Jo mere vi er sammen: NATO’s udvidelse og nye udfordringer

I dag tjener alt til en så stor udvidelse af alliancens medlemskare at NATO vitterlig bliver den al-europæiske sikkerhedsorganisation, alliancen har bestræbt sig på at blive. Med Rom-deklarationen af maj 2002 har NATO formået at realisere sin nye rolle uden at aktivere et sikkerhedsdilemma i forhold til Rusland. NATO’s strategi har været en bragende succes.

Men hvad stiller man op efter en succes? Der er de der mener at NATO er nået til sidste punkt på sin dagsorden. Der er ikke mere tilbage for NATO at gøre i Europa, og ikke noget medlemmerne er villig eller i stand til at bruge NATO til uden for Europa. Den nye sikkerhedspolitisk dagsorden som blandt andet terrorisme sætter har ikke et punkt der hedder NATO, lyder dette synspunkt.

 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

Foto: Forsvaret.dk

Denne artikel vil argumentere for at NATO’s succes ikke nødvendigvis leder til fiasko. De der argumenterer herfor fokuserer på NATO’s funktion. Derved bliver deres argument uvægerligt tilbageskuende: de ser hvad NATO kan og bør gøre udfra hvad alliancen tidligere har ment at den burde og kunne gøre. Betragter man imidlertid NATO fra et kulturelt synspunkt, står det klart at den sikkerhedspolitiske kultur der definerer NATO foreskriver en stadig forandring. Alliancens succes har bestået i at gøre forandring til sin ven, snarere end sin fjende. Hvis alliancen fortsat kan gøre det, har den en fremtid.

For at undersøge denne fremtid, tager artiklen udgangspunkt i den igangværende udvidelsesproces og søger at følge denne proces’ konsekvenser, såvel som konsekvenserne af de andre sikkerhedspolitiske udfordringer tiden giver NATO.

Udvidelse
Efter at have optaget Polen, Tjekkiet og Ungarn i alliancen,[i] besluttede NATO på sit topmøde i Washington i 1999 at iværksætte en medlemskabshandlingsplan (på engelsk: Membership Action Plan, MAP).[ii] Handlingsplanen er det kort ansøgerne skal følge for at blive medlemmer af NATO. MAP tilbyder først og fremmest ansøgerlandene råd og vejledning i at reformere deres væbnede styrker.

MAP er inspireret af EU’s Europa-aftaler. Da NATO i modsætning til EU ikke har et acquis ansøgere må leve op til, eller forhandle om, så er MAP en mere politisk og mindre gennemsigtig proces end EU’s udvidelsesforhandlinger.

Da NATO ikke har juridiske standarder for hvad der vil sige at være medlem, bliver optagelsesprocessen meget vigtigt. MAP har således ikke alene et materielt formål ved at tilpasse ansøgernes forsvarsstrukturer til alliancen, men er på mange måder tillige en socialiseringsproces der skal lære en ansøger at fungere som medlem.

I modsætning til EU’s optagelsesforhandlinger er der således heller ikke noget løfte om optagelse i NATO hvis man følger MAP-anvisningerne. Medlemskabshandlingsplanen understreger i sit første afsnit at de reformer som alle ansøgerlande gennemfører på baggrund af MAP træffes og gennemføres ene og alene på det berørte lands ansvar’.[iii] Når talen falder på dette emne, har man i NATO en tendens til at fremføre at de central- og østeuropæiske lande har behov for reform af deres væbnede styrker – uanset om de bliver medlem af NATO eller ej. Men i selve MAP processen ligger der et implicit løfte om at optagelse i det mindste vil være mulig. Det er netop dette løfte, hvor vagt det end måtte være, der giver NATO’s råd vægt.

De stater der har klaret sig godt i MAP-processen står således godt i medlemskabskalkylen. F.eks. Litauen har givet øget sine, og dermed de andre baltiske landes, chancer for optagelse ved at klare sig godt i MAP. På nuværende tidspunkt står alle MAP landene imidlertid på ’bruttolisten’ for optagelse. Man taler således i sommeren 2002 om optagelsen som et spørgsmål om hvorvidt det er 7 eller 9 stater der skal optages.

I praksis betyder det om de baltiske lande, Slovakiet, Slovenien, Rumænien og Bulgarien skal have følgeskab af Albanien og Makedonien på vej ind i NATO.[iv]

Måske bliver udvidelsen knap så omfattende. Makedonien og Albanien har næppe chance for at blive optaget. Når man som Makedonien for øjeblikket har NATO-styrker på sit territorium for at sikre stabiliteten, er der et stykke vej til at blive medlem af alliancen. Albanien vil formentlig heller ikke blive betragtet som stabilt nok til optagelse. Med USA i spidsen har de vestlige lande klart tilkendegivet overfor de slovakiske vælgere at hvis Vladimir Meciar danner regering efter valget i september 2002, vil man ikke være overbevist om landet demokratiske sindelag, og Slovakiet vil derfor ikke kunne blive medlem af alliancen.

MAP kan have virket dårligt for Rumænien og Bulgarien, idet processen har givet NATO indblik i hvor meget der skal til før de to lande har moderniseret deres væbnede styrker. Det kan tale imod deres optagelse. På den anden side vil en række sydeuropæiske NATO-lande mene at udvidelsen ikke blot skal foregå i nord. Spørgsmålet om Rumænien og Bulgarien kan derfor meget vel blive afgjort i sidste øjeblik – som det skete ved beslutningen om den første udvidelse af alliancen i Madrid i 1997.

Hvordan NATO
NATO vil blive udvidet. I modsætning til optakten til Madrid-topmødet i 1997, er spørgsmålet som analytikere stiller højt i de 30 sekunder tv-nyhederne giver dem, og det spørgsmål som mere kyniske embedsmænd visker i korridorerne, ikke hvorvidt udvidelsen af alliancen er en god ide. Udvidelsen er kommet til at definere NATO’s mission. Op til topmødet i Prag i november 2002 starter de spørgsmål folk inden for og uden for processen stiller ved udvidelsen med hvordan: hvordan vil en større udvidelse påvirke alliancens arbejdsgange? Hvordan vil forholdet mellem Rusland og NATO blive? Og ikke mindst hvordan kan NATO fortsat være omdrejningspunktet for den vestlige verdens sikkerhedspolitik i terrorens tidsalder.

Hvad man spørger til er således selve den måde hvorpå NATO fungerer. ’Hvordan’-spørgsmål problematiserer de regler hvorefter NATO handler. Regler skal her forstås som langt mere end de formelle regler nedfældet i den Nordatlantiske traktat, strategiske koncepter eller doktriner.

Mange af de centrale elementer af den måde NATO fungerer på er ikke formelle regler men uformelle regler udviklet i NATO gennem årene.

Det overrasker de fleste at man kun yderst sjældent stemmer i det Nordatlantiske råd, og at stater ikke formelt nedlægger veto selvom alliancens beslutninger tages efter konsensusprincippet. NATO virker i kraft af uendelige diskussioner af de givne emner i et utal af komiteer og ved et utal af frokoster i kantiner, hvis indretning leder tanken hen på et vestjysk motel i 1970’erne.

Den uformelle karakter af NATO’s beslutninger kan kun fungere fordi alliancens medlemmer har en fælles referenceramme. Det strategiske koncept er toppen af isbjerget af denne fælles referenceramme.[v] Det viser hvordan NATO-medlem­merne opfatter den sikkerhedspolitiske situation, hvordan sikkerhed kan opnås i en sådan situation og hvordan NATO kan bidrage til at skabe denne sikkerhed. For at nå til disse fælles konklusioner kræver det imidlertid at NATO-medlemmerne deler en fælles opfattelse af hvad sikkerhedsproblemer er, og ikke mindst hvordan man diskuterer sine forskellige opfattelser af hvilke sikkerhedsproblemer der er de vigtigste, hvordan man bedst løser dem osv. Der er med andre ord en praksis for at diskutere sikkerhedspolitik i NATO, og denne praksis definerer regler for hvordan man forstår sikkerhedsproblemer og deres løsning.

NATO har en sikkerhedspolitisk praksis. Begrebet praksis beskriver hvordan alliancens medlemmer handler i NATO og hvordan de kollektivt handler gennem NATO. Denne handling er defineret af regler; såvel som at handlinger kan ændre reglerne. Tilsammen kan regler og praksis siges at udgøre en kultur. Denne sikkerhedspolitisk kultur definerer den måde arbejdet foregår på i NATO. Denne sikkerhedspolitiske kultur fungerer på samme måde som kultur kan definere den måde mennesker arbejder sammen på i virksomheder. Selvom to virksomheder producerer det samme produkt, kan de arbejde vidt forskelligt fordi den måde arbejdet defineres på er vidt forskellig.

På samme måde kan nationer have forskellige kulturer. Har man prøvet at vente på bussen i henholdsvis London og København, vil man vide at briter har en helt anden køkultur end danskere. Det er et lille eksempel med stor gyldighed, mener såkaldt konstruktivistisk samfundsvidenskab.[vi] Ifølge denne teori er kultur helt afgørende for hvordan man forholder sig til andre mennesker, og dermed helt afgørende for de handlinger men udfører i interaktion med andre mennesker (på arbejde, i køen ved bussen eller i det Nordatlantiske Råd).

Vil man forstå enhver organisation, må man således forstå den kultur hvorefter den arbejder. Denne kultur rummer de regler hvorefter medlemmerne handler og den praksis deres handlinger skaber. For de nye medlemmer af alliancen, eller for nye diplomater fra gamle medlemslande, er det at arbejde i NATO en læreproces. I kraft af sine nederlag og succeser lærer man hvordan man kan handle og efter hvilke regler man bør handle.

Når der sker noget omkring NATO, som f.eks. at Muren falder, Jugoslavien bryder sammen eller terrorister angriber New York og Washington, vil NATO og dets medlemmer i første omgang søge at forstå hvad der sker og hvad de bør gøre efter deres sikkerhedspolitiske kultur. Når de handler på baggrund af denne kultur, så opstår der imidlertid en praksis som på visse punkter vil udfordre kulturen – og måske ændre den. Efter afslutningen af Den Kolde Krig måtte NATO således definere sin sikkerhedspolitiske mission på ny.

Ny konstruktion af NATO
Under Den Kolde Krig forholdt både teoretikere og politikere sig til alliancen ud fra hvad den var. NATO var en del af den amerikansk ledede vestlige alliance der med Kenneth Waltz’ ord var en pol i den bipolære internationale situation.[vii] I den bipolære verden var det definerende spørgsmål hvilken side man var på. For NATO-medlemmerne var svaret klart, og derfor var NATO mest interessant i forhold til den funktion alliancen havde i Den Kolde Krig. Lord Ismays sarkastiske definition af NATO’s opgaver som at ’holde russerne ude, tyskerne nede og amerikanerne inde’ er et udtryk for denne funktionalistiske tankegang. For politikere handlede det om at fastholde denne funktion – eller bryde med den, hvis man som de Gaulle fandt at amerikanerne var lige vel integreret i europæisk politik.

Efter Den Kolde Krig stod NATO for nye udfordringer der gjorde det på sin vis mindre interessant hvad alliancens funktion var. De der forudså NATO’s snarlige sammenbrud i begyndelsen af 1990’erne fokuserede netop på NATO’s funktioner under Den Kolde Krig og hvordan Den Kolde Krigs forsvinden betød at NATO ikke længere kunne bruges.[viii] Dette argument overså at NATO ikke blot havde en funktion, men også havde en kultur. Og denne kultur var unikt egnet til forandring. Eller rettere sagt: der var elementer af NATO’s kultur der havde fyldt meget i 1950’erne, men mindre i 1970’erne og 1980’erne, der kunne genoplives.

NATO havde altid haft en afgørende funktion i forsvaret mod det sovjetiske imperium; men NATO havde ikke alene tjent en funktion udad til. En ligeså vigtig opgave havde været at socialisere Vesttyskland til at blive en del af den vestlige sikkerhedskultur. Det var denne del af NATO’s funktion som alliancen genoplivede i 1990’erne. Den Nordatlantiske Traktat er, ifølge NATO’s generalsekretær Lord Robertson, konstitueret af ’fælles værdier, ikke blot den fælles trussel’.[ix] Lord Robertson mener at disse værdier var grundlaget for at skabe ’et sikkerhedsfællesskab mellem Europa og Nordamerika’.[x] Et centralt element i NATO’s sikkerhedskultur er dette fokus på hvad man kan kalde værdibaseret sikkerhed. Ifølge det strategiske koncept fra 1999 er det således alliancens opgave at:

’at udgøre en af de uundværlige grundpiller for et stabilt euro-atlantisk sikkerhedsmiljø, baseret på fremvæksten af demokratiske institutioner og viljen til fredelig bilæggelse af stridigheder, hvor intet land vil være i stand til at true eller intimidere noget andet land ved trussel om eller anvendelse af magt.’[xi]

Centralt for NATO’s sikkerhedskultur er troen på at demokratiske værdier former regeringers udenrigspolitik i fredelig retning. NATO’s værdibaserede kultur betyder således at kulturbegrebet ikke blot beskriver NATO; det er også sådan NATO beskriver sig selv. Ud fra den betragtning fører NATO en konstruktivistisk politik hvor man søger at konstituere det europæiske sikkerhedssystem efter Den Kolde Krig efter NATO’s værdier. Det gør man fordi man mener disse værdier skaber sikkerhed.

NATO er således meget bevidst om at alliancen fører en politik der bryder med hvordan NATO blev opfattet under Den Kolde Krig. ’NATO misforstås fortsat ofte – hvad dets karakter såvel som dets politikker angår, ‘ siger Lord Robertson således med beklagelse; ‘alt for mange analytikere har stadig en tendens til at måle NATO efter Den Kolde Krigs forældede alen’.[xii] Lord Robertson mener at NATO i dag er defineret af forandring. Derfor er de der vurdere alliancen efter fortidens alen galt på den: ikke alene har NATO forandret sig, men NATO er tillige i gang med at forandre Europa.

Lord Robertson mener at det er kendetegnende for i ’det nuværende sikkerhedsmiljø er det faktum at praksis konstant er forud for teori. Hver gang teorien fortalte os at der var noget vi ikke kunne gøre, så havde vi allerede gjort det!’[xiii] Den teori Lord Robertson afviser er den realistiske opfattelse af at afslutningen af Den Kolde Krig intet har betydet for NATO’s funktion og at alt talen om værdibaseret sikkerhed blot er retorik. Retorik der dækker den amerikansk ledede alliances ønske om at sikre sin position på verdens store skakspil.

Udtalelsen fra Lord Robertson skal ikke blot ses som et udtryk for at teorier om international politik og den udenrigspolitiske praksis hænger sammen. Udtalelsen er lige så meget et udtryk for at i en tid i forandring så er fortolkningen af hvad man kan vente sig af verden afgørende for hvilken politik man fører.

Sikkerhedsdilemmaet, udvidelsen og Rusland
Hvis NATO tror på sin kultiverende mission, så bør alliancen udvides. Hvis NATO, eller alliancens kritikere, forstår NATO’s udvidelse i geopolitiske termer, så er udvidelsen en ualmindelig dårlig ide. Da vil udvidelsen betyde at det såkaldte sikkerhedsdilemma træder i kraft.[xiv] Logikken bag sikkerhedsdilemmaet er at sikkerhed er relationelt: sikkerhed er ikke noget man skaber for sig selv; både sikkerhedstrusler og deres løsninger findes i samspillet med andre lande. Sikkerhedsdilemmaet har tragediens logik fordi man, uden at ville det, skaber usikkerhed, hvor man ville skabe sikkerhed.  

At Rusland mente at NATO udvidelse ville skade Ruslands sikkerhed betød at NATO ikke kunne undgå at skabe mere usikkerhed med udvidelsen. Uanset hvor meget NATO kunne kultivere Europa, ville Ruslands øgede frygt som følge af alliancens udvidelse skabe mere usikkerhed. NATO havde kun en mulighed: at kultivere sit forhold til Rusland.[xv] NATO’s bedrift er at alliancen synes at have afværget sikkerhedsdilemmaet. Det har NATO gjort ikke ved at afvise Ruslands synspunkter, men ved at skabe et forum, NATO-Rusland Rådet, hvor forskellige synspunkter kan brydes.

Rådet er konstruktivistisk løsning i sig selv: at finde løsninger i diskussion, snarere end ved at søge at dominere med en kultur. Når det er sagt, er der imidlertid ingen tvivl om at en konstruktivist strategi er at søge at lede denne dialog i en retning hvor den fungerer som en socialiseringsproces i de værdier NATO ønsker at fremme.

Dermed fortsætter NATO den strategi som alliancen har forfulgt siden afslutningen af Den Kolde Krig: at skabe fora hvor omgivne lande kan blive socialiseret ind i NATO’s kultur. NACC, PfP og MAP er eksempler herpå.

NATO-Rusland Rådet baner vejen for Ruslands accept af en udvidelse af NATO der endda omfatter tidligere sovjet republikker som de baltiske lande. Det betyder ikke at Rusland synes udvidelsen er en god ide. En talsmand fra det udenrigsministerium, der tilhører den mest skeptiske fløj af den russiske regering, gentog således på den dag hvor Putin underskrev Rom-deklarationen om NATO-Rusland Rådet at udvidelsen var en ’fejltagelse’ der hverken ville øge de nuværende eller kommende NATO-medlemmers sikkerhed.[xvi] Selvom Rusland stadig måtte anse udvidelsen for en fejltagelse, mener man ikke længere at det er en fejltagelse med tragiske konsekvenser. Den russiske holdning synes at være at ingen bliver mere sikre af udvidelsen, men at der på den anden side heller ikke er nogen der bliver mere usikre.

Den vigtigste faktor bag denne ændrede holdning var terrorangrebet på New York og Washington 11. september 2001. Terrorangrebet var ikke årsagen til at Rusland ændrede holdning til NATO-udvidelse og en række andre emner (f.eks. missilforsvaret) der skilte USA og Rusland før 11. september. Terrorangrebet var snarere en udløsende faktor der gav Putin administrationen mulighed for selv at føre en konstruktivistisk politik. Hvor Jeltsin kun havde haft mulighed for at forholde sig til Vestens politik, og brugte Ruslands reaktion som afpresning af Vesten, så gav 11. september Putin muligheden for at skabe en hel ny dagsorden med Vesten. En dagsorden der behændigt undgik de emner hvor Rusland stod svagt, og fokuserede på kampen mod terrorisme. Et område hvor Ruslands geostrategiske placering og engagement i Asien gjorde at Rusland var stærkere.

Ser man på rækken af emner NATO-Rusland Rådet skal kunne behandle er det ’terrorisme emner’ der fylder det meste. Rådet skal kunne beskæftige sig med alle ’områder af fælles interesse’, men partnerne udtrykker i Rom-deklarationen deres særlig interesse i at samarbejde om 9 områder: ’kampen mod terrorisme’, ’krisestyring, ’ikke-spredning’, ’våbenkontrol og tillidsskabende foranstaltninger’, ’regionalt missilforsvar’, ’redning til søs’, ’militært samarbejde og forsvarsreform’, ’civilt beredskab, samt ’nye trusler og udfordringer’.[xvii]

Rusland og NATO kan imidlertid godt være enige om at disse er centrale problemer, uden at de er i stand til at finde fælles løsninger. Det er formentlig stadig den russiske regerings holdning, selvom det ikke siges særligt højt, at ’der er en voksende tendens til at skabe en unipolær verdensstruktur, hvor USA er dominerende med hensyn til økonomi og magt.’[xviii] Det er formuleringen i det russiske udenrigspolitiske koncept fra 2001. Dette koncepts liste over de sikkerhedsproblemer verden står over er bemærkelsesværdigt lig den NATO’s strategiske koncept og andre NATO dokumenter har.[xix] Men hvor NATO’s dokumenter ser NATO’s, og per implikation USA’s, magt som løsningen på disse problemer, står den vestlige magt som en del af problemets årsag i Kremls øjne. Det er USA’s overvældende magt der modvirker de tendenser til samarbejde der ellers kunne udgøre grundlaget for ’en mere stabil og kriseresistent verdens­orden’:[xx]

’Rusland vil forsøge at få skabt et multipolært system af internationale relationer, der reelt kan afspejle den moderne verdens forskelligartethed med dens mangfoldighed af interesser.’[xxi]

Ud fra den betragtning kunne man spekulere over om Rusland opfatter NATO-Rusland Rådet på samme måde som NATO. NATO ser rådet som et led i sin kultiverende mission. Er det så sådan at Rusland ser rådet som institutionaliseringen af en traditionel alliance? I så fald vil Rusland være parat til at bryde alliancen, hvis der opstår problemer. At tage NATO med på råd vil ikke være et mål i sig selv, men et middel til at opnå sikkerhed. Hvis Rusland mener at kunne opnå sikkerhed på andre måder, så vil Rusland det. Der er således de der frygter at russisk deltagelse i alliancen, hvor isoleret den end måtte være, vil nedbryde NATO’s kultur: at det vil gøre alliancen til en traditionel alliance, snarere end et kultiverende sikkerhedsfællesskab.

De der for alvor tror på NATO’s socialiserende evner, vil imidlertid mene at det ikke betyder alverden hvilke intentioner Rusland har for at tage NATO med på råd. Efter denne opfattelse er det afgørende at Rådet eksister. Rådets praksis vil så langsomt kunne socialisere Rusland. Og Rusland vil have en interesse i dette, lyder argumentet. Præcist ligesom Vesttysklands regering kunne bruge NATO, og EU, til at forankre reformeringen af den tyske politiske kultur, kan Putin administrationen bruge samarbejde med NATO, og EU, som billetten til interne reformer og integration i den globaliserede verdensøkonomi. Den fortolkning bliver bakket op af det faktum at det er kredsen af økonomiske rådgivere omkring præsidenten, snarere end folkene i udenrigsministeriet eller forsvarsministeriet, der tilsyneladende har fået Putin til at styre den vestvendte kurs.

Imidlertid er der stadig de der mener at Rusland er for kulturelt forskelligt fra resten af NATO’s medlemmer til at blive en del af alliancen. De mener at enhver alliance med Rusland kun kan være midlertidig, og at Rusland formentlig vil bruge en sådan alliance til at bryde sammenholdet i alliancen op. Dette argument flytter fokus fra NATO’s forhold til omverden til de udfordringer alliancen selv står overfor efter aftalen med Rusland, 11. september og udvidelsen.

Identitetskrise?
Rom-deklarationen er et udtryk for ’NATO’s identitetskrise’, skriver den liberale russiske avis Kommersat; ’trods alle NATO’s aktiviteter er alliancens eksistensberettigelse bragt stadig mere i tvivl … NATO vil dø langsomt’.[xxii] I Vesten vil man nok være tilbøjelig til at mene at et sådant argument er en projektion af Ruslands egen identitetskrise, snarere end en skarpsindig analyse af NATO. Imidlertid er der også de i Vesten der mener at NATO’s forandringskultur relativerer de værdier NATO var skabt til at forsvare. Hvis hele alliancens mission er blevet at integrere og kultivere den østlige del af Europa efter sin sikkerhedspolitiske opskrift, hvad er så selve alliancens indhold? Er NATO blot et stort sikkerhedspolitisk flyttefirma der slæber nye beboeres habengut til NATO’s hovedkvarter på Boulevard Leopold III i Bruxelles og til SHAPE i Mons, men ikke har nogen forestilling om hvad alliancen skal gøre med disse nye medlemmer, når de har indrettet deres kontorer? Man kunne endda frygte at NATO også flytter en masse historisk bagage med der vil skabe konflikter inden for alliancen.

Efter vedtagelsen af det første NATO-Rusland Råd (the NATO Russia Joint Council) i 1997 konkluderede Christopher Coker:

’Det NATO kan tilbyde synes ikke at være udvidelsen af den vestlige alliancen som den blev undfanget i 1949. Det ser ud som om vi kan vente os skabelsen af et europæisk sikkerhedsfællesskab som Rusland en dag kan blive del af. Et meget løsere fællesskab af europæiske stater, noget der måske i fremtiden vil absorbere eller erstatte Organisationen for Sikkerhed og Samarbejde i Europa [OSCE]’.[xxiii]

Det blev ikke til virkelighed den gang - blandt andet fordi Kosovo-konflikten paralyserede rådets arbejde. Men hvis alle lande kan blive medlemmer af NATO blot fordi de geografisk hører til Europa og hvis selv en euro-asiatisk magt som Rusland kan blive (semi) medlem, hvad er NATO da andet end en regional samarbejdsorganisation, et europæisk FN, på line med OSCE? Igen skal man passe på ikke at vurdere NATO, eller OSCE, i funktionelle termer. Også organisationer har en historie og en plads i historien; og den er afgørende for den rolle de indtager.

OSCE blev undfanget netop som et europæisk FN. Ideen med OSCE var at binde Sovjetunionen til en række vestlige værdier og forpligte Sovjetunionen på de østeuropæiske stater selvstændighed. For Sovjetunionen tjente OSCE således som en måde at overbevise Vesten om sine gode hensigter. Hvis Sovjetunionen havde bestået, ville OSCE givet vis have været navet i den nye sikkerhedsorden i Europa. Da Sovjetunionen brød sammen, så Vesten imidlertid muligheden for at sætte NATO i centrum. Den nye sikkerhedsorden skulle ikke være et kompromis, men realiseringen af de værdier Vesten mente var betingelsen for fred og stabilitet.[xxiv]

NATO kan aldrig blive et OSCE. NATO’s historiske rolle er en anden. Men derfor kan udvidelsen godt udvande NATO. Ved at basere den europæiske orden på NATO snarere end OSCE ønskede de vestlige lande at bevare en handlekraftig sikkerhedsorganisation og at basere denne organisation på de vestlige værdier som alliancen var blevet grundlagt til at forsvare. I dag, lyder kritikernes argument, er truslen mod NATO at disse værdier bliver udvandet fordi lande der ikke deler dem kommer ind i alliancen. Manglende fælles værdier vil gøre NATO mindre handlekraftig. Det er NATO imidlertid også, lyder det fra kritikerne, fordi fokuset på den kultiverende mission i 1990’erne har gjort at NATO i alt for ringe grad har udviklet sin militære formåen til at passe til det sikkerhedspolitiske miljø efter Murens fald.

Værdier
Hvad spørgsmålet om NATO’s fundamentale værdier angår, er det vigtigt at holde sig for øje at ingen værdier er uforanderlige. Værdier er konstitueret af kultur og forandres med dens praksis og regler.

Det er ikke kun Rusland der forandrer sig. Den måde de stater der underskrev den nordatlantiske traktat i 1949 opfattede deres samfund på har forandret sig op til i dag - og den vil fortsat forandre sig. Derfor er hverken de gamle eller de nye medlemmer af alliancen en given størrelse. Udvidelsen betyder givet at deres værdier, særligt på det sikkerhedspolitiske område, vil blive påvirket af hinanden, fordi de nu er en del af en fælles praksis.

Set fra et russisk synspunkt, er det et rigtigt godt argument for associering med NATO. En del stater med en ikke særlig harmonisk historie med Rusland bliver medlemmer af alliancen. Hvis de ikke skal skabe en anti-russisk holdning i omkring bordet i det Nordatlantiske råd, må Rusland hellere se at blive en del af NATO’s praksis.

Selvom alle kulturer er foranderlige, er ikke alle kulturer ens. Ej heller er der alle steder den politiske vilje til at blive en del af andre værdifællesskaber.

Denne runde af NATO-udvidelse vil blive så omfattende at NATO meget vel kan komme til at opleve den første af sådanne kulturelle stopklodser for hvor langt udvidelsen kan gå. Slovenien vil med al sandsynlighed blive inviteret til at blive en del af alliancen, men ifølge meningsmålingerne, kan slovenerne meget vel ende med at stemme nej til NATO-medlemskab i en eventuel folkeafstemning.[xxv] Der kan også være stater NATO ikke ønsker at optage: vil de kaukasiske stater passe ind i NATO? Vil Ukraine?

Disse spørgsmål kan kun besvares af den udvikling alliancen selv gennemgår. Imidlertid er det på tide at NATO, og alliancens individuelle medlemmer, begynder at spørge sig selv om der er institutionelle alternativer for stater som NATO ikke ønsker som medlemmer eller som ikke ønsker at være medlem af NATO. Efter at NATO blev den nål der syer den nye europæiske sikkerhedsorden sammen, kom NATO-medlemskab til at synes som det eneste svar på usikkerhed og ustabilitet. Men hvis der ikke er andre svar, så bliver NATO’s handlekraft og organisation uvægerligt udvandet. NATO’s udfordring i tiden efter den anden udvidelse bliver derfor at finde alternativer til medlemskab af alliancen.

Militær formåen
Selvom NATO’s politiske mission står overfor store udfordringer, er der ingen tvivl om at den har været en bragende succes. NATO-Rusland Rådet er kronen på et værk der har sikret en ny europæisk sikkerhedsorden efter NATO’s opskrift, og sikret at et udvidet NATO ikke blev et sikkerhedsproblem i sig selv. Imidlertid er der få ting så udfordrende for en organisations eksistens som succes.

NATO’s kritikere mener at alliancen har forladt den militære rolle den havde under Den Kolde Krig til fordel for en ren politisk rolle. Det er et andet element af kritikken af ’NATO som et nyt OSCE’.

For kritikkerne af NATO’s militære formåen er NATO-medlemmernes beslutning om at betragte terrorangrebet 11. september 2001 som et angreb der faldt ind under artikel 5[xxvi] et skræmmende eksempel på hvordan NATO ud fra et militært synspunkt er en tom tønde – uanset hvor meget alliancen måtte buldre politisk.

På trods af reformforsøg, er NATO’s kommando- og styrkestruktur stadig indrettet som om den primære trussel mod alliancen var den røde hær. Begivenhederne 11. september 2001 viser netop hvordan trusler i terrorens tidsalder kan komme fra fjerne egne og alligevel slå til i centrum af ens byer. Disse angreb følger ikke det konfliktmanuskript NATO øvede sig på under Den Kolde Krig. Her er ikke tale om angreb fra konventionelle væbnede styrker som et resultat af en politisk krise. Terrorangreb er pludselige og udført af flygtige transnationale netværk. De kan ikke imødegås ved et konventionelt forsvar. Den mulighed for intervention i Vesten som globaliseringen giver den tredje verdens terrorister, kan kun besvares militært med en modintervention. USA’s svar på angrebet den 11. september var således at sende en ekspeditionsstyrke til Afghanistan.

NATO har ikke denne interventionsformåen. NATO’s kommandostruktur er indrettet til at styre forsvaret af Europa; ikke at gribe ind i fjerne egne af verden. Det er et stort problem.

Kommandostrukturen er der alliancen først og fremmest har en fælles militær praksis. NATO har ingen fælles væbnede styrker, men NATO medlemmernes styrker har fælles kommando. Hvis denne fælles kommando er irrelevant for de opgaver NATO’s styrker skal foretage, er der ingen grund til at bruge NATO. Da kan NATO blot tjene et politisk formål, som en politisk organisation der sikrer diplomatisk støtte til aktioner. NATO primære militære opgave bliver således at sikre interoperabilitet mellem medlemmernes styrker.

Oven på oplevelsen af at føre Kosovokrigen ’per komite’, er der mange i USA der mener at det er sådan NATO skal fungere i fremtiden. NATO skal være et styrkereservoir. De enkelte NATO-lande skal så i den konkrete situation indgå i koalitioner af de der har den militære formåen og viljen til at løse den givne opgave.

Denne opfattelse forstærker hvad mange betragter som en renationalisering af NATO’s strukturer. I NATO-systemet påpeges det ofte at flere og flere poster står tomme i multinationale hovedkvarter. Det er hovedkvarter oprettet efter bilaterale aftaler mellem europæiske lande der i stigende grad tager opmærksomheden væk fra de transatlantiske strukturer.

Renationalisering kan gøre de nye medlemmers integration i alliancen vanskelig. De har brug for at blive socialiseret i NATO-kulturen ikke i nationale eller bilaterale kulturer, hvis deres medlemskab skal bidrage til alliancens samlede formåen.

Denne renationalisering som følge af den amerikanske a la carte tilgang til alliancen og de europæiske allieredes fokus på nationale ressourcer forstærkes af udviklingen af den europæiske sikkerheds- og forsvarspolitik.

Europæisk forsvarspolitik
Hvor Kosovokrigen betød at USA foreløbigt besluttede sig for ikke at ville bruge NATO til at føre krig med, betød Kosovokrigen at europæerne indså at de måtte gøre noget ved deres militære formåen. Det konkrete mål for den europæiske sikkerheds- og forsvarspolitik er per 2003 at opstille en styrke på 60.000 tropper der kan udsendes i et år.[xxvii] Der har været stor amerikansk skepsis overfor hvorvidt udviklingen af en europæisk militær formåen ville skabe en europæisk blok i NATO, og dermed skabe en alliancen med et indbygget modsætningsforhold mellem USA og Europa (og dermed mindske USA’s indflydelse).

I sommeren 2002 ser det imidlertid ud som om at man i Washington har indset at den europæiske sikkerheds- og forsvarspolitik ikke bryder med NATO-kulturen. Tværtimod er de europæiske institutioner stærkt inspireret af dem NATO har, og EU forventer at bruge NATO’s næstkommanderende som chef for sin styrke. Derfor er stadig flere i Washington begyndt at se den europæiske sikkerheds- og forsvarspolitik som det bedste middel til at sikre at europæerne reformerer deres væbnede styrker. Fordi EU integrerer mere end den forsvarsministerielle del af regeringen, er det muligt at mønstre et langt større pres for forsvarsreformer, og gøre det til en langt større politisk gevinst hvis de lykkes, i EU-regi end i NATO-regi.

Udfra denne betragtning er det ganske afgørende hvorvidt nye medlemmer af NATO bliver medlemmer af EU. Det er også vigtigt hvordan de lande der ikke er medlemmer af både den europæiske forsvars- og sikkerhedspolitik og NATO påvirker alliancen. Nogle af disse lande har i kraft af deres neutrale traditioner en anden sikkerhedspolitisk kultur. Jo mere den spiller ind i den europæiske sikkerheds- og forsvarspolitik, jo mere vil symbiosen mellem de europæiske og atlantiske institutioner komme under pres.

Konklusioner
Jo mere vi er sammen, jo mindre er sandsynligheden for konflikt. Under forudsætning af at ’vi’ er demokratiske, vestlige lande. Det er NATO’s opskrift på fred i Europa i det enogtyvende århundrede. Derfor er det en stor succes for NATO’s strategi for hvordan den europæiske orden skal se ud efter afslutningen af Den Kolde Krig at alliancen nu er i stand til at foretage en stor udvidelse af alliancen, samtidig med at man bringer NATO-landene og Rusland sammen i et fælles råd. For NATO tror ikke alene på at demokratiske lande skal holde sammen og skabe fred. NATO tror også på at den demokratiske kultur i et land kan styrkes, hvis man er sammen med det i et partnerskab. NATO-Rusland Rådet er derfor næste etape af NATO’s kultiverende mission.

Hverken NATO-Rusland Rådet eller den markante udvidelse af alliancen vil få NATO til at bryde sammen. NATO’s kultur gør forandring til selve pointen med organisationen. Derfor vil forandring ikke nedbryde NATO. Det er manglende forandring der vil kunne nedbryde alliancen.

I sig selv vil udvidelsen med nye medlemmer formentlig ikke betyde den store forandring for alliancens praksis. Det kan meget vel være at nogle arbejdsformer vil være for tunge med f.eks. 26 medlemmer. Men man skal næppe forvente at de institutionelle arrangementer vil blive ændret med rotationsordninger el.lign. der vil nedbringe antallet af medlemmer involveret i en beslutning. Suveræne stater vil have lov til at blive hørt, og det vil man ikke kunne nægte dem.

Imidlertid er de formelle regler og møder langt fra det vigtigste ved alliancen. Det vigtigste er den fælles sikkerhedspolitiske kultur alliancen har opbygget. Hvis NATO kan integrere de nye medlemmer med succes, vil de nye medlemmer acceptere alliancens syn på hvad der er problemerne og hvilke mulige løsninger der er på disse problemer. Da vil nye medlemmer fordele sig inden for de eksisterende grupperinger inden for alliancen.

Det samme gælder for spørgsmålet om Ruslands rolle i alliancen. Hvis NATO ikke vil undermineres af russisk indflydelse, så bliver alliancen det heller ikke. NATO’s kultur er alt for stærk og forandringsorienteret til at blive truet af at tage Rusland med på råd. Spørgsmålet er snarere hvor langt NATO er parat til at gå for at socialisere Rusland ind i alliancen. På det punkt kan nye medlemmer med et anstrengt forhold til Rusland komme til at spille en negativ rolle.

NATO vil heller ikke bryde sammen i fald alliancen ikke får reformeret sine kommadostrukturer og i fald de europæiske lande ikke er villige til at begynde en militær transformation. NATO’s kultur kan eksistere uden formelle strukturer. Under forudsætning af at de europæiske allierede formår at stille blot nogle militære styrker til fælles aktioner med USA, og at disse operationer suppleres med træning og andre former for interoperationalitetsopbygning, vil den transatlantiske alliance kunne fungere.

Men alliancens beståen på disse vilkår vil være en praksis der på sigt nedbryder den fælles sikkerhedspolitiske kultur. Hvis europæerne ikke vil reformere deres styrke til at imødegå en ny tids trusler og hvis amerikanerne ikke har respekt for europæernes holdninger til hvordan disse trusler skal imødegås, så forsvinder den fælles diskussion der har dannet grundlaget for alliancen. Da vil alliancen blot være en tom tønde der buldrer om vestlige værdier og deres forsvar.

NATO er det konkrete udtryk for det abstrakte begreb den vestlige verden. Hvis NATO ikke har et konkret indhold, vil den praksis der understøtter det vestlige sammenhold om en række værdier forsvinde. Og da, men først da, vil de værdier som den mest succesfulde forsvarsalliance i historien skabte sikkerhed efter selv været blevet historie.

Noter
Tak til Lykke Friis for hendes kommentarer til første udkast af artiklen. Jeg vil gerne takke Statens Samfundsvidenskabelige Forskningsråd og DUPI’s sikkerheds- og forsvarspolitiske studier for finansiering af den forskning denne artikel er baseret på. I artiklen anvendes ny kommatering.

PDF med originaludgaven af Militært Tidskrift hvor denne artikel er fra:

militaert_tidsskrift_131.aargang_nr.3_2002.pdf


[i] Dette afsnit er baseret på min Jo flere, jo bedre? Perspektiver på NATO’s anden udvidelse (København: DUPI, 2001), 24-28.

[ii] NATO, Medlemsskabshandlingsplan, udsendt på Det Nordatlantiske Råds møde i Washing­ton, D.C. den 23. og 24. april 1999, gengivet i NATO Nyt, sommer, 1999.

[iii] NATO, Medlemsskabshandlingsplan, §1.

[iv] Kroatien er først kommer med i MAP fra maj 2002 og står derfor ikke i optagelseskøen.

[v] NATO, Alliancens nye strategiske koncept, som aftalt mellem de stats- og regerings­che­fer der deltog i mødet i Det Nordatlantiske Råd i Rom den 7.-8. november 1991. Gen­givet i NATO-Nyt.

[vi] Se min A Time for Peace (København: Institut for Statskundskab, Københavns Universitet, 2001), kapitel 2. For en generel indføring i socialkonstruktivisme, se Kenneth J. Gergen, An Invitation to Social Construction (London: Sage, 1999), eller Iver B. Neumann, Mening, materialitet, makt: en innføring i diskursanalyse (Bergen: Fagbokforlaget,  2001) eller Niels Åkerstrøm Andersen, Diskursive analysestrategier: Foucault, Konselleck, Laclau, Luhmann (København: Nyt fra Samfundsvidenskaberne, 1999). For en redegørelse for måder at anvende socialkonstruktivisme på inden for studiet af international politik, se Emanuel Adler, ’Seizing the Middle Ground: Constructivism in World Politics’, European Journal of International Relations, 3:3, 1997; John Gerard Ruggie, ‘What Makes the World Hang Together? Neo-utilitarianism and the Social Constructivist Chal­len­­ge’, International Organization, 52:4, 1998.

[vii] Kenneth N. Waltz, Theory of International Politics (Reading, Mass.: Addison-Wesley, 1979).

[viii] John Mearsheimer, ‘Back to the Future: Instability in Europe after the Cold War’, International Security, 15:1, 1990, Stephen Walt, ’Why Alliances Endure and Collapse’, Survival, 39:1, Spring 1997, samt hans The Origins of Alliances (Ithaca, NY: Cornell University Press, 1990).

[ix] Lord Robertson, European Security in the 21st Century – Completing Europe’s Unfinished Business, 29 March, 2001, Warsaw University, (Bruxelles: NATO, 2001). Alle engelsksprogede citater er oversat af forfatteren.

[x] Lord Robertson, Speech at Moscow State Institute of Foreign Relations, Moscow 21 February 2001, (Bruxelles: NATO, 2001).

[xi] nato, Alliancens strategiske koncept 1999, §10.

[xii] Lord Robertson, ‘NATO and the Challenges of the New Millennium: Public Lecture, University of Dundee, 17th February 2001’ (Brussels: NATO Office of Information and Press, 2001), §3, 1.

[xiii] Lord Robertson, nato’s Partnerships, Speech to the Atlantic Club of Bulgaria, Sofia, 12 October 2000 (Bruxelles, NATO, 2000).

[xiv] Robert Jervis, Perception and Misperception in International Politics (Princeton, N.J.: Princeton Univer­sity Press, 1976); Herbert Butterfield, History and Human Relations (London: Collins, 1951); John Herz, Political Realism and Political Idealism (Chicago: Chicago Uni­ver­­sity Press, 1951).

[xv] Jeg har uddybet dette argument i Jo flere, jo bedre?

[xvi] Citeret i Richard Balmforth, ’Russia Against NATO Enlargement on Eve of Summit’, Reuters, Moscow, 27 May 2002.

[xvii] NATO-Russia Relations: A New Quality, Declaration by Heads of State and Government of NATO Member States and the Russian Federation, Rome 28 May 2002, (Bruxelles: NATO, 2002).

[xviii] Den Russiske Føderations Udenrigspolitiske Koncept, godkendt af Den Russiske Føde­rations præsident, Vladimir Putin, 28. juni 2000, dansk oversættelse ved Lars Poulsen-Hansen, upubliceret, 2.

[xix] Ibid.

[xx] Den Russiske Føderations Udenrigspolitiske Koncept, s. 2.

[xxi] Den Russiske Føderations Udenrigspolitiske Koncept, s. 3.

[xxii] Citeret i Vibeke Sperling, ’Russisk skepsis over for NATO’, Politiken, torsdag 30. maj 2002, s. 8.

[xxiii] Christopher Coker, Twilight of the West (Boulder, Col.: Wstview Press, 1998), 108

[xxiv] Dette argument er baseret på kapitel 6 i min, A Time for Peace.

[xxv] Frygt for dette scenario kan gøre at Slovenien ikke bliver inviteret.

[xxvi] NATO, Statement by the North Atlantic Council, 12 September 2001, NATO Press Release (2001)124.

[xxvii] Presidency Conclusions, Annex IV, Helsinki European Council 10-11 December 1999

 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

Litteraturliste

 

 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

Del: