonomiske forbindelser til de ny økonomiske vækstcentre, ikke mindst Kina. I forhold til Europa. har den russiske politik har formået at forhindre en enig europæisk kritik af Rusland. Den har også formået i meget betydeligt omfang at fremme de russiske kommercielle interesser, især på energiområdet. Samhandelen mellem Rusland og EU er vokset støt i Putins tid som præsident. Europæiske firmaer er involveret i Rusland i stort omfang, ikke mindst tyske og franske, og russiske firmaer er endog særdeles aktive i Europa. Man har sluttet en række aftaler på energiområdet, og har indgået aftaler om en række pipelineprojekter og har formået at blokere for uønskede projekter, som Nabuccoprojektet, der havde til formål at føre naturgas fra de centralasiatiske lande til Europa uden om russisk kontrol. Rusland har med stor dygtighed udnyttet de bilaterale forbindelser til at forhindre, at EU taler med én stemme. Om det fortsat kan lykkes efter fem-dages krigen i Georgien står hen i det uvisse. 

Konkluderende bemærkninger

Rusland er tilbage som stormagt. I egen optik først og fremmest som energisupermagt, der er en af de hovedansvarlige for verdens fortsatte stabile energiforsyning. Man har satset på økonomisk magt og såkaldt ”soft-power” og har i den forbindelse opkastet sig som en slags ”normativ” stormagt, d.v.s. man har fremhævet vigtigheden af international ret, FN’s sikkerhedsråd som det eneste organ, der kan legitimere væbnet aktioner mod nationer og ikke mindst hævdelse af princippet om ikke-indblanding i nationernes interne forhold. Man har således forkastet enhver tale om humanitær intervention. Det er synspunkter, der deles af et stort flertal af nationer uden for den vestlige verden, og hvor Rusland havde etableret sig som en selvbestaltet bannerfører. På disse områder må man i fremtiden kunne forvente en noget lavere cigarføring, for nu at udtrykke det diplomatisk. Der tales for tiden i den vestlige meget om en ny kold krig, ikke mindst i den angelsaksiske verden, hvor man gør sig stor umage for at italesætte fænomenet. I modsætning til den ”gode, gamle” Kolde Krig, er der imidlertid ikke tale om ideologiske modsætninger. Der er heller ikke tale om et rustningskapløb, som det var tilfældet fra slutningen af 1940’erne til midten af 1980’erne. Der er naturligvis fokus på de russiske forsvarsudgifter i disse år, bl.a. fordi de siden 2006 er blevet noget mere uigennemsigtige, efter formatet af den russiske finanslov er blevet ændret, og dele af forsvarsbudgettet igen er blevet klassificeret stof. Der er imidlertid ikke tvivl om, at det russiske forsvar har fået betydeligt flere midler til rådighed. Det afspejler sig bl.a. i et stigende aktivitetsniveau og mere ambitiøse materielinvesteringsplaner. I 2007 blev der vedtaget en ti-årig investeringsplan med et beløb svarende til 200 milliarder US dollars. Det lyder voldsomt, men det er en kendsgerning, at det russiske forsvar har været underfinansieret gennem hele Jeltsin-perioden og det meste af Putin-perioden. Der er stort set ikke blevet tilført nyt materiel, og slet ikke i større og tilstrækkelige mængder til at opretholde et moderne forsvar. Der skal gennemføres meget omfattende investeringer for at opretholde en troværdig nuklear strategisk afskrækkelsesstyrke, der bygger på den velkendte triade: De strategiske rakettropper, de strategiske Ubåde og de strategiske flystyrker. Alle tre elementer vil kræve investeringer, der vil opsluge stort set hele det afsatte beløb til investeringer. Man har ambitioner om en oceangående flåde, der bl.a. kan medvirke til power-projection. Det vil i sig selv kræve enorme investeringer, som det er tvivlsomt, hvorvidt der er midler til. Hæren og flyvevåbnet har behov for omfattende investeringer for at kunne opretholde brugbare konventionelle styrker. De reelle trusler mod Ruslands sikkerhed manifesterer sig først og fremmest i Kaukasus, Centralasien og det russiske Fjernøsten (på længere sigt forholdet til Kina). Det er primært en (ukonventionel) konventionel trussel. Indsættelsen af 58. armé i Georgien afslørede en række svagheder af materielmæssig karakter, ikke mindst manglen på moderne kommunikationsmidler og præcisionsvåben. Der vil i de kommende år blive kamp om de tildelte ressourcer i det russiske forsvar. Dertil kommer, at de væbnede styrker stadig er præget af den sociale deroute, som man blev udsat for efter Sovjetunionens sammenbrud med dårlig moral og udbredt korruption til følge. 

Den politiske ledelse, først og fremmest Putin selv, har det seneste år brugt de væbnede styrker til at demonstrer over for den russiske befolkning og den undrende omverden, at man også er tilbage som militær stormagt. Man har sendt de strategiske bombefly på vingerne og ladet dem genoptage patruljeflyvningerne fra Den kolde Krigs tid. De russiske strategiske bombefly burde stå på et flymuseum, da de er teknologisk forældede i enhver henseende. Man sender en reduceret carrier group på patrulje i i Atlanterhavet og sender flådestyrker ind i Middelhavet, men den russiske flåde er reelt i en meget sørgelig forfatning, som det vil kræve enorme investeringer at udbedre. Man sender strategiske fly og flådestyrker til Venezuela for at deltage i en fælles øvelse, formentlig en måde at demonstrere over for USA, at man også er i stand til at operere i amerikansk nærområde. Medvedev har efter afslutningen af krigen med Georgien bebudet, at de væbnede styrker fremover vil blive et satsningsområde med henblik på en gennemgribende modernisering. Hvis det viser sig at være tilfældet, vil det med stor sikkerhed betyde, at det indenrigspolitiske moderniseringsprogram, som Medvedev og Putin markedsførte sig med under præsidentvalgkampagnen, vil afgå ved en stille død. Dermed fjerner man på forholdsvis kort sigt fundamentet for Ruslands fortsatte status som stormagt. Det ved den russiske ledelse godt. Putin har ved flere lejligheder gjort opmærksom på, at det russiske BNP er dobbelt så stort som det amerikanske forsvarsbudget, som til gengæld er 25 gange større end det russiske. Han har også understreget, at Rusland ikke igen vil falde i den samme oprustningsfælde som under Den Kolde Krig og som i sidste ende resulterede i Sovjetimperiets sammenbrud. Han har også understreget, at Rusland ikke har nogen interesse i at indlede en ny kold krig. Imidlertid er det en kendsgerning, at Rusland er tilbage som stormagt, ikke mindst i egen selvopfattelse. Det betyder, at den vestlige verden, der i næsten 20 år har været vant til, at man ikke behøvede at tage hensyn til russiske interesser og heller ikke gjorde det, nu står i en helt anden situation. Vi kommer til at vænne os til, at Rusland er en stormagt med globale interesser, som vi bliver nødt til at tage hensyn til i større eller mindre grad. Det vil kræve en betydelig mental omstilling efter de mange år, hvor vi, sejrherrerne fra den Kolde Krig, mente at have patent på de universelle værdier demokrati og markedsøkonomi, herunder også en moralsk overlegenhed, og derfor kunne belære andre, om hvordan de skulle opføre sig. Som en fremtrædende russisk kommentator spurgte ved en konference i anledning af femårs jubilæet for oprettelsen af NATO-Rusland Rådet: ”Hvordan er det nu man staver til Guantanamo?”

Litteraturfortegnelse

Kontsepzija vnesjnej politikii Rossiiiskoj Federatsii. Kreml 12. juli 2008 (Den Russiske Føderations udenrigspolitiske koncept)

Obsor bnesjnej politiki Rossiihoj Federatsii. Ministerstvo inostrannykh del Rossiiiskoj Federatsii. Moskva 27. marts 2007. (oversigt over Den Russiske Føderations Udenrigspolitik, Den Russiske Føderations udenrigsministerium)

”Putin i München”. Udenrigs nr. 1. 2007 (Putins tale er her oversat i sin helhed af Lars Poulsen-Hansen, en fremragende oversættelse. Den originale russiske version kunne indtil præsidentskiftet findes på den russiske præsidents hjemmeside, Kremlin.ru)

Igor S. Ivanov: The New Russian Diplomacy. The Nixon Center & Brookings Institution Press. Washington D.C 2002

Yevgeny Primakov: Russian Crossroads. Towards the New Millennium. Yale University Press New haven & London 2004

Generalmajor Karsten Møller: “Russian Security Policy – In search of Major Power Identity”. Baltic Defence Review Winter 1999

Generalmajor Karsten Møller. Ruslands ny nationale sikkerhedskoncept og militærdoktrin. Militært Tidsskrift okt./nov. 2000

Karsten J. Møller: CSTO – En russisk domineret forsvarsorganisation i udvikling.. Dansk Institut for Internationale Studier. Oktober 2007

Niels Aadal Rasmussen: SCO – Centralasien mellem dragen og bjørnen. Dansk Institut for Internationale Studier. November 2007 

PDF med originaludgaven hvor denne artikel er fra: PDF icon militaert_tidsskrift_137.argang_nr.3_2008.pdf

Litteraturliste

Del: