Kravene til dansk forsvars beredskab

Major O. H.-G. Hoff, Gardehusarregimentet, der for tiden er tjenstgørende i Forsvarsministeriet, analyserer her kravene til dansk forsvars beredskab og dets konsekvenser for såvel uddannelse som materielanskaffelser

Forsvarets beredskab er et udtryk for forsvarets evne til at reagere hensigtsmæssigt over for udefra kommende (eller evt. indre) uønskede påvirkninger. I bredeste forstand er forsvarets beredskab en konsekvens af forsvarets enheders bemandingsniveau, uddannelses- og aktivitetsniveau, materielniveau, genforsyningsevne, m.m. At opstille krav til forsvarets beredskab er derfor ensbetydende med at stille krav om ressourcetræk inden for de oven for nævnte områder. Det er derfor afgørende, at kravene til forsvarets beredskab er konkretiseret på en sådan måde, at der kan etableres overensstemmelse mellem bered- skabskravene og den forsvarsstruktur, der skal være resultatet af forsvarsplanlægningen. Formålet med dette indlæg er derfor at redegøre for nogle muligheder for at stille overordnede beredskabskrav til forsvaret, og for nogle af konsekvenserne af sådanne krav.

Betragtninger om beredskabsbegrebet
Forsvarets beredskab skal stedse tilpasses den sikkerhedspolitiske situation. Det sker ved at fastsætte et grundberedskab svarende til den øjeblikkelige situation og ved at planlægge og forudse beredskabsforøgelser svarende til den mulige sikkerhedspolitiske udvikling (beredskabssystemet). At beredskabet er højt er generelt set ensbetydende med stor evne til umiddelbar indsats, herunder evne til hurtigt at udvikle den nødvendige kampkraft. At beredskabet er lavt er ensbetydende med, at forsvaret har en mere begrænset evne til umiddelbar indsats.
 
Opretholdelsen af et givet beredskab kræver ressourcer. Hvis beredskabet lægges på et højt niveau, er det ensbetydende med, at der bruges mange ressourcer til at sikre, at forsvaret kan imødegå den forudsete trussel. Ressourcebehovet vil her i vid udstrækning være knyttet til opretholdelse af en høj bemandingsprocent i enhederne og til enhedernes aktiviteter. Vælges et lavt niveau med lav bemandingsprocent og få aktiviteter, vil det betyde en fare for, at forsvaret ikke bliver i stand til at løse pålagte opgaver, når truslen dukker op. På den anden side betyder det lavere ressourceforbrug, at der kan overføres ressourcer til andre områder, f.eks. til materielinvesteringer.
 
Beredskabet som krisestyringsmiddel
Krisestjning kan beskrives som de beslutninger, der nationalt træffes med det formål at afværge en militær konflikt. De muligheder, der foreligger, falder inden for to hovedgrupper: beredskabsforøgelse og indsættelse af forsvarets kampenheder. Ved forøgelse af beredskabet vises vilje til at tilpasse forsvarets kapacitet til den foreliggende sikkerhedspolitiske situation. Hvis beredskabet i fredstid er højt, vil mobiliseringsforanstaltninger kunne iværksættes forholdsvis sent. Forsvarets evne til at reagere er altså i mindre grad afhængig af iværksættelsen af foranstaltninger, der griber ind i det civile samfund. Er beredskabet i fredstid derimod lavt, vil det på et meget tidligt tidspunkt i en krise være nødvendigt at træffe foranstaltninger til en forøgelse af beredskabet. Sådarme foranstaltninger vil kunne gribe ind i det civile samfund og kræver i så tilfælde en politisk behandling og beslutningstagen. Ved et lavt indsatsberedskab er forsvarets evne til at reagere altså i højere grad betinget af politisk beslutsomhed og en tidlig reaktion på evt. varslingsindikationer. Politisk set kan det være hensigtsmæssigt, at forsvaret i optakten til evt. krisesituationer kan reagere, uden at der straks skal træffes foranstaltninger til beslutningstagen på det politiske plan omkring beredskabsopbygning. Indsættelse af forsvarets enheder kan i krisestyringsøjemed ske med henblik på afvisning af krænkelser eUer imødegåelse af erkendt angreb. Herved demonstreres, at Danmark har vilje til at forsvare sine interesser.
 
Også i denne situation vil et forsvar med et højt beredskab i fredstid være det mest hensigtsmæssige redskab i krisestyringen. Set med krisestyringsøjne må det derfor konstateres, at det kan være hensigtsmæssigt, at beredskabet i fredstid er på et passende højt niveau. Hvor højt det skal være må bl.a. afhænge af den hastighed, hvormed en krise kan udvikle sig.
 
Sikkerhedspolitiske og trusselsmæssige aspekter
Ser man på det sikkerhedspolitiske klima i dag, må følgende vurdering siges at være dækkende udtryk for risikoen for en militær konflikt mellem NATO og Warszawapagten:
 
- Et tilsigtet Warszawapagt-angreb mod hele NATO-området antages at måtte indebære sådanne uoverskuelige risici, at en sådan aggression ikke i dag kan siges at forekomme som en nærliggende risiko.
 
- Et begrænset angreb mod hele eller dele af dansk område forekommer ligeledes mindre sandsynlig på grund af Danmarks medlemskab af NATO-alliancen. - Den mulighed, der synes mest sandsynlig, er muligheden for forsøg på politisk pression baseret på Warszawapagtens omfattende militære styrke.
 
Disse betragtninger peger på, at der skal indtræffe en afgørende ændring i den sikkerhedspolitiske situation før en væbnet aggression mod bl.a. Danmark bliver en nærliggende mulighed. Der synes derfor baggrund for fastsættelse af et beredskab på et relativt lavt niveau. På den anden side skal forsvaret kunne tilpasses ændringer i den sikkerhedspolitiske situation. Dansk forsvars mulighed for at løse sine opgaver i krig er helt afgørende afhængig af, at der er mulighed for at bringe forsvaret på krigsfod, af tilførsel af forstærkninger og af opretholdelsen af realistiske muligheder for inden for den nuværende politik at trække på nukleare forstærknings- og evt. støttemuligheder, hvis situationen måtte byde det. Da Warszawapagten sandsynligvis vil gøre alt for at forhindre dette, taler det for, at det strategiske varsel bliver relativt kort, og for at opretholde et højt beredskab i fredstid.
Kravet om et højt beredskab er helt på linie med den officielle holdning i NATO. Det fremhæves f.eks. tit og ofte af SACEUR, som f.eks. i februar/marts 1983-nummeret af NATO’s SIXTEEN NATIONS, at vi må sikre,' at vi bliver bedre til at bringe vore styrker op til NATO-standard med hensyn til bemanding, uddannelse, bevæbning og udholdenhed. At slække på disse områder opfattes blandt vore NATO-partnere som en forringelse af troværdigheden af det konventionelle element i NATO’s strategi og dermed som en sænkning af den nukleare tærskel. Det er da også baggrunden for, at man i en årrække har søgt at påvirke nationerne til at øge forsvarsbudgetterne.
 
Den mulighed, som ovenfor er tillagt den største grad af sandsynlighed, er muligheden for politisk pression. Virkemidlerne for Warszawapagten kan strække sig fra understregning af de militære magtmidlers eksistens, over øget øvelses- og overvågningsaktivitet til bevidst chikane af danske skibe eller fly. Det må umiddelbart vurderes, at dette stiller store krav om evne til overvågning og afvisning af krænkelser, og at der i øvrigt er en væsentlig politimæssig opgave i denne dimension af truslen. Selv om der skal være en kapacitet til rådighed for at imødegå en sådan anvendelse af politiske pressionsmidler, er der ikke tale om et krav, som vil have væsentlig dimensionerende betydning for forsvaret i berédskabsmæssig henseenede. Sammenfattende kan det derfor siges, at hvis man betragter berred- skabsfastsættelsen i sammenhæng med muligheden for en konflikt mellem NATO og Warszawapagten, er der en klar uoverensstemmelse mellem ønsket om at tilpasse sig de almindelige sikkerhedspolitiske betingelser og ønsket om på kort sigt at give NATO’s strategi det bedst mulige indhold. Der er her tale om et afgørende valg med et klart politisk indhold.
 
Beredskabets konsekvenser for materielkvaliteten
Som tidligere antydet har spørgsmålet om fastsættelse af beredskabet en høj grad af sammenhæng med forsvarets materielinvesteringsniveau og derfor med forsvarets materielkvalitet. Et spørgsmål, der set i et 5-10 års perspektiv vil blive et helt uoverkommeligt problem. Et højt beredskab-vil for et givet budget betyde et relativt stort ressourceforbrug. Et højt beredskab vil altså have negative konsekvenser for materielkvaliteten på langt sigt. Man kan sætte dette i relation til beredskabsopbygningen. Ved en beredskabsforøgelse vil det materielle beredskab kunne forøges på enkelte perifere områder (forplejning, batterier, drivmidler, reservedele m.m.), men i det store hele vil forsvaret gennem beredskabsopbygningen ikke kunne etablere en bedre materielmæssig kvalitet end den, man har forberedt i fredstid. Anderledes ser det ud med det personelle beredskab. Ved beredskabsforøgelse vil der ske en væsentlig forøgelse af forsvarets personelle indhold. Ved i høj grad at basere sig på denne mulighed får man altså en mulighed for at gennemføre materielforbedringer. Disse betragtninger taler klart for at sætte beredskabet i fredstid så lavt som forsvarligt.
 
Beredskabets konsekvenser for uddannelseskvaliteten
Et højt beredskab er ensbetydende med en høj fredsbemanding af aktiverede enheder. Dette giver optimale muligheder for at tilvejebringe og opretholde et højt professionelt uddannelsesniveau i de (relativt få) aktiverede enheder. Hvorledes mulighederne er for opretholdelse af et højt uddannelsesniveau i ikke aktiverede enheder, er afhængig af fordelingen mellem aktiverede og ikke aktiverede enheder. I søværnet og flyvevåbnet har man traditionelt haft en høj bemandingsprocent i fredsstyrken i forhold til krigsstyrken. Det betyder en hurtig friskning af personellet i mobiliseringsstyrken og dermed et rimeligt højt uddarmelsesniveau. I hæren har man traditionelt haft en stor mobiliseringsstyrke i forhold til fredsstyrken, en udvikling, der er blevet stadig mere udtalt i de sidste 10 år. Da der samtidig kun i begrænset omfang afsættes ressourcer til efteruddannelse (mønstringer), betyder det, at personellet har en høj friskningsalder og et lavt og utilfredsstillende uddannelsesniveau. Også dette kan man sætte i relation til beredskabsopbygningen. Et højt beredskab betyder, at enhederne har et uddannelsesniveau, der gør dem umiddelbart egnede til indsættelse til løsningen af pålagte opgaver. Et lavt beredskab kan derimod betyde, at der gennem beredskabsopbygningen skal sikres tilstrækkelig tid til gennemførelse af den nødvendige supplerende uddannelse (uger). Disse betragtninger taler for at finde en sådan balance mellem antallet af aktiverede og ikke aktiverede enheder, at der bliver overensstemmelse mellem beredskabet og den tid, der kan forudses at blive til rådighed for forsvarets forberedelser og omstilling til krigsforhold.
 
Vurdering af niveauet for forsvarets beredskab
Som det fremgår af det foregående, er der en række aspekter af bered- skabsproblemet, der taler for opretholdelse af et højt beredskab både med hensyn til evne til umiddelbar indsats og evne til mobilisering. Også det forhold, at en svækkelse af forsvarets beredskab kan have konsekvenser for dansk forsvars troværdighed og afsmittende virkning på alliancepartnere, der er »svage i koderne«, taler for et højt beredskab. Imod et højt indsatsberedskab taler den almindelige sikkerhedspolitiske situation. En generel militær konflikt med Warszawapagten anses for usandsynlig i dette årti, og skulle det sikkerhedspolitiske miljø gradvis ændre karakter, er det inden for mulighedernes grænser at justere bemandingen og dermed beredskabet. Imod et højt indsatsberedskab taler i særlig grad forsvarets investeringsbehov. Da der i den nuværende politiske situation ikke synes nogen mulighed for at føre flere ressourcer til forsvaret (snarere tværtimod), synes en justering af beredskabet at være en af de eneste muligheder for at sikre en rimelig materielmæssig udvikling af dansk forsvar. At afgøre dette spørgsmål er at træffe et valg mellem to onder. Skal man tage risikoen ved en reduceret evne til umiddelbar indsats på kort sigt, eller skal man tage risikoen ved en reduceret materielmæssig kvalitet på lang sigt.
 
Der skal ikke her lægges op til beslutningstagen i dette spørgsmål, men alene - og i mangel af positive tilkendegivelser omkring forøgelse af forsvarsbudgettet - peges på muligheden for alligevel at påvirke forsvarets langsigtede tidvikling i en positiv retning. At afgøre spørgsmålet kræver en mere detaljeret information om, hvor store investeringsmuligheder en given reduktion af beredskabet vil kunne give, ligesom der er behov for en nærmere vurdering af de uddannelsesmæssige og evt. strukturelle konsekvenser. I det følgende skal der derfor alene som eksempel opstilles krav til et fremtidigt beredskab og peges på nogle overordnede konsekvenser af et sådant beredskab for de tre væm.
 
Fremtidigt krav til dansk forsvars beredskab
Generelt På det oven for beskrevne grundlag kan fastsættes nogle overordnede retningslinier for forsvarets beredskab svarende til den øjeblikkelige og forventede sikkerhedspolitiske situation. Grundholdningen, som retningslinierne afspejler, er den, at et lavt beredskab, kombineret med stor evne til at omstille fra fred til krig, vil sikre den største økonomi med kræfterne, samtidig med at muligheden for smidigt at tilpasse sig ændringer i det sikkerhedspolitiske miljø bevares. 
 
I fredstid skal derfor generelt ikke stilles krav til forsvarets enheder vedrørende kortvarslet reaktion (6, 12, 24 timer eller lignende). Krav om en sådan reaktionsevne gøres til elementer i forsvarets formelle beredskabssystem. Forsvarets enheder skal primært være at betragte som uddannelsesenheder for krigsstyrkens enheder. Det skal understreges, at dette ikke ændrer ved det forhold, at der skal være størst muligt sammenfald mellem fredsstrukturen og krigsstrukturen. Undtaget fra dette ahnindelige beredskab er de elementer i de tre værn, som er pålagt opgaver i:
- efterretningsindhentningen (forsvarets efterretningstjeneste, enkeltfly og -skibe),
- suverænitetshævdelse (enkeltfly og -skibe),
- varslingstjenesten (forsvarets efterretningstjeneste og kontrol- og varslingsgruppen),
- civilt regie (fiskeriinspektion, redningstjeneste m.m.).
 
De nærmere konsekvenser af disse retningslinier for de tre væm skal kort belyses i det følgende. Generelt kan det konstateres, at dansk forsvar uanset beredskabets niveau har en skjult beredskabskvalitet på grund af landets begrænsede udstrækning. De problemer med flytning af enheder over store afstande, som andre NATO-partnere kender, har Danmark kun i meget begrænset udstrækning.
 
Hæren
Hæren har de sidste 10 år været igennem en udvikling, hvor fredsberedskabet er blevet stadig udhulet. 1981-forliget indebar for hærens vedkommende, at en sidste rest af et indsatsberedskab formelt blev opretholdt, men reelt er brigadernes bemanding på så lavt et niveau, at et egentligt indsatsberedskab ikke eksisterer. Det sidste skridt mod det oven for fastsatte fredsberedskab vil for hæren betyde, at stående styrker opgives, og at bemandingen alene sigter mod oprettelsen af en struktur, der sikrer en optimal produktion af krigsstyrkens enheder. Det vil eksempelvis sige, at alene funktioner, der ikke kan uddannes af driftsøkonomiske årsager med nuværende værnepligtstid, bemandes med stampersonel. Konsekvenserne af denne udvikling vil for hæren være lavere »produktionsomkostninger« for krigsstyrkens enheder, fordi en øget værnepligts- anvendelse giver en større friskningsmæssigt »output«. Muligheden giver desuden grundlag for en forbedring af friskningen af enhederne. I relation til vore NATO-aUierede kan løsningen få nogle væsentlige konsekvenser. Det drejer sig først og fremmest om Jyske Division. Jyske Division har i dag en krigsopgave i Slesvig-Holsten. Divisionens deployering og rettidige klargøring er et emne, som har den største bevågenhed fra tysk side. En yderligere reduktion af divisionens beredskab kan derfor støde på stor modstand.
 
Søværnet
Søværnet har i modsætning til hæren haft et indsatsberedskab, der medførte fredstidsbemanding af flest mulig enheder. En mobiliserings- filosofi, som den kendes i hæren, har indtil 1981 kun været anvendt i mindre udstrækning. Med 1981-forliget blev søværnet imidlertid tvunget til at gå de første skridt mod et mobiliseringsvæm. Det gælder f.eks. for forterne, SØLØVEN-klassen og nu også minestrygere af SUND-klassen. En øget vægtning af en mobiliseringsfilosofi svarende til det lavere beredskab vil betyde, at søværnet alene skal normalbemande det antal enheder, som kræves af uddannelsesbehovet i krigsstyrken, og af opgaver i relation til efterretningstjeneste og suverænitetshævdelse, og at man herudover alene skal vedligeholdelsesbemande enhederne. En sådan udvikling vil formentlig betyde større behov for værnepligtige, ligesom det vil betyde, at et antal enheder vil kunne oplægges. I relation til vore NATO-allierede kan dette betyde en reduceret evne til deltagelse i fælles øvelser og til repræsentation i STANAVFORLANT. Ligesom for Jyske Division må man forudse, at denne udvikling kan møde en voldsom kritik. 
 
Flyvevåbnet
Ligesom søværnet har flyvevåbnet haft et beredskab, der sikrede høj bemanding af flest mulig enheder. Den eneste undtagelse er stort set nærluftforsvaret. Hvilket i øvrigt kan undre, når man betænker vægtningen af lufttruslen. En øget vægtning af en mobiliseringsfilosofi svarende til det lavere beredskab vil betyde, at flyvevåbnet alene skal bemande det antal enheder, som kræves af uddannelsesbehovet i krigsstyrken. En sådan udvikling må anses for mulig for raketforsvaret, f.eks. er de svenske raketenheder mobiliseringsenheder, idet dog den tekniske vedligeholdelse sætter begrænsning for, hvor lavt beredskabet kan fastsættes. Spørgsmålet er, i hvilket omfang filosofien kan udvides til også at omfatte de flyvende enheder. Dansk flyvevåben har den policy, at hjemsendte piloter ikke kan anvendes i pilotfunktioner. Dette gælder uanset de pågældendes fredsmæssige flyveaktiviteter i øvrigt. En mobiliserings- policy findes i andre lande. Dette stiller krav om en regelmæssig træning med pågældende kampfly, f.eks. vil en udvidelse af begrebet rådighedstjeneste være nødvendig. Man kunne derfor overveje, om det ikke i overensstemmelse med den generelle sænkning af beredskabet skulle være muligt at mobiliseringsplacere hjemsendt pilotpersonel i pilotfunktioner. Det må forudsættes, at sådanne piloter skal have mulighed for opretholdelse af en vis flyvetid på kampfly. Hvis denne vej er farbar, kunne man f.eks. tænke sig at reducere bemandingen på F-35 og evt. F-16.
 
I relation til NATO vil denne udvikling formentlig give en overordentlig kraftig reaktion. Det vil få konsekvenser for deltagelse i »Tactical Evalua- tions«, for deltagelse i øvelser m.m. Tanken kan derfor umiddelbart virke noget afskrækkende, og vil da formentlig også møde nogen forundring i nationale fl3wevåbenkredse. Tanken er imidlertid i fuld overensstemmelse med det grundlag, hvorpå hæren og søværnet jf. oven for kunne struktureres, og at den vil møde modstand, synes derfor ikke at være tilstrækkelig grund til at undlade at foretage en nærmere analyse. Det er helt klart, at der kan ligge mange ressourcer gemt i denne mulighed.
 
Konklusion
Der er ingen tvivl om, at der er mange gode argumenter for at forøge forsvarets andel af statsbudgettet. Der er imidlertid heller ingen tvivl om, at dette spørgsmål ikke har fundet »politisk klangbund«. Forsvaret vil derfor i bedste fald komme til at leve med stort set uændrede budgetter igennem 1980’eme. En række hensyn taler for at opretholde et højt beredskab i forsvaret. Set med militærfaglige øjne er det derfor højst tvivlsomt, om man kan bibeholde sin saglighed, samtidig med at man argumenterer for en reduktion af beredskabet. Man kan imidlertid ikke se bort fra, at der i den almindelige sikkerhedspolitiske situation kan ses et vist grundlag for en reduktion af beredskabet. Det er på den måde muligt at skabe et vist politisk grundlag for det, som for forsvaret i dag må være altafgørende, at forsvaret gennem en reduktion af driftsudgifterne kan sikres en rimelig materielmæssig udvikling i den kommende 10-års periode. Der er derfor behov for, at der foretages en nærmere undersøgelse af omfanget af de besparelsesmuligheder, der ligger i de ideer, der er skitseret i dette indlæg. Når omfanget af besparelserne er vurderet, og man dermed har en fornemmelse af den handlefrihed, der kan etableres på materielinvesteringsområdet, er der behov for en principiel stillingtagen fra politisk hold til, om denne mulighed skal underkastes en mere detaljeret behandling med henblik på udarbejdelse af en egentlig forsvarsstruktur.
 
 
 
PDF med originaludgaven af Militært Tidsskrift hvor denne artikel er fra:
 
 
 
 
 
 
 
 

 

Litteraturliste

Del: