Planlægning - Nogle betragtninger

Nødvendigheden af effektive styresystemer inden for den militære organisation har såvel herhjemme som - navnlig - i udlandet sat stærk gang i debatten om organisation og planlægning. I fortsættelse af de tidligere her i tidsskriftet offentliggjorte artikler om disse emner (se bl. a. nr. 1/67 og 5/67) redegøres i denne artikel for nogle af de mangfoldige praktiske problemer, der dukker op i forbindelse med gennemførelse af en effektiv langtidsplanlægning.

Lektor E. Trolle-Schultz har i dette tidsskrifts januarnumm er i en artikel om ledelse bl. a. af »militære systemer« fremsat en række betragtninger, der nok er nærmere overvejelser værd.

Tanken med nærværende indlæg er imidlertid ikke at gøre de af Trolle-Schultz fremsatte synspunkter til genstand for en nærmere prøvelse, men at belyse enkelte facetter fra en anden synsvinkel og især at rette opmærksomheden mod den del af forsvarets virksomhed, der oftest noget vagt betegnes som lang tidsplanlægning, idet problemerne først og fremmest vil blive anskuet udfra et landmilitært synspunkt.

Først vil nogle almindelige bemærkninger om forsvarets planlægning være på sin plads. Man hører ikke sjældent den påstand mere eller mindre eksplicit fremsat, at der indenfor forsvaret ikke gennemføres nogen egentlig metodisk planlægning; man er for optaget af dagen og vejen til, at interessen kan koncentreres om problemer, der ligger udenfor det efterfølgende finansårs horisont.

Nu er begrebet »planlægning« temmelig ubestemt - og derfor netop af den grund taknemmeligt at anvende i sådanne polemiske udtalelser - men der skal ikke her forsøges en skarp og entydig definition, blot fremdrages visse træk fra forsvarets planlægningsvirksomhed. Selvom man ser helt bort fra den planlægning, der har de operative styrkers anvendelse til genstand, er det indlysende, at der også på andre af den militære virksomheds områder må »planlægges«, både med hensyn til budget, materielanskaffelser, personel, uddannelse og opstilling af enheder, og at dette arbejde ikke er snævert begrænset af to finansårs rammer, men planerne projiceres længere ud i fremtiden, helt op til en halv snes år. Nu er det klart, at man ikke kan gennemføre en sådan planlægning, uden at den holdes ajour med udviklingen i samfundet i øvrigt, og der er næppe nogen, der ved nærmere eftertanke vil beskylde den militære, såkaldte langtidsplanlægning for at være statisk.

Derimod kan man spørge, om denne planlægning er systematisk og tilstrækkeligt integreret, tillader det rigtige valg, ikke alene af mål og midler, men også af vejen mellem disse ----Det er i denne sammenhæng, de af Trolle-Schultz fremsatte tanker må påkalde sig interesse, fordi de synes at åbne mulighed for at effektivisere planlægningen både med hensyn til iværksættelse, gennemførelse og kontrol. Hvad omfatter da den virksomhed, der bredt betegnes som »planlægning«. Stort set kan den indeles i 4 hovedområder:

- Operative planer (omfattende de operative styrkers anvendelse i fred og under krig).

- Taktisk/teknisk udvikling (f. eks. udarbejdelse af feltreglementer m.v., alternativ organisation af enheder og »Combat Development«).

- Langtidsplanlægning (inkluderende budget, styrkemål, troppeplanlægning m. m.).

- Koordinering, (herunder udarbejdelse og ajourføring af materielplaner, planer for anlægsvirksomhed og tilvejebringelse af personel, osv.).

Særlig med henblik på den taktisk/tekniske udvikling, men også betinget af den måde, hvorpå midler stilles til rådighed for forsvaret, kan det hyppigt være nyttigt at skelne mellem forskellige former for planlægning ud fra deres tidsmæssige ramme. Delvis følgende amerikansk systematik1) vil følgende udtryk blive anvendt i nærværende indlæg:

- Kortsigtet planlægning med indtil 3-4 års rækkevidde. Grundlaget for denne virksomhed er data for eksisterende materiel, godkendte styrkemål, kontraherede materielanskaffelser, samt anskaffelser, der er optaget på kortfristede (3-års) plan er, bl. a. på grundlag af høj prioritering. Desuden gennemføres egnethedsstndier af materiel og organisation, der påregnes at være aktuelle ved planlægningsperiodens udgang. Formålet med denne planlægning, der er en umiddelbar fortsættelse af den dagsaktuelle administration og forvaltning, er at tilpasse forsvarets virksomhed i overensstemmelse med de givne økonomiske og andre rammer. Endvidere formaliseres operative koncepter som doktriner i feltreglementer og organisatorisk i organisationsskemaer.

---------------------------

1) I amerikanske publikationer anvendes følgende termer:

- Short Range P lanning ......... (1-S âr)

- Med ium Range Planning .... (4-7 âr)

- Long Range Planning ............. (8-11 âr)

- Very Long Range Planning . . (12-20 âr)

---------------------------

Når man hører kritik af forsvarets planlægning eller påstand om, at der slet ikke finder en sådan sted, drejer spørgsmålet sig vist sjældent om denne kortsigtede planlægning, hvor pludselige indgreb udefra ofte kan nødvendiggøre øjeblikkelige tilpasninger, der både bryder den ønskede kontinuitet, reducerer beredskab og effektivitet for kortere eller længere perioder (f. eks. nedsættelse af tjenestetid og budgetstramninger) og vanskeliggør koordinering af planlægning og udførelse. Derimod har man den såkaldte langtidsplanlægning i tankerne.

- Langtidsplanlægningens horisont er ca. 8 år. Dens grundlag er langsigtede studier af den tekniske og politiske udvikling, som giver bredt formulerede mål for forsvarets virksomhed ved planlægningsperiodens udgang. Desuden indbefattes alliancemæssige forpligtelser (styrkemål i overensstemmelse med NATO planlægning), forventede rådige ressourcer osv.

Planlægningsvirksomheden munder ud i fastsættelse af styrkemål m. v. til brug for den kortsigtede planlægning, i stadigt ajourførte, alternative planer for den organisatoriske ud vikling (for hærens vedkommende videreførelse af godkendte troppeplaner), langsigtede (8-års) materielanskaffelsesplaner, fastsættelse (oftest kvalitativt formulerede) af brugerkrav til materiel og videre udvikling af operative koncepter.

Som overfor antydet er den kortsigtede planlægning behæftet med forskellige former for usikkerhed. Langtidsplanlægningens videre horisont må naturligvis forøge usikkerheden mange gange, og da man ikke herhjemme har etableret en fast planlægningsproces, som eksisterer i mange andre lande - også lande af en størrelsesorden som Danmark - og måske i øvrigt ikke helt vier dette område den interesse, det fortjener, kan man heri se en årsag til eventuel tvivl om eksistensen af en »planlægning«.

Betragter man problemer vedrørende dansk forsvarsplanlægning nærmere, kan man vel umiddelbart være tilbøjelig til at mene, at disse meget væsentligt adskiller sig fra de større landes ----og dette er vel også rigtigt på en måde. Men de væsentligste dele af problematikken er nok de samme; dybest set drejer det sig om på den bedst mulige måde at fordele rådige ressourcer i relation både til et kortsigtet og forholdsvis veldefineret mål og et langsigtet, hvis væsentligste træk er usikkerheden om den endelige udformning. Denne usikkerhed hidrører fra en række ydre faktorer af teknisk, økonomisk og politisk art, som ikke forlods lader sig en deligt og kvantitativt bestemme. På den anden side er de større landes økonomiske forudsætninger, og herigennem de praktiske konsekvenser af planernes gennemførelse - både nationalt og internationalt, civilt og militært - af en sådan størrelsesorden, at det lille lands planlægningsproblemer ved en sammenligning synes ubetydelige og kun omfattende et overskueligt delproblem af det større kompleks. Dette medfører selvfølgelig, at planlægningsproblemerne, selvom den grundlæggende problematik er fælles, på grund af deres forskellige dimensioner, må angribes på forskelligvis. Ser man snævert på danske problemer, træder særlige træk frem. Både det danske forsvarsbudgets reelle størrelse og størrelse i forhold til det samlede bruttonationalprodukt medfører, at det er af mindre betydning for den samlede statsbusholdning og landets relationer til allierede og andre nationer, om de midler, der anvises til forsvaret, anvendes efter én alternativ plan eller en anden. Men også i denne sammenhæng er der visse bånd, f. eks. alliancemæssige forpligtelser og valutamæssige begrænsninger for materielinvesteringer. På et andet område er danske planlægningsproblemer ligeledes særegne. Det danske forsvars størrelse giver ikke rimeligt grundlag for opbygning af en egentlig national krigsmaterielproduktion. Dette medfører, at den forskning og udvikling, der må gennemføres i forsvarets regi, næsten udelukkende har til formål at etablere det tekniske kundskabsniveau, der er nødvendigt for, at forsvaret kan optræde med den fornødne sikkerhed, når det begiver sig ind på købers marked for at tilvejebringe det nødvendige krigsmateriel. Herved befris dansk forsvarsplanlægning for en række af de usikkerhedsproblemer, der er forbundet med udvikling og produktion af krigsmateriel, men til gengæld beskæres muligheden for at påvirke den tekniske udvikling.

I det foregående er der talt en del om fordeling af ressourcer og økonomi, og medfare for at blive beskyldt for en grov oversimplificering skal her voves den påstand, at forsvarsplanlægning - som al planlægning - først og sidst er et spørgsmål om bedst mulig fordeling af rådige ressourcer, altså et økonomisk problem. Når dette ikke altid erkendes, skyldes det, at de fremgangsmåder, man anvender ved planlægningen, ikke altid klart og entydigt forbinder midler og mål. I fredstidsplanlægningen bevæger »planlæggerne« sig alt for ofte i en slags vacuum, båret oppe af originale tanker; men er der tilstrækkelig forbindelse med det mest fornødne for deres tankers virkeliggørelse: Penge!2)

Inden disse tanker videreføres, kan det måske være illustrerende at se lidt nærmere på hærens kortsigtede planlægning. På nedenstående skematiske oversigt er søgt anskueliggjortde »planer«, der sædvanligvis - og meget løst - gøres til genstand for offentlig omtale. Det drejer sig om indførelse af Troppeplan 1970, omrullende planer, d. v. s., at når der »tages hul« på et år i planlægningscyklen, forlænges planen samtidigt et år.

Nu må denne skitse imidlertid ikke tages for andet end en støtte for efterfølgende betragtninger, og ihvertfald slet ikke som et forsøg på skematisk at fremstille den samlede korttidsplanlægning og vekselvirkningen mellem dens enkelte dele. Finanslovplanlægningen er givet en stor del af pladsen. Dette er naturligt, da den dels er det grundlag, hvorpå al anden virksomhed hviler, dels fordi den er den mest formaliserede og bedst dokumenterede planlægning og på et andet niveau også er integreret i den øvrige planlægning, der er opført.

Som bekendt er der i løbet af de sidste år sket en betydningsfuld udvidelse af den hidtil anvendte fremgangsmåde, idet udviklingen har medført, at den hidtil benyttede 1-års-ramme for investeringer ikke tillod en økonomisk gennemførelse af materielanskaffelser og anlægsarbejder. Med henblik herpå er forsvarsministeren de seneste år ved en tekstanmærkning til §27 (statens anlægsudgifter) bemyndiget til i pågældende finansår at kontrahere for materielanskaffelser til levering i nævnte og på følgende finansår for et beløb på ialt 200 mill. kr. Det forudsættes, at finansudvalgets godkendelse af de enkelte anskaffelsesprojekter indhentes, førbindende aftaler indgås. Hertil kommer, at problemerne for statens bygge- og anlægsarbejder er lagt i så faste rammer, at man også for forsvarets vedkommende for indeværende med rimelighed kan projektere 3 år ud i fremtiden.

-------------------

2) James R . Schlesinger: Quantitative Analysis and National Security. World Politics, January, 1963, (pag. 299).

-------------------

De anførte »planer« skulle i den udstrækning, deres indhold skal anvendes i nærværende, være selvforklarende. Det fremgår, at der ikke eksisterer en systematisk inddeling af planlægningen, hvorfor den virksomhed, der her benævnes »kortsigtet planlægning« er en slags gennemsnit, der kun tilnærmelsesvis angiver planlægningens horisont. Som alle ­rede anført må der eksistere en vekselvirkning mellem de enkelte »planer«, hvis realiseringer betinget af de midler, der anvises over finanslovens §§ 22 og 27. Hvorledes denne vekselvirkning fungerer, er ikke umiddelbart påviseligt, og det er særligt i denne sammenhæng, at Trolle-Schultz’ betragtninger omstyringsproblemer er tankevækkende. Hvorledes opbygger man et integreret planlægningssystem, der dels viser vejen frem mod en langsigtet målsætning, således at de anviste ressourcer anvendes økonomisk, dels sikrer en nødvendig kontrol med planernes gennemførelse, og endelig er så følsomt, at planerne hurtigt kan tilpasses ændrede ydre vilkår, således at ikke alene det udskudte mål ikke tabes af sigte, men at der også med kort varsel kan udformes alternative planer blandt hvilke — i dette tilfælde - Hærkommandoen kan træffe sit valg.

Dømmer man efter forhandlinger om forsvarslove m.v. samt finanslovsforslag, synes de valgte procedurer ikke ganske at imødekomme de krav, en rivende udvikling på det politiske, sociale, økonomiske og teknologiske område — selv med specifikke danske forhold for øje - betinger.

I denne forbindelse vil det nok være rigtigt at forsøge at modarbejde en fejlagtig opfattelse, nemlig at der ikke er givet en rimelig målsætning for det danske forsvars opbygning og virke. Delte er ikke rigtigt, tværtimod kan man hævde, at der i forsvarsloven af 1960 og i det politiske forlig, der lå til grund for dette, samt i det senere i 1966 indgåede, såkaldte »revisionsforlig« er givet endog meget detaljerede rammer for forsvarets størrelse og organisation. Hvad der mangler, og som i øvrigt alt for sjældent kommer til udtryk i den offentlige debat, er sammenkædningen mellem denne målsætning og det sikkerhedspolitiske behov. En sådan sammenkædning er på den anden side nødvendig, såfremt man vil tilvejebringe en rationel langtidsplanlægning, der udfra et samfundsmæssigt helhedssynspunkt tillader en løbende tilpasning af forsvarets virksomhed og udbygning, der modsvarer de ydre krav og de risici, som man fra politisk side er vigtig til at tage. Dette problem vil påny blive berørt i forbindelse med nogle tanker nedenfor vedrørende forskellige former for usikkerhed og fastsættelse af effektivitetskriterier, idet spørgsmålet om budgetplanlægning først skal gøres til genstand for en lidt nærmere drøftelse.

Det skal indledningsvis understreges, at de efterfølgende synspunkter kun må vurderes udfra deres formelt principielle indhold, idet de i overflod vil være i modstrid med reelle sagssammenhænge, som ikke er åbenbare, eventuelt af klassifikationshensyn.

Ved fra folketingets side ret detaljeret og kvantitativt at have fastsat forsvares organisation, har man på sin vis givet planlæggerne en håndsrækning - både med hensyn til operativ/organisatorisk planlægning og til budgetplanlægning. Målet er klart, selvom tidsrammen for dets opnåelse er ubestemt, og det gælder i princippet blot om optimalt at udnytte de midler, der årligt anvises over drifts- og investeringsbudgetterne. Hvor meget vanskeligere er opgaven ikke, hvor planlæggerne på grundlag af en løst formuleret målsætning, der oftest rækker mange år ud i fremtiden, skal søge at anvende de - normalt pr. år — anviste midler bedst muligt.

Da imidlertid især den dynamiske tekniske udvikling (det er i dag normalt ikke muligt for hæren at gennemføre en anskaffelse af selv en mindre materielgenstand, der allerede er fuldt udviklet, på mindre end 18-24 måneder) forårsager, at bordet binder i langt højere grad, end man hidtil har været vant til, viser man fra politisk side en stadigt voksende interesse for, hvad man egentlig får for de midler, der bevilges til forsvarsformål. I større lande, hvor forsvarets virksomhed omfatter materieludviklings- og anskaffelsesprojekter af en størrelsesorden, der på afgørende vis har betydning for landets industrielle udvikling, skærpes denne interesse yderligere. USA og England, hvis problemer i denne henseende er rigt belyst, er eksempler herpå. Men også små lande kan have samme problematik inde på livet, idet der her blot skal erindres om, hvilke konsekvenser, de forventede nedskæringer af det svenske forsvarsbudget angiveligt vil få med hensyn til projekter som »Stridsvagn S« og det avancerede fly »Viggen«. Den forudsete reduktion og forlængelse af de programmerede anskaffelser får angiveligt følger for beskæftigelsen i og udviklingen af en række industrier, følger, der breder sig som ringe i vandet og yderligere rammer de højere læreanstalters langtidsplanlægning foruddannelsens omfang og indhold. For fuldstændigheds skyld skal dog nævnes, at den fulde beskæftigelse nok vil »absorbere« de alvorligste konsekvenser. Den funktionelle struktur af det amerikanske budget, som Trolle-Schultz skildrer i sin artikel, kender vi også fra den danske finanslov. Tager man i anmærkninger til finanslovens §22 et af værnenes budgetter, ser man det opstillet og inddelt som i figur 2 anført.

Som det ses, er udgifter og indtægter fordelt — ofte tilsyneladende lidt tilfældigt - efter udgifternes art, og hverken i lovens tekstanmærkninger eller i anmærkningernes lidt mere detaljerede udledning af de enkelte poster, fraviger man, når der ses bort fra enkelte projekter, den stramme artsinddeling til fordel for en virkelig formålsbestemt budgettering. Hertil kommer, at der til bedømmelse af den foreslåede udgift på den enkelte post sædvanligvis kun oplyses, hvad regnskabstallet var for det sidst afsluttede finansår, og hvad det godkendte budget er for det finansår, i hvilket lovforslaget fremsættes. Søger man til forsvarets konteringsbestemmelser, finder man ikke en principielt ændret eller meget finere inddeling af de enkelte kontoområder. Nu skal det ikke her på dette grundlag påstås, at der ikke på lavere plan finder en mere formålsbestemt budgettering sted, men umiddelbart kan man af de tilgængelige oplysninger forledes til at tro, at meget af denne planlægning foregår på grundlag af, hvad der kan kaldes »aktiviteten«, således at forstå, at den enkelte myndighed udfra viden om omkostningerne ved opretholdelse af et givet aktivitetsniveau de foregående finansår og kendskab til det tilstræbte niveau i det finansår, man planlægger for, skønner sig til udgifterne på de enkelte poster. Dette er vel også en rimelig fremgangsmåde, såfremt dels de enkelte myndigheders forventede aktivitetsniveau er koordineret, dels at omkostningernesstruktur virkeligt tillader et sådant skøn, men budgetteringssystemet giver ikke mulighed for at vurdere, hvad der købes på budgettet i forhold til en given målsætning.

Dette forhold har medført, at man i en række lande, inspireret af det af Trolle-Schultz omtalte Planning, Programming and Budgeting System har påbegyndt indførelse af, hvad der på engelsk kaldes »funetional costing«. Denne budgetteringsform er ikke tænkt som en afløsning af den hidtil næsten generelt anvendte budgetform, men som et supplement, der er påkrævet, for at man kan tilvejebringe en rationel langtidsplanlægning. Man strukturerer herunder budgettet i en række hovedprogrammer, der er direkte afledt af den gældende målsætning for forsvaret. Disse programmer er sammensat af underprogrammer, der atter er opdelt.

Omstående grafiske fremstilling fra den sidste engelske forsvarshvidbog viser hovedtrækkene i det engelske system. Et program er f. eks. hærstyrkerne i Europa, der er inddelt i underprogrammerne: Rhinhæren og styrkerne i Berlin. Disse er igen splittet op i forskellige elementer, f. eks. infanteribataljoner, brigadestabe og opklaringsregimenter, ialt opererer man i systemet med over 700 forskellige elementer. I et sådant elementer indregnet alle omkostninger ved dets opretholdelse, idet »overbygnings-udgifter«, som er rimeligt ufølsomme overfor antallet af elementer, de dækker, opstilles som et særligt element.

Det engelske system blev indført efter amerikansk forbillede, for at lette gennemførelsen af den tilpasning, det engelske forsvar er underkastet, og skal angiveligt have bidraget væsentligt til, at de allerede foretagne reduktioner har kunnet gennemføres således, at man mindst muligt har berørt styrkernes effektivitet.

I Holland har man taget ved lære af de amerikanske og engelske erfaringer og er i færd med at indføre et modereret system, hvori man især har søgt at begrænse mængden af de data, der skal føde systemet, idet man befrygtede, at systemets indførelse i modsat fald ville frembyde en udgifts faktor af en sådan størrelsesorden, at den i sig selv ville blive af betydning.

Man kan nu spørge, om indførelse af et budget, hvis poster orienteres efter udgifternes mål, i stedet for deres art vil være et ønskeligt supplement til den gældende udformning af finansloven. Indførelsen vil, som anført af Trolle-Schultz, være en nødvendighed, såfremt man ønsker at tilvejebringe et egentligt ledelsessystem og ikke blot vil videreføre det nuværende system under den smule øgede smidighed, en øget anvendelse af EDB giver.

I de hidtidige betragtninger har især budgetmæssige og direkte finansielle problemer været berørt, men den økonomiske planlægning har også et andet betydningsfuldt aspekt, nemlig effektiviteten. Trolle-Schultz har i sin artikel været inde på spørgsmålet om cost/effectiveness studier. Hvad dette begreb dækker, er nok i brede træk indlysende - og her skal ikke forsøges en mere indgående forklaring, idet et sådant forsøg er dømt til at strande på grund af økonomer og andre planlæggeres afvigende opfattelser af, hvad denne virksomhed omfatter, hvilket bl. a. har medført, at man stadigt i faglitteratur støder på en rad betegnelser for analysemetoder, der dog hver for sig principielt har samme indhold.

Ved omkostnings/effektivitetsanalyser er det ikke altid muligt at fastsætte brugelige effektivitetskriterier, og meget ofte må en besluttende myndighed i sine afgørelser først og fremmest bero på skøn over, hvad en given aktivitet koster, både med hensyn til investering og drift. Derfor er et hensigtsmæssigt budgetteringssystem så betydningsfuldt, ikke alene med hensyn til budgetplanlægningen og programmeringen af planers iværksættelse, men også for at kunne træffe »rigtige« valg.

Bevidst har man indenfor hærens virksomhed aldrig stræbt efter at etablere en egentligt »funetional costing-system«, men man har dog i overvejelserne i tilknytning til arbejdet med de seneste forsvarslove søgt at tilvejebringe et vist »byggeklodssystem«, hvorefter man jugerede udgifterne ved tilvejebringelse og drift af de vigtigste enheder af afdelingsstørrelse. Disse anstrengelser er videreført, men der foreligger endnu langtfra en nogenlunde fuldstændig oversigt over diverse »enhedsomkostninger«. Visse sider af de problemer, man har at kæmpe med i denne sammenhæng, fremgår, når man tager de vanskeligheder i betragtning, der var forbundet med den tidligere anvendelse af »manddage«. Der var her tale om en slags enhedsomkostning, men hvor mange værdier har man ikke hørt anført for en »manddag«. Begrebets anvendelighed ved de skøn, der blev benyttet til finanslovsplanlægningen, skal ikke anfægtes her, men i den detaljerede planlægning måtte man operere med en række værdier alt efter manddagens karakter. Hvad »koster« posten på flagbastionen på Kronborg? Hvad koster det at forøge antallet af garnisonstropper med 200? Hvad koster tilgang eller afgang af hele enheder i organisationen, når også de deraf medførte ændringer i den uddannelsesmæssige og administrative opbygning skal tages i betragtning, osv.?

Grundproblemet ved fastsættelse af enhedsomkostninger er nemlig, hvad skal værdierne bruges til. Da anvendelsesmulighederne er flere, i budgettering, ved programmering, ved udarbejdelse af omkostnings/effektivitetsstudier osv., da lokale forhold kan betinge betragtelige variationer, og da hele indhentningen og bearbejdelsen af de fornødne oplysninger må begrænses, således at tilvejebringelsen af dette vurderingsgrundlag ikke bliver en betydende omkostningsfaktor i sig selv, kan man ikke forvente at få fastsat helt eksakte værdier, men må tilvejebringe gennemsnitsværdier og et underbygget skøn over pågældende »enhedsomkostnings« spredning.

Man hører således ikke sjældent spydige bemærkninger om, at omkostnings/effektivitetsundersøgelser burde omkostnings/effektivitets-analyseres. En sådan betragtninger ikke helt uden grundlag. Man regner i dette arbejde i flere henseender med »store tal«, og tilstræber man fuldstændig nøjagtighed, opnår man oftest større unøjagtigheder, end hvis man på visse punkter i sine undersøgelser lader disse hvile på fornuftige skøn. Hertil kommer så, som allerede anført, at den gamle håndværkersandhed, at det ikke betaler sig at holde regnskab med skruer og bolte, også holder stik for denne formfor »regnskab«.

Behovet for forenkling kan måske tydeliggøres på baggrund af den i figur 4 indeholdte skitse. Forestiller man sig således en større samlet aktivitetstruktureret som en trekant, hvor samtlige omkostningselementer er anført langs grundlinien. Disse elementer hænger funktionelt sammen på forskelligvis og kan tænkes samlet i større og større underaktiviteter, hvis størrelse og spændvidde er afhængig af, hvor nær man befinder sig ved trekantens top vinkel.

Det vil være helt urealistisk at forestille sig, at man kan opbygge et rapporteringssystem, hvis informationsniveauer i nærheden af grundlinien. Man ville herved drukne i detaljer, og det ville selv ved hjælp af EDB være umuligt at regne med de uoverskuelige mængder af talmæssige oplysninger, der således ville komme til at foreligge. Man bør vælge et informationsniveau, der modsvarer i hvert fald de væsentligste administrative og planlægningsmæssige krav og samtidigt er økonomisk overkommeligt. Selve det derefter opbyggede informationssystem bør endvidere være integreret, således at der ikke er overgribning mellem dets forskellige rapporteringer, og deres »niveau« er ens for de forskellige aktiviteter. Støder man således på vanskeligt forligelige krav ved dimensioneringen af det informationssystem, der må være grundlaget for gennemførelsen af en kvantitativt betonet planlægning, er de besværligheder, man møder, når der skal fastlægges egentlige effektivitets kriterier mindst ligeså vanskelige at overkomme. Militær effektivitet beror på mange faktorer, der ofte hverken kan gøres målelige eller kommensurable. Moderne analysemetoder, der udnytter økonomiske, operationsanalytiske og andre metoder, kan hjælpe på vej. Trolle-Schultz peger i denne forbindelse på krigsspillets muligheder. I gængse krigsspil beror afgørelserne i spillet på en »dommeres skøn, evt. underbygget med nok så omfattende »spilleregler«, der på et vist kvantitativt grundlag tillader en sammenligning mellem de to partiers »stilling«, men på grund af den ganske åbenlyse afhængighed af de indførte — ofte meget grove - skøn må man sædvanligvis nære en meget ringe tiltro til, at spillets udfald giver et objektivt udtryk for løsningen af reelle problemer. Krigsspil har derfor oftest været anvendt som hjælpemidler i taktikundervisningen, hvor man føjer spillets gang efter pædagogisk målsætning, og i mindre udstrækning ved gennemprøvning af operative planers tidsberegninger og procedurer.

Ved at udnytte EDB til gennemførelse af krigsspil er det muligt at gøre spillene langt mere dynamiske. Men de spillede situationer må kunne beskrives ved en matematisk model. På den ene side er en stærk forenkling nødvendig for at selv regnemaskinerne kan kapere »spillereglerne«, men det »professionelle skøn«, som almindelige krigsspil beror på, må også kunne foretages af maskinen og kræver indførelse af ny undermodeller med særlige parametre. Krigsspillets kvantitative behandling af problemerne kan give indtryk af en nøjagtighed af resultaterne, som ikke er rigtig ---- fastsættelsen af indgangsværdierne og deres funktionelle sammenhæng beror nemlig også på skøn, og det kan som en grov simplificering siges, at der ikke kommer andet ud af et krigsspil, end der er ind­ført --- dog giver luftkrigens og delvis søkrigens særlige karakter mulighed for at udnytte krigsspillet til belysning af endog omfattende problemkomplekser, fordi det er muligt at skabe tilforladelige modeller og foretage de fornødne forenklinger i det pågældende problem uden realismen berøres for stærkt, samt fordi man råder over forholdsvis sikre planlægningsfaktorer.

Kan man således anvende krigsspil til belysning af effektivitetsproblemer vedrørende flyvevåbnets og søværnets kamp, bliver problemstillingerne straks noget mere uhåndterlige, når man søger at belyse land­militære kampsituationer. Disse er i forhold til de to andre værns uhyre komplekse og beror i udstrakt grad på menneskelige og terrænmæssige faktorer, der i dag ikke effektivt lader sig beskrive for datamaskinestyrede krigsspil. Der eksisterer således ikke offentlig omtalt avancerede krigsspil, der virkeligt kan bidrage til effektivitetsanalyser af hverken større eller mindre hærstyrkers kamp. Det skal dog understreges, at arbejdet med krigsspil i sig selv ofte belyser problemerne fra en ny vinkel og giver en dybere indsigt i problemerne, samt at det kan være muligt effektivt at studere og vurdere en enkelt facet af et problem ved h jælp af krigsspil.3) Nu er der nok heller aldrig nogen fornuftig planlægger, der har håbet på en afgørende hjælp ved anvendelse af krigsspil, men fortalere for anvendelse af kvantitative analysemetoder er ofte i deres naturligt meget ensidige defensorat for deres tanker tyet til meget rabiate argumenter. Krigsspil kan som nævnt give en håndsrækning, og man har da også konstrueret krigsspil, hvis begivenhedsniveau er meget højt, men de belyste faktorers antal har været meget begrænset og deres ramme i øvrigt meget forenklet, så de kan næppe med hensyn til planlægning give meget mere end det ovenfor omtalte eksempel.

Er omkostningsanalyser usikre - især når de projiceres nogle år ud i fremtiden - må en omkostnings/effektivitetsanalyse være yderligere behæftet med usikkerhed på grund af det ringe styr, man har på effektivitetskriterierne, og i realiteten træffes vel mange beslutninger - som allerede nævnt - i hovedsagen på grundlag af omkostningsberegninger. Når et projekt gennemføres, viser det sig ofte, at omkostningsanalysens beregninger overskrides - ikke med de ca. 15%, som man vel normalt anser for at være rimeligt ved f. eks. en finanslovsbudgettering — med med det 3-4 dobbelte, undertiden mere. Nu kan det hævdes, at samme fejl ville være opstået, såfremt et »konkurrerende« projekt var gennemført, og omkostningsanalyser var gennemført efter ensartede retningslinier. Dette er naturligvis rigtigt, men denne store usikkerhed indebærer, at man, når omkostningsanalyser anvendes som udgangspunkt for omkostnings/effektivitetsanalyser, normalt må forudsætte, at »forskellen« mellem analyserne af de alternative projekter skal være af størrelsesorden større end 100% for at kunne anses for at være signifikant.

Usikkerhedsproblemet er i øvrigt én af den militære planlæggers tungeste byrder. Usikkerhedsfaktorer kan principielt opdeles i 3 forskellige grupper. Den største gruppe kan for nemheds skyld karakteriseres som den statistiske usikkerhed og kan imødegås med den moderne statistiks metoder. Den er ingen særlig vanskelig hindring - det er derimod den, der hidrører fra ukendskab til de anvendte planlægningsfaktorer, samt den ægte - kan man vel sige - usikkerhed, der ligger i, at fremtiden er ukendt, fordi den kun i begrænset omfang påvirkes af egne handlinger.

---------------------

3) I denne vurdering er ikke taget stilling til det datamaskinestyrede krigsspils anvendelse som undervisningsmiddel. Der kan næppe herske tvivl om, at det i overskuelig fremtid vil være muligt at skabe spil, der vil være meget værdifulde for den højere taktikundervisning.

----------------------

Der eksisterer forskellige analytiske metoder, hvis anvendelse kan bidrage til at reducere betydningen af de to sidste former for usikkerhed. Som eksempler kan nævnes: Sensitivitetsanalyse, hvorved man varirrer værdien af de vigtigste fak­torer, parametre, i den givne analyse for herigennem at få et indtryk af den usikkerhed, der er forbundet med de pågældende parametre. Alternativ analyse, der undersøger, hvorledes foretrukne, alternative planer berøres, såfremt der ændres væsentligt i de kriterier, der er fastsat for alternativernes udformning, herunder den postulerede situation for planernes iværksættelse. Afortiori analyse, hvorved man ved vurdering mellem to foretrukne alternativer søger at løse alle væsentlige usikkerhedsproblemer i den ene plans favør. Holder den anden plan fortsat, må dette alternativ forekomme temmeligt »stærkt« for beslutningstageren.

Med udgangspunkt i usikkerhedsproblemet kan det være på sin plads kort at erindre om udviklingen herhjemme siden anden verdenskrig. På figur 5 er denne udvikling groft skitseret. Langs tidsaksen er væsentlige begivenheder i denne sammenhæng afmærket. Endvidere er grafisk anført styrkemålsniveau for de i realiteten 3 ordninger, der har eksisteret i denne periode, idet det skal understreges, at der ikke er tilstræbt noget sandt forhold mellem de forskellige niveauer. Tilsvarende gælder den indtegnede kurve for den reelt opbyggede styrke; kurven er kun tænkt at vise de mest karakteristiske tendenser i udviklingen, idet »styrker« skal forstås som et indeks i forhold til den erkendte trussel. Man bemærker således, at en stagnering, efterfulgt af en nedgang i den relative styrke, efttrfølges af parlamentariske forhandlinger og beslutning er, at hver ny forsvarslov medfører en akut nedgang i styrken, d.v.s. beredskabet, og at man ingensinde i forsvarets opbygning har været i nærheden af de godkendte styrkemål.

Som det fremgår, er der tale om ikke helt små svingninger, mellem de forskellige forsvarsordningers styrkemål og reelt opbyggede styrker. På den anden side er planlægningens bevægelsesfrihed også stærkt begrænset, selvom de vedtagne ordninger ikke indebærer reelle nedskæringer. I en årsberetning til det svenske krigsvidenskabelige akademi i 1962 vedrørende planlægning har oberst S. Wåhlin anskueliggjort denne binding i et par diagrammer, som i let om arbejdet former vist i figur 6 og 7. I figur 6 er vist anskaffelsestidspunktet for de forskellige »elementer«, der i dag udgør krigsorganisationen. Dele af disse kan være anskaffet til andet formål, men deres grundegenskaber er bestemt ved anskaffelsestidspunktet.

I figur 7 er på sin vis det samme forhold illustreret, men sat i relation til den ægte usikkerhed i planlægningen. Også disse kurver beror på et personligt skøn og viser udfra de i det foregående givne forudsætninger, hvorfor den to delta klassificering af planlægningen er anvendt.

Inden nærværende betragtninger afsluttes, skal i tilslutning til det tidligere fremførte kort berøres nogle sider af de problemer, den tekniske udvikling giver den militære planlægger. Der er forbundet stadigt voksende udgifter med at udvikle og fremstille moderne og stadigt mere avanceret krigsmateriel. Dette medfører, dels at den enkelte materielgenstand bliver uforholdsmæssigt dyrere end sin forgænger - både i anskaffelse og vedligeholdelse - dels at en given materieltype skal være i brug i en længere periode end oprindeligt planlagt, før den bliver erstattet af en anden i et mindre antal. Hertil kommer, at efterhånden som hærens virksomhed bliver mere og mere materielbetonet, er det endnu mere nødvendigt i planlægningen at anlægge et helheds- (eller system-)orienteret betragtningssæt, og med den betydning, de ressourcer, der båndlægges af forsvarets virksomhed, har for statshusholdningen, må militære vurderinger på højere plan i voksende omfang tage nationaløkonomiske faktorer i betragtning.

Nødvendigheden af en helhedsbetragtning ved landmilitære overvejelser kan belyses ved et par enkelte eksempler.

I den amerikanske planlægning må man regne med, at aluminiumspansret, som det kendes i den pansrede mandskabsvogn, M-113, er kommet for at blive. Den amerikanske planlægningskrav om strategisk bevægelighed gør det nødvendigt at bibeholde en løsning, der i beskyttelsesmæssig henseende ikke er ganske tilfredsstillende. Dette medfører visse taktiske ulemper, som man foreløbigt har søgt at tilgodese ved forholdsvis stor taktisk bevægelighed. Med den nyudrustning, der har fundet sted af Warszawapagt-styrkernes panserinfanteri og erkendelsen af, at fremtidens landmilitære kamp i udstrakt grad vil blive udkæmpet direkte mellem panserinfanteriets vogne, har medført, at det amerikanske køretøjs nuværende forhold mellem bevæbning og beskyttelse ikke gør det til en ligeværdig modstander for tilsvarende WP-køretøjer. Man har derfor bestemt at bevæbne M-113 med en 25 mm maskinkanon, der er blevet udviklet på rekordtid.4)

----------------------

4) E. Stoner: A new 25 mm Cannon. Ordnance, January-February, 1967 (pag. 401).

----------------------

Men dermed er problemet ikke løst; køretøjets taktiske anvendelighed er også bestemt af den ildstøtte, der kan ydes kamptropperne under deres kamp, idet hurtighed kun kan udnyttes aggressivt, såfremt fjenden er blevet neutraliseret gennem ild. I amerikansk organisationer der i konsekvens heraf indbygget meget stærke konventionelle og atomildstøttemidler.

De større europæiske lande, der ikke har behov for samme strategiske bevægelighed som USA, har i nogen udstrækning udnyttet muligheden for at gå en anden vej, og anvender derfor pansrede og dyrere mandskabsvogne, som er betydeligt stærkere pansret end de amerikanske, og som tillader, at infanteriet kan kæmpe fra køretøjet med alle deres lette våben. Man beror i langt højere grad på en taktik, der indebærer, at panserinfanteriet kører helt ind i angrebsmålet, medens man til gengæld ikke ofrer så mange ressourcer på at udbygge ildstøtten.

Kun meget grundige analyser og overvejelser (der nok i den sidste ende skal vise sig at måtte afgøres ved et skøn) kan vise, hvilken løsning, der er »billigst« med henblik på løsning af et begrænset sæt opgaver, som f. eks. den danske hærs.

Som et andet eksempel på helhedsovervejelser, der er nødvendiggjort af den tekniske udvikling, skal nævnes den fremtidige anvendelse af kampvogne5). Den »arbejdsdeling«, der kan iagttages i større hære, hvor man har brigader og større troppeenheder, der organisatorisk er opstillet forskelligt med henblik på løsning en af forskelligartede opgaver, dukker op igen ved overvejelser om kampvognens fremtid. Det forekommer idag naturligt, at der findes rene infanterien heder, motoriserede infanterienheder, infanterienheder, der transporteres i hurtige letpansrede køretøjer, samt infanterienheder, der transporteres i forholdsvis stærkt pansrede mandskabsvogne, og at der af disse »brikker« sammensættes troppeenheder i overensstemmelse med disses påtænkte anvendelse.

Nu viser erfaringen, at prisen på kampvogne mere end fordobles fra generation til generation, hvilket gør det økonomisk uoverkommeligt at opretholde det hidtidige antal af kampvogne. Man ser derfor også som tidligere berørt, at de pansrede mandskabsvogne trænger sig ind på kampvognenes­ gebet, dels ved at få udbygget mulighed for at nedkæmpe modstanderens pansrede mandskabsvogne, dels ved at kunne afløse kampvognen delvis fra de opgaver, der har bestået i kørende at trænge ind i et angrebsmål og - fra vognen - nedkæmpe modstanderen. Spørgsmålet melder sig, om der ikke også er andre områder, hvor væsentlige dele af kampvognens hidtidige opgaver kan løses ved anvendelse af et andet kampmiddel.

--------------------

5) G. Read: AFV of the Future. The British Army Review, 1966 (pag. 24) og B. Liddell Hart: Command. The British Army Review. December, 1966 (pag. 32).

--------------------

I denne forbindelse støder man i faglitteraturen på overvejelser om at opstille forskellige typer kampenheder indenfor panser/panserinfanterienhederne, idet det foreslås, at der skelnes mellem - vel stort set - bataljoner, der er udrustet til offensiv kamp og til defensiv kamp. Kampvognenes universelle egenskaber, her især tilstedeværelse af hovedarmeringen i et stærkt pansret tårn, gør den selvskrevet som hovedvåbnet - og et nødvendigt våben - i de offensive enheder. Derimod skulle man ved en fornuftig disponering af kampen til defensive opgaver kunne nøjes med enheder, der er opstillet om et mindre sofistikeret våben som f. eks. den tyske selvkørende panserværnskanon. Problemstillingen er lige så vanskelig som foran anførte, og også kun grundige kvantitative analyser kan i dette tilfælde vise vej.

Nærværende spredte betragtninger skulle have belyst en række praktiske problemer----og vel især deres mangfoldighed -----i forbindelse med skabelsen af et omfattende »styresystem« for hærens virksomhed. Ingen forventer vel nogensinde at kunne skabe et system, der tillader frembringelse af andet end velbegrundede alternative forslag til løsning af opståede problemer, forslag, blandt hvilke det så påhviler den besluttende myndighed at hæfte sit valg. På den anden side er det ønskeligt, om der ofres kræfter på at påvise fremgangsmåder, der udfra en nøje beskrevet målsætning kan anvise bedst mulige løsninger på spørgsmål om afbalancering af styrker indenfor et værn og værnene imellem. Der er formentlig en lang vej frem mod dette mål, og det kan endda drages i tvivl, omivejen for snævert skal lægges over et styresystem, som det af Trolle-Schultz foreslåede, ford i det på trods af sit imponerende omfang og uimodsigelige hensigtsmæssige egenskaber kun giver et forenklet og vel ofte forvrænget billede af virkelighedens forhold, der ofte medfører, at der på forskellige punkter i beslutningsprocessen træffes tilsyneladende irrationelle og ihvertfald umiddelbart uforståelige afgørelser.

Et evt. projekt for hæren bør nok indledningsvis være beskedent i sit sigte og begrænses til sideløbende at søge at bringe omkostningsfaktorerne »under kontrol« og strukturere hærens aktiviteter i forhold en række formålsbestemte og skarpt afgrænsede mål. For at et givet projekt overhovedet skal være overkommeligt, vil det være påkrævet at vælge et forholdsvis højt informationsniveau, og i første omgang vil det næppe svare regning at vente sig andet af et forsøgsvis etableret system, end at det tillader en grov sammenligning mellem alternative planer for imødegåelse af ydre påvirkninger, samt en løbende kontrol med iværksatte planers gennemførelse.

Først når disse opgaver kan løses tilfredsstillende, vil det være hensigtsmæssigt at forsøge at udvide systemet til at dække hele kredsløbet mellem ressourcer og målsætning. 

- e.

PDF med originaludgaven hvor denne artikel er fra: PDF icon planlaegning_-_nogle_betragtninger.pdf

Litteraturliste

Del: