NATO kommandostrukturens 3. niveau i lyset af NATO/EU-udvidelsen

NATO fly i luften. Forsvaret.dk

Denne omfatter i korthed:
- Et politisk/militært hovedkvarter i Bruxelles
- To strategiske hovedkvarterer: Atlanterhavskommandoen og Europakommandoen
- Tre regionale hovedkvarterer i Atlanterhavskommandoen samt nogle funktionelle hovedkvarterer
- To regionale hovedkvarterer i Europakommandoen
- Nordregionen med tre værnsfælles hovedkvarterer (JSRC’er) samt et flådehovedkvarter og et flyhovedkvarter
- Sydregionen med fire værnsfælles hovedkvarterer, samt et flådehovedkvarter og et flyhovedkvarter.


1 Kommandostrukturen omfatter ialt 12.895 mand. Heraf er 24% knyttet til JSRC’erne.

Niveaumæssigt svarer de strategiske hovedkvarterer til 1. niveau, regionerne til 2. niveau mens de underliggende hovedkvarterer er kommandandostrukturens 3. niveau. For dansk interesseområde er de væsentligste ændringer flg.:
- Det tidligere BALTAP er døbt om til Joint Command Northeast (JCNE)
- JCNE er et operativt hovedkvarter, der kan lede operationer med styrker af alle tre værn (hær, flåde og flyvevåben) men
- Hovedkvarteret har ikke et fast udpeget ansvarsområde (Joint Operations Area) og ikke en fast tildeling af styrker
- Hovedkvarteret har ikke en fast tildelt forsvarsopgave, der kræver en egentlig krigsplanlægning, som det var tilfældet under den kolde krig.

Hovedkvarteret (JCNE) refererer lige som hovedkvarteret i Stavanger, Joint Command North (JCN) og i Heidelberg, Joint Command Center (JCC) til Nordregionen, der har hovedkvarter i Brunssum i Holland. Hovedkvarteret samarbejder med flåde- og flyhovedkvarteret (NAVNORTH hhv. AIRNORTH).

Bemandingen udgøres af personel fra 9 nationer med hovedvægten på Danmark, Tyskland og Polen. Den samlede bemanding er på 337 (fastsat af Militærkomitéen) og den egentlige stab er på 152 mand (incl. 15 civile).

Hovedkvarteret er planlagt at virke fra en fast installation – NATO bunkeren i Finderup – men personellet kan i princippet deployeres til og arbejde fra enhver installation, der råder over de nødvendige kontorfaciliteter og kommunikationsforbindelser. (F.eks. deployerede ca. 100 mand til Pristina som en del af KFOR 5 i perioden marts til september 2001).

Hovedkvarterets opgaver kan groft taget opdeles i tre:

  • At bidrage til fred og fordragelighed. Det sker gennem samarbejdet med partnerlande inden for Alliancens Partnerskab for Fred program. Her har hovedkvarteret igennem 90’erne og med øget vægt siden år 2000 været særdeles aktivt i samarbejdet med De Baltiske Lande, Polen, Sverige og Finland. Fokus er rettet mod en uddannelse af partner officerer til at indgå i NATO ledede operationer som stabspersonel. Rusland er søgt inddraget men p.t. uden held. Siden Polens optagelse i Alliancen i 1999 har samarbejdet med dette land ændret karakter, og det drejer sig nu om at integrere polske styrker i NATOs styrkestruktur. For JCNE drejer det sig specielt om 1. Polske Korps i Bydgoszcz og den polske flåde.
  • At bidrage til alliancens krisestyrings operationer. Her har hovedkvarteret siden starten på IFOR i 1995 udsendt personel til NATO-operationerne på Balkan. Et særligt højdepunkt har været deployeringen som hovedkvarter for KFOR 5 sammen med JCC fra Stavanger. Dette viste, at de værnsfælles hovedkvarter på det 3. niveau er egnede til at løse opgaver knyttet til Alliancens krisestyrings operationer. Hermed bekræftedes en opfattelse som hidtil var baseret på deployering af JCC (tidligere LANDCENT) som KFOR2. Et særligt aspekt af deltagelsen i krisestyrings operationer er at bidrage til den såkaldte CJTF koncept, hvorved forstås NATOs struktur til løsning af freds­støttende opgaver uden for alliancens område. Her skal JSRC’erne dels kunne bidrage med stabspersonel dels kunne virke som ”Land Component Command”. Øvelse Allied Effort (november 2001) og Strong Resolve marts 2002 tjente til at øve dette. I begge øvelser spillede JCNE en væsentlig rolle.
  • At bidrage til det kollektive forsvar. Som nævnt stiller den sikkerhedspolitiske situation i dag ikke krav om en konkret forsvarsplanlægning lige som i den kolde krigs tid, hvor krigsplaner stadig blev opdateret og indøvet. Denne rolle har derfor ændret karakter. I dag drejer det sig om at forberede hovedkvarterer og NATOs styrkestruktur på at kunne føre og vinde en krig, stor eller lille, hvor det måtte være nødvendigt (war fighting). Dette løses ved at gennemføre uddannelses- og øvelsesaktiviteter med alliancens kommando- og styrkestruktur. Øvelse Constant Harmony (november 2000) tjente f.eks. til at øve regionens hovedkvarter i at føre krig til støtte for det kollektive forsvar. Her spillede JCNE rollen som fjendestyrke. En af de mest markante ændringer i alliancen gennem de senere år har været optagelsen af de tre nye medlemmer Polen, Tjekkiet og Ungarn. Dette har påvirket alliancen på en række væsentlige områder.
  • For det første er det nu 19 i stedet for 16 lande, der skal blive enige, idet alliancen som bekendt er baseret på et konsensusprincip. Beslutninger i NATOs råd træffes i enighed. Som tiden går og de tre lande bliver opmærksomme på spilleregler og muligheder for at forfølge nationale interesser i NATOs komiteer, vil det næppe blive nemmere at opnå konsensus.
  • For det andet er alliancen i stort omfang optaget af at integrere de nye lande. På en lang række områder er der behov for sprogmæssige, holdningsmæssige, ledelsesmæssige, doktrinmæssige, materielmæssige og uddannelsesmæssige ændringer, før disse landes styrker kan siges at kunne operere fleksibelt side om side med deres NATO partnere i NATOs styrkestruktur. Det er en meget langvarig og omstændelig proces, der kræver en betydelig indsats og prioritering i både kommando- og styrkestrukturen. Dette ikke mindst i lyset af, at der ikke i NATOs militærbudget er taget højde for dette ressourcekrævende område. Som nævnt har JCNE et betydeligt polsk/tjekkisk islæt. Erfaringerne fra integrationsprocessen er, at hvor hver af disse officerer kan være fagligt velkvalificerede og professionelle i national sammenhæng, så er det en stor omstilling at leve op til forventningerne til selvstændigt, kreativt, opsøgende stabsarbejde, som er forudsætningen for at kunne virke i en international sammenhæng. Polen blev NATO medlem i 1999, og man regner med at være fuldt integreret i 2006-2007. En indikation på arbejdets omfang.

Påvirkning og udvikling af kommandostrukturen
Den kommandostruktur, som jeg har beskrevet ovenfor, er under konstant påvirkning og udvikling. Set i perspektiv af det 3. niveau er der især 7 forhold, der påkalder sig interesse:

  • De langsigtede konsekvenser af 11. september 2001
  • De fortsatte operationer på Balkan
  • Det igangværende arbejde med overvejelse om en justering af kommandostrukturen
  • Det igangværende arbejde med tilpasning og styrkestrukturen
  • Det igangværende arbejde med tilpasning af CJTF koncepten
  • Overvejelserne om at optage yderligere NATO-medlemmer
  • Overvejelserne om at udvikle en europæisk forsvarsidentitet.

Disse områder skal kommenteres i det følgende i det omfang, dette er foreneligt med arbejdets klassifikation.

Konsekvenserne af 11. September 2001
Terrorangrebet på World Trade Center den 11. september 2001 bevirkede, at alliancen besluttede, at dette skulle være omfattet af den kollektive forsvarsforpligtelse. Siden har det imidlertid vist sig, at alliancen kun i mindre omfang er blevet involveret i den internationale terrorbekæmpelse. NATOs generalsekretær, den engelske Lord Robertson, lægger op til, at Alliancen skal tilpasse sig, således at den bliver bedre i stand til at bekæmpe den organiserede terror. For nærværende tegner der sig ikke et klart billede af, hvorledes dette vil ske. Der er flere grunde til dette.

For det første har USA valgt ikke at benytte NATOs kommandostruktur til løsning af konflikten i Afghanistan. Opgaven løses af ”Central Command”, der er en af de amerikanske såkaldt ”combattant commands”. Man kunne have valgt at give opgaven til den øverstkommanderende i Europa General J. Ralston, der også er Supreme Allied Commander Europe (SACEUR). General Ralston’s nationale ansvarsområde dækker imidlertid Europa, Rusland og Afrika, men ikke Afghanistan. Det er derfor logisk, at det ikke var General Ralston, der fik opgaven. Man kan derfor ikke se bort fra, at den nationale amerikanske struktur også i fremtiden kan være en hindring for, at USA vil vælge at udnytte alliancen i terrorbekæmpelse eller andre former for konflikter, hvor der er væsentlige amerikanske interesser på spil.

For det andet er bekæmpelsen af den organiserede terror og kriminalitet helt afhængig af efterretninger (”intelligence”). Inden for det enkelte NATO-land er dette en politimæssig eller civil opgave. Det politimæssige samarbejde er ikke omfattet af alliancens forsvarsmæssige samarbejde. Hvis man endelig skulle pege på en organisation, der i Europa kunne være (og i et vist omfang er) ansvarlig for dette samarbejde, så er det EU. Uden for det enkelte NATO land og uden for alliancens territorium er ansvaret for efterretningstjenesten hos de nationale militære efterretningstjenester. I Danmark er dette Forsvarets Efterretningstjeneste. NATO råder ikke over en efterretningstjeneste. Alliancen er helt afhængig af de informationer og efterretninger, som det enkelte land vælger at frigive til Alliancens fælles brug. Erfaringerne fra operationerne på Balkan viser, at de enkelte lande er meget tilbageholdende med at frigive informationer til fælles brug. Der er i høj grad tale om, at man frigiver informationer, der tjener nationale snarere end fælles alliance formål. Der er selvfølgelig undtagelser, men de er få.

Konsekvensen af disse forhold er:

  • Med mindre USA viser vilje til at bruge NATOs kommandostruktur (en lejlighed kunne f.eks. være i Israel), og
  • med mindre alliancen beslutter sig til at gøre noget dramatisk ved det efterretningsmæssige samarbejde herunder at etablere en selvstændig allieret analysefunktion med adgang til rå efterretningsdata og at formalisere et samarbejde med de nationale politimæssige eller civile efterretningstjenester vil NATO ikke kunne påtage sig en udøvende funktion i bekæmpelsen af den organiserede terror. Der er ikke for nærværende tegn på, at dette vil kunne lade sig gøre. Er det så godt eller skidt.

Der er de, der mener, at hvis ikke alliancen kan omstruktureres med henblik på at løse dette opgavekompleks, vil alliancen blive forældet og overflødig. Jeg er ikke enig.Jeg finder, at det er vigtigt at skelne mellem, hvad alliancen gør kollektivt - dvs. efter fælles beslutning i NATOs Råd – og hvad alliancen gør i kraft af medlemslandenes individuelle beslutninger i fælles solidaritet. Det sidste er tilfældet i forbindelse med konflikten i Afghanistan. Her spiller NATO ikke en formel rolle, men reelt spiller alliancen en stor rolle i kraft af, at næsten alle medlemslande deltager aktivt i den amerikansk ledede koalition af villige nationer (”Coalition of the Willing”). I denne sammenhæng spiller alliancen en stor rolle som diskussionsforum, som rådgiver for nationerne i relation til tilpasning af forsvarsstrukturen til den nye virkelighed (”Defence Planning”), som koordinator af tilvejebringelse af styrkebidrag (”Force Generation”) og i visse sammenhænge som koordinerende i forberedelsen af styrkebidragene. Herudover har Alliancen løst en række væsentlige opgaver ved at afgive et antal AWACs fly til overvågning af amerikansk luftrum og ved at afløse amerikanske skibe bundet til opgaver i Middelhavet. Selv om disse roller ikke formelt foregår i allianceregi, er det af betydning at betragte dem som en væsentlig og positiv konsekvens af NATO-samarbejdet.

Der er ingen tvivl om, at alliancen har evnen til at tilpasse sig, men hvor meget afhænger 100% af den fælles vilje til at samarbejde. Et område, hvor dette bør ske, er i samarbejdet mellem de strukturer, der løser opgaver knyttet til bekæmpelse af terrorisme. Det drejer sig om udvikling af et samarbejde mellem politi og militær inden for alliancen og om at genoplive krisestyringsøvelser, der fokuserer på samarbejde mellem alle relevante ministerier og styrelser nationalt som i NATO. (De tidligere så bekendte HILEX/WINTEX øvelser). Min vurdering er, at 11. september kan få en indflydelse på de nationale styrkestrukturer, men at indflydelse på Alliancens kommandostruktur, herunder det 3. niveau, vil være begrænset. Min vurdering er også, at dette ikke er afgørende for alliancens fortsatte relevans, men at det er afgørende, at der sker den nødvendige tilpasning af de nationale styrkestrukturer. Dette kræver en artikel i sig selv.

Operationerne på Balkan
Siden 1995 har NATO været engageret i Bosnien-Herzegovina (Først IFOR siden SFOR). Siden 1998 har NATO været engageret i Kosovo (KFOR). Siden 1998 har NATO været engageret i FYROM (Først KFOR REAR, NCCC ”NATO Cooperation and Coordination Centre” og Task Force Harvest siden Task Force Fox).

I alle tre områder er egentlige kamphandlinger hørt op. Flygtninge vender tilbage. Den lokale infrastruktur genopbygges, demokratiske vilkår indføres og politi og domstole bringes til at fungere. Kroatien har meldt sig som potentielt NATO medlem. Det samme med Albanien. Det er derfor med god grund, at NATOs generalsekretær Lord Robertson har lagt op til en kraftig reduktion af de hovedkvarterer og styrker, der løser opgaverne på Balkan (SFOR i Sarajevo og KFOR i Pristina). Da JCNE og JCN returnerede fra Kosovo i 2001 besluttedes det, at hovedkvarteret for KFOR skulle bemandes nationalt (den såkaldte ”composite headquarters” model). I Karup fandt vi på det tidspunkt, at det er uheldigt, at man ikke fortsat vil benytte kommandostrukturen til at løse opgaverne på Balkan. Spørgsmålet er imidlertid, om det ikke nu er tiden, at der bør etableres et permanent hovedkvarter i det tidligere Jugoslavien, der kan varetage de samlede opgaver for SFOR, KFOR og Task Force Fox og støtte de involverede lande i deres udvikling af demokratisk baserede forsvarsstrukturer og evt. forberedelse til NATO medlemsskab.

En løsning kunne være at flytte Joint Command South East, der ligger i Larissa eller Joint Command South (JCS), der ligger i Verona, til det tidligere Jugoslavien og være ansvarlig for dette opgavekompleks. Det kunne være fra Zagreb, Sarajevo, Pristina eller et helt fjerde og måske mere ”neutralt” sted. Vigtigt vil det imidlertid være, at det er et område, hvor der er rimelige betingelser for et internationalt bemandet hovedkvarter med familier etc. En videre fredelig udvikling af forholdene i det tidligere Jugoslavien kan således få konsekvenser for kommandostrukturen i Sydregionen. Imidlertid har man fra italiensk side lagt op til, at JCS sammenlægges med det italienske ”high readiness corps”, hvilket i dette lys synes at være uhensigtsmæssigt.

Overvejelser om Kommandostrukturen
Det er næppe nogen hemmelighed, at der siden den nuværende kommandostruktur blev besluttet på topmødet i Washington i 1999 har været stærke kræfter, der har arbejdet for en ændring af strukturen. Det er især de værnsfælles kommandoer på det 3. niveau, der har været under angreb, dvs. JCN, JCNE, JCSW, JCSC og JCS, hvorimod JCC og JCSE som landtunge hovedkvarterer og dermed primære ”Land Components” ikke i samme omfang er under pres.

Kritikken af Joint Subregional Commands har især været ført af UK, der bla. gennem indflydelsesrige stillinger i alliancen arbejder for, at JSRC’erne nedlægges. Synspunktet er, at JSRC’erne ikke har relevante opgaver. Det argumenteres desuden, at alliancen ikke har råd til at bemande kommandostrukturen, og at det er mere væsentligt at bemande styrkestrukturens nye hovedkvarter. For at lægge ekstra vægt på disse synspunkter, har UK og US allerede besluttet at reducere antallet af bemandede stillinger i JSRC’erne.

Synspunktet har været støttet af USA, Canada og Holland, hvorimod mange især mindre nationer har været mere tilbageholdende med kritiske bemærkninger eller måske endda positivt støttet kommandoerne. I Nordregionen viste dette sig i 2001 som en række initiativer rettet mod en revurdering af de enkelte kommandoers ”Terms of Reference”. Dette mødte ikke udelt begejstring hos cheferne på det 3.niveau, der fandt, at man snarere burde koncentrere sig om at få den nye struktur til at virke. Efterfølgende er debatten åbnet formelt gennem en såkaldt ”Functional Review”, der tjener til at analysere JSRC’ernes opgaver. Imidlertid har begivenhederne den 11.september medført, at der idag anlægges et bredere perspektiv mht. en omstrukturering af alliancen. Hovedsynspunktet er som nævnt, at hvis alliancen ikke bliver i stand til at møde de nye udfordringer, så vil den blive irrelevant. Det forventes, at et direktiv herom vil udgå fra topmødet i Prag til november 2002.

Nu drejer det sig således ikke alene om det 3.niveau, men om det politisk/militære niveau i Bruxelles herunder Militærkomiteens fremtid, om de strategiske kommandoer, hvor en ændring af den amerikanske kommandostruktur (nedlæggelse af ”Joint Forces Command”) formentlig vil medføre overvejelser om en nedlæggelse af ACLANT. Det vil næppe heller være muligt at undgå en diskussion af de regionale kommandoer, der er meget ressourcekrævende. Disse kan til dels siges at være et levn fra den kolde krigs tid, og de dublerer i et vist omfang arbejdet på det strategiske niveau.

For det 3.niveau synes status på nuværende tidspunkt at være en stigende erkendelse af, at JSRC’erne løser væsentlige opgaver, og at der er behov for dette niveau mellem regionerne og styrkestrukturen. Diskussionen kan derfor meget vel komme til at dreje sig mere om antallet af JSRC’er end om deres fortsatte eksistens.

Betragtes de tre JSRC’er i Nordregionen, har de hver deres opgavemæssige og geografiske fokus.

JCC har en fokus på landoperationer, herunder ”air/land battle” og de såkaldte ”deep operations”. JCC er dybt engageret i integration af polsk og tjekkisk landforsvar, og i fremtiden vil Slovakiet og Ungarn kunne blive JCC ansvarsområde. Endelig er JCC ”primus inter pares” med hensyn til landdoktriner.

JCN har en fokus på amfibieoperationer og vinterkrigsførelse. På grund af sin geografiske beliggenhed og den traditionelle norske fokus på det kollektive forsvar, har JCC ikke været særlig aktiv mht. samarbejdet med partnerlande, Polen m.v. JCN er imidlertid en slags garant for den transatlantiske forbindelse på grund af de traditionelt nære forbindelser mellem norsk og amerikanske forsvar.

JCNE har en fokus på værnsfælles operationer i det kystnære område (”littoral operations”). JCNE er ligeledes dybt engageret i integration af polsk forsvar og i samarbejdet med de baltiske lande.

Oven i dette synes der nu at tegne sig en betydelig opgave for de tre hovedkvarterer som afløsningshovedkvarter for et CJTF-hovedkvarter (en ”sustainment role”). Hertil kommer behovet for at kunne øve de nye deployerbare hovedkvarterer i styrkestrukturen. Her vil JSRC’erne få en væsentlig rolle.

Set i dette perspektiv synes der at være rigeligt arbejde for JSRC’erne. Når hertil kommer, at JSRC’erne er et udtryk for det decentrale, multinationale samarbejde og dermed en lokal manifestation af den kollektive kommandostruktur, synes der at være rigeligt grundlag for opretholdelse af disse.

Man kan så spørge, hvorfor prioriterer visse lande anderledes. Det gør de, fordi de ønsker af vægte strukturer, der kan understøtte deres globale, internationale engagement og ambition, hvad enten dette er i NATO regi eller i en ”coalition of the willing”. Man skal imidlertid være opmærksom på, at det ikke sker på bekostning af deres indflydelse i kommandostrukturen, den har de på det regionale og det strategiske niveau. Det sker på bekostning af de mindre nationers indflydelse og interesser.

Sammenfattende må man sige, at der er mange åbne spørgsmål i debatten om kommandostrukturen. Der tegner sig endnu ikke nogle klare løsninger, og det er min opfattelse, at det er alt for tidligt at acceptere, at ændringen af kommandostrukturen nødvendigvis vil få konsekvenser for JSRC’erne.

Overvejelser om ændring af styrkestrukturen
Erfaringerne fra de NATO-ledede operationer i 90’erne har vist, at der er behov for rådighed over styrker og hovedkvarterer på højt beredskab, der kan indsættes i og tage ledelse af fredsstøttende operationer. Dette omfatter også evne til at opbygge en ny mission. Indtil nu har det hovedsagelig været Allied Command Europe Rapid Reaction Corps (ARRC), der har kunnet løse disse opgaver for alliancen. Det sås i forbindelse med etablering af IFOR og KFOR. Der er derfor behov for flere hovedkvarterer på højt beredskab, herudover har praksis vist, at det er vanskeligt at skaffe de nødvendige styrker herunder især de styrker, der skal opbygge og vedligeholde hovedkvartersfaciliteterne. Alliancen har derfor besluttet at afløse de hidtidige styrkebegreber Rapid Reaction Forces og Main Defence Forces, hvor vægten lå på de sidste, og erstatte dem med begrebet Forces of Graduated Readiness, hvor der for landstyrkers vedkommende er tale om korps af ”Higher” hhv. ”Lower Readiness”. For begge typer er der opstillet konkrete beredskabskrav, idet vægten lægges på styrker på højt beredskab (FHR), og på krav til indhold af styrker i korpsene. Alliancen har vurderet behovet for korps på højt beredskab til 3 og på lavt beredskab til 6. I praksis har nationerne imidlertid tilmeldt 6 hhv. 3. Der er altså et højt ønske om at være med blandt stillere af korps på højt beredskab. Disse omfatter ARRC, GE/NL Corps, EUROCORPS, et spansk korps, et italiensk korps og et tyrkisk korps. Som korps på lavere beredskab er p.t. tilmeldt MNC NE og et græsk korps.

Visionen er, at de seks korps på højt beredskab skal være til rådighed for den umiddelbare iværksættelse af alliancens fremtidige internationale operationer. Deres stabe vil derfor blive multinationalt bemandet. Det viser sig, at der er stor interesse for at være repræsenteret i disse korpsstabe. Det er da også angiveligt årsagen til, at visse nationer reducerer deres bemanding i kommandostrukturen for at kunne være repræsenteret i korpsstabene.

Korpsstabene er nationale (eller multinationale). De er således ikke en formel del af NATOs kommandostruktur. Det vil sige, at deres evt. brug skal godkendes nationalt. Der er således tale om en udvikling, hvor Alliancen reelt har truffet beslutning om at prioritere styrkestrukturen i stedet for kommandostrukturen. Det er en prioritering af nationale strukturer frem for alliancefælles strukturer eller kan man sige en begyndende nationalisering af en af alliancens meget væsentlige kernefunktioner. I kommandostrukturen betragtes denne udvikling med bekymring.

Overvejelser om ændring af CJTF-koncepten
CJTF-koncepten (”Combined Joint Task Force”) tjener til at sikre alliancens evne til at lede værnsfælles operationer uden for alliancens område. Det er således i situationer, hvor alliancens permanente (stationære) struktur ikke kan løse opgaverne, at CJTF-koncepten vil finde anvendelse.

Alliancen besluttede i 1994, at man vil etablere tre CJTF-hovedkvarterer. Disse opstilles med et i SACLANT område (baseret på Strike Fleet Atlantic’s kommandoskib USS Mount Whitney), et i Nordregionen (landbaseret) og et i Sydregionen (landbaseret). Imidlertid har operationerne på Balkan og Sydregionens rolle her bevirket, at man p.t. har stillet planerne om at oprette en CJTF i Sydregionen i bero.

Nordregionens CJTF-hovedkvarter består af et værnsfælles hovedkvarter, der opstilles med basis i Nordregionens stab og et antal værnsspecifikke hovedkvarterer. Et landhovedkvarter, der kan opstilles af JSRC’erne eller af styrkestrukturens korpshovedkvarterer. Et maritimt hovedkvarter, der normalt vil blive opstillet af NAVNORTH. Et flyhovedkvarter, der normalt opstilles af AIRNORTH. Hertil kommer særlige hovedkvarterer til at tage sig af specialstyrker, ”information warfare”, logistik samt evt. operationer i området bag ved CJTF-ens indsættelsesområde (”Joint Rear Area Command”).

Der arbejdes med begreberne ”key nucleus” (som udtryk for den del, der arbejder med koncepten og er opstillet af det ansvarlige hovedkvarter), ”nucleus” (som udtryk for de personer, der herudover tilvejebringes af det ansvarlige hovedkvarter) og ”augmentees” (som udtryk for de elementer, der kan tilvejebringes af andre dele af kommandostrukturen, samt de individuelle bidrag med stabspersonel fra NATO eller partner-lande).

I den værnsfælles del baserer Nordregionen sig i stort omfang på støtte fra den øvrige del af kommandostrukturen. De indhøstede erfaringer fra de seneste øvelser med CJTF-hovedkvarteret viser, at det er nødvendigt at øge hovedkvarterets permanente bemanding. Der arbejdes mod, at Nordregionens CJTF skal opnå fuld operativ kapacitet med udgangen af 2005. Der er således endnu nogle år til at koncepten vil være fuldt implementeret. Dette er dels et uddannelsesspørgsmål, dels et spørgsmål om bemanding og anskaffelse af kommunikationsudstyr.

På baggrund af erfaringerne fra KFOR har JSRC’erne peget på, at man kan varetage opgaven at opstille et ”afløsningshovedkvarter”. Hermed menes, at hvis Nordregionen indsætter CJTF-hovedkvarteret, så skal JSRC’erne være rede til at uddanne og opstille personellet med henblik på afløsning efter 6 mdr. Dette forslag er modtaget positivt fra regionen og indgår i arbejdet med justering af kommandostrukturen.

En mulighed for yderligere at involvere det 3.niveau kunne være at delegere opgaven at opstille CJTF-hovedkvarteret fra regionen til en JSRC. F.eks. kunne det være en fordel at lade JCN løse denne opgave. Det er bedre at lade en sådan opgave være en kerneopgave ved en JSRC end at lade den være en sekundær opgave ved en region.

Med udpegning af hovedkvarterer i styrkestrukturen til at varetage rollen som ”land component” hhv. ”maritime component”, er der tale om et overlappende opgavekompleks mellem hovedkvartererne på det 3.niveau og styrkestrukturen. Dette kan føre til, at opgaven som ”land component”, der er en del af JSRC’ernes ”Terms of Reference” bringes til diskussion. Dette vil efter min opfattelse være uhensigtsmæssigt. Som ”land components” er JSRC’erne uddannet og bemandet til at føre korps. Korpshovedkvartererne er derimod uddannet og bemandet til at føre divisioner. Dette er en væsentlig forskel, som ikke bør glemmes i det videre strukturarbejde.

Optagelse af nye NATO medlemmer
Siden den sidste NATO udvidelse i 1999 med Polen, Tjekkiet og Ungarn har alliancen været kraftigt involveret i den såkaldte ”Membership Action Plan” proces med yderligere lande, der ønsker NATO-medlemsskab. Det drejer sig om de tre baltiske lande, Slovakiet, Slovenien, Rumænien, Bulgarien, Kroatien og senest Albanien. Alle ønsker de at blive NATO medlemmer for at blive en del af Alliancens kollektive forsvar.

Da Polen, Tjekkiet og Ungarn skulle optages, var det underforstået, at der ikke skulle etableres NATO-hovedkvarterer på disse nationers grund. Den hidtidige (nuværende) kommandostruktur skulle dække behovet. I det omfang, dette ikke var tilfældet, betragtede man CJTF hovedkvarters konstruktionen som en imødekommelse af et evt. fremtidigt ønske om situationsbestemt tilstedeværelse med kommandostrukturen i de ”nye” lande. Dette er f.eks. sket under øvelse ALLIED EFFORT i 2001 og øvelse STRONG RESOLVE i 2002 begge i Polen.

Siden er dette synspunkt opretholdt, men det kan dog konstateres, at Polen med stadigt klarere og mere markante tilkendegivelser peger på, at man som et stort NATO-land bør have et NATO-hovedkvarter på Polsk grund.

Det kan være vanskeligt at imødegå det polske ønske. Lige så vel som Danmark ønsker at opretholde et NATO-hovedkvarterer på dansk grund, er det legitimt, at Polen ønsker at se NATO-medlemsskabet materialiseret på Polsk grund. Der er imidlertid tre gode grunde til at afvise dette. For det første fordi det er vanskeligt at trække grænsen. Hvad er det, der gør, at Polen skal have og ikke Tjekkiet eller Ungarn. For det andet fordi et NATO hovedkvarter i Polen kan tolkes som rettet mod Rusland. Det kan opfattes som en understregning af et modsættelsesforhold til Rusland, som i andre sammenhænge netop søges undgået. Endelig er der ressourcespørgsmålet. At bygge og bemande et nyt hovedkvarter er dyrt. Alliancen ønsker netop at begrænse udgifterne til kommandostrukturen. Det er derfor ulogisk at udvide denne. Ved at basere sig på den eksisterende kommandostruktur suppleret med CJTF-koncepten vil alliancen kunne dække behovet.

De potentielle medlemslande er af en anden kategori end tidligere. Hvor Polen var en militær sværvægter, er de tre Baltiske lande, Slovenien etc. militære letvægtere med beskedne militære strukturer, svage demokratier, svage økonomier og dermed forsvarsbudgetter etc. Der er derfor tale om lande, som kun tilfører alliancen begrænsede kapaciteter på kort sigt. Også dette kan bruges som argument for at afvise etablering af nye hovedkvarterer.

Arbejdet med integration af disse landes forsvar i NATOs styrkestruktur vil som nævnt tidligere være en langvarig proces, hvor der er brug for en målrettet indsats fra såvel kommandostruktur som fra de hidtidige NATO medlemmer. JCNE har en betydelig erfaring fra arbejdet med polske hær- og flådestyrker. Denne erfaring vil være af stor værdi i arbejdet med disse yderligere lande.

På dette grundlag ses der ikke nødvendigvis væsentlige strukturmæssige konsekvenser for kommandostrukturen som følge af en yderligere udvidelse. Tværtimod ses der et fortsat behov for at udnytte kommandostrukturens erfaringer fra arbejdet med integrationsspørgsmål og for at bevare den nuværende grad af decentralisering. Man må imidlertid gøre sig klart, at det er en ressourcekrævende opgave, som alliancen bør oprette ressourcer til at gennemføre, hvis det skal ske forsvarligt.

En optagelse af yderligere medlemslande rejser spørgsmålet om, hvorledes disses styrker skal integreres i den eksisterende styrkestruktur. Jeg vil overlade det til andre at give forslag til, hvorledes Slovakiet og sydligere liggende lande skal integreres og begrænse mig til de Baltiske lande.

Fælles for Estland, Letland og Litauen er, at der har været arbejdet målrettet siden 1995 fra en række landes (herunder de nordiske) side med at støtte udviklingen af de tre værn i disse lande. Jeg vil behandle dem i ordenen luftvåben, flådestyrker og landstyrker.

Med hensyn til luftvåben er der gennem det såkaldte BALTNET etableret et kommunikationsmæssigt grundlag for at etablere det, som man kalder et ”Recognized Air Picture”. Man mangler at tilvejebringe de nødvendige radarer med henblik på en dækning af de tre landes luftrum og interesseområder, men dette er under anskaffelse eller planlægning. Når et sådant ”Recognized Air Picture” kan etableres, kan dette overføres til NATOs ”Air Control and Command System”, lige som man i de baltiske lande vil kunne modtage de nødvendige informationer fra dette. Man kan diskutere, om de baltiske lande skal knyttes til ACCS via CAOC 1 i Finderup, CAOC 2 i Kalkar eller evt. via luftkontrolcentret i Warzawa. Det væsentlige er imidlertid, at der er truffet forberedelser til, at de baltiske lande kan integreres i NATOs luftforsvar.

Et væsentligt problem består, fordi de baltiske lande ikke råder over luftforsvarsfly eller landbaserede luftforsvarssystemer. Der vil derfor i en årrække være behov for, at de baltiske lande støtter sig til deres kommende NATO partnere, når det drejer sig om luftforsvar. Det vil desuden være nødvendigt, at deres lovgivning tillader, at luftforsvaret ledes fra en CAOC uden for de baltiske lande (Karup eller Kalkar).

Med hensyn til flådestyrker er der gennem det såkaldte BALTRON etableret et flådesamarbeje på minerydningsområdet. Dette er baseret på donationer af skibe fra NATO lande m.fl. samt på en multinational stab til at lede uddannelsen og enhedernes operative samarbejde. Der er således skabt en ramme for indpasning i alliancens flådestruktur. Det vil i høj grad være de enkelte enheders uddannelsesniveau, kommunikationssystemer og sødygtighed, der er afgørende for, hvorledes dette samarbejde kan udmøntes. På en række områder mangler man kapaciteter. Det drejer sig om mulighederne for at skabe et fælles ”Recognised Maritime Picture” lige som man mangler mindre overfladekampenheder (f.eks. Fast Patrol Boats) og minelægningskapacitet. Disse mangler - der har konsekvenser for landenes evne til at udøve myndighed inden for deres søterritorium - hindrer dog ikke, at de eksisterende ressourcer kan indpasses i alliancens flådestruktur.

Med hensyn til landstyrker har en væsentlig del af den nordiske og multilaterale støtte været kanaliseret gennem det såkaldte BALTBAT projekt, der startede i 1993. Formålet med dette har været at etablere en fælles baltisk fredsbevarende enhed, der kan deltage i internationale operationer. Der kan således siges at være en markant forskel på dette initiativ rettet mod internationale operationer og flåde/fly­initia­tiver­ne, der begge er rettet mod suverænitetshævdelse.

Det er formentlig på denne baggrund, at BALTBAT i alle tre lande prioriteringsmæssigt er ved at vige til fordel for projekter, der kan underbygge landenes evne til at forsvare eget territorium. Alle tre lande er således ved at opbygge en lokalforsvarsstruktur baseret på lette infanterienheder, og alle tre lande er i gang med at opbygge en bataljon på et højere materielmæssigt, bemandingsmæssigt og uddannelsesmæssigt niveau (ESTBAT, LATBAT og LITBAT).

På hærsiden består NATOs styrkestruktur af korps. Disse består igen af divisioner (sammensat af brigader). I nordregionen omfatter disse korps både multinationale og nationale formationer. Disse tæller II GE/US Corps, V US/GE Corps, ACE Rapid Reaction Corps (ARRC), GE/NL Corps, EUROCORPS, MNC NE samt 1. hhv. 2. Polske Korps. Nordregionens hærstyrker er integreret i disse korps. Således indgår Danske Division i MNC NE, 1. Hollandske Division i GE/NL Corps, 1. Belgiske Division i EUROCORPS, 1. Tjekkiske Mekaniserede Division i II GE/US Corps etc. Et baltisk styrkebidrag vil således hensigtsmæssigt kunne indpasses på divisionsniveau i et NATO korps. Således kunne de tre lande på sigt opstille en fælles division, der kan indgå i MNC NE eller et andet korps. Dette vil indledningsvis være meget ambitiøst. En overgangsløsning kan derfor være, at de baltiske lande på baggrund af ESTBAT, LATBAT og LITBAT eller BALTBAT opstiller en baltisk brigade, der kan tilknyttes MNC NE eller en af dennes divisioner. Danmark bør gennem Danske Division og BALTSEA Steering Committee støtte et sådant projekt.

Det vigtigste ved denne integrationsproces er, at unge baltiske officerer og øvrige befalingsmænd gennem samarbejde med NATO styrker af alle tre værn lærer at håndtere NATOs procedurer, taktiske udtryk og doktriner på en sådan måde, at et direkte smidigt samarbejde muliggøres.

Det er de baltiske lande, der selv må gøre op, hvorledes de finder, at strukturer og sammenhænge bør udvikles. Problemet er, at de modtager så mange velmenende råd fra NATO og NATO-medlemmer, at de har svært ved at træffe deres valg. En række af disse råd er rettet mod at forbedre deres evne til internationalt engagement og negligerer, at alle tre lande føler et behov for at udvikle en selvforsvarsevne. Andre råd er rettet mod ønsker om at forbedre deres selvforsvarsevne og ser dette som på kort sigt vigtigere end deltagelse i internationale operationer, der er særdeles bekosteligt. Jeg har allerede tilkendegivet, hvor jeg står i dette spørgsmål, så lad mig derfor blot nævne, at jeg finder NATOs generalsekretærs rådgivning om opgivelse af værnepligt og overgang til professionelle styrker som kortsigtet og uigennemtænkt.

Overvejelserne om en europæisk forsvarsidentitet
Den europæiske forsvarsdimension kan anskues i to perspektiver. Et EU- perspektiv og et NATO-perspektiv.

Hvad det første angår, så har udviklingen – drevet af Frankrig – ført til, at der er etableret en EU Militærkomité og en EU militær stab. Formålet hermed er at sikre en struktur, der dels kan rådgive EU ministerråd i militære anliggender og udarbejde planer og direktiver for evt. EU-missioner og dels kan samarbejde med NATO-alliancen om brug af alliancens ressourcer.

Det har længe været holdningen, at man skal undgå dublering af strukturer i NATO og EU. Dette synes ikke helt at kunne undgås. Således er der en tendens til at dele af NATOs styrkestruktur (f.eks. II GE Korps) udvikles med hovedsigte på at kunne anvendes i EU-regi. Hvis EU måtte blive en aktiv spiller på den internationale scene mht. iværksættelse af fredsbevarende eller fredsskabende operationer, kan dette sætte NATOs decentrale kommandostruktur under pres. Dette skulle imidlertid ikke være nødvendigt. Det fremgår allerede af ”Terms of Reference” for NATO hovedkvarteret i Karup, at det skal kunne støtte ledelsen af en WEU (EU) operation. Ser man på bemandingen, så er det kun hovedkvarterets 5 amerikanere, der ikke er fra Europa. Grundlæggende er hovedkvarteret derfor et ”europæisk” hovedkvarter. Siden 1999 har hovedkvarteret haft et betydeligt islæt af norsk, polsk og tjekkisk personel. Perspektivet om EU-medlemskab for disse lande samt udsigten til at Danmark slipper af med sit forbehold på forsvarsområdet vil derfor på sigt genskabe muligheden for at hovedkvarteret kan finde en naturlig rolle i en evt. EU-sammenhæng.

Hvad det andet angår (NATO-perspektivet), så har alliancen fastlagt retningslinier for samarbejdet med EU. Således er stedfortræderen for SACEUR, der altid er en europæisk general/admiral, pålagt at kunne tage lederskab ved brug af alliancens strukturer i regi af en EU-operation.

Set i dette perspektiv er det unødvendigt at opbygge selvstændige kommando- og styrkestrukturer i EU-regi. De fleste hovedkvarterer er hovedsageligt bemandet med europæisk personel og kan uden problemer støtte en europæisk ledet operation. Hertil kommer, at USA og Canada formentlig ikke vil have problemer med at lade deres personel forblive i stillingen, selv om NATOs kommandostruktur skulle blive stillet til rådighed for EU.

På denne baggrund vurderes, at en videre selvstændig udvikling af den europæiske forsvarsdimension kan underminere hovedkvartererne på det 3.niveau, såfremt udviklingen fører til fortsat opbygning af særlige europæiske strukturer. Hvis det derimod viser sig, at der vil være støtte til at udnytte alliancens decentrale kommandostruktur, må det vurderes, at JCNE vil være velegnet til at løse en rolle her. Måske vil hovedkvarteret endda være en stærkere kandidat end hovedkvarteret i Stavanger, da Norge formentlig igennem endnu et antal år vil have problemer med et evt. EU-medlemskab.

Afslutning
Formålet med dette indlæg er, at vurdere i hvilket omfang NATO/(EU)-udvidelsen vil kunne påvirke NATO kommandostrukturens 3. niveau. Det er fremgået af det foregående, at en lang række aspekter har indflydelse på kommandostrukturens 3. niveau.

Negativ påvirkning har udviklingen af styrkestrukturen. Denne må klart opfattes som konkurrerende i forhold til de rådige ressourcer. Det er derfor interessant, at Alliancen gennem sin godkendelse af MC 317[1] har iværksat en udvikling, der vil underminere en af alliancens vigtigste, multinationale funktioner.

Negativt virker også alliancens ønske om at håndtere den assymmetriske trussel. Negativt fordi alliancens kommandostruktur som anført ikke er et egnet redskab til at håndtere denne nye dimension. Herved vil beslutningstagere kunne bringes til den vildfarelse, at hvis kommandostrukturen ikke kan løse dette opgavekompleks, er den overflødig. Dette er selvsagt en dimensionsforvridning, da kommandostrukturen løser mange andre og stadig relevante opgaver. Som nævnt tidligere drejer det sig i højere grad om udvikling og tilpasning af styrkestrukturerne.

Negativt kan også virke den igangværende revurdering af alliancens kommandostruktur. Negativt fordi en ensidig fokus på ressourcespørgsmålet bringer det 3. niveau i fokus, fordi det er det nemmeste. Lykkes det at holde fast i, at ressourcerne skal spares, der hvor det største forbrug er, kan de små og mindre ressourcekrævende 3. niveaus hovedkvarterer måske overleve.

En række aspekter trækker i den modsatte retning. Her skal især fremhæves  udvidelse af alliancen. De mange nye medlemslande vil kræve en betydelig indsats. En indsats, der bedst gennemføres på det 3. niveau. Dette gælder også i spørgsmålet om uddannelse og øvelse af styrkestrukturens hovedkvarterer. Også her er hovedkvartererne på det 3. niveau det redskab, der skal løse opgaverne. Det kan ikke ske på regionalt eller strategisk niveau.

Endelig skal nævnes CJTF-koncepten. Det 3. niveaus hovedkvarterer vil i fremtiden komme til at spille en stadig større rolle i opstilling og øvelse af disse CJTF-hovedkvarterer og i at tilvejebringe den udholdenhed, der er nødvendig for at fastholde et internationalt engagement over en længere periode.

Hvad bliver resultatet. Det er ikke nemt at sige. Jeg har søgt at påvise, at der er udviklingstendenser, der arbejder imod hovedkvartererne på det 3. niveau, og at der er tendenser, der styrker rollerne for det 3. niveau.

Problemet er efter min opfattelse, at der på en række indflydelsesrige poster i alliancen sidder personer, der har glemt, at NATO alliancen er alle medlemslandenes sikkerhedsgaranti. De har glemt, at det er vigtigt, at alliancen opleves som tagende vare på de enkelte landes – store som små – sikkerhedsbehov. At disse personer – ganske vist i overensstemmelse med nationale holdninger ønsker, at alliancen skal fjerne sig fra det fælles ståsted for at udvikle sig i retning af en global politimagt, er uheldigt og skadeligt. Jeg finder, at dette er snævertsynet, fordi jeg ikke tror på, at alliancen kan træffe de beslutninger, der er nødvendige, for at realisere denne drøm. Jeg finder også, at det er muligt at opnå et kompromis. Dette ser jeg som en opretholdelse af en decentral kommandostruktur, der kan støtte integrationen af nye medlemslande, der kan sikre en passende værnsfælles ramme for uddannelse af de nationale styrkestrukturer, og som kan indsættes og støtte i ledelsen af internationale operationer, hvor behov opstår. Denne strtuktur vil også – som hidtil – kunne danne grundlag for levering af støtte til ”Coalition of the Willing”-operationer. Samtidig vil den sikre den nødvendige kapacitet til kollektivt forsvar, som for mange lande fortsat er en væsentlig del af den fælles identitet. Vi får se, hvordan (hvor slemt) det går.

Specielt med adresse til dansk forsvar bør der til alliancen herunder især vore primære partnere i Østersøområdet sendes et klart signal om, at Danmark er rede til at prioritere hovedkvarteret i Karup. Skiftende chefer, der har leveret et tilbageblik i Det krigsvidenskabelige Selskab i forbindelse med den årlige generalforsamling, har alle som en peget på, at Danmark ikke tager sit værtskab alvorligt. Det er set fra Karup afgørende, at Danmark prioriterer hovedkvarteret kvalitetsmæssigt, og at Danmark er villig til at stille de ekstra ressourcer til rådighed for hovedkvarteret, der er nødvendige for at kunne præge udviklingen. Den danske politik på dette område har hidtil været ”for lidt, for sent og forsigtigt”. Det er godt, at der er udsigt til, at dette vil blive ændret.

PDF med originaludgaven af Militært Tidskrift hvor denne artikel er fra:

militaert_tidsskrift_131.aargang_nr.3_2002.pdf


[1] Militærkomiteen dokument vedrørende styrkestrukturen.

 
 
 

Litteraturliste

Del: