OSCE rolle i Europa - i dag og i fremtiden?

OSCE fik, i forbindelse med afholdelsen af kommunalvalget i Bosnien i 1997,
endnu engang understreget sit sikkerhedspolitiske potentiale i Europa, men vil
organisationen på sigt kunne klare sig i konkurrencen med Europas andre
sikkerhedsorganisationer ? Formålet med nærværende artikel er at viderebringe
vores bud på OSCEs rolle i den fremtidige europæiske sikkerhedsarkitektur.
Artiklens udgangspunkt er et projektarbejde gennemført i foråret 1998 i faggruppe
Krigshistorie og Statskundskab ved Hærens Officersskole benævnt "OSCE som
almindelig og universel konfliktforebyggelses-, krisehåndterings- ogkonfliktbilæggelsesorganisation".
Projektetarbejdet bestod af en vurdering af OSCEs rolle i
Europa på baggrund af en beskrivelse af de øvrige sikkerhedspolitiske aktørers begrænsninger,
samt et bud på hvorvidt der eksisterer en orden aktørerne imellem.
Artiklen er skrevet, på opfordring af faggruppen og indeholder et resumé af
kapitlerne vedrørende OSCEs historie og organisation, efterfulgt af analyserne af
beslutningsprocessen i OSCE og OSCEs placering i den europæiske sikkerhedsorden.

Foto: Forsvaret.dk

Resume
Den europæiske sikkerhedsstruktur har ændret sig markant efter murens fald og
Sovjetunionens opløsning. Krig mellem "nye" og gamle demokratier i Europa er
næppe sandsynlig på kort sigt, og det er således primært intrastatslige forhold, som
vil kunne påvirke stabiliteten i Europa. Ud af 85 voldelige konflikter mellem 1989
og 1992 var kun tre konflikter mellem stater, mens de resterende 82 var intrastatslige
(1). I Europa udgøres sikkerhedsarkitekturen af en række organisationer, hvoraf
de primære er: FN, OSCE, NATO, WEU og Rusland (SNG).
På trods af OSCEs tilblivelse som et kompromis mellem amerikanske og
russiske interesser fremstår organisationen som operativ med et minimum af
administration. Effektiviteten ligger primært indenfor tidlig varsling og konfliktforebyggelse,
eksempelvis missionerne i Letland, Slovenien og Albanien, medens
løsning af krisestyrings- og konfliktbilæggelsesopgaver hæmmes dels af fraværet
af et decideret militærapparat, dels af afhængigheden af økonomisk støtte udefra,
eksempelvis i forbindelse med afholdelsen af kommunalvalget i Bosnien (1997).
 

Beslutningsprocessen i OSCE
OSCEs beslutninger træffes ved konsensus. Det betyder, at en beslutning anses for
værende truffet, medmindre et medlemsland aktivt udtrykker indvendinger herimod.
Principielt skal alle 55 medlemslande være enige for at træffe en beslutning, hvilket
medfører, at det enkelte medlemsland i praksis har vetoret.
I dette afsnit belyses beslutningsprocesserne i OSCE med udgangspunkt i organisationens
erklærede mål for derved at påvise styrker og svagheder ved konsensusprincippet.
OSCEs mål (2) er:

- "To consolidate common values and build civil societies".
- "To prevent local conflicts, restore stability and bring peace to war-torn
areas".
- "To overcome real and percieved security deficits and to avoid the creation
of new divisions by promoting a co-operative system of security".

I relation til OSCEs første mål er organisationens aftaler politisk og ikke
juridisk bindende og fordrer derfor en høj grad af accept hos det enkelte medlemsland.
Konsensusprincippet er derfor det stærkeste udgangspunkt for skabelsen
af fælles værdier. Sagt på en anden måde så vil skabelsen af fælles værdier gennem
sanktioner og efterfølgende kontrol kun være mulig på et juridisk bindende
grundlag, og opnåelse af accept hos det pågældende land vil være vanskeliggjort af
det negative udgangspunkt.
OSCEs andet mål, vedrørende den direkte konfliktbehandling i alle faser, er
mere komplekst. Den teoretiske operationelle svaghed i konsensusprincippet har
medført udstrakt kritik af OSCE specielt i forbindelse med konflikten i Ex-
Jugoslavien. Da denne konflikt opstod før 1994, og CSCE var hæmmet af først at
skulle definere sin egen rolle, kan OSCEs behandling af denne konflikt ikke tages
som udtryk for organisationens falde potentiale på nuværende tidspunkt.
For at kunne komme tidligt ind i en konflikt, må to krav som minimum være
opfyldt. Et varslingssystem til løbende monitering og rapportering af konflikter må
være etableret, og de nødvendige politiske, økonomiske og militære ressourcer må
kunne tilvejebringes med relativt kort varsel. OSCE må siges at besidde det
nødvendige varslingssystem gennem etableringen af især Højkommissæren for
nationale mindretal (HCNM). Ligeledes har organisationen etableret de nødvendige
fora forbehandling af konflikter i form af diverse råd, herunder en kontakt til NGO,
såsom Røde Kors m.fl. Med hensyn til de egentlige missioner har OSCE for
nærværende ikke det nødvendige økonomiske og militære apparat, men må basere
sig på ’’entreprenører” i form af NATO, WEU og SNG. Tilbage står så selve
beslutningsprocessen i OSCE. Selvom muligheden for at nedlægge veto eksisterer,
benyttes denne mulighed uhyre sjældent. Skulle et medlemsland tage forbehold, er
det oftest muligt at ’’banke det på plads i korridoren”.
OSCEs tredje mål vedrørende skabelsen af sikkerhed gennem etablering af et
fælles sikkerhedssystem er mere ligetil. For at skabe et sådant system er graden af
accept igen afgørende for det enkelte medlemsland. Anvendelsen af konsensusprincippet
er for det enkelte medlemsland garantien for, at det kan øve indflydelse på
systemet. Dette gør organisationen mere attraktiv for de nye lande. Et andet aspekt
er fraværet af et juridisk bindende grundlag. For at kunne udvikle et nyt sikkerhedssystem
på lang sigt, er det afgørende, at organisationen tilpasses udviklingen. I de
tidlige faser af et sådant projekt er det selvsagt mere vigtigt at legitimere organisationen
overfor de lande, som skal agere i den fremfor at presse kortsigtede løsninger
igennem. Senere kan man så give systemet en mere fast form på baggrund af det
fællesskabte grundlag. Konsensusprincippet er derfor afgjort brugbart, når man
ønsker at skabe et fælles sikkerhedssystem på lang sigt.
 

Sikkerhedsrådsproblematikken
Ruslands maximalistiske tilgang til reorganiseringen af CSCE, herunder ønsket om
et sikkerhedsråd, skal primært ses ud fra ønsket om at stække NATO. CSCE havde
en høj grad af legitimitet i den tidligere Østblok og var det naturlige valg, da
Warszawa-pagten blev opløst.
Et sikkerhedsråd med beføjelser på linje med FNs kunne her blokere for
beslutninger, der gik imod egne interesser. Samtidig kunne man bevare tidligere
tiders indflydelse med reference til et juridisk bindende charter og især hindre
NATOs udvidelse mod øst.
OSCE er en relativ ny organisation i stadig udvikling. Med udgangspunkt i dens
placering som regionalt sikkerhedsarrangement under FN og dens mål på lang sigt,
er det svært at se behovet for et sikkerhedsråd i øjeblikket. Et sikkerhedsråd med
et juridisk bindende charter som grundlag vil gøre organisationen mere rigid og
dermed hæmme muligheden for at tilpasse OSCE i takt med udviklingen. Da
Rusland intervenerede i Tjetjenien i 1994 blev ingen af OSCEs mekanismer sat i
værk på trods af overtrædelser af især ’’Code of Conduct” (3). På daværende
tidspunkt ønskede ingen at gribe ind overfor Rusland, idet ikke mindst de vestlige
lande ikke ønskede at sætte det skrøbelige forhold til det ustabile Rusland over styr.
Da Rusland ikke var bundet juridisk, var det således muligt at vælge at fortsætte den
overordnede proces fremfor at fremtvinge en konfrontation. En konfrontation der
kunne have resulteret i en fiasko, idet en russisk negligering af OSCEs opfordringer
ville kunne medføre, at processen gik i stå. Ved at undlade at handle, bevaredes
landenes mulighed for fortsat dialog.
OSCE kan ligeledes til enhver tid henvise en konflikt til behandling i FN og
dermed er organisationen i stand til at behandle konflikten i et forum med en højere
grad af operationel styrke, i de tilfælde hvor OSCE ikke måtte besidde den fornødnestyrke. Hvis et OSCE sikkerhedsråd ikke magtede at løse en konflikt, hvilken
fremtid havde organisationen så ? Et andet aspekt er, at et sikkerhedsråd kan
medføre en udvanding af konsensusprincippet med deraf følgende tab af legitimitet.
En kortsigtet løsning af en eventuel konflikt ville måske kunne opnås, men risikoen
for ødelæggelse af grundlaget for fremtidig udvikling, vil afgjort være til stede.
Udviklingen af OSCE baserer sig altså på opnåelse af et fælles grundlag, inden
næste trin tages. Den negative side af dette er, at OSCEs muligheder for aktiv
indgriben i konflikter kan reduceres/svækkes af konsensusprincippet. Når dette
negative aspekt vejes op imod den reelle sjældne anvendelse af vetoretten, må det
siges, at konsensus faktisk fungerer særdeles godt i praksis. Samtidig betyder
konsensus og fraværet af et sikkerhedsråd, at de reelle fremskridt i høj grad er sikret
mod tilbageslag, samtidig med at organisationen kan bevare en høj grad af
legitimitet.

OSCEs potentiale og perspektiv som sikkerhedsorganisation
I dette afsnit beskrives OSCE som sikkerhedsorganisation med udgangspunkt i
"Den europæiske sikkerhedstrekant", derviser rollefordelingenmellemOSCE, EU
og NATO, idet alle hævdes at være organisationer, der hviler i sig selv, idet de
hviler på hver deres grundlag (4). Koblingen til FN (vores) sker gennem OSCE, EU
og NATOs anerkendelse af FN-pagtens kapitel VIII som en del af deres værdigrundlag.
"Den udbyggede trekant" (fig.2) viser de aktiviteter/institutioner,
ovennævnte organisationer har iværksat/oprettet, dels som følge af eget ønske om
indflydelse, dels som forsøg på at være stabilitetsskabende i det magttomrum, der
opstod efter murens fald. Rusland placering fremgår ikke af trekanten, men er en
essentiel faktor for forståelsen af europæisk sikkerhed.

Efterfølgende analyseres EU, WEU, NATO og Ruslands (SNGs) sikkerhedsmæssige
roller i Europa efterfulgt af en beskrivelse af interaktionen organisationerne
og OSCE imellem.
 

EUs rolle i europæisk sikkerhed
EUs grundlæggende sikkerhedsbinding i Det Europæiske Kul- og Stålfællesskab
har i takt med udvidelsen af EF/EU mere og mere udviklet sig mod en større grad
af integration medlemslandene imellem, idet EU efter Maastricht langsomt bevæger
sig fra løs konføderation mod føderation. Dette primært udtrykt i det overstatslige
samarbejde som søjle 1 i Romtraktaten repræsenterer. Udviklingen er sket samtidigt
med, at EF så at sige lå i læ af Den kolde krig, og derfor ikke havde behov for at
vægte sine sikkerhedspolitiske intentioner i samme grad som nu. Udgangspunktet
for EUs enkelte organer blev retligt og økonomisk samarbejde indenfor EU, hvilket
har medført, at EU har fået en markedsøkonomisk slagside bl. a. udtiykt i landbrugsog
fiskeripolitikken. Dermed er EU kun i stand til at løse mindre interne uoverensstemmelser
medlemslandene imellem fremfor at være en organisation, der også
skaber de store linjer i en fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik. EU er efter murens
og dermed COMECONs opløsning det eneste større økonomiske samarbejde i
Europa.
I selve EU og i resten af Vesteuropa ligger bindingerne i det net af økonomiske
og politiske aftaler og den interdependens, der kendetegner det modne anarki, mens
relationerne til naboerne i Central- og Østeuropa, Rusland og Tyrkiet stadig må
betragtes som traditionelt anarkistiske. Såvel af strukturelle sikkerhedspolitiske
årsager som af økonomiske har EU dog siden murens fald gennemført en række
økonomiske og politiske aftaler med primært Central- og Østeuropa og Rusland,
men også Tyrkiet for således at trække disse lande ind i EUs sfære. Endnu er kun
Vesteuropæiske lande blevet optaget som medlemmer af EU, og det kan diskuteres
hvor mange Central- og Østeuropæiske lande, der reelt på kort sigt vil blive optaget,
men aftalerne har været med til at stabilisere forholdene i Europa (6). Viljen til
fortsat integration af europæiske stater i EU kommer bl.a. til udtryk i den integrationsproces,
som er indledt med 11 nye lande.
EU har med Stabilitetspagten (1995) og Maastricht- og Amsterdamtraktaterne
(1993 og 1997) erkendt, at EUs sikkerhedspolitiske rolle ikke kun ligger i
interdependensen mellem Tyskland og Frankrig, men at landene udenfor EU dels
udgør potentielt nye medlemmer dels udgør potentielle nye trusler mod en fredelig
udvikling i Europa. Stabilitetspagten er et forsøg på at udbygge og formalisere den
stabiliserende effekt, EU har på Central- og Østeuropa gennem krav til disse lande
om implementering af demokratiske normer til gengæld for EU-støtte og evt.
medlemskab (7) - et medlemskab snart sagt alle Central- og Østeuropæiske lande
har udtrykt interesse for - til og med Rusland. Pagten må således for disse lande stå
som grundlaget for overhovedet at kunne blive accepteret af EU. Dette har hidtil
ikke været et problem i forholdet til "det nye Central- og Østeuropa", mens
Ruslands og Tyrkiets tilslutning er sket af delvis andre grunde. Rusland, som nok
ikke forventer decideret optagelse i EU på kort sigt, har EU-støtte, økonomisk
udvikling og objektiv indflydelse som grundlag, men valgte i øvrigt først at tilslutte
sig i det øjeblik, at det blev klart, at pagten i sin endelige formulering ikke kom til
at stå som et EU-forslag, men blev lagt indenfor rammerne af OSCE (8). Tyrkiets
tilslutning skal ses udfra et tyrkisk ønske om optagelse i EU af økonomiske grunde,
men også af mere basale identitetsmæssige grunde. Tydeligst udtrykt af den tyrkiske
udenrigsminister Ismail Cem, der i forbindelse med EUs afvisning af Tyrkiet som,
for nærværende, ikke muligt medlemsland, udtalte, at EU skulle beslutte sig for
"... om man ville bygge bro i retning mod forskellige civilisationer eller opretholde
den gamle forskelsbehandling. Vi betragter os på en og samme gang som europæere
og asiater. Vi ønsker ikke at se den europæiske del af vor identitet bragt i fare" (9).
Maastricht- og Amsterdamtraktaterne danner grundlaget for det, der kan blive
EUs kommende udenrigspolitik; en udenrigspolitik som skal være mere entydig og
dermed i princippet skille udenrigspolitiske emner af betydning for EU fra den
nationale udenrigspolitik. Kun sådan opnås fodslag i EU og dermed større
handlekraft i forhold til omverden. En "handlekraft" som yderligere udbygges af
muligheden for ".."konstruktiv afståen" (som) gør det muligt for et land at stå
udenfor en fælles EU beslutning, uden at EU dermed mister sin handlekraft" (10).
Indtil videre mangler denne fælles udenrigspolitik sin endelige implementering
i forbindelse med godkendelsen af Amsterdam-traktaten, og såvel det danske "nej",
det lille franske "ja" og Storbritanniens "tøven" overfor Maastricht-traktaten viser,
at EU mangler en folkelig opbakning i disse spørgsmål. Denne manglende nationale
opbakning ses også historisk i forbindelse med oliekrisen i 1973, hvor en række af
medlemslandene valgte at prioritere egne nationale interesser over EF-interesser,
og senest har konflikterne i Ex-Jugoslavien og EUs holdning til Irak-krisen (1998)
været eksempler. EUs mæglingsforsøg i Ex-Jugoslavien blev opfattet som
utroværdige på grund af den franske og tyske parttagen i konflikten. I forbindelse
med Irak-krisen valgte EU slet ikke at tage stilling, fordi".. .en diskussion ikke
vil(le) medføre reelle beslutninger" (11) og formentligt kun udstille EU-landenes
grundlæggende uenigheder. Såvel Frankrig som Storbritannien (der havde
formandskabet i EU) valgte endvidere tidligt i krisen hver sin tilgang.
I forhold til Tyrkiet ville en nærmere tilknytning formentligt åbne nye
markeder i såvel Tyrkiet som i Asien, skabe en ny kontakt til den islamiske verden
inkl. mange af de nye republikker i Kaukasus og Centralasien og gennem "EUs
interdependens" stabilisere regionen. Som tidligere nævnt har EU indtil videre
afvist tyrkisk medlemskab. At afvisningen har et længere sigte, kan en udtalelse af
Luxembourgs premierminister, Jean Claude Juncker, tages til udtryk for: "(Tyrkiet
er)., et land, der torterer mænd og voldtager kvinder flere gange om dagen" (12).
Såvel håndteringen af kriserne i Ex-Jugoslavien og Irak som afvisningen af
Tyrkiets ansøgning om medlemskab skaber derfor ikke grobund for at tro på EUs
muligheder for at virke stabiliserende i sikkerhedspolitiske spørgsmål i hele Europa.
Selv med en videreudvikling af et udenrigspolitisk samarbejde efter en implementering
af Amsterdamtraktaten er EUs effektivitet på det sikkerhedspolitiske område
hæmmet af gamle magtmønstre i EU og en slags berøringsangst i forhold til Tyrkiet
og de muslimske lande i Kaukasus og Centralasien.
En bred optagelse af Central- og Østeuropæiske lande i EU kan på sigt kun ske
under forudsætning af, at nye lande dels fastholder deres (nye) markedsøkonomi
dels er i stand til at Ijerne eventuelle etniske problemer, idet EU ikke er gearet til
at behandle en sådan sværere integration (13). Problematikken omkring en sådan
"større" optagelse af lande er mangesidet. Den implicitte sikkerhedsgaranti, der
ligger i et medlemskab af EU (medlemslandene løser deres konflikter politisk), kan
blive udhulet, såfremt nye medlemslande ikke er inde i en stabil demokratisk
udvikling. Selv om EU ikke giver en formel sikkerhedsgaranti for nye lande, må
disse forventes, i en eller anden forstand, at blive bundet op på sikkerhedsaftaler i
relation til WEU og ikke NATO - et sikkerhedspolitisk mål som dels ikke vil være
nok for de fleste Central og Østeuropæiske lande, dels alligevel af Rusland kan ses
som en optagelse i NATO af bagvejen. EUs udvidelse kan endvidere ikke regnes
som evigt potentiel, og sandsynligheden for, at eksempelvis de små SNG-lande
bliver medlemmer, er lille. Dette vil formentligt betyde, at EUs interesse i retning
af "de post-sovjetiske randområder Kaukasus og Centralasien (er) mindre
vedkommende end konflikter i Central- og Østeuropa" (14). At det udenrigspolitiske
samarbejde fremdeles skal gennemføres i rammen af EU, taler således mere for
EU som deltager i sikkerhedssamarbejde i andre fora, hvor en fælles holdning kan
blive nødvendig som modvægt til russiske og tyrkiske interesser.
Set ud fra såvel en effektivitets- som en legitimitetsvinkel vil EU udenrigspolitik
begrænse sig til at omfatte nuværende og kommende medlemsstaters interesser,
idet europæiske lande, uden mulighed for eller interesse i optagelse i EU, vil kunne
opfatte EU indblanding som udelukkende legitimeret udfra EU-interesser og ikke
reelle hensigter i form af fred for landets egen skyld. EU er altså for nærværende
kun i stand til at varetage sin egen sikkerhed, idet den indre sikkerhed fastholdes
gennem interdependensen, mens den ydre sikkerhed indtil videre udgøres af et
samlet EU vendt mod, eller i forhandling med, andre sikkerhedsorganisationer eller
lande. EUs krav om en mere lukket polsk østgrænse (15) af hensyn til EUs
nuværende og fremtidige indre marked fremmer således en opfattelse af EUs
manglende muligheder for at være stabilitetsskabende udenfor EU.
I forhold til europæisk sikkerhed er EU således en stabiliserende faktor blandt
medlems- og samarbejdslandene gennem sin vilje til at skabe politisk og økonomisk
orden, medens EU, i forhold til resten af Europa og Verden, i den hårde sikkerhedspolitik
må vende sig mod NATO og WEU og i den bløde sikkerhedspolitik støtte
FN- og OSCE-ledede missioner/aktioner, men kun i spørgsmål hvor Frankrig,
Tyskland og Storbritanniens egne udenrigspolitiske interesser ikke interfererer. EUs
anvendelse af OSCE som "entreprenør" i forbindelse med Stabilitetspagten tages
som udtryk for dette.
 

WEU's rolle i europæisk sikkerhed
Styrkelsen af WEU, efter NATOs anerkendelse af organisationen som NATOs
europæiske gren og EUs definition af WEU som EUs militære potentiale med
mulighed for at disponere enheder udenfor NATO-regi i Europa, vil heller ikke
kunne skabe et nyt grundlag for europæisk sikkerhed. WEU, som ikke er en del af
EU, men en del af EUs udenrigs- og sikkerhedspolitik, vil alligevel qua dette
tilhørsforhold forblive en marginaliseret institution, idet WEU kun vil kunne
anvendes i situationer, hvor NATO (læs: USA) ikke vurderer, at der er behov for
militær indgriben;"... WEU is not an alternative to NATO and it does not seek to
duplicate NATOs structure. What WEU can do is to carry out tasks in which the US
will not wish to participate" (16). Sådanne konflikter vil således dels være
begrænset i antal dels have en skjult amerikansk kontrol, idet WEU anvender
NATOs organisationsstruktur i forbindelse med operationer, og dels kunne tages
til udtryk for udelukkende at ville varetage vesteuropæiske interesser. WEU
forsøger at ændre denne profil gennem"... streamline decision-making so that all
WEU-nations can participate in these efforts in accordance with their different
statuses and ... to assure a proper blend between military and political considerations
in the conduct of operations" (17). Da de involverede landes status i WEU er
meget forskellig (18), er en beslutningsproces med alle lande besværlig og peger
enten på de oprindelige medlemmers ret til suverænt at tegne WEU i konflikter eller
at have et WEU, der gennemfører sin politik på konsensus i en eller anden form,
hvilket yderligere vil svække organisationen. Alene det faktum, at mange af de
lande, der ligger omkring EU, er associerede medlemmer eller partnere, gør at det
er svært at finde de konflikter, hvor WEU kan spille en rolle. Som "out-of-areaM
organisation vil de potentielle konflikter for organisationen formentligt ligge enten
i Ruslands "nære udland" eller omkring Middelhavet. Derfor må det forudses, at
Rusland som regional stormagt, og muligvis også Tyrkiet alt efter konfliktens
geografiske placering, vil kræve en særlig indflydelse på sådanne aktioner. WEU
må således forventes primært at kunne anvendes som "entreprenør" for FN, EU
eller OSCE, men ikke selvstændigt. Eksempelvis kom WEU-aktionen på Donau i
forbindelse med sanktionerne mod Serbien først i stand efter det daværende CSCEs
sanktionering (19).
WEUs rolle kan kun forventes forstærket enten som følge af manglende
amerikansk engagement i Europa på længere sigt (tilbagetrækning af amerikanske
styrker (20)) eller i forbindelse med en yderligere udbygning af en selvstændig
WEU-kommandostruktur, ellers vil organisationen fortsætte med kun at have
marginal betydning som et integrationspolitisk instrument.
 

NATOs rolle i europæisk sikkerhed
NATO har siden oprettelsen i 1949 været garanten for den hårde sikkerhed i
Europa. Gennem hele den kolde krig var det NATO med USA som drivkraft, der
var modvægten overfor en aggressiv Sovjetunion.
NATO kom på samme tid til at tjene et formål som EU også har som grundlag,
nemlig at de traditionelt dominerende magter i Europa - Frankrig og Tyskland - blev
fastholdt med en fælles ydre trussel og dermed ikke havde mulighed for indbyrdes
magtrivalisering.
Med Sovjetunionens opløsning bortfaldt dele af NATOs grundlag som garant
for sikkerheden i Vesteuropa, og muligheden for ny rivalisering i Europa genopstod.
Med udgangspunkt i den traditionelle anarkiopfattelse har kræfter vendt mod
NATO talt om organisationens nødvendige opløsning, idet den havde tjent sit
primære formål i Europa. Samtidigt blev det tydeligt, at den traditionelle franske og
tyske magtrivalisering stadig havde dybe rødder. Tysklands forbundskansler talte
om en revision af Oder-Neisse-grænsen til Polen, og i Frankrig og Italien gryede en
ny nationalisme med Le Pen og Berlusconi som bannerførere. Disse nye vinde
styrkede NATOs øvrige medlemslandes interesse i at fastholde organisationen i
Europa. Nye mål blev defineret, og NATO står nu som en organisation, "der
forebygger konflikter og bilægger kriser ved hjælp af krisestyring" (21). Det blev
endvidere i perioden klart, at de gamle Central- og Østeuropæiske stater så NATO medlemskab
som eneste garanti for sikkerhed i forhold til Rusland, som sikkerhed
mod de strukturelle sikkerhedsproblemer i regionen og som en bekræftelse af
landenes status som demokratier (22) med krav om medlemskab til følge. Tadeusz
Mazowiecki (første ikke-kommunistiske premierminister i Polen): "If we consider
security in Europe, and the influence that this (Nato-medlemskab) could have on
the democratisation process in Russia, I think such a decision not only would not
pose a threat to that process, but would, on the contrary, accelerate it" (23).
Samtidigt hørte man den omvendte argumentation i vest. J. Shanahan (Viceadmiral,
Dir. for det NATO-kritiske "Center for Defense Information"): "Vi ofrer vort
langsigtede forhold til Rusland på et alter for en dårligt udtænkt plan med en
tilfældig udvidelse af en forældet alliance" (24).
På dette grundlag gik NATO ind i en ny fase. To nye institutioner oprettedes
i 1991 og 1994: North Atlantic Coorporation Council (NACC) og Partnerskab for
fred (PfP), ændret til EAPC (25) i 1997. Målet for organisationerne blev at være
forum for politiske drøftelser om fred, konfliktforebyggelse og konflikthåndtering.
Specifikt gælder for PfP, der nu ligger indenfor EAPC, at PfPs formål, på linje med
Stabilitetspagten og EU, er, at "klargøre" nye lande til optagelse i NATO mod krav
om demokratiske reformer, modernisering af militæret og civil ledelse af landets
forsvar. Mulige deltagere er EAPC- og OSCE-lande. I PfP laver NATO individuelle
aftaler med partnerlandene med udgangspunkt i ovennævnte krav, for således at
kunne differentiere kravene til staterne og dermed strømline dem til NATOs behov.
Reelt er kun Ungarn, Tjekkiet og Polen lovet medlemskab (1997), mens de øvrige
PfP-landes optagelse har noget længere udsigter. Samarbejdet er dog ikke kun et
spørgsmål om optagelse, men også et forsøg på at skabe stabilitet gennem fælles
øvelsesvirksomhed og konsultationer i militære spørgsmål. Medlemskab af PfP er
endvidere betingelse for at kunne deltage i NATOs Combined Joint Task Forces
(CJTF) - et koncept hvor NATO i forbindelse med engagementer som eks. i
Bosnien, ikke kun benytter NATO-lande, men også har inviteret bl.a. Rusland,
Polen og Sverige til at deltage.
Om end NATO har bevist sin effektivitet i forbindelse med indsatsen i Bosnien,
har den to svagheder. For det første repræsenterer NATO U S As interesser i Europa,
og kommer derfor til at stå i modsætning til Ruslands og Frankrigs interesse i, at
USAs indflydelse begrænses. Frankrig vil i forhold til USA være tilbøjelig til at
blokere amerikansk ledede beslutninger i NATO, da Frankrig har større indflydelse
i FN og OSCE. For det andet vil det ikke være muligt for alle at kunne blive
medlemmer af NATO. Sidstnævnte både fordi det er dyrt at hæve niveauet i de
potentielle østeuropæiske ansøgerlandes militære infrastruktur, og fordi NATO ikke
vil provokere anti-vestlige interesser i Rusland gennem eksempelvis optagelse af
de baltiske lande.
NATOs muligheder for politisk at kunne virke i europæiske sikkerhedsspørgsmål
er blevet styrket med EAPC, men om end EAPC har en række af landene i
Kaukasus og Centralasien som medlemmer, vil NATO som sådan, af hensyn til
Rusland, og på linje med EU, formentligt ikke være synderligt interesseret i disse
post-sovjetiske randområder. EAPCs legitimitet må således ligge i (de politiske)
drøftelser om nedrustning og strømligning af Europas militær og ikke i den hårde
sikkerhed. Frankrig, der jo opfatter sig selv som en stormagt, vil endvidere altid
fungere som en slags bagstopper, idet Frankrig traditionelt hellere vælger FN end
NATO som platform for sikkerhedspolitiske beslutninger. På linje med EU vil
NATO i forbindelse med den hårde sikkerhed kun være til for medlemslandene i
NATO. EAPC vil således altid være en del af NATO, hvor NATOs militære
apparat for at hæve EAPC legitimitet burde være en del af EAPC.
NATOs rolle i den europæiske sikkerhed udenfor medlemslandene begrænses
således i forbindelse med "hård sikkerhed" til atvære "entreprenør" - en rolle hvor
organisationen har vist, at den er effektiv, medens EAPC, der har mange fælles mål
med OSCE (26), på sigt vurderes enten at ville bortfalde som organisation eller
mere konkret rette sine mål imod nedrustning og CJTF-operationer og dermedblive
en endnu mere integreret del af NATO. PfP vil formentligt fortsætte sine aktiviteter,
idet organisationen er eneste mulighed for optagelse i NATO - hvilket fastholder
det øst- og centraleuropæiske engagement og samtidigt fastholder medlemslandenes
forpligtelser til erfaringsudveksling og samarbejde i forbindelse med øvelser.
NATO er i praksis blevet en organisation, som skal forebygge og kontrollere lokale
konflikter, som ikke udgør en klar trussel mod alliancens territorium (27).
 

Ruslands rolle i europæisk sikkerhed
Når alt kommer til alt, er omdrejningspunktet for rækken af europæiske sikkerhedsorganisationer
forholdet til Rusland. SNGs rolle i denne sammenhæng ses som
mindre betydende og vil ikke blive behandlet i dybden. Rusland, der i forbindelse
med Sovjetunionens opløsning, overtog Sovjets forpligtelser og aftaler med resten
af verden, stod da som nu i en fase af landets historie, der stadig ikke har fundet sin
egen dynamik. Udvikler landet sig i retning af Vesten med demokratiske idealer og
markedsøkonomi, far det en slavofil retning, eller vil der ske en nyorientering mod
Asien ? Kort sagt: Vil Rusland i fremtiden udgøre en aktørtrussel eller blive en
samarbejdspartner i forhold til det øvrige Europa ? Sikkert er det, at russisk
udenrigspolitik stadig bygger på en række af de gamle sovjetiske dogmer:"... man
må ikke begå den fejl at betragte Ruslands politik overfor "det nære udland" som
udtrykfor en tidligere supermagts fantomsmerter i amputerede landområder.." (28).
Overfor Rusland står i vest "den gamle modstander" NATO, i øst Kina og i syd
muslimsk fundamentalisme på såvel Ruslands eget territorium som i landene i
Centralasien.
Rusland har indtil videre på mange områder været bundet af hjælpen fra
Vesten. Økonomisk hjælp har omvendt fra vestlig side være delvis betinget af
indgåelse af aftaler om stabil udvikling, men også af aftaler der anerkender
Ruslands placering i Europa som regional stormagt eksemplificeret gennem "fornuftsægteskabet"
(29) "Den grundlæggende Akt vedrørende Gensidige Relationer;
Samarbejde og Sikkerhed mellem NATO og Den Russiske Føderation" - indgået
i Madrid 1997. Rusland blev endvidere optaget i Europarådet i 1995 - en optagelse
der indledningsvist blev forhindret af Ruslands engagement i Tjetjenien.
Ruslands europapolitiske mål er, at landet vil anerkendes som indflydelsesrig
og ligeberettiget stormagt med egne specifikke interesser og geopolitiske mål.
Rusland vil være medlem af alle europæiske organisationer, herunder EU ogNATO
og erkender, at Vesteuropa er landets vigtigste moderniseringspartner og adgang til
verdensøkonomien (30).
Ovennævnte mål sætter dog ikke Rusland i en vesteuropæisk gabestok. Rusland
vil på det sikkerhedspolitiske område naturligt søge at mindske USAs indflydelse
i Europa for således selv at kunne stå stærkere - ikke mindst i forhold til Frankrig
og Tyskland bilateralt, men også i forhold til EU og Central- og Østeuropa og
samarbejdspartnerne i SNG. Dette er klart udtiykt af Ruslands præsident Jeltsin i
hans tale til det svenske parlament (1997), hvor han om OSCE siger, at "..(he) is
convinced that only an organisation embracing all European countries can become
the foundation of a solid security system" (31). Rusland har altid set OSCE som den
drivende organisation i europæisk sikkerhed ikke mindst efter Sovjetunionens
opløsning, hvor OSCE er blevet "Ruslands omtrent eneste multilaterale platform i
europæisk politik" (32). Såvel NATO, EU som WEU og SNG skal i sikkerhedspolitisk
forstand være underlagt OSCE kompetence i forbindelse med løsning af
sikkerhedspolitiske spørgsmål i Europa. Specifikt skal EAPC hæves op over
NATO, hvorefter EAPC på linje med OSCE bliver et forum hvorfra bl.a. NATO
iværksættes som "entreprenør" i forbindelse med militær konfliktløsning (33).
Yderligere er det Ruslands tanke at lade SNG være en "entreprenør" i forhold til
OSCE, som OSCE på nogle områder er det i forhold til FN - og dermed skabe
mulighed for, at Rusland kan være herre i "det nære udland" (34) uden (vest-)
europæisk indblanding. Perspektiverne for en sådan opdeling af kompetence vil
være, at Ruslands indflydelse øges væsentligt. Ikke mindst ønsket om implementering
af et sikkerhedsråd i OSCE (35) på linje med FN's sikkerhedsråd vil øge
russisk indflydelse.
Ruslands problem i perioden efter Sovjetunionens opløsning har været, at
landet på den ene side gerne vil placere sig som regional stormagt med den deraf
følgende indflydelse, men at landet ikke helt har kunnet tilpasse sig spillereglerne.
Eksempelvis har konflikten i Tjetjenien, hvor Rusland militært lagde landet i ruiner,
vist, at Rusland ikke har forståelse for "spillereglerne" i OSCE. Dette hænger
sammen med en særlig russisk definition af et "nært udland"; et område hvor
Rusland har særlige privilegier - også i forhold til OSCE. Indtil nu er Ruslands
initiativer i retning af en styrkelse af OSCE efter russisk model ikke blevet til andet
end "initiativer" og "diskussioner" (36)
Ruslands protester i forbindelse med forhandlingerne om optagelse af nye
medlemmer i NATO skal også ses ud fra denne sammenhæng. Hvor der generelt
ikke er problemer med at acceptere optagelsen af østeuropæiske lande i EU ("man
skal alligevel handle med dem") eller i WEU ("USA er alligevel ikke er medlem"),
ses østeuropæiske lande i NATO som en ny aktørtrussel mod Rusland og en
geopolitisk omfatning med det formål at stække Rusland, og dets legitime
hævdvundne ret i regionen. Dette kan aftvinge en russisk reaktion enten i form af
konflikt eller en stærkere profil mod syd og/eller øst.
Ruslands effektivitet som del af de europæiske sikkerhedstiltag (OSCE, EAPC
m.fl.) er således ikke stor. Konflikten i Tjetjenien viser, at landet har svært ved styre
befolkningerne i Rusland og at landet i øvrigt lader hånt om grundlaget for
medlemskab af OSCE. Ruslands legitime ret til at blive hørt er omvendt stor. Ikke
mindst set i lyset af landets placering som regional stormagt og med særlig vægt på
det faktum, at landet stadig kan udvikle sig væk fra Europa og dermed permanent
udgøre en aktørtrussel overfor Europa.
 

OSCEs geografiske og funktionelle omfatning i forhold til Europa
Med sine 55 medlemslande dækker OSCE alle lande involveret i europæisk
sikkerhed. Set i forhold til de to vesteuropæiske aktører, NATO og EU, trækker
OSCE áltså de gamle Warszawapagt-lande og staterne, der opstod efter Sovjetunionens
opløsning, ind i den europæiske sikkerhedsorden. Landene kan groft sagt deles
i to: De relativt stabile, der også var nationalstater før 2. verdenskrig, og de nye, der
primært udgøres af Hviderusland, Ukraine og de gamle sovjetiske stater mod
Tyrkiet og Iran.
Da medlemmerne af NATO og EU ikke vurderes at udgøre et konfliktpotentiale
i Europa på længere sigt, er OSCE altså den eneste organisation, der som
medlemmer har lande med potentielt ustabile regimer, potentielle mindretalsproblemer
problemer og, som for en dels vedkommende, føler sig truet af en af sine
naboer primært Rusland. OSCE placering bliver således unik, idet organisationen
er den eneste, der binder det stabile Europa sammen med det potentielt ustabile.
OSCE står stærkt i forhold til Rusland , idet organisationen er den eneste,
udover FN, hvor Rusland har en primær rolle. "Rusland kan ventes at blive en
betydningsfuld interessent i stort set alle de konflikter, som kan ventes at komme
på OSCEs bord". (37) I forholdet mellem Rusland og det øvrige Europa har OSCE
altså også bygget bro, der skaber mulighed for regelmæssige kontakter på begge
parters præmisser - set i forhold til Ruslands sekundære status i NATO, EAPC, PfP
og EU.
Sompotentielle "entreprenører" for OSCE-missioner udgør såvel NATO, WEU
som SNG OSCEs militære potentiale. Organisationerne er dog delt i to: NATO vil
vurdere OSCE henvendelser på en "case-to-case-basis", medens såvel WEU som
SNG er rede til at udfylde et eventuelt OSCE-mandat, idet WEU mere eller mindre
vil være afhængig af USAs ’’manglende” interesse i "sagen", og SNG formentligt
primært vil beskæftige sig med missioner i Ruslands "nære udland".
Funktionelt er OSCE repræsenteret i hovedparten af de øvrige organisationer -
ikke mindst for at imødegå muligheden for "interblocking" (det at flere organisatio
ner arbejder på samme sag, og dermed blokerer for hinandens arbejde). I FN
gennem observatører, i NATO ved regelmæssige konsultationer og i EU, ikke
mindst, idet EU "has a unique place at the OSCE table" (38). Dette dels med
udgangspunkt i OSCEs rolle som formidler af Stabilitetspagten, men også fordi EU
er repræsenteret selvstændigt gennem det EU land, som har EUs formandskab. EUlandene
har så at sige en slags "dobbelt indflydelse".
 

OSCEs interaktion med FN, EU, WEU] NATO og Rusland
OSCEs sikkerhedsmæssige funktion ligger i de øvrige organisationers og Ruslands
(SNGs) begrænsninger. Fælles for alle organisationerne er, at de anerkender OSCE
som konfliktloser i regionale (europæiske) konflikter.
FN har som normgivende organisation en særlig rolle, som anerkendes af alle
lande. For FN gælder, at organisationen med anerkendelsen af OSCE som et
regionalt redskab til konfliktforebyggelse m.v. har spillet sig sit "Europakort" af
hænde, med mindre OSCE spiller det tilbage til FN. I den forstand afløser OSCE
FN i Europa som FNs primære aktør i europæisk politisk sikkerhed. På effektivitetssiden
løser dette et FN-problem, idet OSCE kan blande sig i medlemslandenes
indre anliggender, hvor FN i mange situationer skal gøre dette med det involverede
lands accept, samt i økonomisk henseende idet FN ikke betaler for OSCE
missioner.
Hver for sig har de europæiske organisationer (EU, WEU, NATO) relativ stor
effektivitet enten gennem økonomiske muligheder (og sanktioner) eller militært
potentiale, idet WEUs potentiale kun anerkendes i forbindelse med konflikter, hvor
USA, og dermed NATO, ikke har interesse i at deltage. Omvendt kniber det med
legitimiteten. Hver for sig er organisationerne forbeholdt relativ få nationer med
primært NATO og EU-lande som primære partnere. EAPC og PfP er i denne
forbindelse at regne for "NATO-organisationer" og dermed tilknyttet de føromtalte
primære partnere. Ikke mindst kan EAPC og PfP normative karakter i forholdet til
de Central- og Østeuropæiske medlemslande tvinge disse til at konsultere EAPC og
PfP fremfor OSCE. Uden en eller anden form for frigørelse af NATO kan disse to
organisationer ikke siges at være effektive endsige legitimere andet end NATOlandenes
politik. En udvidelse af EU, WEU eller NATO kan øge sikkerheden
geografisk omkring disse organisationer, men dels har en større udvidelse lange
udsigter, dels vil legitimiteten til enhver tid kun gælde medlemslandene, hvorfor en
af de vigtigste aktører, Rusland, i forhold til NATO og EU altid vil være i en
objektiv opposition. På den positive side har EU ladet OSCE været operatør på
Stabilitetspagten og støtter delvis OSCE aktioner økonomisk, medens såvel EU og
NATO i deres begrænsninger i forhold til hensynet til egen indre stabilitet skaber
et behov for en sikkerhedspolitisk optimering udenfor deres egen geografiske
omfatning. Ikke mindst forholdet NATO-Rusland har en central placering i OSCE.
Rusland føler, alt andet lige, NATO som "en potentiel trussel og som en barriere
for russisk indflydelse på udviklingen i Central- og Østeuropa" (3 9) - et faktum som
Vesten erkender: "Rusland (har) på den ene eller anden måde behov for en slags
kompensation" (40). For NATO gælder endvidere, at en udvidelse "skal kædes
sammen med et målbevidst forsøg på at skabe et bredere regionalt sikkerhedssystem,
som tager højde for Ruslands berettigede bekymringer uden at sætte Vestens
eller de Øst- og Mellemeuropæiske reformstaters interesser på spil" (41).
Rusland udgør på én gang det land, der ses som en potentiel trussel af en række
østeuropæiske lande og som samtidigt er en uundværlig del af europæisk sikkerhed.
OSCE ses af Rusland som den primære sikkerhedsorganisation i Europa, men har,
som tidligere beskrevet, svært ved selv at holde sig indenfor rammerne af aftalerne
i OSCE, bl.a. i Tjetjenien-konflikten. OSCE balancerer således i forholdtil Rusland
mellem nødvendigheden af et russisk engagement i Europa, samtidigt med at OSCE
skal tage stilling til russisk hegemoni i SNG-området og forstå Ruslands behov for
og krav om, at landet har en særstilling som regional stormagt.
 

OSCEs potentiale og perspektiv som sikkerhedsorganisation
OSCE har med sine 55 medlemslande kombineret med FNs og de øvrige sikkerhedsaktørers
accept af organisationen som sikkerhedsorganisation og med de
begrænsninger, de øvrige organisationer har hver for sig, den størst mulige legitimitet
i Europa. Ikke mindst i rollen som normgiver og dermed med EU, NATO,
SNG og de øvrige europæiske lande som normtagere manifesterer OSCE sig i
Europa. På effektivitetssiden har organisationen det problem, at den står overfor en
række konflikter, der både kan have Europas og Ruslands interesse (Bosnien), eller
som kun har Ruslands interesse (Kaukasus og Centralasien). Udgangspunktet for
OSCE er altså, at en række organisationer og lande tilsammen udgør en mulighed
for at dække Europas sikkerhedsbehov, men i praksis ikke kan det på grund af de
enkelte organisationers og landes særinteresser. Opgaven for OSCE er således at
fastholde disse organisationer og Europas øvrige lande i et engagement, som
vedligeholder deres interesse i en fortsat europæisk fred og ikke mindst fastholder
vesteuropæisk (EU og NATO (USA)) interesse i Kaukasus- og Centralasien som
modvægt til Rusland. Samtidigt skal udbygningen af Ruslands forhold til dels
Vesteuropa, dels de Central- og Østeuropæiske lande fortsættes - og vice versa.
Større udvidelser af EU og/eller NATO ville kunne udhule OSCEs legitimitet, idet
disse organisationers interesser på mange områder er indadvendte og ikke umiddelbart
rettet mod Centralasien og Kaukasus. Skulle OSCE komme i en sådan
position, vil der være fare for, at OSCE bliver redskab for Ruslands legitimering af
aktioner i "det nære udland".
Med skiftet fra bipolaritet til uni- eller multipolaritet i Europa er typerne af
konflikter også skiftet fra konflikter mellem blokke til konflikter i lande. Konflikter
der mest sandsynligt vil finde deres udspring i SNG-landene eller i Central- og
Østeuropa. OSCE er i relation til disse lande den eneste organisation, der subjektivt
repræsenterer deres interesser uden at være begrænset som EU og NATO. OSCE
kan legitimt, og meget lettere end eksempelvis FN, blande sig i disse konflikter.
I den bløde sikkerhed er det lykkedes at sende observatører til en lang række
lande, hvor etniske konflikter var mulige (Letland, Slovenien m.fl.) eller reelle
(Kroatien, Nagorno-Karabakh m.fl.). Valg er blevet gennemført i Bosnien, og
genereltharOSCE kun haft problemer i Serbien, hvor organisationens mission blev
lukket.
På den hårde side står Albanien-operationen indtil videre som eneste eksempel.
Såvel WEU som SNG og (på sidelinjen) NATO har tilbudt at være "entreprenør"
i forbindelse med den hårde sikkerhed, men med WEUs afhængighed af manglende
amerikansk interesse (NATO-interesse) og SNGs tydelige russiske profil vil
sådanne operationer få en eller anden form for politisk slagside. En mulighed vil
være at lade OSCE få sit eget militære apparat, men da det formentligt samtidigt vil
sætte gang i den traditionelle europæiske magtrivalisering, det eneste OSCE ikke
er interesseret i, er en sådan løsning ikke mulig. Der vil snarere være behov for en
kombination af NATO-lande, ikke-NATO-lande og SNG-lande. Kun en sådan
struktur vil eksempelvis kunne legitimere vesteuropæere i Ruslands "nære udland",
samtidigt med at vesteuropæerne kunne afbalancere regionalt russisk hegemoni.
Etableringen af en kommandostruktur til at lede en sådan "blandet" mission kunne
udgøres af OSCEs allerede etablerede militære stab.
OSCE har således med sine observatørmissioner og aktionen i Albanien vist,
at organisationens "varslingssystem" virker - gælder det også "interventionssystemet"
? Her er det en forudsætning, at de dominerende lande/organisationer i OSCE
(USA, EU og Rusland) forstår dels at "sætte sig" på de mindre lande, dels holder
sig fælles europæiske mål for øje. Gennemførelse af politiske interventioner lader
sig gøre ud fra "minus en (to)" muligheden (42), medens anvendelsen af såvel
økonomiske som militære ressourcer kræver konsensus hos USA, EU og Rusland.
Denne konsensus skabes kun i forbindelse med fælles aktioner, hvor de alle tre
deltager, og hvor ikke mindst USA og EU forstår betydningen af Ruslands "nære
udland". OSCE vil som organisation ikke være troværdig, såfremt Rusland
fortsætter sine "Tjetjenien-aktioner", men vil heller ikke kunne dæmme op for dem,
hvis ikke både USA (NATO) og EU aktivt går ind i at løse problemerne i Kaukasus
og Centralasien. OSCEs fremtid er således ikke kun betinget af eventuelle
udvidelser af NATO eller EU, men til stadighed af disse organisationers tro på, at
det skal være OSCE, der er det primære netværk til løsning af Europas sikkerhedsspørgsmål.
NATO har med EAPC gennemført en struktur, hvor EAPC (NATO)
kunne blive en konkurrent til OSCE. For at EAPC ikke skal udvikle sig sådan, er
det således vigtigt, at NATO og de Central- og Østeuropæiske lande erkender, at
EAPC er en del af NATO, og at organisationen i forholdet til Rusland ikke er den
primære samarbejdspartner indenfor europæisk sikkerhed. Dette vil formentlig
medføre, at antallet af nye optagelser i NATO efter 1999 begrænses. Modsat må det
forventes, at EU vil fortsætte integrationen mod øst - dog med et længere
tidsperspektiv.
 

Konklusion
Den europæisk sikkerhedsorden tager udgangspunkt i de traditionelle europæiske
stormagter Frankrig, Tyskland, Storbritannien, Rusland og USA. Den består af de
europæiske sikkerhedsorganisationer NATO, EU og OSCE, idet FN i "repræsenteres"
af OSCE og EAPC udelukkende ses som en del af NATO. WEU og SNG er
i denne sammenhæng marginaliseret. I denne orden trækker Frankrig og til dels
Tyskland i retning af EU, Rusland i retning af OSCE og Storbritannien og USA i
retning af NATO. NATO og EU repræsenterer i sikkerhedsmæssig sammenhæng
dele af Europas henholdsvis hårde/bløde sikkerhed, men kun for medlemslandene,
om end de gennem deres politik påvirker det øvrige Europa.
"Den europæiske sikkerhedstrekant" anviser kun OSCEs normative rolle i
Europa, men ikke den reelle fordeling af OSCEs, NATOs og EUs roller. Som
eksponenter for henholdsvis det eneste troværdige militærapparat og den stærkeste
europæiske økonomi udgør NATO og EU de primære sikkerhedsorganisationer i
den europæiske sikkerhedsorden. Begge organisationer har dog en række
begrænsninger, som samtidigt udgør OSCEs potentiale.
Da NATOs funktion som forsvarsalliance er vendt mod en ydre trussel, og
organisationen, som påvist, er indadvendt, vil en NATO-håndtering af konflikter
udenfor medlemslandenes nærområde kræve en NATO-udvidelse. Da Rusland
opfatter NATO som en aktørtrussel og en NATO-udvidelse som en geopolitisk
omfatning, vil en sådan betyde, at Rusland vil forsøge at binde SNG-landene tættere
til sig og/eller søge nye interessenter/partnere mod henholdsvis syd og øst. Dermed
kan der skabes et fundament for en ny kold krig længere mod øst, og
demokratiserings-processen vil gå i stå. Af dette følger, at den forventede optagelse
af Ungarn, Polen og Tjekkiet i 1999 bliver den sidste NATO-udvidelse, hvorefter
organisationen ikke vil kunne ekspandere yderligere mod øst. Det betyder, at
NATO, udenfor eget medlemsområde, herefter begrænses til primært at være
’’entreprenør” for OSCE (FN). Dermed står OSCE og EU alene tilbage.
EU har en ’’berøringsangst” i udenrigs- og sikkerhedspolitiske spørgsmål,
specielt i forhold til optagelse af mindre stabile stater. Da EUs indre stabilitet, som
er forudsætningen for en større udenrigspolitisk profil, skabes gennem den
økonomiske og retlige interdependens, vil en udvidelse først kunne gennemføres,
når kommende medlemslande er nået op på et økonomisk og politisk acceptabelt
niveau. Dermed får en EU-udvidelse mod øst en længerevarende tidshorisont. EUs
rolle ligger dermed i integrationen i Unionen og i processen frem til en integration.
Dermed er der stadig behov for et alternativ i denne tidlige fase.
OSCE har på nuværende tidspunkt etableret en række organer og instrumenter
til behandling af konfliktvarsling, konfliktforebyggelse, krisestyring og i begrænset
omfang til konfliktbilæggelse. Disse har fundet deres virke i den brydningstid, der
opstod efter murens fald. OSCE har således manifesteret sig som en organisation,
der evner tidlig varsling qua sin legitimitet/effektivitet. Derudover magter OSCE
krisestyring, i det omfang konflikter ikke har udviklet sig til større væbnede
konfrontationer. OSCE evne til at virke i forbindelse med konfliktbilæggelse
afhænger således af den enkelte konflikts eskalationsniveau. Konfliktbilæggelse for
OSCEs vedkommende omhandler standsning af konflikter, sekundært genetablering
af demokratiske tilstande. Endvidere besidder OSCE en normativ funktion udtrykt
gennem Helsingfors-slutaktens ”Code-of-Conducr m.m. OSCE skaber således
fundamèntet for basale og nødvendige normer mellemstatsligt og intrastatsligt.
Vi ser således OSCEs fremtid som enkonsekvens af NATO og EU's udvikling.:
Frem til 1999 (sefig.3) og i årene umiddelbart herefter vil OSCEs rolle fundamentalt
set være uændret. NATOs begrænsede muligheder for optagelse af nye
medlemmer vil skabe et behov for et forstærket OSCE, som kun kan hæmmes af
"nye" typer af bilaterale aftaler mellem USA (NATO) og Rusland. Aftaler der vil
påvirke magtbalancen i Europa og muligvis fjerne grundlaget for en senere større
EU rolle.
På længere sigt (se fig.4) vil potentielle EU-landes opnåelse af den for optagelse
nødvendige økonomiske og politiske status ændre OSCEs rolle til et parløb med
EU. Et parløb som vil være karakteriseret ved, at EUs fremtidige udvidelser på sigt
vil mindske OSCEs betydning og vende EU og NATOs placering i den europæiske
sikkerhedsorden.
Vi mener ikke, at OSCEs operationelle styrke skal øges gennem justering af de
nuværende beslutningsprocesser uden tab af legitimitet. Legitimitetener fundamentet
i en positiv dynamiske proces frem mod en stabilisering af hele Europa.

 

PDF med originaludgaven af Militært Tidskrift hvor denne artikel er fra:

militaert_tidskrift_127_aargang_aug.pdf

Noter
1. Det Sikkerheds- og Nedrustningspolitiske Udvalg (SNU): "Dansk og europæisk
sikkerhed”, København 1995 og Ambassadør Gebhardt von Moltke, NATOnyt,
JUL 1997.
2. OSCE Fact Sheet: ’’WWW.OSCEPrag.CZ”, dateret 5 SEP 1997, p. 4
(rækkefølgen angiver ikke prioritet).
3. ” Code of Conduct” er et adfærdskodeks på det koorperative sikkerhedsområde,
der stiller krav om civil kontrol med militæret og opstiller en række normer for
de væbnede styrkes optræden. Kodeksen blev vedtaget på Budapest-topmødet
i 1994.
4. O. Wæver: "Magter og Mønstre: Kort oversigt over de vigtigste cirkler og
trekanter i europæisk sikkerhed; Artikel i Militært tidsskrift nr.4/1994,p.272.
5. Ibid. p. 274 (Figuren er redigeret, idet ”NACC” og ”PfP” er ændret til.
’’EAPC”).
6. O. Wæver: "Magter og Mønstre: Kort oversigt over de vigtigste cirkler og
trekanter i europæisk sikkerhed”, Militært tidsskrift nr. 4. DetKrigsvidenskabelige
Selskab, København 1994, p.262.
7. Ibid. p.263.
8. H. Timmermann, "Russlands Aussenpolitik:: "Die europäische Dimension" i
Osteuropa, 45. Jahrgang, Nr.6 Juni 1995, dansk oversættelse rev. udg. 22.8.96
p.6, Hærens Officersskole 1997. (Det specifikke afsnit er baseret på denne
kilde).
9. Berlingske Tidende: "www.berlingske.dk/arkiv/wwwvidere/121297/tekster/
tyrk-eu.html", dateret 10 DEC 1997.
10. Per Stig Møller, "Kronik i OFFICEREN", FEB 1998, p.20, HOD 1998.
11. Jacob Vinde Larsen, Weekend avisen, 20-26 FEB 1998.
12. Anne Grethe Rasmussen, ’’Stadig noget at rafle om”. Artikel i Weekend avisen
18-22 DEC 1997, p.2. (Sagt "udenfor referat" efter den officielle afvisning).
13. Matthias Jopp: "The Strategie Implications ofEuropeanIntegration", Adelphi,
London 1994, p.63.
14. Nikolaj Petersen: "OSCE og den europæiske sikkerhed", p. 40, Udenrigs nr. 4
1996.
15. Jørgen Dragsdahl, Weekend avisen, 20-26 FEB 1998.
16. José Cutileiro, WEU Generalsekretær: www.weu.int/eng/speeches/ s971108a.
htm, (Tale i European Forum 8 NOV 1997), p. 1.
17. Ibid., p.2
18. Tilknytning til WEU inddeles således: Full members, Associated members,
Associated partners og observers.
19. Dr. Wilhelm Höynck: "NATO-nyt”, MAJ 1994, p.21.
20. Matthias Jopp: "The Strategic Implications ogEuropean Integration", Adelphi,
London 1994, p.62
21. H. Branner: "Det ny Europa" (3. Udgave), Samfundsfagsnyt 1991, p.100.
22. Theo Sommer, Chefredaktør på Die Zeit, ’’Betingelser for NATOs udvidelse”,
artikel i Jyllands Posten, 6 MAJ 1997.
23. European Dialogue NOV-DEC 1995: "Issue 5, Security and Defence", WWW/
europa.eu.int/en/comm/dglO/infcom /eur dial/ 95i5a0s2.html, p.2.
24. Jørgen Dragsdahl. ”Kamp på kroner og øre”. Artikel i Weekend avisen 14-20
DEC 1997 p. 10.
25. EAPC,(European Atlantic Partnership Conference), vedtaget på Madridkonferencen
JUL 1997.
26. Dr. Wilhelm Höynck: "NATO-nyt", MAJ 1994, p.21.(NACC i denne forbindelse
taget som udtryk for EAPC).
27. Jørgen Dragsdahl, ’’Alliance i eventyrland”, Artikel i Weekend avisen, 5-11
DEC 1997, p.10.
28. Per Stig Møller: ’’Kronikken” i OFFICEREN, FEB 1998, p.20, HOD 1998.
29. Jacob Vinde Larsen: Ruslands og NATOs svære parforhold”, Artikel i
Berlingske Tidende, 23 SEP 1997.
30. H. Timmermann: "Russlands Aussenpolitik: Die europäische Dimension" i
Osteuropa, 45. Jahrgang, Nr.6 JUN 1995. (Dansk oversættelse rev. udg.
22.8.96, Hærens Officersskole 1997, p.4.
31. BBC NEWS, 3 DEC 1997: ”Http://news.bbc.co.uk/hi/english/world/monitoring/
newsid%5F36000/3662l.stm., p.2
32. Nikolaj Petersen: "OSCE og den europæiske sikkerhed", p. 42, Udenrigs nr. 4
1996.
33. H. Timmermann: "Russlands Aussenpolitik: Die europäische Dimension" i
Osteuropa, 45. Jahrgang,Nr.6 JUN 1995, dansk oversættelse rev. udg. 22.8.96,
Hærens Officersskole 1997, p.5.
34. Victor-Yves Ghebali: "Efter Budapest-konferencen: Organisationen for
Sikkerhed og Samarbejde i Europa", NATO-nyt, marts 1995, p.24.
35. H. Timmermann: "Russlands Aussenpolitik: Die europäische Dimension" i
Osteuropa, 45. Jahrgang, Nr.6 JUN 1995, dansk oversættelse rev. udg. 22.8.96
p.5, Hærens Officersskole 1997.
36. Victor-Yves Ghebali: "Efter Budapest-konferencen: Organisationen for
Sikkerhed og Samarbejde i Europa", NATO-nyt, marts 1995, p.26.
37. Nikolaj Petersen: "OSCE og den europæiske sikkerhed", Udenrigs nr.4 1996,
p.42.
38. OSCE FACHT-SHEET: ’’www.osce.prag.cz/info/facts/weborgs.htm”, p.9
39. Nikolaj Petersen: "OSCE og den europæiske sikkerhed",Udenrigs nr. 4 1996,
p.43.
40. Ibid. p.43
41. Theo Sommer, Chefredaktør på Die Zeit: ’’Betingelser for NATOs udvidelse”,
artikel i Jyllands-Posten 6 MAJ 1997.
42. En af undtagelsesmekanismerne til konsensusprincippet.
43. Interaktionen mellem organisationerne og OSCEs normdannende rolle
fastholdes (jf. fig. 1), samtidigt med at aktørernes reelle betydning for den
europæiske sikkerhed (oppefra og ned) anvises.

 

Litteraturliste

Del: