Kinas afrikanske safari

Det er et populært argument blandt flere, at Vesten er ved at miste Afrika til den kinesiske drage, og at Beijings ekspansive strategi bør føre til inddæmning.[1]Det er ikke underligt, at vestlige regeringer og akademikere går i en lidt rådvild forsvarsposition. Det er første gang siden den kolde krigs afslutning, at Vestens dominans på kontinentet bliver udfordret, og det tilmed af en stat som de fleste observatører i Vesten for et par årtier siden regnede for et udviklingsland uden den store internationale pondus udenfor sin egen region.

Det er derfor vigtigt at kaste et nærmere blik på forholdet mellem Kina og Afrika, og måske også stikke en finger i jorden; er der hold i nogle af de antagelser, som ligger bag frygten for, hvad nogle betegner som ”China’s scramble”,[2] eller skal antagelserne ses som blot endnu en aflægger af frygten for den gule fare?


[1] Mearsheimer, 2006 pp. 160-162; Kagan, 1998 pp. 24-35

[2]    International Institute for Strategic Studies, 2000 Ulven kommer
Inden for de sikkerhedspolitiske miljøer i Vesten spekuleres der på, om Kinas engagement er drevet af en overordnet strategi med henblik på at balancere USA’s indflydelse på det afrikanske kontinent. Dette griber ind i ”China-threat”-debatten,[1] om hvorvidt Kina er en revisionistisk stat i det internationale system.

Men de hårde, sikkerhedspolitiske realiter anno 2010 er, at en kinesisk militær balancering på det afrikanske kontinent har lange udsigter. Der er endnu ingen tegn på, at kineserne prøver at balancere Vesten ved at spinde afrikanske lande ind i en konkurrerende sikkerhedsstruktur som Sovjetunionen gjorde under den kolde krig. Kina er ikke militært tilstede i Afrika med egne tropper og baser,[2] men deltager kun i fredsbevarende operationer under FN-mandat. Kina engagerer sig stadig regionalt i sikkerhedspolitiske spørgsmål med en enkelt aflægger til Aden-bugten for at beskytte egne interesser mod pirater. Kinesernes form for bilaterale samarbejder sigter heller ikke mod at eksportere en statsautoriseret version af kommunismen som i 60’erne og 70’erne, hvor Kina sidst var aktiv i Afrika.[3]

På nuværende tidspunkt er engagementet i stedet primært økonomisk fokuseret på udvinding af ressourcer, handel og investeringer, samt diplomatisk koncentreret om udviklingshjælp.[4] Alligevel er der en del policytænkere, især amerikanske, der råber på agtpågivenhed i forhold til Kinas indtog i Afrika. Argumentet er, at Kina er en utilfreds og revisionistisk stat, hvis genfundne interesse i Afrika er en del af en merkantilistisk strategi med det formål at afskære Vesten fra indflydelse og råstoffer – hvad nogle amerikanere kalder for en ”proxy eco­nomic cold war”.[5] Som det bliver vist nedenfor, er dette dog meget svært at bevise ud fra tilgængelige fakta, og der kan i stedet argumenteres for, at det er en skræmmekampagne, der er drevet af amerikanske policyteoretikere på udkig efter et klart fjendebillede, der er nemmere at indfange end al-Qaeda eller klimaforandringer. En offensiv realist som Robert Kagan har for eksempel argumenteret for, at Kina sammen med Rusland er i gang med at opbygge en alliance af autoritære stater, der skal balancere mod demokratierne i vest.[6] På den anden side kan Kinas kurtisering af, hvad Vesten ser som pariastater, dog også findes i det faktum, at Kina ankom meget sent på den globale scene og stadig er teknologisk og økonomisk svag i forhold til de gamle spillere på det afrikanske kontinent.[7] Kineserne har på grund af dette strukturelle pres ikke andet valg end at samle resterne op fra de gamle koloniherrers bord. Engagementet i pariastater kan i stedet for ses som et udtryk for pragmatisk opportunisme, der skal skaffe olie til Kinas lamper, i stedet for at være en truende realistisk strategi, der har som målsætning at vippe Vesten af pinden.

En merkantilistisk strategi forudsætter også en velkoordineret indsats. Fristelsen til at se Kina som én aktør – eller China Inc.[8] – er stærk, fordi det gør det nemt at hævde, at Beijing er i stand til at trumfe en ”Grand Strategy” igennem. Det er måske en brugbar antagelse, hvis Kinas engagement i Afrika var militært, men når engagementet primært består i udviklinghjælp, investeringer og samhandel mister den antagelse sin forklaringskraft på grund af det kinesiske bureaukratis organisering og magtkampe. Selvom mange kinesiske firmaer er helt eller delvist statsejede, er det for simpelt at antage, at disse blot er politisk styrede agenter i den afrikanske bush.[9] Samtidig er kinesisk udviklingshjælp og statsejede firmaer ikke kun styret fra Beijing, men også af provinsadministrationen i Kinas mange regioner.[10] Politisk kan der være meget langt fra Beijing til for eksempel provinsregeringen i Jiangxi. Der er altså store, interne bureaukratiske bremsekloder, som gør, at en eventuelt merkantilistisk strategi, hvis den eksisterer, vil have problemer med at blive koordineret ude i felten. 

Der findes heller ikke nogle skriftlige dokumenter, som kan understøtte tesen om en ”Grand African Strategy”. Selvom Kina har en hvidbog for en Afrikapolitik,[11] er det mest et symbolsk dokument fyldt med solidaritetsretorik, der skal give goodwill til kineserne.

Et andet vigtigt faktum er, at hovedparten af den olie de kinesiske olieselskaber udvinder, går til verdensmarkedet og ikke direkte hjem til kinesiske industrier og lagre. Faktisk har Kinas engagement i lande som Sudan og Angola været med til at øge den samlede mængde af olie på verdensmarkedet.[12]  Et modsvarende argument kunne selvfølgelig være, at den kinesiske kontrol med olien i flere lande kan bruges i en krisesituation, men indtil den opstår, er det spekulativt at gisne om en overordnet merkantilistisk handelsstrategi. Kineserne har haft en tendens til at koncentrere sig om de lande, som vestlige firmaer af forskellige årsager ikke er så interesserede i. Spørgsmålet er således også, hvor stor en handelskonkurrent Kina reelt er på nuværende tidspunkt.

Inden Vesten råber ulven kommer, er det også vigtigt at få proportionerne i orden.  Det skal ikke glemmes, at lande som Indien og Brasilien også er begyndt at handle og investere mere i Afrika. Kinas engagement kan således også ses som en del af en trend, hvor udviklingslande i stigende grad handler med og investerer i hinanden. Og så er Vesten, det vil sige de gamle kolonimagter plus USA, stadig sammenlagt de største handelspartnere og investorer i Afrika, hvor kinesiske olieselskaber endnu kun sidder på en relativt lille del af olieudvindingen.[13]

Kinas komparative fordel
Dermed ikke sagt at kineserne ikke har en Afrikastrategi, eller i det mindste en konsistent praksis, men den synes at have andre hensigter, midler og konsekvenser end den, der spøger i visse vestlige policykredse. Den politik, hvormed Kina i dag engagerer sig i Afrika, er baseret på et hævdvundent princip i kinesisk udenrigspolitik, nemlig princippet om ikke-indblanding i suveræne staters interne affærer. I Afrika bliver dette princip brugt af kineserne som en løftestang, der lirker porten op til lande, som Vesten har indført sanktioner mod, eller som ikke er tilfredse med de vilkår, Vesten ønsker at indgå et samarbejde under. Samtidig har udviklingshjælp og -projekter åbnet markeder, sikret kontrakter til kinesiske firmaer og kultiveret politisk goodwill til Beijing fra afrikanske ledere. 

Kineserne bruger altså både suverænitetsprincippet og udviklingshjælp som diplomatiske værktøjer designet til at styrke Kinas bilaterale forhold og skaffe kinesiske firmaer adgang til Afrikas store naturressourcer – primært olie og mineraler, men på det seneste også landbrugsjord. Her er det dog vigtigt at indskyde, at denne sammenblanding af udviklingshjælp og egne handelsinteresser, eller aid-for-trade, på ingen måde er unik for Kina, men også bruges af andre lande.

Dog er der en iøjnefaldende forskel mellem Vestens og Kinas Afrikapolitik. Udviklingsagendaen for vestlige donorer er i høj grad baseret på en transformativ og rettighedsbaseret tilgang, der har som formål at styrke menneskerettighederne i modtagerlandene gennem juridiske og politiske reformer, demokrati og god regeringsførelse. Samtidig ønsker Vesten at sammenkæde disse krav om ændringer og reformer med løfter om udviklingshjælp, lån, investeringer og samarbejde. Som en nigeriansk embedsmand udtrykte det: ”The US will talk to you about governance, about efficiency, about security, about environment. The Chinese just asks: ’How do we procure this license?’”[14]. Den kinesiske præsident Hu Jintao har i øvrigt udtalt, at Kina vil handle med enhver partner uden at stille krav til demokratisering, respekt for menneskerettigheder eller bekæmpelse af korruption.[15] Samtidig viser den kinesiske udviklingsmodel eller ”Beijing Consensus” diktatorerne i Afrika, at det er muligt at nyde fordelene ved økonomisk vækst uden at gennemføre de politiske og økonomiske reformer, som Vesten gør sig til fortalere for. Robert Mugabe udtrykte tiltrækningen på denne måde: ”We look again to the East where the sun rises, and no longer to the West where it sets”[16].

Det kinesiske engagement i Afrika synes ikke kun at sigte på pariastater, men det ser ud til at være en kinesisk strategi at kurtisere ressourcerige regimer med et blakket ry. Kinesiske firmaer søger ofte samarbejdspartnere i Sudan, Iran eller Syrien – steder hvor vestlige firmaer ikke må handle på grund af sanktioner eller tør handle på grund af risici i værtslandet eller frygten for skadende omtale i pressen.[17] Presset fra den føromtalte vestlige overlegenhed har, sammen med den kinesiske risikovillighed og ligegyldighed overfor andre landes interne anliggender, resulteret i, at Kina i 2007 blev Irans, Nordkoreas og Sudans største handelspartner og Burmas og Zimbabwes næststørste.[18] Denne konsekvente laissez faire-politik og brug af suverænitet som et figenblad, danner hvad, der kunne kaldes Kinas komparative fordel i Afrika. Men her er det dog nødvendigt at huske, at vestlige regeringsledere har belært deres afrikanske kolleger om menneskerettigheder og demokrati, samtidig med at de har blandet sig i kontinentets borgerkrige og holdt en hånd over diktatorer som Mobutu Sésé Seko i DR Congo og Teodoro Mbasogo i Ækvatorialguinea. Kinas nye engagement i Afrika holder således et spejl op for Vesten, og det er nødvendigt at anerkende, hvad det viser om vestlige landes egen tilsidesættelse af menneskerettigheder og god regeringsførelse, når økonomiske og geopolitiske prioriteter vinder, som vi også ser i dag i Saudi Arabien. Ellers kan debatten om Kinas indtog på det afrikanske kontinent ikke holdes på et sagligt niveau. 

Med spejlet in mente er det dog også helt tydeligt, at den kinesiske Afrikastrategi er med til at holde autoritære regimer og korrupte eliter ved magten, som krænker menneskerettigheder og misrøgter deres befolkninger. Spændingen mellem hensynet til regimets bestående og civilbefolkningens levevilkår er ekstrem i nogle afrikanske lande, og det kinesiske indtog på kontinentet er ikke med til at løsne op for denne konflikt. Tværtimod peger flere NGO-rapporter på, at Kina er med til at underminere indsatsen for menneskerettigheder og demokrati i flere afrikanske lande.[19] Det spillerum som regimerne i Sudan, Zimbabwe og Angola havde, blev indskrænket af vestlige regeringers, NGO’ers og IO’ers koordinerede indsats indtil Kina tilbød dem en livline.[20]

Udfordringer for Vesten
Der er ingen tvivl om, at Kina udfordrer den vestlige dominans i Afrika. Men frygten for, at der ligger en stor forkromet geostrategisk plan bagved investeringer og udviklingssamarbejde, har mere hold i skræmmekampagner end i fakta. Ligesom vesterlændingene er kineserne interesserede i at sikre sig Afrikas olie til at fyre op under deres egne økonomier samt at sælge deres produkter på de afrikanske markeder. At Kinas fodaftryk bliver sikkerlighedsgjort[21] bunder måske mindst lige så meget i det fjendebillede som især amerikanske policytænkere indrammer Kina med. Indien, verdens største demokrati, engagerer sig for eksempel også i Sudan, uden at det bliver problematiseret nævneværdigt eller set som en del af en strategi, der har til formål at skubbe Vesten ud af Afrika.

Udfordringerne pro tempore for Vesten bunder i, at vestlige firmaer nu får øget konkurrence fra Kina og andre voksende økonomier fra Brasilien, Rusland, Indien og G77, men spørgsmålet er hvor stor en handelstrussel Kinas ekspansion reelt er. Det, der måske virkeligt burde bekymre Vesten er, at Kinas model for et afrikansk partnerskab er baseret på at tilbyde et alternativ til investeringer, udviklingshjælp og diplomatisk støtte til regeringer, der er trætte af at blive slået i hovedet med menneskerettigheder. Netop menneskerettigheder er bl.a. også indskrevet i chartrene for afrikanske organisationer som AU og NEPAD. Dette burde derfor rejse ubehagelige spørgsmål i vestlige hovedstæder om deres evne til at opretholde deres nuværende dominans og agenda for det afrikanske kontinent.

Den kinesiske konkurrence kan, ved en fremskrivning af vækstrater og teknologisk catch-up, ende med at stille vestlige beslutningstagere i et dilemma: Hvordan kan de lande opretholde deres favorable position i Afrika og verden og stadig sikre økonomiske interesser uden at slække på kravet om indførelse af en liberal, konstitutionel stat? Det kunne blive svært, når Kina sammen med de svagere demokratier og diktaturstater afviser Vestens agenda på grund af nag fra kolonitiden og reformers implicitte trussel mod de magtfulde eliter. Hvis Kina fortsætte med den nuværende politik vil den vordende supermagt kunne kile sig ind mellem udviklingslande og vestlige donorlande og opfordre andre til at følge trop.

PDF med originaludgaven af Militært Tidskrift hvor denne artikel er fra: militaert_tidsskrift_139.argang_nr.2_2010.pdf


[1] Gertz, 2000; Mearsheimer, 2001 pp. 373-377

[2] Nyeste udvikling er dog, at debatten om kinesiske baser i området omkring det Indiske Ocean støtte for Aden-missionen er startet, men afvist fra politisk hold. Se China Daily 1. januar 2010. Andre mener dog, at Kina er i gang med de indledende skridt, se f.eks: Hjortdal, 2009 pp. 13-14

[3]Mawdsley, 2007 pp. 405–421.

[4] Broadman et al, 2007; Brookes  og Shin, 2006

[5] Chau, 2007

[6] Kagan, 2006

[7] Jakobson og Daojing, 2006 p. 68

[8] Fishman, 2005

[9] Gill og Reilly, 2007 pp. 37-51; Economist, 3. september 2006.

[10] Broadman et al., 2007 p. 304.

[11] Ministry of Foreign Affairs of the PRC, 12. januar 2006

[12] Downs, 2007 p. 47

[13] Downs, 2007 p. 44

[14] Fortune, 15. februar 2006

[15] Alden, 2007 p. 120

[16] Financial Times, 28. februar 2006

[17] Rosen, 2007 p. 31

[18] Kleine-Ahlbrandt og Small, 2008 pp. 38-56.

[19] Amnesty International, 2006, Human Rights Watch, 2007

[20] Alden, 2007 p. 93

[21] Om begrebet sikkerhedsliggørelse, se f.eks. Buzan, Wæver og de Wilde, 1998

 

Litteraturliste

Litteraturliste

  • Alden, Chris (2007), “China in Africa”, Zed Books.
  • Amnesty International (2006), “People’s Republic of China: sustaining conflict and human rights abuses: the flow of arms accelerates”, lokaliseret d. 18 februar 2010 på http://www.amnesty.org/en/library/info/ASA17/030/2006.
  • Broadman, Harry G. et al (2007), “Africa's Silk Road: China and India's New Economic Frontier”, The World Bank.
  • Brookes, Peter og Ji Hye Shin (2006), “China's Influence in Africa: Implications for the United States”, Backgrounder No. 1916, Heritage Foundation, lokaliseret d. 18. februar 2010 på http://www.heritage.org/Research/AsiaandthePacific/upload/94305_1.pdf.
  • Buzan, Barry, Ole Wæver og Jaap de Wilde (1998), “Security: A New Framework for analysis”, Lynne Rienner Publishers, Inc.
  • Chau, Donovan C. (2007), “Political Warfare in Sub-Saharan Africa: U.S. Capabilities and Chinese Operations in Ethiopia, Kenya, Nigeria, and South Africa”, Strategic Studies Institute.
  • China Daily (1. januar 2010), ”China rules out overseas naval base now”, lokaliseret d. 18. februar 2010 på http://www.chinadaily.com.cn/china/2010-01/01/content_9254142.htm.
  • Downs, Erica S. (2007), “China”, The Brookings Foreign Policy Studies Energy Security Series, The Brookings Institution.
  • The Economist (3. september 2005), “The Myth of China Inc. – Chinese industry and the state”.
  • Financial Times (den 28. februar 2006), “China winning resources and loyalties of Africa“, lokaliseret d. 18. februar 2010 på http://www.ft.com/cms/s/82acb680-a3d8-11da-83cc-0000779e2340,Authorised=....
  • Fishman, Ted C.  (2005), “China, Inc.: How the Rise of the Next Superpower Challenges America and the World”, Scribner.
  • Fortune (8. februar 2006), ” China's appetite for African oil grows”, lokaliseret d. 18. februar 2010 på http://money.cnn.com/2006/02/08/news/international/africa_fortune/index.htm.
  • Gertz, Bill (2000), ““The China Threat: How the People’s Republic Targets America”, Regnery Publishing Inc.
  • Gill, Bates og James Reilly (2007) “The Tenuous Hold of China Inc. in Africa”. Washington Quarterly, Summer 2007.
  • Hjortdal, Magnus (2009) ”Kina øger sin magt til havs”, Ræsons Ugemagasin, vol. 1, no. 13.
  • Human Rights Watch (2007) China’s involvement in Sudan: Arms and oil, lokaliseret d. 18. februar 2010 på http://www.hrw.org/reports/2003/sudan1103/26.htm.
  • International Institute for Strategic Studies (2005) ”China's scramble for Africa”, Strategic Comments, Vol. 11 No. 2.
  • Jakobson, Linda og Zha Daojing (2006) “China and the Worldwide Search for Oil Security”, Asia-Pacific Review, Vol. 13, No. 2, 2006: side 68.
  • Kagan, Robert (1998), “The Benevolent Empire”, Foreign Policy, No. 111.
  • Kagan, Robert (30. April 2006), “League of Dictators? Why China and Russia Will Continue to Support Autocracies”, Washington Post.
  • Kleine-Ahlbrandt, Stephanie og Andrew Small (2008), “China's New Dictatorship Diplomacy”, Foreign Affairs, Jan/Feb Vol. 87, No. 1,
  • Mawdsley, Emma (2007), “China and Africa: Emerging Challenges to the Geographies of Power’”,Geography Compass No. 1
  • Mearsheimer, John J. (2006), ”China’s Unpeaceful Rise”, Current History, Vol. 105, No. 609
  • Mearsheimer, John , J. (2001), “The Tragedy of Great Power Politics”,  W.W. Norton & Co.  
  • Ministry of Foreign Affairs of the PRC  (12. januar 2006) “China’s Africa Policy”, lokaliseret d. 18. februar 2010 på http://www.fmprc.gov.cn/eng/zxxx/t230615.htm
  • Rosen, Daniel H. (2007), “China Energy A Guide for the Perplexed”, Colin Powell Center for Policy Studies, May 2007.
     

Del:

Emneord