Mål, Strategi, Doktrin (III)

Emnet »Mål, Strategi, Doktrin« behandles videre af kaptajn O. H. Eggers. Denne artikel er en fortsættelse af de to artikler, der fremkom i Militært tidsskrift NOV/DEC 1975 (1) og JUL/AUG 1976 (2).
 
Indledning
Inden man kan nå frem til en formulering af en national militær operativ strategi og en militær operativ strategisk doktrin, synes der udover de styrende faktorer, der blev trukket frem i artiklen »Mål, Strategi, Doktrin (II)« 2), også at være grund til at se nærmere på dels den teknologiske og økonomiske udviklings indflydelse på mål- og doktrinformuleringen for dansk forsvar, dels de problemer, der ligger bag enhver afvejnings- opgave.
 
Der er næppe tvivl om, at den teknologiske og økonomiske udvikling kan få afgørende indflydelse på mål- og doktrinformuleringen for et forsvar, hovedsageligt fordi de økonomiske begrænsninger medfører, at der må foretages en afvejning mellem simple og avancerede våbensystemer, hvilket synes at føre til beslægtede ændringer i strukturen for et forsvar og dermed også til ændringer i mål- og doktrinformuleringen. Afvejningsproblematikken er ikke alene ved afvejning mellem primære og sekundære våbensystemer, men generelt set ved enhver form for afvejning, meget kompleks, og må i det store og hele i en overskuelig fremtid baseres på intuition og almindelig sund dømmekraft, selv om det er givet, at visse dele af problematikken vil kunne løses på baggrund af kvantitative analyser3).
 
Det kan i tilslutning hertil siges, at specielt hvad angår spørgsmålet om fastsættelse af det minimale antal våbensystemer, der vil være behov for, vil kvantitative analyser næppe kunne give svaret. Dette vil naturligt give meget store problemer, når man skal analysere fordelingen af ressourcer mellem værn, der indeholder artsforskellige komponenter, som f.eks. Flyvevåbnet og Hæren gør det. Alt dette medfører, at udgangspunktet for en behandling af udviklingens konsekvenser for et dansk forsvar ikke alene kan blive afvejningen mellem forskellige former for våbensystemer, men må tages i det gældende formål og de i forbindelse hermed fastsatte mål for dansk forsvar. Byggende på den i Militært tidsskrift fastsatte begrebsramme1) vil dansk forsvar blive gennemgået, opdelt i forsvarets formål og mål, militær operativ strategi, militær operativ strategisk doktrin og forsvarsstyrkemes doktriner. Herefter vil den teknologiske og økonomiske udviklings indflydelse på rammerne for dansk forsvar blive behandlet, afsluttet med en vurdering af konsekvenserne for den behandlede mål- og doktrinformulering. Endelig vil der blive fremdraget visse faktorer, der generelt set må siges at være af betydning for forståelsen af vanskelighederne i forbindelse med afvejningsopgaver.
 
Forsvarets formål
I forslag til lov om ændring af lov om forsvarets organisation m.v. anføres følgende om forsvarets formål4) :
»Forsvarets opgave i fredstid skal i første række være at hævde vor suverænitet gennem overvågning af dansk område og ved afvisning af krænkelser. I tilfælde af angreb på Danmark skal forsvaret umiddelbart kunne tage kampen op, således at allierede styrker kan føres frem og kampen fortsættes sammen med disse«.
 
I forslaget understreges endvidere5):
»Forsvarsordningen baseres fortsat på Danmarks medlemskab af NATO, og dansk forsvar må under hensyntagen til vor geografiske placering, den internationale situation og de givne økonomiske rammer betragtes som en del af en større helhed.«
 
Genkalder vi os begrebet »Effektivitet«, der kan defineres som6)
»Forholdet mellem på den ene side den effekt eller de resultater, en myndighed har opnået med sine præstationer (grad af målopfyldelse) og på den anden side opofringeme (omkostningerne) ved at nå dette resultat,«
synes det at måtte konstateres, at denne formålsformulering ikke giver mulighed for at få et eksakt udtryk for effektiviteten, fordi formålet er udtrykt i for almindelige vendinger. Herudover skal man lægge mærke til, at vendingen »De givne økonomiske rammer« er anvendt sideløbende med begreber som »Den geografiske placering« og »Den internationale situation«, hvilket på udmærket vis understreger den afgørende rolle, økonomien spiller, selv om de økonomiske rammer egentlig kun skulle være en funktion af selve forsvarets formål.
 
Denne formulering af formålet med dansk forsvar er i virkeligheden det nærmeste, man kan komme en officiel politisk formulering. Formuleringen åbner meget vide muligheder for tolkning, når operativ strategi og operativ strategisk doktrin skal fastsættes. Fra forsvarets side har der da også i årevis været gjort forsøg på at få politikerne til at formulere et mere omfattende formål med det danske forsvar, forsøg der tilsyneladende ikke har ført til gærligt store resultater. Forskellige steder i forsvarets øverste ledelse er der af mangel på bedre gjort forsøg på at stramme formuleringen af formålet med forsvaret. I bilaget til lovforslaget fremsætter såvel Chefen for Hæren, Chefen for Søværnet som Chefen for Flyvevåbnet deres opfattelser af formålet med dansk forsvar.
For hærens vedkommende siges der7):
»Den danske sikkerhedspolitik, baseret på medlemskab af FN og NATO og det deraf for dansk forsvar afledte formål, danner grundlaget for forsvarets sammensætning. Henset til landets geografiske position og struktur må forsvaret omfatte operativt afbalancerede styrker af alle værn. Forsvarets målsætning er i bemærkningerne til det foreliggende lovforslag formuleret således: Gennem overvågning af dansk område og ved afvisning af krænkelser skal forsvaret i fredstid hævde suveræniteten. I tilfælde af angreb på Danmark skal forsvaret umiddelbart kunne imødegå dette, således at andre NATO-styrker kan engageres og kampen fortsættes sammen med disse. Dansk forsvar må i denne sammenhæng være afpasset således, at det under hensyn til vor geografiske placering, det fælles NATO-forsvar, den generelle internationale situation og vore økonomiske muligheder kan imødegå de konfliktsituationer, som forekommer mest sandsynlige på det konventionelle område. En eventuel angriber må på forhånd være klar over, at en aggression vil blive mødt med en øjeblikkelig forsvarsindsats, der indebærer tilførsel af allierede forstærkninger, hvorved aggressionen kan blive imødegået med de i den givne situation nødvendige styrker«.
 
For søværnets og flyvevåbnets vedkommende er anført næsten den samme formulering8). Formuleringen forekommer stadig meget almindelig og åben for fortolkninger, og det skal bemærkes, at de økonomiske muligheder også her indgår som et i virkeligheden irrationelt element i formuleringen. I beretningen fra Forsvarskommissionen af 1969 findes en udvidet formulering af formålet med forsvaret, der af kommissionen blev godkendt anvendt som grundlag for en nærmere analyse af forsvarets sammensætning og balancen mellem værnene9).
 
Til trods for, at formuleringen er udvidet, indeholder den egentlig ikke mere end den i lovforslaget anførte formulering, forstået på den måde, at de indeholdte vendinger stadig er præget af en relativt almindelig udtryksform. Der synes at mangle ganske afgørende forudsætninger for det videre arbejde, herunder specielt hvor længe det er meningen, forsvaret skal kunne virke i krigstid. En fastsættelse heraf er afgørende for videre allokering af midler. Det er blot anført, at danske styrker skal have en sådan udholdenhed, at de vil kunne fortsætte kampen sammen med tilførte allierede styrker.
Det må således konstateres, at foreliggende formuleringer af forsvarets formål, og her i første række den i lovforslaget indeholdte, åbner meget vide muligheder for tolkning, når operativ strategi og operativ strategisk doktrin skal formuleres.
 
Militær operativ strategi
Den militære operative strategi10) omfatter fundamentale retningslinier for udviklingen og anvendelsen af de militære magtmidler inden for de rammer, som fremmer den totale strategi ved enten indirekte eller direkte anvendelse af disse midler. Kan således f.eks. omfatte en formulering af mål for det nationale forsvar. Mål eller målene for det nationale forsvar må ikke forveksles med formålet for forsvaret. Målbeskrivelsen indeholder til forskel for formålsformuleringen mere direkte retningslinier for udvikling og anvendelse af forsvaret.
 
Er der problemer med formålet, må problemerne siges at være endnu større, hvad angår målene. Vi bliver nødt til endnu engang at vende tilbage til lovforslaget, hvori Chefen for Hæren anfører11) :
»På baggrund af det i pkt. 3 formulerede generelle formål med dansk forsvar og de foran beskrevne muligheder for aggression mod land- området kan de opgaver, som der påhviler hæren at løse i samarbejde med øvrige værn, formuleres således:
- Overvåge eget landterritorium i såvel fred som især i spændings- perioder og krig,
- afvise krænkelser i fred som i spændingsperioder,
- imødegå angreb, herunder
- bekæmpe luft- og sølandsatte styrker i og umiddelbart efter land- sætningsfasen,
- bekæmpe styrker, som over land søger at trænge frem mod dansk område, således
- at egen mobilisering sikres, såfremt tilstrækkelige beredskabsmæs- sige foranstaltninger ikke i tide er gennemført, og således
- at der skabes tid og rum for tilgang af allierede styrker. Endvidere skal hæren være rede til at deltage i FN-observatør og be vogtningstj  eneste« .
 
Tilsvarende fremgår opgaverne for søværnet12) og flyvevåbnet13). Udover de i lovforslaget anførte målbeskrivelser for de enkelte værn, eksisterer der ikke officielle målformuleringer. Opmærksomheden skal endvidere henledes på den omstændighed, at de anførte målbeskrivelser indgår i de respektive værnchefers notater udarbejdet i forbindelse med udformningen af en ny forsvarslov, ikke som målbeskrivelser udarbejdet i Folketinget. Det samme gør sig gældende, hvad angår »Forsvarschefs- skitse 1975«, hvori dog opgaveformuleringen er væsentligt mere dækkende, end hvad man tidligere har set14).
 
Militær operativ strategisk doktrin
Den militære operative strategiske doktrin15) udtrykker den militære operative strategi, som man tænker sig den opstillet i praksis. Et eksempel herpå er NATO’s officielle strategiske doktrin.
 
Love om forsvarets organisation indeholder generelt ikke noget om strategi, men indirekte fremgår det af de i lovene indeholdte understregninger af Danmarks fortsatte medlemskab af NATO, at Danmark tilslutter sig den til enhver tid gældende NATO-strategi. Et af de få steder, hvor begrebet strategi direkte anføres, er i den udvidede formulering af formålet med forsvaret, der fremgår af beretningen fra Forsvarskommissionen af 196916). Her er anført, at forsvaret af Danmark i krig skal gennemføres i overensstemmelse med den vedtagne NATO-strategi. Forsvarsdoktriner inden for NATO må imidlertid nødvendigvis blive forholdsvis vagt formuleret, fordi de skal opfylde forskellige funktioner i de respektive medlemslande. Alene af den grund er det bemærkelsesværdigt, at den officielle NATO- strategis konsekvenser for dansk forsvar ikke er belyst nærmere hverken i eksisterende lovforslag eller i beretningen fra Forsvarskommissionen af 1969. Internt i forsvaret synes det også at være svært at se, hvorvidt NATO- strategien virker direkte ind på struktureringen, selv om vurderinger heraf har fundet sted. Da vi imidlertid ikke råder over en anden strategi eller en dansk kommenteret udgave af NATO-strategien, der behandler dens konsekvenser for dansk forsvar, må man gå ud fra, at den officielle NATO-strategi indgår som den væsentligste del af vores strategiske doktringrundlag.
 
Forsvarsstyrkernes doktriner
Forsvarsstyrkernes doktriner17) er udsprunget af og en direkte integreret del af den militære operative strategiske doktrin. De udtrykker den militære operative strategi, som man tænker sig den opstillet i praksis for en bestemt del af det militære forsvar. Et eksempel herpå er for hærens vedkommende Feltreglement I. Det er det første niveau i mål- og doktrinformuleringen, hvor der findes detaljerede skriftlige udformninger.
Feltreglement I og andre lignende bestemmelser for søværn og flyvevåben skal ikke gennemgås her, idet det må konstateres, at forsvarsstyrkernes doktriner, på grund af vage eller endog manglende formuleringer af formål, mål og strategi næppe vil kunne anfægtes i betragtning af de meget vide muligheder for tolkning, hele det grundlæggende materiale giver anledning til.
 
Mellemliggende vurdering
Umiddelbart kan der, som antydet, ikke peges på helt konkrete konsekvensspring i det foreliggende grundlag for struktureringen af dansk forsvar, Selv om der må siges at være afgørende huller i den række af formål, mål, strategi og doktriner, som udgør målsætningsprocessen, kan en mellemliggende vurdering ikke gå ud på, at den som følge af denne målsæt- ningsproces valgte forsvarsstruktur enten er forkert eller rigtig eller en mellemting heraf. Der er ganske simpelt ikke grundlag for en sådan konklusion. Tilbage står så det indtryk, at mål- og doktrinformuleringen i det store og hele er opbygget uden særlig hensyntagen til de økonomiske rammer, der vil kunne forventes at være gældende. Alene den omstændighed, at den gældende NATO-strategi er skabt inden for rammerne af en politisk tankegang, der ikke lagde vægt på begrænsningen i de økonomiske ressourcer18), viser, at dette generelle indtryk nok ikke er helt uden mening. En direkte påvisning heraf er imidlertid ikke mulig, primært af den grund, at et forsøg på beregning af behov for midler til udfyldelse af den gældende mål- og doktrinformulering vil være meget vanskelig at gennemføre, når formål og mål er så vagt formuleret, som tilfældet er. Her må også vanskelighederne ved at anvende kvantitative analyser tages i betragtning.
En konklusion kan dog trækkes op. Det synes at være meget afgørende, om formål, mål og strategi bliver formuleret så eksakt, at en for danske forhold direkte tilpasset doktrin kan udformes, således at der vil kunne foretages afvejninger på grundlag af denne doktrin.
 
Den teknologiske udviklings indflydelse
Det er ikke den tekniske side af den teknologiske udvikling, det drejer sig om, men - alt andet lige - den teknologiske udviklings økonomiske følger, der fremover vil skabe store problemer. Alligevel er der grund til at bemærke flere afgørende faktorer ved den teknologiske udvikling. Af mange årsager vil det være nødvendigt at følge med i udviklingen bl.a. fordi den potentielle modstander gøre det. Troværdigheden skal opretholdes, og det gøres ikke ved anvendelse af forældet teknologi. Udviklingen kan medføre, at effektiviteten vil kunne sættes væsentligt op, dog ikke nødvendigvis for de samme midler som førhen. 
 
Generelt set medfører udviklingen, at der i det lange løb vil kunne skabes et bedre forsvar med de til rådighed værende personelressourcer. Teknik kan i mange tilfælde erstatte personel. Der må dog nødvendigvis være en undergrænse for såvel antal af våbensystemer som behov for personel. Dette fører os over i den teknologiske udviklings økonomiske følger. Vil det være muligt fremover at følge med i udviklingen uden på noget tidspunkt at komme under den ikke nærmere fastsatte grænse for f.eks. antallet af våbensystemer? Det er muligt at anvende kvantitative analyseformer, såfremt vi går ud fra, at det antal våbensystemer, vi i øjeblikket råder over, er tilstrækkeligt til at dække behovet ved en fastholden af den gældende mål- og doktrinformulering. Var dette ikke tilfældet, så har vi jo på forhånd indrømmet, at der ikke er overensstemmelse mellem mål og midler.
 
Kombinerer vi den viden, vi har om de økonomiske konsekvenser af den teknologiske udvikling, og den generelle udvikling i dansk økonomi, kunne det se ud, som om der ikke er nogen mulighed for at følge med i den teknologiske udvikling, medmindre vi går over til at opbygge forsvaret på en blanding af primære og sekundære våbensystemer, idet en anskaffelse af udelukkende primære våbensystemer, f.eks. til flyvevåbnet, næppe vil være muligt med de midler, vi kan forudse vil være til rådighed for forsvaret.
 
Tager vi f.eks. udgangspunkt i de i loven anførte ca. 100 kampfly, og ønsker vi at erstatte disse fly med fly, der må betragtes som primære våbensystemer, kan den samlede udskiftningssum beregnes til ca. 8 mia. d.kr., såfremt der vælges Multi-Role-Combat fly til en pris af ca. 80 mio. d.kr. pr. stk. Selv om vi strækker udskiftningen over flere år, må det alligevel konstateres, at det med et investeringsbudget som det nuværende, og under den forudsætning, at de to andre værn skal have en rimelig andel af dette budget, f.eks. ca. 70 procent, vil det tage ca. 50 år at udskifte alle flyene. Vælger vi i stedet F-16 fly til en pris af ca. 35 mio. d.kr. pr. stk., tager udskiftningen af de 100 fly kun ca. 23 år, selv om det er en ringe trøst, når den teknologiske udviklings hastighed tages i betragtning. Dette fører til en afvejning mellem primære og sekundære våbensystemer, med hvad deraf følger af ændringer i mål- og doktrinformuleringen. Hvis vi nemlig i stedet for de 100 kampfly af mere avanceret tilsnit anskaffede 20 avancerede fly og f.eks. 200 mindre avancerede og billigere fly (f.eks. SAAB MFI-17) udrustet med bl.a. raketter anvendelige mod jord- og sømål, d.v.s. fly udelukkende til anvendelse i en nærstøtte- rolle, måtte det nødvendigvis indvirke på vores muligheder for ved luftkamp at kunne bekæmpe fjendtlige fly over hans eget område eller på vej til og over vort område.
 
Den økonomiske udviklings indflydelse
Går vi ud fra, at forsvarsbudgettet ikke vil blive forhøjet nævneværdigt i en overskuelig fremtid, d.v.s. at den reelle købekraft ikke bliver forbedret udover den automatiske løn- og prisregulering, kan konsekvenserne blive, at vi må gå nye veje, såfremt dansk forsvar fortsat skal kunne virke til at bevare landets suverænitet og politiske handlefrihed. Dette understreges yderligere af den kendsgerning, at meget af det materiel, vi har i dag, i løbet af en kortere årrække må enten udskiftes eller modificeres. Store dele af dette materiel - f.eks. artillerisystemet i hæren over brigadeniveau - har vi ikke selv købt, men tværtimod fået forærende over våbenhjælpen, hvilket igen vil sige, at det danske forsvarsbudget aldrig har været dimensioneret efter det materiel, vi råder over. Det kan derfor ikke komme som en overraskelse, at udskiftning numerisk set næppe vil kunne komme på tale. Som vi har set medfører den teknologiske udvikling, at vi nok delvis vil kunne kompensere for nedgangen i antallet af rådige våbensystemer ved at anskaffe mere avanceret materiel, men også at den teknologiske udviklings økonomiske følger medfører, at vi meget hurtigt vil kunne komme ned under det minimale antal våbensystemer, vi nødvendigvis må råde over.
 
Sammenfattende vurdering af konsekvenserne
Mål- og doktrinformuleringen må i løbet af de nærmeste år tages op til alvorlig overvejelse. Alene den af økonomiske årsager begrundede afvejning mellem primære og sekundære våbensystemer giver anledning hertil. Såfremt vi prøver på at skaffe flere penge til materielinvesteringer ved overførsel fra f.eks. personeludgiftssiden, vil det også kunne medføre ændringer, selv om det derved skulle lykkes os at følge med udviklingen på materielsiden. F.eks. vil en nedskæring af hærens stående styrke, subsidiært helt bortfald af denne, gibe afgørende ind i forsvarets muligheder og dermed også i mål- og doktrinformuleringen. En opbygning af et forsvar udelukkende grundet på anvendelse af sekundære våbensystemer vil kunne reducere forsvaret til et forsvar af næsten militsagtig karakter med ringe evne til at optræde offensivt. Om det er en løsning kan selvfølgelig diskuteres, men tages den potentielle modstander i betragtning, er det et spørgsmål, om en sådan løsning overhovedet er relevant. En opbygning af et forsvar udelukkende grundet på anvendelse af primære våbensystemer vil kunne reducere forsvaret så meget, at effekten bliver diskutabel. Dette forhold kan belyses med krigshistoriske eksempler, og også datastyrede spil viser, at der er en øvre grænse for, hvor mange ukomplicerede våbensystemer (sekundære) et enkelt højtudviklet (primært) system kan bekæmpe uden selv at blive sat ud af spillet.
 
Spørgsmålet er så, hvor den acceptable grænse mellem antal af primære og antal af sekundære våbensystemer ligger. Det er ikke et spørgsmål, der vil kunne besvares umiddelbart. Afhængig af, hvor grænsen ligger, vil virkningerne for mål- og doktrinformuleringen være af forskellig karakter. En ting synes dog at være iøjnefaldende. Såfremt der ikke afsættes flere midler til forsvaret, kan vi ikke i Danmark fortsætte med at opbygge og vedligeholde et forsvar, der uden nærmere vurdering bygger på en generel NATO-strategi. En dansk profil vil kunne blive en absolut nødvendighed, for vi synes ikke at have midlerne til at anvende andre profiler. Om en dansk profil så i den sidste ende vil vise sig acceptabel, er en anden sag.
 
Generelt vedrørende afvejningsproblematikken
Afvejningsproblematikken, d.v.s. den samlede sum af afvejninger, der bl.a. grundet teknologi og økonomi kontinuerligt må foretages, indebærer meget store vanskeligheder, når et forsvar skal dimensioneres. Ikke alene er afvejningsopgaveme mangfoldige, men de er også meget komplekse. Sådan har det været i hele historiens forløb, og der er da også fra mange sider gjort forsøg på at løse denne problematik. Den måde, afvejningsproblemerne gennem tiderne er blevet angrebet på, viser hvor vanskeligt det er. I forbindelse hermed skal det som noget væsentligt understreges, at på grund af kompleksiteten forekommer det heller ikke muligt at løse samtlige problemer ad simpel konventionel, analytisk vej, men tekniske hjælpemidler må tages i brug; hjælpemidler, der først i de senere år, grundet den teknologiske udvikling, er blevet udviklet. Afvejningsopgaveme er selvsagt mangfoldige, idet de forekommer på nær sagt ethvert trin i dimensioneringen af et forsvar. Det er f.eks. tilfældet ved:
- valg mellem formål og mål, - valg mellem doktriner,
- valg mellem forsvarsstrukturer, - valg mellem våbensystemer, samt
- valg mellem beslutningsprocesser.
 
Fælles for dem alle er imidlertid, at valg må træffes på grundlag af en sammenligning af de respektive muligheders effekt og de med opnåelse af denne effekt forbundne omkostninger19). Effekt og omkostninger er således kun to sider af samme sag, hvor mulighederne for kvantificering imidlertid primært findes på omkostningssiden og ikke på effektsiden. Dette er årsagen til, at der findes en helt overvældende litteratur omhandlende omkostninger og disses betydning for valg mellem forskellige muligheder, medens litteraturen på effektsiden ikke er nær så omfattende. Økonomi og styringssystemer i forbindelse hermed øver naturligt en væsentlig indflydelse på enhver beslutningsproces, men man må aldrig glemme, at det ikke er den eneste afgørende faktor. Enthoven & Smith anfører, at20) :
»Need cannot be ignored in the force planning process any more than cost; the two must be considered together. The nation’s force needs are far from being a purely financial question demanding only a financial answer. Neither a »requirements only« nor a »costs only« approach is a satisfactory way to plan for the nation’s security«.
 
Det komplekse i afvejningsproblematikken belyses af Enthoven & Smith, der beskriver visse af de forhold, der medfører at selv den ideelle beslutningsproces ikke er uden problemer21):
»This seemingly simple process is beset with difficulties, however. It is not easy to get a statement of national policy that can be directly translated into military strategy. There is also the problem of translating a general strategy - for example, a forward nonnuclear defence of Western Europe against a major Warsaw Pact attack - into a sufficiently detailed set of specifications to be of use in estimating force needs. Even after these two problems are solved, the force planner is not out of the woods; far from it. Now he has to estimate exactly what forces will be needed to do the desired job, typically taking into account expected help from allies and the problem of burden sharing. This problem aside, war still turns out to be a highly uncertain business, even if we know exactly what forces the enemy has and the precise state of equipment, training, and logistic support. The point is that force planning is not only a terribly uncertain and imprecise business, even with excellent intelligence, but also a business in which, because of the necessity for starting with national interests and goals, the military has no clear claim to special wisdom - although military expertise is one essential contribution«.
 
Sammenligning af økonomiske data22)
Sammenligning af økonomiske data er vanskelig alene af den grund, at de enkelte valutaer skifter værdi som følge af ændringer i prisniveauet. Man måler altså i økonomien med en målestok, som ikke selv er konstant, hvilket gør det vanskeligt at sammenligne tal fra år til år. Ved sammenligning af forsvarsbudgetter er der også store problemer, primært grundet forskelle i regnskabsføringen. For Danmarks vedkommende skal det nævnes, at civilafsnittet næppe med nogen relevans vil kunne medregnes i forsvarsbudgettet, såfremt dette skal sammenlignes med andre landes budgetter. Dette fører til, at sammenligning af økonomiske data må tages med et absolut forbehold, specielt fordi den kvantificering, der her er en mulighed, meget let vil kunne medføre, at der lægges mere i tallene, end der egentlig er baggrund for. På den anden side skal det dog siges, at den økonomiske side er næsten ene om at kunne kvantificeres med en vis sikkerhed, så økonomiske data vil - alt andet lige - være til hjælp, når analyser skal gennemføres.
 
Sammenligning af styrkestrukturer
Sammenligning af styrkestrukturer, og her primært militære enheder, anvendes ofte i militære argumenter for at fremtvinge større forsvarsbudgetter eller forhindre nedskæringer. Begynder man at se nærmere på realiteten bag sådanne sammenligninger, viser det sig imidlertid, at der her nærmest er tale om en form for militær »indoktrinering«, bl.a. fordi væsentlige baggrundsfaktorer ikke medinddrages i argumentationen. Den meget anvendte sammenligning mellem antal af rådige divisioner i Vest og Øst er et eksempel herpå. Årsagen til den manglende realitet bag en sådan sammeligning ligger dels i, at en division ikke er et fast begreb, dels at en sammenligning af styrkestrukturer, der er opstillet på baggrund af forskelligartede formål og mål samt doktriner, næppe vil være umiddelbart muligt.
 
Sammenligning af strategier og doktriner
Sammenligning af strategier og doktriner er også meget anvendt. Her er der for det første det problem, at kvantificering absolut ikke er mulig. Sammenligningerne og de konklusioner, der uddrages heraf, må derfor nødvendigvis bygge på rent analytisk-sproglige faktorer. Dette giver anledning til tvivl alene af den grund, at den sproglige barriere ofte vil kunne medføre, at væsentlige punkter i en strategi eller en doktrin efter oversættelsen måske ikke længere forekommer så væsentlige, som de måske er ment, ligesom det modsatte også vil kunne være tilfældet.
 
Hertil kommer spørgsmålet om der nu også rent faktisk er dækning for de strategier og doktriner, der sammenlignes. Man kunne tænke sig, at der som analysemateriale anvendtes f.eks. doktriner, der endnu ikke var blevet implementeret, eller som var ved at udgå, uden at man var klar over dette. Flexible response-strategien og de hermed forbundne doktriner er et eksempel herpå, idet denne strategi - hovedsageligt af økonomiske grunde - endnu ikke har kunnet implementeres fuldt ud til trods for, at den første gang blev fremsat i 1962. Det samme kunne være tilfældet med visse af de af Warszawapagtens doktriner, vi har kendskab til. Endvidere er det begrænset, hvad vi egentlig råder over af materiale fra den anden side.
 
Måling af effekt.
Den kvantitative analyse i dens forskellige former beskæftiger sig som tidligere nævnt med måling af omkostninger og effektivitet og sigter mod at udpege det alternativ, som repræsenterer maksimal effekt ved givne omkostninger eller omvendt en given effekt ved minimale omkostninger. Det er derfor væsentligt at prøve på en kvantificering af effekten, såfremt afvejningsproblememe skal kunne løses med nogen rimelighed. Ser man på en privat virksomhed, kan effekten af en produktion (normalt kaldet output) måles alene ved at betragte udbud og efterspørgsel, ligesom omkostningerne (input) i det store og hele vil kunne fastsættes i rimelig relation til det enkelte produkt. Anderledes ligger det med det offentliges output. Primært er der ikke her tale om udbud og efterspørgsel på et marked med almindelig konkurrence, idet offentlige ydelser beregnet til gavn for almenvellet kan betragtes som stillet til rådighed af et monopol. Anvendelse af gevinst- maksimering som mål for den ydede produktion er heller ikke mulig, alene fordi det offentlige ikke drives i gevinstøjemed. Selv i de tilfælde, hvor der kræves, at den offentlige virksomhed skal hvile i sig selv, er hovedmålet ikke af økonomisk art.
 
Når det offentliges output derfor skal bestemmes, må udgangspunktet være de gældende mål og måden at opfylde disse mål på. Dette fører frem til den tidligere anførte definition, der som hovedindhold har forholdet mellem graden af målopfyldelse og omkostningerne ved at nå dette resultat. Det siger sig selv, at hvis målene for en myndighed blot udtrykkes i almindelige vendinger, er det ikke muligt at få et endda tilnærmet udtryk for effektiviteten. Man har ikke mulighed for at måle, og det bliver da et spørgsmål om fri bedømmelse. Effektmålingsproblemerne kan deles op i to grupper, dels målingen af egen effekt, dels målingen af den potentielle modstanders effekt. Sammenligninger af effekt afhænger kvantitativt set af to faktorer; muligheden for at måle effekt og muligheden for at udtrykke det målte i sammenlignelige størrelser. Dette medfører, at problemerne varierer stærkt. Gælder sammenligningen f.eks. to våbentyper, og er det målet at vurdere disses træfsikkerhed, vil begge muligheder normalt kunne opfyldes. Forsøg kan afholdes under lige betingelser, ligesom opstilling og anvendelse af en fælles, kvantitativ måleskala er mulig.
 
Indgår de to våbentyper imidlertid i en enhed sammensat af forskellige kompotenter, og er målet med sammenligningen at fastslå deres respektive bidrag til løsningen af en given opgave for enheden, udvides problematikken væsentligt. Det vil således bl.a. sjældent være muligt at afholde helt realistiske forsøg; våbnenes træfs ikkerhed vil kun udgøre en af de mange parametre, som det vil være særdeles vanskeligt at opstille en fælles måleskala for, og det kan være ret så vanskeligt at sætte en sådan måleskala i direkte relation til en tilsvarende skala for enhedens samlede effekt. Drejer det sig om to våbensystemer, der godt nok vil kunne anvendes til samme formål, men som alligevel er væsensforskellige i opbygning og brug, vil selv en sammenligning mellem systemerne alene blive vanskelig. Endnu sværere bliver det, når helt forskellige våbensystemer skal betragtes. Hvordan vurderer man f.eks. kampvogne og motortorpedobådes indvirken på et forsvars samlede effekt, såfremt det drejer sig om enten at indkøbe kampvogne eller motortorpedobåde? Eller hvormange kampvogne vil man kunne nøjes med, såfremt motortorpedobåde intuitivt prioriteres højere end kampvogne?
 
Mange forsøg har været gjort i forbindelse med måling af egen effekt, men det synes som om afvejninger i forbindelse med effektkvantificering endnu i mange år vil bero på den erfarne officers intuition og dømmekraft, med de fejlmuligheder, der herved automatisk indbygges i afvej ningsprocessen. Det er interessant at se, at den omfattende litteratur vedrørende økonomiske styringssystemer i langt de fleste tilfælde viger uden om spørgsmålet om effekt, som følgende citat illustrerer:
 
»De videre spekulationer over begrebet »militær effekt« vil jeg - da denne opgave jo primært har et økonomisk sigte - ikke uden en vis lettelse overlade til mine taktisk uddannede kolleger«23).
 
Som det tidligere er blevet påpeget, er omkostninger imidlertid kun den ene side af afvejningsproblematikken. Såfremt man på grund af vanskeligheden med måling af effekt kun behandler den økonomiske side af sagen, og i forbindelse hermed opstiller økonomiske styringssystemer, der vil kunne fortælle, hvad de enkelte enheder koster i henholdsvis anskaffelse og drift, må man stadig have for øje, at det primære udgangspunkt for løsningen af et afvejningsproblem ligger et helt andet sted. Hvad har man brug for, og hvilken effekt ønskes opnået. At så økonomiske beregninger i mangel af bedre vil være en hjælp i den proces, der primært gennemføres på grundlag af intuition og almindelig dømmekraft, er en anden sag. Konklusionen er, at måling af egen effekt som oftest er så vanskelig, at enhver tale om effekt må opfattes relativt. Egentlig effektkvantificering er endnu ikke mulig, når det drejer sig om et helt forsvars effekt. Problemerne ved en fastsættelse af den potentielle modstanders effekt er i sagens natur endnu større end ved måling af egen effekt. Man er her i det store og hele henvist til rent analytiske evalueringer. Krigshistorien har vist, at effekt ikke alene afhænger af numerisk styrke, men også af så vanskeligt kvantificerbare størrelser som langtidsvirkningen af f.eks. uddannelse og moral.
 
Adskillige forsøg på opstilling af modstanderens effekt er blevet gjort i sammenhæng med operativ planlægning, tilsyneladende på et sundt grundlag. Det endelige udfald af kampen er i mange tilfælde ikke blevet som beregnet, bl.a. fordi de fleste faktorer er bedømt intuitivt og ved hjælp af almindelig menneskelig dømmekraft, der ikke altid vil kunne betragtes som værende af objektiv karakter. Vi behøver blot erindre os israelernes fejlagtige opfattelser af den arabiske soldat som værende moralsk underlegen. Den potentielle modstanders effekt skal opfattes endnu mere relativt end ens egen effekt, og forsøg på kvantificering vil i de fleste tilfælde være mere vildledende end vejledende.
 
Troværdighed
Truslen om gengældelse er et væsentligt element ved udformningen af et lands eller en magtbloks sikkerhedspolitik. Det er imidlertid nok så meget troværdigheden i truslen om gengældelsen, som er det afgørende. Troværdighed er således et spørgsmål om den potentielle modstanders bedømmelse af politiske og militære forhold. Modstanderen skal overbevises om, at magtmidlerne findes i et sådant antal og med en sådan styrke og fleksibilitet, at de vil kunne - om ikke fuldstændig tilintetgøre ham, så dog medføre sådanne ødelæggelser, såfremt de bringes i anvendelse, at det ikke tjener noget formål at tage risikoen for, at dette virkelig sker. Modstanderen skal yderligere overbevises om, at magtmidlerne vil og kan blive bragt i anvendelse over for en given provokation, som bringer den magtpolitiske stabilitet i fare. Troværdigheden er imidlertid et flersidet problem.
»Det er ikke blot et problem to magtblokke imellem, det er også et problem inden for disse«24).
 
Medlemslandenes suveræne stillingtagen i NATO på den ene side, og behovet for en fælles strategi på den anden side er et forhold, der alene vil være i stand til at skabe troværdighedsproblemer. Troværdighed må altså opfattes på to måder, og det er ikke ganske givet, at troværdigheden mellem de enkelte deltagere i en magtblok modsvarer den troværdighed, der vil være en nødvendighed over for en anden magtblok. Når dette nævnes her, skyldes det alene det forhold, at dansk forsvar ofte opfattes som et nødvendigt bidrag til NATO-alliancen for at Danmark kan forblive medlem, d.v.s. en art medlemskontingent. Det danske forsvar skal imidlertid opfattes på to måder, dels som dette medlemskontingent, men også som Danmarks nationale forsvar i landets egenskab af en suveræn stat. Uden at komme nærmere ind herpå, synes det at kunne antages, at troværdigheden mellem de enkelte lande er ligeså nødvendig som troværdigheden over for en anden magtblok, bl.a. fordi en magtbloks samlede troværdighed afhænger heraf. Hertil kommer endelig den enkelte soldats opfattelse af eget forsvars troværdighed. Tro på egen betydning er givet stadig en væsentlig faktor. Troværdighed kan betragtes ud fra to synsvinkler; en politisk og en militær.
 
Politisk troværdighed vurderes ud fra en nations evne og vilje til at modstå trusler og til i givet fald at ville benytte samtlige ressourcer hertil. Politisk troværdighed er derfor snarere en egenskab ved et, i forhold til de militære styrker, overordnet system. Politisk troværdighed bliver hermed afgørende for den effekt, et lands forsvar kan siges at have, idet et stærkt forsvar, der ikke bakkes op af en troværdig politisk vilje til at anvende det, næppe i sig selv vil kunne virke tilstrækkelig troværdigt. Omvendt vil den nødvendige politiske troværdighed ikke kunne opbygges uden et passende forsvarsapparat. Kvantificering af den politiske troværdighed synes ikke mulig, og forsøg herpå kan få samme virkning som forsøg på kvantificering af effekt. I virkeligheden viser værdien af den politiske troværdighed, eller rettere den måde, modstanderen opfatter troværdigheden på, sig kun på længere sigt, og i mange tilfælde vil det være meget svært at afgøre, om den har haft nogen virkning, specielt i de tilfælde, hvor modstanderen ikke foretager sig noget.
 
Dette fører til, at opretholdelse af den nødvendige troværdighed kan være svær i det lange løb. Såfremt modstanderen intet foretager sig, vil det så ikke kunne opfattes som om den politiske troværdighed har været tilstrækkelig eller endog for høj? Vanskelighederne her er meget store, og det skal understreges, at f.eks. et stabilt økonomisk system kan være en ligeså stor faktor i den politiske troværdighed som den militære del. Den militære troværdighed afhænger af modstanderens bedømmelse af en nations kampkraft ud fra iagttagelser vedrørende reaktionstid, kvantitativ og kvalitativ værdi af styrkerne, moral etc. - i sidste instans endog af det hos den enkelte soldat opbyggede billede af nationens kampkraft. Troværdighed som begreb går altså som tidligere antydet igen på alle niveauer.
 
Den militære troværdighed er som ovenfor nævnt snævert forbundet med den politiske troværdighed, hvorfor en behandling af den militære troværdighed alene næppe vil have nogen mening. Bedømmelse af en nations militære troværdighed kan være lige så vanskelig som bedømmelsen af den samlede politiske troværdighed. Dette må imidlertid ikke medføre, at man ser bort fra begrebet. Valg mellem våbensystemer er f.eks. også et spørgsmål om, hvordan den potentielle modstander vurderer det enkelte våbensystem. Et valg af våbensystemer udelukkende på grundlag af egen opfattelse af effekt kan således risikere at medvirke til en reduktion af den militære troværdighed, for hvem siger, at modstanderen vurderer effekten på samme måde. F.eks. kan det være nødvendigt at bevare et bestemt våbensystem i et lands arsenal til trods for, at dette system efter egen opfattelse teknologisk er ved at være forældet - fordi modstanderen synes at lægge stor vægt på dette system. Har forsvareren ikke systemet, kunne det friste angriberen til at prøve lykken, fordi han opfatter forsvarerens troværdighed som værende reduceret. D.v.s. at den krig, forsvaret skulle forhindre, bliver udløst, ikke fordi forsvareren er svækket, men fordi angriberen tror, han er det25).
 
Sammenfattende vurdering af afvejningsproblematikken
Det er vigtigt at fastslå, hvad formål den kvantitative analyse spiller, specielt i forbindelse med afvejningsproblematikken. Megen kritik rettes imod den manglende anvendelse af den kvantitative analyse i forbindelse med struktureringen af et forsvar. Sandheden er imidlertid, at med de muligheder, man må påregne at råde over i en overskuelig fremtid, må det være rimeligt at anvise analysen en mere beskeden, omend fortsat vigtig placering inden for afvejningsprocessen. I realiteten må de fleste problemer i forbindelse med afvejning i sidste instans løses på grundlag af intuition og dømmekraft. Analysens funktion vil være at skærpe disse menneskelige egenskaber. Det er næppe tænkeligt, at afvejningsprocessen vil kunne fuldautomatiseres, således at analyseresultatet altid giver den rigtige løsning. De virkeligt betydende og interessante spørgsmål er simpelt hen for komplicerede, og der er for mange kvalitative momenter - f.eks. af politisk, psykologisk og sociologisk karakter - som ikke lader sig analysere i den kvantitative analyses form.
 
I denne gennemgang af de væsentligste problemer i forbindelse med løsning af afvejningsopgaver har det i hovedsagen været militære afvej- ningsproblemer, der har været berørt. Afvejningsproblematikken bliver imidlertid endnu mere kompleks, såfremt vi betragter den politiske beslutningsproces. Her er det et endnu større problem at foretage en rimelig vægtning mellem »need« og »cost«. Såvel den politiske som den rent militære beslutningsproces må nødvendigvis være kontinuerlig, og beslutninger må til stadighed træffes, hvad enten der foreligger grundlag herfor eller ikke. Det er ikke muligt at vige uden om de væsentligste beslutninger, blot fordi afvejningsprocessen er kompleks.
 
Ydermere er det ofte tilfældet i et demokrati, at beslutninger må foretages på grundlag af kompromiser. Dette medfører igen, at beslutninger alligevel ikke vil kunne foretages ud fra rent saglige vurderinger. Selv om vi løste afvejningsproblematikken helt, kunne vi ikke være sikre på, at de endelige beslutninger blev ganske sagligt begrundet. Vi behøver blot se på den proces, der anvendes, når forsvarsbudgettet i Danmark skal fastsættes politisk. Det endelige budget fastsættes groft sagt mere arbitrært end sagligt begrundet. Det er forhold, som vi må acceptere og fortsat vil leve med, idet det er hele demokratiets natur. Set på baggrund heraf er det ikke så mærkeligt, at økonomien får så stor en betydning i beslutningsprocessen. Det er jo bl.a. den eneste faktor, der vil kunne og rent faktisk bliver kvantificeret. I mangel af bedre indtager denne Økonomiske kvantificering oftest hovedpladsen i den argumentation, der danner grundlaget for løsning af de forskellige afvejningsopgaver. Alene herved bliver økonomien afgørende for valget af mål og doktriner, hvilket ofte medfører, at mål- og doktrinformuleringen skal betragtes som virkningen og ikke som årsagen.
 
Afslutning
Det kan synes at være en lang snak blot for at finde ud af, at det vil være afgørende med en så eksakt formulering af formål, mål, strategi og doktriner, at der vil kunne foretages afvejninger på grundlag heraf, samt at denne afvejningsproces alligevel må siges at være særdeles vanskelig at gennemføre. Hensigten hermed har været at understrege det forhold, der først og fremmest får folk til at give op i analytiske vurderinger af meget komplekse emner, nemlig at den kvantificering, de måske leder efter, ikke kan foretages, men at det i stedet drejer sig om vurderinger gennemført ved intuition og almindelig dømmekraft.
 
Dette betyder igen, at en diskussion om formål, mål, strategi og doktrin meget ofte vil kunne opfattes som en form for overakademisk ord- spilsleg. Der synes imidlertid ikke at være nogen vej udenom. For overhovedet at få en sammenhæng mellem formål, mål, strategi og doktrin, således at det i den sidste ende vil kunne føre til en mere realistisk beslutningstagen vedrørende ressourcefordelingen og dermed i virkeligheden vil kunne føres helt ned til de grundlæggende militære krav, det for de valgte strukturer nødvendige materiel må opfylde, vil det være uomgængelig nødvendigt, at den på intuition byggende tankebane støttes så godt som overhovedet muligt, når hele tankeprocessen skal gennemføres. Det er en forudsætning for overhovedet at kunne tale om sammenhænge mellem mål og midler.
 
Efter således at have trukket de rammer og begrænsninger op, der vil kunne få indflydelse på formuleringen af en national militær operativ strategi og den militære operative strategiske doktrin, står nu tilbage at få udfyldt disse begreber med en sammensætning af ord, der evt. vil kunne føre os frem til en større erkendelse af mål-middel sammenhængen end de formuleringer, der i dag forefindes. Om dette vil være muligt i tilfredsstillende grad er ikke helt sikkert. Men der vil alligevel senere her i M ilitært tidsskrift blive gjort et forsøg herpå26)
 
 
 
Noter
1. MSD I.
2. MSD II.
3. DRGS, pp. 3-16, 363-364. Kvantitativ metode kan beskrives som beregninger, baseret på matematikkens og statistikkens regneregler, der giver oplysninger i mængder (kr/øre, kg, stk, etc.). Kvantitative metoders resultater kan som regel angives præcist, og de forskellige oplysninger er direkte sammenlignelige (Oversigt over management-begreber, FAK, AUG 1971).
4. Lovforslag, pp. 1-2.
5. Ibid., p. 1.
6. FOØ, p. 51.
7. Bilag til lovforslag, p. 36.
8. IbiL, p. 48 og 61.
9. Beretning, pp. 14-15.
10. MSD I, p. 438.
11. Bilag til lovforslag, p. 38.
12. Ibid., pp. 52-53.
13. Ibid., pp. 62-63.
14. Forsvarschefsskitse 1975, pp. 23-31.
15. MSD I, p. 439.
16. Beretning, pp. 14-15.
17. MSD I, p. 439.
18. 0OV, pp. 102-107.
19. Christensen, p. 23.
20. Enthoven & Smith, p. 203.
21. Ibid., pp. 199-201.
22. SIPRI 75, pp. 103-118.
23. FO0, p. 52.
24. Troværdighed, p. 367.
25. Se f.eks. Howard, p. 8.
26. Af hensyn til læsernes vurdering af artiklerne, skal det understreges, at artiklerne ikke er udtryk for officielle standpunkter, samt at studiekredsen kun består af de to forfattere: KN O. H. Eggers og MAJ K. G. H. Hillingsø. Den sidste artikel vil fremkomme i Militært tidsskrift i foråret 1977.
 
 
Litteratur
Beretning fra Forsvarskommissionen af 1969. Forsvarsministeriet, København 1972 (Beretning).
Betænkning over forslag til lov om ændring af lov om forsvarets organisation m.v. Folketinget, blad nr. 471, København 1973 (Lovforslag).
Bilag til ovennævnte betænkning. Folketinget, blad nr. 511, København 1973 (Bilag til lovforslag).
P.L.T. Christensen: Metoder til anvendelse i forbindelse med sammenligninger af militære enheders effekt, herunder for problemer i forbindelse med måling af operative enheders krigseffektivitet. Hovedopgave i faggruppen Operationer, GSK 1970/72, dateret FEB 1972 (Christensen).
A.C. Enthoven & K. W. Smith: How Much is Enough? Harper & Row, New York 1972 (Enthoven & Smith).
O.H. Eggers: Økonomi og våbensystemer; en analyse af den teknologiske og økono* miske udvikling med henblik på afvejning mellem simple og avancerede våbensystemer og denne afvejnings indflydelse på måb og doktrinformulering, specielt for et dansk forsvar. Hovedopgave i faggruppen Strategi, GSK 1974/76, dateret 5 JUL 1975 (ØOV).
Forsvarschefsskiftse 1975. Forsvarskommandoen, Vedbæk 1975 (Forsvarschefsskitse 1975).
O.B.M . Jensen: Forsvar og økonomi i 1970’erne. København 1969 (FOØ).
Militært tidsskrift 1963, pp. 369-373: K.V. Nielsen: Troværdighed. (Troværdighed).
Militært tidsskrift 1975, pp. 433-441: O.H. Eggers: Mål, Strategi, Doktrin (MSD I).
Militært tidsskrift 1976, pp. 181-196: O.H. Eggers & K.G.H. Hillingsø: Målf Strategi, Doktrin (11) (MSD II).
RUSI, MAR 1974, pp. 3-11: Michael Howard: Military Science in an Age of Peace (Howard).
SIPRI Yearbook 1975. Stockholm International Peace Research Institute, Stockholm 1975 (SIPRI 75).
The Balance Between Cost and Effectiveness of Military Equipment. Proceedings of the Seventeenth Defence Research Group Seminar, Ankara, Tyrkiet (17-19 SEP 1975) (DRGS).
 
 
 
 
PDF med originaludgaven af Militært Tidsskrift hvor denne artikel er fra:
PDF iconmilitaert_tidskrift_105_aargang_nov-dec.pdf
 
 

 

Litteraturliste

Del: