Redningsberedskabet og det civile beredskab efter 11. september 2001

Af fuldmægtig Bo Andersson, Beredskabsstyrelsens Beredskabskontor
 
 
Terrorangrebene mod USA den 11. september 2001 var karakteriseret ved at være uvarslede, ved at anvende eksisterende civile ressourcer som våben, ved at være rettet mod civilbefolkningen i et tæt bebygget område og ved at være af et hidtil uset omfang. Dagen før var der næppe nogen, som havde forestillet sig, at sådanne begivenheder ville indtræffe i virkeligheden. 
 
Generelt har terrorangrebene ført til en øget opmærksomhed på opdatering af beredskabsplaner, på koordinering, på behovet for at tilvejebringe procedurer for krisehåndtering både centralt og lokalt i beredskabet samt på selve trusselsbilledet. Konkret gav begivenhederne anledning til, at den danske regering umiddelbart besluttede at styrke beredskabet på udvalgte områder.  I det følgende skitseres beredskabet i et bredere perspektiv set i lyset af udviklingen i den sidste halve snes år. Dernæst beskrives de initiativer, som konkret blev taget på beredskabsområdet i anledning af terrorangrebene; endelig omtales beredskabsområdet i EU og det civile beredskab i NATO. 
 
Beredskab over for hvad?
Overordnet kan man inddele ulykker i naturskabte, menneskeskabte og teknologiske, ligesom man kan skelne mellem hændelser, som indtræffer uden varsel, med kort varsel og med noget længere varsel.  Eksempler på naturskabte uvarslede hændelser er brand, jordskred og sammenstyrtninger i naturen. Markante vejrfænomener, f.eks. orkaner, optræder med kort varsel, mens f.eks. isvintre, fødevaremangel (pga. misvækst) eller epidemier normalt vil forekomme med et noget længere varsel.  Uvarslede menneskeskabte hændelser kan være ubevidste såsom trafikulykker, drukneulykker og brande; miljøkatastrofer forekommer med kort varsel, mens kriser udvikler sig over lidt længere tid. 
 
Menneskeskabte kriser kan også være bevidste og indtræffe uden varsel som f.eks. terrorhandlinger, påsatte brande og IT-angreb, som indtræffer uden varsel, mens et overraskelsesangreb vil finde sted med kort varsel. Flygtningestrømme og egentlig krig vil have et længere varsel.  Endelig er der de hændelser, som har teknologiske årsager. Uden varsel oplever vi f.eks. strømsvigt, brande og eksplosioner (gas), mens man med kort varsel kan forestille sig udslip fra atomkraftværker og nedstyrtning af satellitter. 
 
Beredskabet over for de hændelser, som vi skal være forberedt på at kunne imødegå, som er af vidt forskellig karakter og størrelse, som har vidt forskellige årsager, og som kan forekomme på alle samfundsområder er ikke begrænset til det noget snævre begreb redningsberedskab, men kan overordnet inddeles i følgende områder:
• Redningstjeneste (politi, redningsberedskab, ambulancetjeneste, SAR...)
• Infrastruktur (veje, lufthavne, jernbaner, energi, tele, IT...)
• Sundhed (sygehuse, primær sundhedstjeneste, lægemidler)
• Økonomi (forsyning, betalingsformidling...)
• Andre (social, undervisning, kultur, kirke...)
• Krisestyring, samarbejde, information 
 
Redningstjenestens hovedaktører i Danmark er alarmeringsfunktionen (112), politiet, redningsberedskabet, brand- og redningstjenesten (BOR) i lufthavne, ambulancetjenesten, sygehusberedskabet (og anden præhospital indsats), Search & Rescue (SAR) og havmiljøberedskabet.  Redningstjenesten tager sig af de umiddelbare konsekvenser af indtrufne hændelser, mens de relevante sektorer tager sig af retablering og genopbygning af skadede eller ødelagte funktioner.  Man kan spørge, om redningsberedskabet til enhver tid skal kunne klare enhver situation, stor eller lille og uanset om den indtræffer varslet eller uvarslet. Selv om nogle måske ville sige ”naturligvis”, er svaret, at det ville være ressourcemæssigt uoverkommeligt. 
 
Over for de normalt forekommende uheldssituationer har vi et stående dagligt beredskab, som bygger på en generel planlægning for, hvordan vi skal forholde os, mens indsatsen over for de varslede hændelser af større omfang, ud fra en konkret planlægning i den enkelte situation, varetages af et – i normalsituationen ”hvilende” - beredskab, som kan tilføres materiel og personel m.v. afhængig af behovet. 
 
Beredskabet i udvikling
Det er ikke den konventionelle krig, nutidens samfund først og fremmest må være forberedt på. Trusselsbilledet er blevet mere nuanceret, og vi må løbende forholde os til, at det forandrer sig.   Det ændrede trusselsbillede og samfundets generelt øgede sårbarhed, herunder hændelsernes uforudsigelige karakter, gør, at beredskabets orientering mod trusler må ændres i retning af at fokusere på kapaciteter, det vil sige bredt anvendelige ressourcer, som kan tilrettes og kombineres i forskellige typer af situationer. Trusselsorienteringen erstattes – eller suppleres – af en kapacitetsorientering.  Det tog politikerne allerede konsekvensen af med vedtagelsen af beredskabsloven i begyndelsen af 1990’erne, som var første skridt i, hvad man med et nutidigt udtryk kan kalde en ”beredskabsreform”. Den omfatter bl.a. de initiativer, som er taget navnlig på redningsberedskabets og det civile beredskabs område i nyere tid, herunder i lyset af terrorhandlingerne mod World Trade Center sidste år. 
 
Beredskabsloven af 1992
Sammenlægningen pr. 1. januar 1993 af civilforsvaret og brandvæsenet til et enstrenget og integreret redningsberedskab skete på baggrund af Warszawa-pagtens opløsning og den kolde krigs ophør. Som følge heraf vurderede Forsvarsministeriet, at den veldefinerede militære trussel mod Vesteuropa, som var kendt indtil slutningen af 1980’erne, var faldet bort. Et massivt og omfattende overraskelsesangreb mod vesteuropæisk område blev ikke længere vurderet som realistisk.   På den baggrund fandt politikerne bl.a., at der kunne opnås en forenkling, bedre koordinering og ressourceudnyttelse, hvis brandvæsenets og civilforsvarets beredskab blev ændret således, at de opgaver, der skal løses i fredstid, blev retningsgivende for katastrofeberedskabets organisation, størrelse og funktion. De krigsmæssige opgaver skulle således være en naturlig overbygning på beredskabets fredsmæssige opgaver.  Samtidig integreredes planlægningen af redningsberedskabet og det civile beredskab på kommunalt niveau. 
 
Politisk aftale 1998-2001/2002
Med den politiske aftale om beredskabet 1998-2001, som i 2000 blev forlænget til udgangen af 2002, fulgte yderligere en justering af beredskabet på baggrund af, at sondringen mellem fred, krise og krig som planlægningsgrundlag for redningsberedskabet blev afløst af en sondring mellem uvarslede og varslede hændelser.  Som led i aftalen gennemførtes en analyse af det civile beredskab med henblik på at vurdere mulighederne for at tilpasse det civile beredskab til den sikkerhedspolitiske situation. 
 
Analyse af redningsberedskabet 2002
Begivenhederne den 11. september 2001 betød, at kommissoriet for den analyse af redningsberedskabet, som skulle udarbejdes med henblik på indgåelse af en ny politisk aftale om redningsberedskabet efter 2002, bl.a. fik følgende ordlyd: ”Analysen skal belyse og vurdere, om indretningen af redningsberedskabet efter 2002 bør ændres bl.a. i lyset af terrorangrebet den 11. september 2001 i USA”.  Analysen af redningsberedskabet, hvori også indgik analysen af det civile beredskab, blev færdiggjort i maj 2002. 
 
Politisk aftale 2003-2006
Den 21. juni i år blev der, på baggrund af analysen, med opbakning fra samtlige politiske partier i Folketinget indgået en aftale om beredskabet efter 2002. Med denne aftale foretages en yderligere forskydning fra det krigsmæssige beredskab til fredstidsopgaver, herunder beredskabet ved større hændelser, der bl.a. set i lyset af begivenhederne den 11. september 2001, bør prioriteres yderligere.
 
1. På det statslige redningsberedskabs område skal der indkaldes flere 6-måneders værnepligtige, og uddannelsen skal justeres inden for bl.a. indsats ved anvendelse af nukleare, biologiske og kemiske midler, redningstjeneste og kommunikationstjeneste med henblik på i øget omfang at tilpasse uddannelsen til det reviderede trusselsbillede.
2. Den statslige og kommunale evne til at yde international katastrofebistand skal styrkes.
3. Pligten til at opretholde et udvidet krigsmæssigt redningsberedskab i 40 kommuner ophæves.
4. Frivilligelementet i redningsberedskabet skal styrkes markant gennem meningsfyldte og relevante opgaver og gennem oprettelse af en central, permanent personelreserve af frivillige, som kan udgøre en reel, operativ del af beredskabet lokalt, regionalt og centralt. 
 
 Den tværgående koordination og det civile beredskab skal ifølge den politiske aftale styrkes. Der bør således fremover anvendes et ensartet planlægningsgrundlag overalt inden for den civile sektor, hvor der ikke længere sondres mellem fredstid og krigstid. Som konsekvens heraf vil beredskabsplanlægning m.v. omfatte alle ulykker og katastrofer, herunder krigshandlinger.  Der skal etableres bredt sammensatte stabe i hver region med chefen for politiregionen som leder til at varetage de koordinerende opgaver i forbindelse med større ulykker og katastrofer.   Endvidere skal der gennemføres en national sårbarhedsudredning med et bredt tværsektorielt sigte. I den forbindelse bør det fastlægges, hvorledes der kan ske en fortsat styrkelse af den tværgående koordination i beredskabet. Udredningen kommer bl.a. til at omfatte informationsteknologi, vandforsyning, energiforsyning og infrastruktur. Det forudsættes, at en række ministerier og andre myndigheder medvirker i udredningsarbejdet. 
 
Den politiske aftale tager højde for yderligere justeringer i beredskabet, idet en planlagt midtvejsevaluering af arbejdet med at gennemføre dele af aftalen (ultimo 2004) giver mulighed for at inddrage anbefalingerne fra sårbarhedsudredningen. 
 
Ændring af beredskabsloven
I efteråret 2002 har Indenrigs- og Sundhedsministeriet sendt et forslag til ændring af beredskabsloven, som implementerer den politiske aftale om beredskabet efter 2002, i høring. En af de væsentligste ændringer vedrører ophævelse af den nugældende beredskabslovs § 2 om det civile beredskabs opgaver efter indførelsen af begrebet ”den civile sektors beredskab”. 
 
Beredskabsplanlægningen baseres fortsat på det generelle princip, at den myndighed, der varetager den daglige funktion, også varetager funktionen i de ulykkes- og katastrofesituationer, hvor dagligdagens rutiner og ressourcer ikke er tilstrækkelige. 
 
Der skabes en beredskabskontinuitet fra dagligdagens funktioner over større ulykker til katastrofer, herunder krigshandlinger, ved allerede i den daglige administration at tage de fornødne beredskabsmæssige hensyn, så flest mulige beredskabsforberedelser kan gennemføres på en samfundsøkonomisk hensigtsmæssig måde.   De enkelte ministre varetager beredskabsplanlægningen hver inden for deres ministerområde.  Kommunalbestyrelser og amtsråd skal udarbejde en samlet plan for beredskabet. Som inspiration hertil har Beredskabsstyrelsen i 2002 udsendt ”Vejledning i planlægning af kommunernes og amternes beredskab”, som indeholder en generel beskrivelse af grundlæggende planlægningsprincipper og planlægningens gennemførelse samt en beskrivelse af nogle væsentlige funktionsområder inden for den kommunale og amtskommunale sektor. 
 
Konkrete initiativer efter terrorangrebene  den 11. september 2001
Som noget af det første etablerede de centrale myndigheder på beredskabsområdet en kriseberedskabsgruppe, som fik følgende opgave:
• At rådgive og anbefale omkring beredskabsmæssige forhold i forbindelse med krig og terroraktioner m.v.
• At fremsætte konsoliderede forslag til samvirke - herunder planlægning - mellem de enkelte styrelser og myndigheder, bl.a. med henblik på udnyttelse af ressourcer inden for totalforsvaret • At udarbejde redegørelser og anbefalinger vedrørende gældende bestemmelsekomplekser, planer m.v., med henblik på bl.a. at fremme videndeling mellem de relevante myndigheder. 
 
Kriseberedskabsgruppen blev sammensat på afdelings- og kontorchefniveau med Statsministeriet som formand og med deltagelse af Udenrigsministeriet, Forsvarsministeriet, Forsvarskommandoen, Forsvarets Efterretningstjeneste, Justitsministeriet, Politiets Efterretningstjeneste, Ordenspolitiet, Indenrigs- og Sundhedsministeriet samt Beredskabsstyrelsen.  For det andet bevilgede Folketingets Finansudvalg i løbet af efteråret 2001 knap 50 mio. kr. til forbedringer af såvel det kommunale som det statslige redningsberedskab.   
 
Det drejede sig bl.a. om etablering af et forbedret kommunikationsberedskab i form af et mobilt ledelses- og kommunikationscenter til brug ved store og komplekse indsatser, styrkelse af beredskabet til sikring og afstivning af beskadigede bygninger, forbedrede muligheder for indsats ved slukning af voldsomme brande i brandfarlige væsker, styrket kapacitet til eftersøgning af indespærrede personer, styrkelse af det kemiske beredskab med beskyttelsesdragter m.v., modernisering og opgradering af det nukleare måleberedskab, øvelsesaktiviteter med udgangspunkt i store og komplekse indsatssituationer samt indsamling og bearbejdning af viden fra større ulykker og katastrofer.  Næsten halvdelen af bevillingen vedrørte styrkelse af det kommunale redningsberedskab, dels med materiel, dels med samarbejdsøvelser i hver politiregion, efteruddannelse af holdledere, etablering af en database over redningsberedskabets samlede materielressourcer, styrkelse af kemikalieberedskabsvagten samt etablering af en tværkommunal ressourcepulje, der kan indsættes hvor som helst i landet. 
 
Alt sammen vigtige initiativer, der skal sikre, at Danmark er så godt forberedt som overhovedet muligt på at håndtere en uvarslet eller varslet hændelse, som indebærer overhængende fare for tab af et stort antal menneskeliv eller store værdier, uanset om der er tale om en bevidst fremprovokeret hændelse eller ej.  Her ud over er der afsat til at indsamle og bearbejde viden om udvalgte redningsopgaver ved terrorhandlinger nogle år tilbage, til udviklingsarbejde, f.eks. inden for stabsledelse, til forskning i reaktionsmønstre og risikokommunikation m.v., herunder byggeteknisk vurdering af danske højhuses evne til at modstå kollaps, samt til gennemførelse af øvelser med udgangspunkt i store og komplekse indsatssituationer og med deltagelse af alle komponenter i beredskabet.  Særligt vedrørende det biologiske beredskab blev der taget initiativ til vurdering af mulighederne for adgang til klasse 4-laboratorium, anskaffelse af apparatur med henblik på nødvendige analysemuligheder, etablering af et særligt videncenter på Statens Serum Institut samt styrkelse af epidemikommissioner og oprettelse af et centralt, koordinerende epidemiråd. 
 
Beredskabsområdet inden for EU
Gennem de seneste år har beredskabsområdet i EU været under betydelig udvikling. Som direkte følge af terrorangrebene i USA den 11. september 2001 har EUsamarbejdet inden for civilbeskyttelse været et særligt prioritetsområde.  Den 23. oktober 2001 vedtog EU-Ministerrådet etableringen af en fællesskabsordning til fremme af et styrket samarbejde om indsatser på civilbeskyttelsesområdet. Formålet med ordningen er at belyse, hvilken assistance de deltagende lande kan stille til rådighed i tilfælde af katastrofer eller større ulykker, der kræver øjeblikkelig indgriben. Målet er at beskytte personer, miljøet og ejendom i tilfælde af naturkatastrofer, teknologiske ulykker, strålingsfare og miljøulykker, herunder utilsigtet havforurening, der måtte forekomme både i og uden for EU.  Ordningen trådte i kraft den 1. januar 2002 og er en udbygning dels af en resolution fra juli 1991 om gensidig bistand i tilfælde af katastrofer, dels af samarbejdet inden for rammerne af EF-handlingsprogrammet (2000-2004) vedrørende civilbeskyttelse. 
 
Der er opbygget et døgnbemandet monitorerings- og informationscenter (MIC) i Bruxelles, hvortil anmodninger om EU-katastrofebistand sendes og behandles, og medlemsstaterne har i foråret 2002 indmeldt materiel- og personelressourcer til Kommissionen, som kan indgå i ordningen. Fra dansk side er indmeldt 10 beredskabsfaglige eksperter fra redningsberedskabet, som kan sendes til udlandet med meget kort varsel. Hovedparten af EØS-landene og kandidatlandene forventes at indgå i ordningen fra 2003.  Materielressourcerne er tilsvarende indmeldt til løsning af civilbeskyttelsesopgaver i rammen af den civile krisestyring, som forventes operativ i 2003.  Tendensen har været et styrket samarbejde både på fællesskabsniveau og det mellemstatslige niveau. En række resolutioner har styrket forskellige aspekter af civilbeskyttelsessamarbejdet for at forbedre beskyttelsesniveauet for den europæiske borger.
 
Et omfattende fællesprogram mellem Rådet og Kommissionen om kemiske, biologiske, radiologiske og nukleare terrortrusler (CBRN) er under forhandling. En lang række relevante rådsarbejdsgrupper og komitéer bidrager til programmet, som forventes at blive indarbejdet i bilaget til konklusionerne fra Det Europæiske Råds møde i København den 12.-13. december 2002. Fællesskabsniveauet i EUsamarbejdet om civilbeskyttelse indebærer, at civilbeskyttelse er et nationalt anliggende, under stærk hensyn til nærhedsprincippet.  Beredskabsstyrelsen er det nationale kontaktpunkt inden for EU-samarbejdet vedrørende civilbeskyttelse, hvortil eventuelle anmodninger om bistand sendes. På et tvær-ministerielt møde den 12. december 2001 blev det på denne baggrund endvidere foreslået, at Beredskabsstyrelsen er det nationale kontaktpunkt i EUsamarbejdet vedrørende atomart, biologisk og kemisk beredskab. Henvendelser fra andre medlemslande, EØS-lande og kandidatlandene kan i tilfælde af behov for faglig rådgivning eller assistance kontakte Beredskabsstyrelsens vagtordning. Eventuel bistand vil ske via eksisterende samarbejdsaftaler eller ud fra en konkret vurdering i hvert enkelt tilfælde.  Bistand til udlandet bygger fortsat på frivillighed, hvorfor beslutningsstrukturen er uændret i Danmark. Således udføres bistanden til udlandet (EU eller tredielande) i overensstemmelse med dansk udenrigspolitik og i et tæt samarbejde med Udenrigsministeriets humanitære kontor. 
 
Danmark vil i fremtiden have mulighed for at trække på en overnational beredskabsstruktur fra medlemmerne af EU. Det kan dreje sig om eksperter, som Danmark f.eks. benyttede sig af i forbindelse med olieforueringen ved Møn i marts 2001, eller der kunne være tale om indsatshold i forbindelse med naturkatastrofer, teknologiske ulykker, strålingsfarer og miljøulykker, herunder utilsigtet havforurening.  For at afprøve beslutningsstrukturen og CBRN-beredskabet på fællesskabsplan afholder Danmark i oktober og november måned 2002 en workshop i to trin; først i form af et nationalt procedurespil i fem af EU’s medlemslande og dernæst en workshop i Danmark. Beredskabsstyrelsen har i den forbindelse vundet et EUudbud om gennemførelse af aktiviteten der er finansieret over fællesskabsordningen 
 
I processen med at gøre den civile krisestyring operativ i 2003 afholdt Indenrigs- og Sundhedsmininisteriet og Beredskabsstyrelsen den 7.-8. oktober 2002 et seminar om civilbeskyttelse i rammen af den civile krisestyring med fokus på de operative og praktiske koordinations- og beslutningsstrukturer. 
 
Det civile beredskab i NATO
I NATO varetages den civile beredskabsplanlægning af den overordnede civile beredskabskomité – SCEPC (Senior Civil Emergency Planning Committee). Den danske repræsentation i komitéen varetages af Beredskabsstyrelsen og den danske repræsentation ved NATO (DANATO). I NATO-sammenhæng omfatter begrebet “Civil Emergency Planning (CEP)” hvad vi i Danmark henfører til både det civile beredskab og redningsberedskabet.  Under SCEPC er der nedsat 8 planlægningskomitéer, der varetager den mere detaljerede fagspecifikke planlægning inden for de respektive områder på grundlag af SCEPC’s direktiver herom. I planlægningskomitéerne indgår danske repræsentanter for de ministerier og styrelser, der er ansvarlige for den nationale planlægning på de pågældende områder.  I NATO-regi drøftes bl.a. tilrettelæggelsen af krisestyringsprocedurer, herunder opfølgning af Rådets retningslinier for NATO’s medvirken ved fredsmæssig katastrofebistand og humanitær indsats på internationalt plan, et civilt-militært samarbejde, herunder civil støtte til militære operationer, en udvidelse af samarbejdet med lande uden for NATO inden for rammerne af Partnerskab for Fred (PfP) og etablering af informations- og koordineringskanaler. 
 
Med henblik på at koordinere medlemslandenes (herunder partnerlandenes) medvirken ved fredsmæssig katastrofebistand og humanitær indsats er der ved NATO-hovedkvarteret etableret en permanent enhed - Euro-Atlantic Disaster Response Coordination Centre (EADRCC). Dette koordinationscenter har bidraget til koordination af nødhjælpsbistand m.v., som er tilvejebragt af NATO-lande og partnerlande i forbindelse med større naturkatastrofer m.v. i Europa, f.eks. jordskælvskatastrofen for et par år siden i Tyrkiet og Grækenland. 
 
På baggrund af terrorkatastrofen i USA den 11. september 2001 er der udarbejdet en “CEP Action Plan for the improvement of civil preparedness against possible attacks against the civilian population with chemical, biological and radiological agents”. Planen, som opdateres jævnligt, indeholder en række tiltag, som skal iværksættes i SCEPC-regi med henblik på at styrke samarbejdet mellem medlemslandene og partnerlandene inden for følgende 4 områder: Samarbejde mellem civile og militære myndigheder, koordination af tilvejebringelsen af civile transportmidler, tilvejebringelse af en oversigt over nationale ressourcer, som kan stilles til rådighed for andre NATO-lande (eller partnerlande), medicinsk behandling af tilskadekomne. 
 
Ved deltagelse i NATO-samarbejdet på det civile beredskabsområde bliver relevante danske myndigheder inddraget i den civile beredskabsplanlægning m.v. i NATO, herunder samarbejdet med partnerlandene, samt tilbydes deltagelse i øvelser, seminarer og lign. Yderligere oplysninger om det civile beredskab, redningsberedskabet og samarbejdet i EU kan findes på Beredskabsstyrelsens hjemmeside: www.brs.dk 
 
 
 
PDF med originaludgaven af Militært Tidsskrift, hvor denne artikel er fra:
PDF iconmilitaert_tidsskrift_131.aargang_nr.5_2002.pdf
 
 

 

Litteraturliste

Del: