Offentligt ansattes ytringsfrihed

Indledning
Torsdag den 4. april 2002 kunne man i Berlingske Tidende læse, at Danmarks Journalisthøjskole havde holdt et seminar om offentligt ansattes ytringsfrihed. Flere af oplægsholderne havde gjort opmærksom på, at embedsmændenes mulighed for at bruge deres ytringsfrihed benyttes alt for lidt i dag, hvilket svækker den offentlige debat. Spørgsmålet omkring de offentligt ansattes ytringsfrihed er - henset til at de offentlige ansatte udgør ca. 700.000, af særdeles stor vigtighed for den demokratiske proces i Danmark. Hertil kan tilføjes, at de offentlige ansatte i stor udstrækning udgør (en potentiel) meningsdannergruppe i kraft af uddannelse og erfaring. Med udviklingen i nærdemokrati og åbenhed i forvaltningen er der sket en opblødning i de hierarkiske og autoritære strukturer, der tidligere kendetegnede det offentlige system, ligesom de offentligt ansatte i dag er mindre autoritetstro og i højere grad præget af en holistisk opfattelse af tilværelsen. Dette medfører en større interesse end tidligere for at ytre sig i den løbende politiske debat fra de offentligt ansattes side. Dette kan medføre konflikter mellem den enkelte offentlig ansatte og den ansattes (politiske) ledelse. Det er i den forbindelse vigtigt at afgøre, hvorvidt der juridisk set er begrænsninger i den offentlig ansattes[1] ytringsfrihed. Retskilderne vedrørende dette er i hovedsagen begrænset til Folketingets Ombudsmands Beretninger (FOB). Det har ikke været muligt at finde egentlig klar domspraksis, hvilket skyldes, at kun få offentlige ansættelsessager afgøres ved domstolene.

Foto: forsvaret.dk
 
Grundlovens bestemmelse om ytringsfrihed
Bestemmelsen i den danske Grundlov (GRL) omkring ytringsfrihed generelt - § 77 - har følgende ordlyd:

”Enhver er berettiget til på tryk, i skrift og tale at offentliggøre sine tanker, dog under ansvar for domstolene. Censur og andre forebyggende forholdsregler kan ingensinde på ny indføres”.

I dansk statsforfatningsret diskuteres det, hvorvidt GRL § 77 alene indeholder et forbud mod censur, eller om bestemmelsen ligeledes sikrer en vis - ikke ubegrænset - materiel ytringsfrihed[2]. Det er generelt opfattelsen, at GRL 77 ikke kun beskytter den formelle ytringsfrihed; men også i et vist omfang den materielle, men at afgrænsningen af den materielle ytringsfrihed må foretages gennem en konkret afvejning i hvert enkelt tilfælde[3]

Med GRL § 77 er ytringsfrihed, og den demokratiske ideologi[4] der ligger bagved bestemmelsen, sat som en relevant og styrende præmis for enhver regulering af retten til at ”offentliggøre tanker”. Ved afgørelser af, hvorvidt afvigelser fra målet om ytringsfrihed skal anerkendes som nødvendige, må de interesser, der anfægtes af ytringen, derfor vejes op mod interessen i, at ytringen kan offentliggøres sanktionsfrit. Herudover bør en sanktion stå i et rimeligt forhold til den eventuelle påførte krænkelse. Dette understøttes af, at Danmark har tiltrådt Den Europæiske Menneskerettighedskonvention. Efter denne konventions Art. 10, stk. 1 gælder: ”Enhver har ret til ytringsfrihed”[5], hvilket peger på, at ytringsfrihed er en individuel menneskeret.

Den offentlig ansattes tavshedspligt
Såfremt begrebet ytringsfrihed betragtes bredt, er tavshedspligten et underpunkt i behandlingen af den offentligt ansattes ytringspligt. Det er dog naturligt at skelne mellem tavshedspligt: spørgsmålet om røbelse af faktiske oplysninger og ytringsfrihed: meningstilkendegivelser[6]. For at understrege forskellen på begreberne skal den offentlige ansattes tavshedspligt kort behandles.

Efter Forvaltningslovens (FVL) § 27 har den, der virker inden for den offentlige forvaltning tavshedspligt, når ”….en oplysning ved lov eller anden gyldig bestemmelse er betegnet som fortrolig, eller når det i øvrigt er nødvendigt at hemmeligholde den for at varetage væsentlige hensyn til offentlige og private interesser, herunder navnlig til….”.Der opregnes en række eksempler på interesser, som vil kunne medføre, at oplysningen er undergivet tavshedspligt. Bestemmelsen er knyttet til Straffelovens § 152, stk. 3 og er strafsanktioneret efter pågældende § stk. 1 og 2. Der vil ved overtrædelsen af bestemmelsen ligeledes være mulighed for disciplinæransvar ifølge Tjenestemandslovens (TL) §§ 10 og 24 - og dette uanset om straffesag rejses. Den offentligt ansattes generelle ytringsfrihed er således begrænset af tavshedspligten.                                                                                                   

Tavshedspligten kan ikke - jf. FVL § 27, stk. 2 - ved tjenestebefaling udvides udover det i stk. 1 nævnte. Denne bestemmelse er i spørgsmålet om offentlig ansattes ytringsfrihed væsentlig, idet FVL kun sanktionerer tavshedspligt inden for et nærmere defineret og lovbestemt område, ligesom tavshedspligten ikke ved tjenestebefalinger kan udstrækkes til at omfatte andet end faktuelle spørgsmål.                                  

Offentlig ansattes ytringsfrihed i form af meningstilkendegivelser
Generelt er der to modstående forhold, der gør sig gældende ved offentligt ansattes (politiske) meningstilkendegivelser. På den ene side er en fri og uhindret offentlig debat en forudsætning for den demokratiske proces som forudsat ved GRL § 31. På den anden side står hensynet til den politiske beslutningsproces og samarbejdsforholdene ved en given offentlig myndighed - herunder spørgsmålet om den ansattes loyalitetspligt. Det store antal offentlige ansatte og deres betydning for den demokratiske udvikling samt den grundlæggende antagelse om ytringsfrihed som et vigtigt moment i et demokratisk samfund taler dog afgørende imod, at der skulle være en generel begrænsning i de offentlig ansattes ytringsfrihed. Dette synspunkt udtrykkes i FOB 1987.237[7] således:

”Ved besvarelsen af det centrale spørgsmål om, hvorvidt der gælder særlige begrænsninger for offentlig ansattes ytringsfrihed i forhold til den ytringsfrihed, der gælder for borgerne i almindelighed, er udgangspunktet utvivlsomt, at offentligt ansatte har ganske samme frihed som andre til at deltage i den offentlige debat…”.

En række specielle forhold gør sig dog gældende for den offentligt ansatte, hvilket peger på, at - anerkendelsesværdige, jf. ovenfor - begrænsninger i den ansattes ytringsfrihed kan komme på tale. Der skal dog være et sikkert grundlag for en sådan begrænsning. Kan der ikke peges på skrevne retsregler, må der i det mindste peges på tungtvejende modhensyn. En almindelig henvisning til den offentligt ansattes loyalitetspligt er således ikke tilstrækkelig.                                                                                                     

Såfremt den offentligt ansatte fremkommer med meningstilkendegivelser uden for eget arbejdsområde, er der naturligvis ingen anerkendelsesværdige hensyn at tage. Offentligt ansatte kan derfor som andre borgere komme med meningstilkendegivelser om forvaltningsmæssige sager, som den ansatte ikke har berøring med i det daglige arbejde[8].

Udtalelser som led i tjenesten

Som udgangspunkt er den offentligt ansatte i tjenesten underlagt ledelsens normale instruktionsadgang med hensyn til, hvad - om overhovedet noget - den ansatte må udtale sig om. Reglen i FVL § 27, stk. 2 udelukker ikke, at der ved tjenestebefaling generelt eller specifikt bestemmes, hvem der på myndighedens vegne må udtale sig. Inden for vide rammer kan ledelsen således beslutte om den ansatte overhovedet skal udtale sig offentlig på myndighedens vegne, og hvilken form og indhold udtalelsen skal have[9]. Dette synspunkt findes ligeledes i FOB 1982.199, hvor ombudsmanden lagde til grund, at et forbud fra Miljøstyrelsens direktør til nogle ansatte mod at udtale sig i en specifik forureningssag alene havde betydning for de ansattes adgang til at udtale sig på styrelsens vegne. Ombudsmanden fandt herefter ikke grund til at kritisere forbudet.

M.h.t. ledelsen af relativt selvstændige institutioner kan sondringen mellem meningstilkendegivelser givet som privatperson og som hidhørende fra institutionen i praksis ikke gennemføres. Det antages, at sådanne ledere/chefer har en friere adgang til - i overensstemmelse med de almindelige regler for offentligt ansattes ytringsfrihed - at udtale sig på såvel egne som på institutionens vegne. Dette gælder specielt ledelsen af relativt selvstændige og fagligt tunge offentlige institutioner - f.eks. et hospital eller en selvstændig militær enhed. I FOB 1992.330 blev en cheflæge, der med kort varsel havde deltaget i et politisk møde og her var fremkommet med kritiske meningstilkendegivelser over forvaltningens planer, kritiseret for illoyalitet af amtsrådet. Amtsrådet tilkendegav i den forbindelse, at cheflægen burde have indhentet godkendelse fra amtsrådet før deltagelse i mødet. Ombudsmanden udtalte, at da amtsrådet ikke på forhånd havde meddelt sygehusledelsen nogle begrænsninger i adgangen til at udtale sig i den konkrete sag, og da udtalelserne lå inden for inden for rammerne af offentlig ansattes ytringsfrihed, burde cheflægen ikke være bebrejdet udtalelserne. Endvidere var der ingen saglig begrundelse for at have kritiseret cheflægen for ikke at have indhentet forhåndsgodkendelse. Ombudsmanden fandt dog, at det kan være hensigtsmæssigt at orientere forvaltningen, såfremt den offentligt ansatte påtænker at offentliggøre kritiske meningstilkendegivelser.

Udtalelser inden for eget tjenesteområde fremsat som privatperson

Udtalelser fremsat som privatperson udgør kerneområdet omkring offentligt ansattes ytringsfrihed. Initielt har den offentligt ansatte en pligt til at gøre det klart, at han ikke udtaler sig på myndighedens vegne. I FOB.1991.189 var 3 medarbejdere i samarbejdsudvalget med rette blevet kritiseret, at det ikke fremgik klart, at deres meningstilkendegivelse ikke var på hovedsamarbejdsudvalgets vegne. Der kan dog ikke opstilles en generel formodning for, at en ansats udtalelser om tjenstlige forhold, der er fremsat under tjenesten, er fremsat på myndighedens vegne[10]. Der er ej heller noget, der taler for, at en offentlig ansat ikke må angive tjenestestilling i forbindelse med en privat ytring. Netop angivelsen af tjenestestilling kan være med til at kvalificere udtalelsen i den offentlige debat.

Som udgangspunkt gælder, at den offentligt ansattes meningstilkendegivelse ikke må indeholde urigtige oplysninger om faktiske forhold inden for tjenesteområdet eller bygge på urigtige oplysninger om faktiske forhold. Den blotte omstændighed, at en ansats oplysninger til pressen ikke er fuldt korrekte, er dog ikke i sig selv tilstrækkelig til, at udtalelsen kan anses for retsstridig. Myndigheden kan altid korrigere urigtige oplysninger. Udtalelser, der bevist eller ved grov uagtsomhed på væsentlige punkter har et ukorrekt indhold eller udtrykker en åbenbar uholdbar vurdering, kan dog i konkrete tilfælde anses som retsstridige og derved begrunde anvendelse af negative ledelsesmæssige beslutninger over for vedkommende.                                    

Myndighederne kan ikke - jf. GRL § 77 og f.eks. ovennævnte FOB 1999.330 - kræve, at den offentligt ansatte indhenter tilladelse fra forvaltningen før offentliggørelse af en meningstilkendegivelse i den offentlige debat. Det kan dog være hensigtsmæssigt for samarbejdet, såfremt den ansatte orienterer om - evt. fremsender før offentliggørelsen - kritiske indlæg i debatten. Myndighederne kan ej heller søge at begrænse de ansattes ytringsfrihed ved generelle tjenesteforskrifter eller henstillinger. I FOB 1999.432 kunne en amtsdirektørs kronik i et internt blad for amtets ansatte således tolkes som et udtryk for regler, der generelt forsøgte at indskrænke de ansattes ytringsfrihed, hvilket udløste kritik fra Ombudsmanden. I FOB 1999.542[11] afviste Ombudsmanden, at ledelsen kan kræve, at kritik fremføres internt, således at offentlig kritik først må opstå efter at fejl og mangler har været søgt identificeret og berigtiget på grundlag af interne drøftelser.   

De hensyn omkring den politiske/administrative beslutningsproces og samarbejdet i forvaltningen, der kan tale for en begrænsning af den offentlig ansattes ytringsfrihed, må antages at knytte sig til offentligt ansatte, der er tæt på - og dermed indgår i - forvaltningens beslutningsproces. En offentlig ansat med et arbejdsområde, der ligger langt fra den politiske og/eller forvaltningsmæssige beslutningsproces, kan således ikke på anerkendelsesværdig vis pålægges begrænsninger i ytringsfriheden omkring eget arbejdsområde. I ovennævnte FOB 1991.189 var problemstillingen, hvorvidt der gælder særlige begrænsninger i ytringsfriheden for offentligt ansatte, der er medlemmer af samarbejdsudvalg på medarbejdersiden[12]. Ombudsmanden fandt, at der ikke var sådanne særlige begrænsninger i ytringsfriheden. 

Of­fentlig ansatte - herunder både chefer og sagsbehandlere, der aktivt indgår i forvaltningens beslutningsproces, kan derimod retmæssigt pålægges begrænsninger i ytringsfriheden inden for eget arbejdsområde[13]. Såfremt sådanne ansatte kommer med (kritiske) meningstilkendegivelser, der er relevante for beslutningsprocessen, kan forvaltningen udtale kritik og eventuelt anvende negative ledelsesbeføjelser. Begrænsningen vil ikke normalt kunne omfatte ansatte med funktioner, der ligger fjernt fra de politiske eller administrative beslutningstagere - dette uanset om den ansatte besidder en formelt set højtstående stilling i organisationen.

Henset til en given meningstilkendegivelses betydning for den politiske/ad­mi­ni­stra­tive beslutningsproces spiller det en rolle, hvorvidt meningstilkendegivelsen fremsættes før eller efter beslutningen er taget. Dette betyder, at den offentligt ansattes adgang til at fremkomme med meningstilkendegivelser om en given sag generel set kan være mere begrænset, inden en afgørelse er truffet, end efter afgørelsen er taget[14].

Endelig er der - hvilket også i nogen udstrækning fremgår af FOB 1992.330 - en praksis for, at offentligt ansatte har en vidtgående frihed til at fremkomme med meningstilkendegivelser vedrørende ressourcespørgsmål inden for eget arbejdsområde, hvor dette kan have væsentlig betydning for medarbejderens fremtidige ansættelses- og arbejdsforhold[15].

Samlet set må enhver begrænsning i den offentligt ansattes ret til at fremkomme med meningstilkendegivelser i den offentlige debat om en given sag bygge på særdeles tungtvejende hensyn. Sådanne hensyn kan alene findes, hvor der er tale om centralt placerede medarbejdere, der deltager i eller har deltaget i den omstridte beslutnings tilblivelse.

Konklusion
Generelt kan det konstateres, at kun i forholdsvis specielle og ekstreme tilfælde, vil en offentlig ansats kritik af egen styrelse være retsstridig i den betydning, at der kan blive tale om en egentlig disciplinæransvar[16] ifølge f.eks. TL §§ 10 og 24. Hvis meningstilkendegivelsen ikke kommer ind under de ovenfor nævnte hensyn, vil der ikke på grundlag af meningstilkendegivelse kunne anvendes formelle sanktioner. Det vil ligeledes være forvaltningsmæssigt usagligt såfremt ledelsen alene på grund af meningsytringen foretager negative ledelsesmæssige beslutninger, f.eks. forbigåelse ved avancement. I FOB 1991.200[17] fastslog ombudsmanden således, at:

”Den almindelige loyalitet, man som ansat i en kommune eller anden offentlig myndighed skylder sin arbejdsgiver, kan ikke begrunde, at myndigheden søger at begrænse de ytringer, som den ansatte fremkommer med uden for tjenesten. Dette betyder, at myndigheden ikke kan anvende sanktioner eller andre negative reaktioner, der reelt må betragtes som sanktioner, f.eks. afskedigelse, forflyttelse eller advarsel i anledning af de udtalelser, den ansatte fremsætter som privatperson i pressen, uanset om der er tale om udtalelser, der er stærkt kritiske over for den pågældende myndighed”.

Ombudsmanden nævner herefter de specielle hensyn, hvorunder begrænsninger i ytringsfriheden kan komme på tale, jf. ovenfor og FOB 1987.237. I den konkrete sag gjorde disse hensyn sig ikke gældende. Det havde derfor været ulovligt, hvis den pågældende var blevet afskediget eller udsat for andre sanktioner alene på grund af meningstilkendegivelserne til pressen.

Efterskrift: Konsekvenser af en lovlig ytring

Det kan ikke udelukkes, at en ytring kan medføre samarbejdsproblemer med ledelsen og/eller øvrige kolleger[18], uanset at disse problemer er følgevirkninger af en lovlig meningsytring. Sådanne samarbejdsproblemer kan på baggrund af den en generel vurdering af den ansattes egnethed begrunde anvendelse af ansættelsesmæssige reaktioner inden for myndighedens ret til at forvalte opgaver, organisation og personalebehov. I FOB 1999.542 anførte ombudsmanden således:

”Efter min opfattelse kan det det ikke afvises, at eventuelle samarbejdsproblemer opstået i kølvandet på lovlige ytringer i særlige (WKC’s fremhævelse) tilfælde kan begrunde anvendelse af negative ledelsesmæssige beslutninger over for vedkommende.”

Ombudsmanden har i FOB 2001.552[19] yderligere kvalificeret dette ved at understrege, at lovlige ytringer ikke i sig selv kan begrunde anvendelsen af negative ledelsesbeføjelser. Anvendelsen af negative ledelsesbeføjelser må alene bygge de almindelige vurderinger og afvejninger af forskellige hensyn og omstændigheder - herunder eventuelt en opstået mangel på tillid til den ansatte affødt af vedkommendes lovlige ytringer. Udgangspunktet må her være den ansattes egnethed til at udføre sine arbejdsopgaver. Undersøgelsesprincippet - herunder kravet om saglige hensyn - samt proportionalitetsprincippet og hensynet til ansattes ytringsfrihed skal dog altid - uanset ytringens eventuelle ubekvemme følger - indgå i overvejelserne om, hvorledes og om overhovedet der bør reageres. Der må i alle sager ved anvendelse af negative ledelsesbeføjelser stilles krav om særlig sikkert bevismæssigt grundlag.

Udover ovennævnte ombudsmandsudtalelser er benyttet følgende hovedkilder:

Bent Christensen, Lydighedspligt, loyalitetspligt og centraladministrationens embedsmænd, Artikel byggende på manuskriptet til 2 foredrag på efteruddannelse kurser 1991/1992.

Jørgen Albæk Jensen, Ytringsfrihedens grænser set i lyset af nyere domspraksis, UFR 1992.

Carl Aage Nørgaard og Jens Garde, Forvaltningsret, Sagsbehandling, Jurist- og økonomiforbundets Forlag, 1995.

Lars Nordskov Nielsen, Responsum om offentligt ansattes ytringsfrihed, DJØF-bladet, nr. 22 (indstik), 1987.

Jørgen Mathiassen, Forvaltningspersonellet, Jurist- og økonomiforbundets Forlag, 1990.

Henrik Zahle, Dansk Forfatningsret 3, Menneskerettigheder, Christian Ejlers’ Forlag, 1989.

Vedrørende en lidt bredere analyse af problemstillingen se: Kaptajnløjtnant L.H. Nielsen og kaptajn P.C. Alexa, Embedsmandens Dilemma: Loyalitet kontra ytringsfrihed, speciale, VUTII/L-STK 2000/2001 (findes på Forsvarsakademiets hjemmeside).

PDF med originaludgaven af Militært Tidskrift hvor denne artikel er fra:

militaert_tidsskrift_132.aargang_nr.3_2003.pdf

 


[1] Der er intet, der taler for, at der i fredstid for forsvarets ansatte skulle gælde andre regler vedrørende ytringsfrihed end for øvrige offentligt ansatte.

[2] Dette synspunkt fremføres specielt af Peter Germer i ”Ytringsfrihedens væsen”, 1973.

[3] Henrik Zahle, Dansk Forfatningsret 3, Menneskerettighed, side 44 ff og Jørgen Albæk Jensen, Ytringsfrihedens grænser set i lyset af nyere retspraksis (UFR 1992).

[4] Princippet i GRL § 31, stk. 2 om ligelig repræsentation af de forskellige anskuelser blandt vælgerne forudsætter en vis materiel beskyttelse af ytringsfriheden i.f.m. folketingsvalg.

[5] Ytringsfriheden efter Menneskerettighedskonventionen er dog ej heller materiel fri, idet konventionen - jf. Art. 10, stk. 2, underkaster ytringsfriheden restriktioner, som er nødvendige i et demokratisk samfund.

[6] Opdeling jf. Lars Nordskov Nielsen, Responsum om offentlige ansattes ytringsfrihed, DJØF 1987, nr. 22 (indskik).

[7] Sagen drejede sig om et brev omhandlende generelle spørgsmål om de ansattes ytringsfrihed, som et byråd havde udsendt til alle ansatte i anledning af en række meningstilkendegivelser fra kommunalt ansatte i lokalbladene. Sagen gav Ombudsmanden anledning til detaljeret at specificere gældende ret vedrørende offentlig ansattes ytringsfrihed. I alle efterfølgende sager vedrørende offentligt ansattes ytringsfrihed har ombudsmanden citeret FOB 1987.237.

[8] FOB 1987.237.

[9] Kaj Larsen mfl., Forvaltningsret, 1994.

[10] FOB 1998.319

[11] Sagen drejede sig om en sygeplejerske, der klagede over forflytning med lønnedgang til følge grundet ytringer på arbejdspladsen og til pressen. Ombudsmanden fandt, at beslutningen om at forflytte Sygeplejersken var sket uden saglig grund.

[12] Møder i samarbejdsudvalget kunne antages at være en del af forvaltningens beslutningsproces.

[13] FOB 1987.237

[14] FOB 1987.237. Dette er måske i modsætningen til den normale antagelse i forsvaret, hvorefter en taget beslutning støttes loyalt.

[15] Også jf. FOB 1987.237.

[16] Der ses - jf. ovenfor - bort fra et eventuelt strafansvar/disciplinæransvar i.f.m. brud på tavshedspligten.

[17] Sagen drejede om, hvorvidt der var angivet en anden begrundelse for afskedigelse end den reelle - en kritisk udtalelse til pressen.

[18] Zahle citerer i ”Menneskerettigheder” O. Krarup fra Jur, 1971, s. 487-88 vedrørende en vicefængselsinspektør, der i pressen fremkom med stærkt kritiske kommentarer om personalet i det fængsel, hvor han var ansat. Vicefængselsinspektøren blev p.g.a.. samarbejdsproblemer overført til andet arbejde - dog efter eget ønske.

[19] Sagen drejede sig om afskedigelse af en psykolog efter udtalelser til pressen om pædofili. Ombudsmanden kritiserede kommunen for ikke at have tilstrækkelig dokumentation for grundlaget for afskedigelsen..

 

Litteraturliste

Del: