Humanitær Intervention i Kosovo: Konsekvenser for FN og det internationale samfund

Tonny Brems Knudsen er adjunkt i international politik ved Institut for
Statskundskab, Aarhus Universitet. Artiklen er tidligere blevet bragt i Udenrigs,
2, 1999, pp. 36-56, under titlen "Humanitær Intervention uden FN?”, dog
således at forfatteren nedenfor har tilføjet en efterskrift, som samler op på
udviklingen siden fredsslutningenaf2.juni (den resterende del af manuskriptet
er afsluttet den 30. maj).

Foto: Forsvaret.dk

NATO's forsøg på at bringe de massive overgreb på den albanske befolkning i
Kosovo til ophør gennem militær magtanvendelse rejser en stribe spørgsmål, hvoraf
de fleste har været livligt debatteret herhjemme såvel som i udlandet. En del af
debatten har drejet sig om konkrete forhold, som f.eks. hvorvidt alle diplomatiske
muligheder var udtømte, da NATO greb til magtanvendelse, om NATO gjorde nok
for at inddrage FN og Rusland og om omfattende bombardementer fra luften er den
rigtige måde at besvare massakrer, deportationer, mishandling og ødelæggelse af
landsbyer på.
NATO's militære indgreb overfor de etniske udrensninger i Kosovo har imidlertid
også givet anledning til en debat om nogle mere fundamentale problemstillinger
af politisk og folkeretlig karakter, og det er primært disse, som vil blive
behandlet i det følgende. Situationen er som bekendt den, at NATO-landene uden
mandat fra FN's Sikkerhedsråd har påberåbt sig retten til humanitær intervention,
dvs. retten til at gribe ind i en suveræn stats indre anliggender med militære midler
eller trusler herom med henblik på at forhindre denne stat (eller kræfter indenfor
dens grænser) i at begå massive overgreb på dens egen befolkning. Kan sådanne
interventioner overhovedet forsvares politisk og folkeretligt, hvilke regler og
procedurer vil eller bør i givet fald styre dem, og hvad vil en accept af denne
mulighed betyde for den internationale orden?

Retten til humanitær intervention
I 1800-tallet og frem til mellemkrigstiden var det almindelig anerkendt blandt
folkeretseksperter, at der eksisterede en ret til humanitær intervention, når en
statsmagt udsatte dele af sin egen befolkning for så uhyrlig en behandling, at det
måtte anses for at være et overgreb på menneskeheden som sådan. Denne ret blev
også brugt ved en række lejligheder, bl.a. i Libanon i 1860, hvor de europæiske
stormagter greb ind overfor drusiske massakrer på maronitteme, og på Balkan i
1870-erne, hvor det var forfulgte kristne, herunder ironisk nok også serbiske
befolkningsgrupper, som man ønskede at forsvare. I mellemkrigstiden gled retten
til humanitær intervention imidlertid i baggrunden til fordel for Folkeforbundets
system for mindretalsbeskyttelse, og med etableringen af FN forsvandt den helt ud
af folkeretten. Herefter havde man kun menneskerettighederne tilbage, og disse
rettigheder blev i realiteten reduceret til et anliggende mellem den enkelte borger
og magthaverne i dennes land. I praksis kom individet til at stå fuldstændigt nøgent
overfor staten.
Hensigten med FN-pagten var efter alt at dømme ikke at forbyde humanitær
intervention. Under den kolde krig mente de fleste folkeretseksperter imidlertid, at
dette måtte være den uundgåelige konsekvens af ønsket om at minimere staternes
ret til at bruge magt overfor hinanden, sådan som det er fastlagt i artikel 2.4 og 2.7.
i FN's charter. Førstnævnte forbyder staterne at bruge militær magt mod hinanden,
eller at true med at gøre det, mens sidstnævnte reserverer retten til at bruge magt i
international politik for FN selv, når der foreligger en trussel mod international fred
og sikkerhed, sådan som det bestemmes nærmere under Chartrets kapitel VII. Den
eneste eksplicitte undtagelse fra dette regelsæt er staternes ret til selvforsvar og
kollektivt selvforsvar jvf. artikel 51.
Dette synes at udelukke en ret til humanitær intervention, både for FN og for
den enkelte stat. Konsulterer man FN's formålsparagraf rangerer hensynet til
menneskerettighederne imidlertid side om side med hensynet til international fred
og sikkerhed. Der er derfor grundlag for at antage, at FN's Sikkerhedsråd burde
have haft de samme beføjelser til at forsvare befolkningsgrupper mod massakrer,
forfølgelser og folkemord, som det har til at forsvare den internationale fred og
sikkerhed. Under den kolde krig blev dette argument forfægtet af en lille gruppe
prominente folkeretseksperter, blandt andre Hersch Lauterpacht og Richard Lillich,
men flertallet holdt sig til en snæver og formalistisk tolkning af FN's charter, og det
samme gjorde størstedelen af medlemsstaterne.
 

FN's praksis i 90’erne
I 1990'erne har holdningen imidlertid ændret sig, både i praksis og blandt
iagttagere. Det første eksempel herpå var oprettelsen af de såkaldt sikre havne i det
nordlige Irak i april 1991, hvormed en gruppe stater anført af Frankrig, Storbritannien
og USA reddede op mod halvanden million kurdere fra at bukke under for sult
og kulde, efter at Saddam Husseins tropper havde jaget dem op i bjergene som
hævn for deres oprør under krigen om Kuwait. Denne humanitære intervention var
formentlig kun mulig, fordi Irak knap to måneder forinden havde lidt et militær
nederlag, men de vestlige stormagter havde gentagne gange understreget, at de ikke
kunne intervenere til fordel for kurderne, eftersom krigen om Kuwait var slut og
Iraks suverænitet genoprettet, og fordi krigen kun havde haft til formål at
genoprette Kuwaits uafhængighed. At man alligevel bestemte sig for at intervenere
i det nordlige Irak, og at det skete i form af en indsættelse af ca. 20.000 soldater på
et tidspunkt, hvor der kun var et mindre antal allierede soldater tilbage i grænseområdet
til Kuwait i syd, understregede med al tydelighed, at nye principper var under
indførelse. Dette var også daværende FN-generalsekretær Pérez de Cuéllars
tolkning, da han omtalte oprettelsen af de sikre zoner i sin årsrapport fra 1991:

It is now increasingly felt that the principle of noninterference within the
essential domestic jurisdiction of states cannot be regarded as a protective
barrier behind which human rights could be massively or systematically
violated with impunity. The fact that in diverse situations the United Nations
has not been able to prevent atrocities cannot be accepted as an argument,
legal or moral, against the necessary corrective action, especially when peace
is threatened.

Denne udtalelse er bemærkelsesværdig ikke mindst i relation til den debat om
humanitær intervention uden FN, som NATO's engagement i Kosovo har rejst. Den
humanitære intervention til fordel for kurderne hvilede nemlig heller ikke på et
eksplicit mandat fra FN's Sikkerhedsråd, som dog havde krævet, at Irak skulle
stoppe forfølgelsen af kurderne, lade dem komme ned fra bjergene og tillade
international humanitær assistance (resolution 688 af 5 april 1991). Ud over det
humanitære argument i sig selv, var det først og fremmest denne resolution, som
vestmagterne støttede sig til, eftersom det mandat, som havde autoriseret
genoprettelsen af Kuwaits uafhængighed ikke fandt anvendelse på de efterfølgende
humanitære overgreb inde i selve Irak. Péréz de Cuellar fremførte inden den
humanitære intervention, at en sådan kun kunne iværksættes med direkte mandat
fra FN's Sikkerhedsråd, men som det fremgår af ovenstående citat forsvarede han
alligevel interventionen bagefter med henvisning til, at FN's afmagt overfor
massakrer ikke må betyde, at sådanne ikke kan stoppes.
Der var da også bred international opbakning til det humanitære indgreb i det
nordlige Irak i april 1991 uanset de folkeretlige problemer heri, og den mádel som
interventionen antydede, nemlig at FN's Sikkerhedsråd kunne tage skridtet fuldt ud
og autorisere brugen af militære midler for at beskytte befolkningsgrupper mod
massakrer og andre alvorlige og massive overgreb, eller for at sikre omdeling af
nødhjælp, blev i de følgende år praktiseret ved flere lejligheder, eksempelvis i
Somalia, Bosnien og Rwanda. Som noget helt nyt i forhold til den kolde krig har
FN’s Sikkerhedsråd i disse tilfælde kraftigt fordømt forfølgelser af og massakrer på
bestemte befolkningsgrupper eller slet og ret konstateret at 'omfanget af den
humanitære katastrofe udgør en trussel mod den internationale fred og sikkerhed’,
hvorefter rådet har autoriseret FN selv, regionale organisationer eller grupper af
stater til at tage' alle nødvendige midler’ i brug for at beskytte civile eller bringe den
humanitære katastrofe til ophør. Disse resolutioner fra FN’s Sikkerhedsråd og de
militære interventioner, som de har givet anledning til, har faet en lang række
eksperter i folkeret og international politik til at diskutere ikke så meget eksistensen
af en ret til humanitær intervention, men først og fremmest hvor vidtrækkende den
er og bør være, og hvordan den bedst kan reguleres og administreres.
Sammen med oprettelsen af krigsforbrydertribunaleme for Bosnien og Rwanda
markerer denne nye praksis for humanitær intervention uden tvivl den væsentligste
udvikling i folkeretten siden FN’s oprettelse. Nu kan ikke bare staternes, men til
syvende og sidst også individernes og befolkningernes sikkerhed forsvares mod
overgreb, om nødvendigt ved hjælp af militære midler. En nærmere granskning af
ovennævnte resolutionstekster, og den måde de er blevet udlagt på af de intervenerende
stater i hvert enkelt tilfælde, tyder endog på, at man ikke anser retten til
humanitær intervention for at være afhængig af, at der også foreligger en reel
trussel mod international fred og sikkerhed. For FN betyder denne udvikling, at der
nu er en mere ligelig balance mellem de to væsentligste hensyn i Chartrets
formålsparagraf, nemlig hensynet til international fred og sikkerhed og hensynet til
menneskerettighederne, også hvad angår kapitel VII, som fastlægger Sikkerhedsrådets
beføjelser til at autorisere brugen af militære midler.
 

Kosovo og den gode vilje
Spørgsmålet er imidlertid, hvad der bliver af retten til humanitær intervention, når
en stormagt blokerer for, at en sådan kan bemyndiges af FN’s Sikkerhedsråd, sådan
som Rusland har gjort det i tilfældet Kosovo. Er menneskerettighederne, folkemordskonventionen,
konventionerne om forbud mod tortur og anden umenneskelig
behandling og hele resten af den humanitære folkeret så reduceret til symboler, som
et magtesløst statssamfund kan holde op foran sig som bevis på, hvilke høje idealer,
man retmæssigt ville kunne forsvare, hvis bare...?
At dømme efter den humanitære intervention i Kosovo (og til dels den
humanitære intervention til fordel for kurderne i 1991) er dette ikke tilfældet. At
Sikkerhedsrådet ikke kan eller vil give et mandat betyder ikke nødvendigvis, at
retten til humanitær intervention ikke kan bringes i anvendelse, eller at et sådant
skridt vil blive mødt med international fordømmelse. Som den folkeretlige og
politiske situation ser ud i dag, er der meget der taler for, at legitimiteten af et
militært indgreb i sådanne situationer helt overordnet vil afhænge af 3 spørgsmål,
nemlig for det første om krænkelserne af den humanitære folkeret er så grove, at FN
selv kan og bør gribe ind, for det andet om de intervenerende magter indenfor
rimelighedens grænser har prøvet alle andre midler først, herunder ikke mindst om
de har gjort et reelt forsøg på at få et militært indgreb besluttet i FN's Sikkerhedsråd,
og for det tredje om de intervenerende magter overholder de regler og normer
for humanitær intervention, som kan udledes af folkeretten eller af FN's praksis på
dette felt, sådan som den har udviklet sig op gennem 1990'erne.
Hvad sidstnævnte angår, gives der nedenfor et bud på, hvilke kriterier man kan
forvente, at legitimiteten af NATO's militære aktioner i Kosovo, og eventuelle
lignende eksempler i fremtiden, til syvende og sidst vil blive vurderet ud fra.
Allerede på nuværende tidspunkt står det imidlertid klart, at NATO's beslutning om
at gribe til militær magt for at få de jugoslaviske myndigheder til at stoppe de
massive overgreb i Kosovo og lade flygtningene vende tilbage har påkaldt sig en
forholdsvis bred international accept og støtte, og meget tyder på, at det netop var
FN's magtesløshed kombineret med karakteren af disse overgreb, som i første
omgang bestemte den internationale reaktion, og førte til isolationen af en lille
gruppe kritiske stater med Rusland, Kina og Indien i spidsen.
Det jugoslaviske militær og politi rettede de første angreb mod kosovoalbanske
landsbyer i Drenica-regionen i slutningen af februar og begyndelsen af marts 1998,
altså næsten 13 måneder før NATO begyndte sin bombekampagne. Den voldsomme
fremfærd udviklede sig i maj og juni 1998 til regulær etnisk udrensning. Målet var
at knække Kosovos Befrielseshær (UCK), men krigen blev i stigende grad ført mod
civilbefolkningen, som blev udsat for massakrer, fordrivelser og afbrænding af
landsbyer. Disse overgreb var allerede på daværende tidspunkt så vedvarende og
massive, at det fik FN's generalsekretær, Kofi Annan, til at bifalde NATO's trusler
om humanitær intervention, da han under sit besøg i Rom den 15. juni 1998
kommenterede NATO's igangværende luftøvelser, som var et forsøg på at true
Juguslavien til at stoppe overgrebene i Kosovo:

I think if we use diplomacy and force that threatens, we should be able to
succeed... All o f you, who have been following the last few months in Kosovo
must begin to wonder whether another Bosnia looms on the horizon... Already
the shelling, the ethnic cleansings, the indiscriminate attacks on civilians in the
name of security are taking place ... All our professions of regret, all our
expressions of determination to never again permit another Bosnia, all our
hopes for a peaceful future for the Balkans will be cruelly mocked if we allow
Kosovo to become another killing field. It is in our hands now.

Den 26. juni 1998 udtalte Kofi Annan endvidere i London, at han havde tiltro til,
at FN's Sikkerhedsråd ville tillade en militær intervention, såfremt situationen ikke
blev bedret. Det gjorde den som bekendt ikke, men Rusland nægtede vedvarende
at lade FN's Sikkerhedsråd vedtage mere end fordømmelser af den jugoslaviske
fremfærd i Kosovo. I juni 1998 måtte Storbritannien derfor opgive at komme
igennem med et resolutionsforslag, som bemyndigede en gruppe af medlemsstater
til at bruge alle nødvendige midler med henblik på at bringe blodsudgydelseme til
ophør. Sikkerhedsrådet vedtog i stedet for 3 resolutioner (1160 af 31 marts 1998,
1199 af 23 september 1999 og 1203 af 24 oktober 1998), som trods fordømmelser
og opfordringer til den jugoslaviske ledelse om at stoppe forfølgelserne og indlede
forhandlinger om en politisk ordning for provinsen omhyggeligt undlod at true
Jugoslavien med magtanvendelse, et faktum som den russiske delegerede lagde stor
vægt på i forbindelse med vedtagelsen af resolution 1199.
I oktober 1998 accepterede den jugoslaviske ledelse under NATO's trusler om
militær intervention at trække hovedparten af sine styrker tilbage fra Kosovo,
således at en udstationering af OSCE-observatører kunne indledes, en model som
var blevet til efter russisk mellemkomst. Dette skete efter, at Kofi Annan i sin
rapport til FN’s Sikkerhedsråd i begyndelsen af oktober havde fordømt, hvad han
kaldte den massive fordrivelse af civile befolkningsgrupper, den omfattende
ødelæggelse af landsbyer og den kollektive afstraffelse af kosovoalbaneme. I
rapporten udtrykte han endvidere en særlig stærk bekymring for de ca. 50.000
kosovoalbanske flygtninge, som havde udsigt til at overvintre i Kosovos skove og
bjerge.
Indsættelsen af OSCE-observatøreme medførte om ikke tålelige forhold så dog
en midlertidig bedring for civilbefolkningen i Kosovo, men som anført i Kofi
Annans rapport til Sikkerhedsrådet af 30 januar i år var situationen efter massakren
på 45 kosovoalbanere i Racak den 15 januar ved at være den samme, som før
Beograd accepterede at stoppe overgrebene, trække sine styrker ud og tillade OSCE
at overvåge situationen i provinsen:

I am shocked and dismayed by reports of the atrocities committed in Racak on
15 January... Sadly, the massacre and events surrounding it appear indicative
of the pattern of disproportionate use of force by the authorities of the Federal
Republic of Yugoslavia in retaliation for provocations by Kosovo Albanian
paramilitaries ... I am deeply concerned about the risk of a return to the
situation that existed in Kosovo before October 1998.

Tidligere i år lykkedes det så for NATO at true UCK og regeringen i Beograd til
forhandlingsbordet, hvor de af de vesteuropæiske, amerikanske og, vel at mærke,
russiske forhandlere blev præsenteret for en løsning, som byggede på kosovoalbansk
autonomi under jugoslavisk overhøjhed og afvæbning af UCK. De
jugoslaviske forhandlere blev endvidere stillet overfor et krav om, at Beograd skulle
acceptere udstationeringen af en stærk international styrke med vidtgående
beføjelser. Frankrig, Storbritannien og USA krævede at denne styrke skulle ledes
af NATO, men åbnede samtidig op for, at tropper fra andre lande kunne deltage.
Især en russisk deltagelse, sådan som de vestlige ledere flere gange opfordrede til,
bl.a. imellem første og anden runde af Ramboulliet-forhandlingeme, forekom
oplagt af hensyn til de jugoslaviske interesser, men Beograd nægtede vedvarende
at acceptere nogen som helst international militær tilstedeværelse i Kosovo. De
vestlige stormagters holdning var imidlertid, at selvom det skulle lykkes at fa
Jugoslavien til at skrive under på en politisk aftale (noget der vel at mærke ikke
lykkedes under Rambouillet-forhandlingeme), så ville en sådan ikke være noget
værd, med mindre der samtidig blev indgået en aftale om militær overvågning. Når
man kigger på hele forløbet, som er karakteriseret af vedvarende og systematiske
serbiske overgreb på civilbefolkningen i Kosovo trods alle løfter om det modsatte,
kan man dårligt bebrejde de vestlige lande denne holdning. Selv den OSCEgaranterede
aftale af oktober 1998, som baserede sig på alt det, som nogle kritikere
af NATO's bombekampagne har efterlyst, nemlig at overgrebne på civile skulle
ophøre, de militære og paramilitære styrker trækkes tilbage, ubevæbnede
observatører lukkes ind og åbne forhandlinger om en ikke nærmere defineret grad
af autonomi påbegyndes, formåede ikke at fa den serbiske side til at behandle den
kosovoalbanske civilbefolkning med et minimum af anstændighed og god vilje.
Dette er ikke et forsøg på at hvidvaske NATO's bombekampagne, hvis troværdighed
svækkes af satsningen på, at humanitære resultater kan nås gennem en
afstraffelse af Jugoslavien som helhed fremfor en direkte beskyttelse af civile, men
en konstatering af den kendsgerning, at de serbiske myndigheder og styrker
vedvarende har insisteret på en løsningsmodel, som ingen terrorhandlinger fra
UCK's side kan undskylde, nemlig brutal undertrykkelse og etnisk udrensning.
Uanset hvordan man vender og drejer det, så er det et faktum, at hverken
diplomatiske midler (marts 1998 til marts 1999), gentagne opfordringer og
fordømmelser fra FN's generalsekretær og Sikkerhedsrådet (3 resolutioner i
perioden marts til oktober 1998), indsættelsen af OSCE-observatører (oktober 1998
til marts 1999) eller mere end 2 måneders militære bombardementer (som dog gav
resultat den 2. juni) har kunnet overbevise de serbiske ledere om, at de skal holde
op med at føre krigen mod civile.
De synspunkter, som FN's generalsekretær og det store flertal i Sikkerhedsrådet
gav udtryk for umiddelbart efter NATO begyndte den systematiske nedbrydning afden jugoslaviske kampevne tyder da også på, at den serbiske optrapning af den
etniske udrensning (en optrapning som rent faktisk begyndte 4 dage før NATO greb
til magtanvendelse) blot forstærkede den internationale accept af og støtte til den
humanitært begrundede militære kampagne. Allerede inden den jugoslaviske
ledelse begyndte sit forsøg på at udrense den kosovoalbanske befolkning som
helhed, havde overgrebenes massive, systematiske og vedvarende karakter over en
periode på 13 måneder, sådan som de er beskrevet i Kofi Annans månedlige
rapporter til Sikkerhedsrådet fra april 1998 og frem, imidlertid overbevist de fleste
lande i Sikkerhedsrådet og tilsyneladende også generalsekretæren om, at der ikke
var andre udveje, end at gribe til magtanvendelse. I den forbindelse er det værd at
hæfte sig ikke bare ved generalsekretærens beskrivelse af omfanget og karakteren
af mishandlingen af den kosovoalbanske civilbefolkning, men også ved FN's
løbende opgørelse over udviklingen i antallet af fordrevne. Den 25 marts, altså
dagen efter at NATO's luftkampagne begyndte, citerede generalsekretærens
talsmand således UNHCR for, at 450.000 var blevet fordrevet fra deres hjem i
Kosovo, heraf ca. 260.000 til andre områder i provinsen.
Den humanitære katastrofe var med andre ord en fuldbyrdet kendsgerning
længe inden bombardementerne begyndte, og den eskalering i den etniske
udrensning, som fandt sted fra og med weekenden den 20.-21. marts gjorde det
uundgåeligt endnu vanskeligere at fordømme NATO's handlinger. Der er da heller
ingen tvivl om, at FN's Sikkerhedsråd kunne have bemyndiget en humanitær
intervention, hvis man henholder sig til FN's praksis op gennem 1990'erne, og
muligheden af et sådant skridt blev som nævnt også kraftigt antydet af Kofi Annan
allerede i sommeren 1998. Eftersom de vestlige stormagter fra sommeren 1998 og
frem forgæves forsøgte at fa FN's Sikkerhedsråd til at vedtage en resolution, som
truede Jugoslavien med magtanvendelse eller autoriserede en sådan, såfremt
overgrebene ikke hørte op, kunne NATO endvidere vanskeligt kritiseres for ikke
at have forsøgt at få FN til at skride ind. Det er de vedvarende og systematiske
overgreb på den kosovoalbanske civilbefolkning samt vestmagternes langstrakte,
men forgæves forsøg på at fa FN's Sikkerhedsråd til at skride ind overfor dem, som
har gjort det til et åbent spørgsmål, om humanitær intervention trods alle problemerne
heri ikke bør anses for at være lovligt, uanset fraværet af et mandat.
 

FN's reaktion
De mest håndgribelige tegn på, at NATO's beslutning om at forsøge at stoppe de
serbiske overgreb på den kosovoalbanske civilbefolkning med magt nyder udbredt
international opbakning eller accept er Kofi Annans reaktion samt Sikkerhedsrådets
klare afvisning af det russiske forsøg på at få kendt NATO's aktion i Kosovo for
ulovlig den 26. marts. Forslaget faldt med stemmerne 12 mod 3, hvilket angiveligt
er det største nederlag et resolutionsforslag har lidt i Sikkerhedsrådet i FN's historie.
Rusland fik kun støtte fra Namibia og Kina, som op gennem 1990'erne har forholdt
sig skeptisk også til humanitære interventioner autoriseret af FN (dog figurerede
Indien og Belarus som medforslagsstiller), mens 12 lande, herunder også ikkevestlige
lande som Argentina, Malaysia og Bahrain, altså afviste at fordømme
NATO's magtanvendelse.
Som begrundelse for deres støtte til NATO's intervention anførte de 12 landes
repræsentanter blandt andet, at resolutionsforslaget ikke tjente andet formål end at
lede opmærksomheden væk fra de ekstremt alvorlige overgreb på menneskerettighederne,
at NATO's handlinger var nødvendige for at forhindre en humanitær
katastrofe, at FN's charter ikke indikerer, at det internationale samfund skal vende
det blinde øje til en voksende humanitær katastrofe, at en vedtagelse af resolutionen
ville have signaleret, at der intet var til at holde Milosevics undertrykkelsespolitik
i Kosovo tilbage, og at de jugoslaviske myndigheder havde udnyttet tidligere
forhandlinger til at fortsætte den voldsomme undertrykkelse i Kosovo, fremfor at
leve op til FN's krav.
FN's generalsekretær, Kofi Annan, beklagede den 24. marts i en første
kommentar til NATO's luftkampagne, at diplomatiet var slået fejl, og at de
jugoslaviske myndigheder havde nægtet at medvirke til en løsning, som kunne
stoppe blodbadet. Han understregede endvidere, at der er situationer, hvor brugen
af magt er legitim, men at FN's Sikkerhedsråd bør involveres i enhver beslutning
om magtanvendelse. Der har imidlertid ikke på noget tidspunkt hersket tvivl om
Annans prioritering mellem hensynet til en civilbefolkning, som udsættes for
massive og vedvarende overgreb, og hensynet til princippet om, at magtanvendelse
skal autoriseres af FN's Sikkerhedsråd. Den 9. april opstillede han således 5
betingelser, som den jugoslaviske regering skal opfylde, forud for et bombestop fra
NATO's side.

I'm deeply distressed by the tragedy taking place in Kosovo and in the region,
which must be brought to an end. The suffering of innocent civilians should not
be further prolonged. In this spirit, I urgently call upon the Yugoslav authorities
to undertake the following commitments: First, to end immediately the
campaign of intimidation and expulsion of the civilian population; Two, to
cease all activities of military and para-military forces in Kosovo, and to
withdraw these forces; Three, to accept unconditionally the return of refugees
and displaced persons to their homes; Four, to accept the deployment of an
international military force to ensure a secure environmentfor the return of the
refugees and unimpeded delivery of humanitarian aid; and, finally, to permit
the international community to verify compliance with these undertakings.
Upon acceptance by the Yugoslav authorities of these conditions, I urge the
leaders o f the North Atlantic Alliance to suspend immediately the air bombardments
upon the territory of the Federal Republic of Yugoslavia.

Det er værd at bemærke, at disse fem krav til forveksling ligner dem, som NATO
har opstillet, men pointen er, at Annan trods fraværet af et FN-mandat fastholder,
at bombekampagnen mod Jugoslavien må fortsætte, indtil der er sikkerhed for, at
de serbiske overgreb på civilbefolkningen i Kosovo hører op. Basalt set forsøger
Kofi Annan at gøre NATO til det, som dets ledere hele tiden har hævdet at alliancen
er i denne situation, nemlig et instrument for det internationale samfund, og de
idealer, som det bygger på.
Meget tyder således på, at der er en markant international tilslutning til det
princip, som NATO's magtanvendelse hviler på, nemlig at så massive overgreb på
en civilbefolkning, som de der har fundet sted i Kosovo, kan søges stoppet med
militære midler, når alle andre muligheder inden for rimelighedens grænser er
udtømte, også selvom FN's Sikkerhedsråd ikke har formået at autorisere en sådan
aktion. At insistere på det modsatte, altså at fraværet af et mandat må udelukke
brugen af militære midler uanset overgrebenes karakter og den kontekst de
optræder i, ville da også bringe FN, folkeretten og hele idéen om eksistensen af et
internationalt samfund i en håbløs position. Én ting er, at FN ofte ikke er i stand til
at gøre noget ved massive overgreb mod civile, fordi magtbalancen udelukker det,
eller fordi ingen vil stille tropper til rådighed for sådanne interventioner. Noget
ganske andet og endnu mere fortvivlende ville være, om de folkeretlige regler
skulle udelukke og fordømme et militært svar på eksempelvis forbrydelsër under
folkemordskonventionen, hver gang FN's Sikkerhedsråd blokeres på et usagligt
grundlag. Det er ikke svært at se, hvilket dilemma NATO's bombardementer af
Jugoslavien bragte FN's Sikkerhedsråd og generalsekretæren i, men det er heller
ikke svært at forstå, hvorfor de valgte som de gjorde.
Uanset hvad man måtte mene om Ramboulliet-forhandlingerne (og her bør man
efter undertegnedes mening spørge sig selv, hvori muligheden for et acceptabelt
resultat bestod, når de jugoslaviske myndigheder ikke reagerede på de kontante
krav med at stoppe overgrebene på civile og acceptere autonomi og overvågning
under forudsætning af russisk deltagelse i og FN-kontrol med den militære styrke)
ville en afvisning af NATO's handling den 24. marts have betydet en de facto
accept af fortsatte overgreb på den kosovoalbanske befolkning, og en principiel
afvisning af, at der findes et Svar på nogle af de mest alvorlige forbrydelser under
folkeretten, når Sikkerhedsrådet blokeres. Dette ville have været særdeles
kompromitterende for FN og for folkeretten, eftersom begge i givet fald ville være
kommet til at stå i et modsætningsforhold til selve grundlaget for deres eksistens,
nemlig at de gavner og beskytter menneskeheden som sådan.
Disse argumenter kan imidlertid ikke skjule, at retten til humanitær intervention
ikke umiddelbart lader sig forene med folkeretten, med mindre denne ret
administreres af FN's Sikkerhedsråd på basis af en udvidet fortolkning af Chartrets
kapitel VII. Endvidere indebærer muligheden for humanitær intervention uden
bemyndigelse fra Sikkerhedsrådet oplagt nogle potentielle politiske problemer,
herunder faren for at forbudet mod magtanvendelse udhules, risikoen for misbrug
afretten til humanitær intervention, og faren for at FN utilsigtet ender på sidelinjen
i den internationale konfliktløsning. Med andre ord: Hvordan kan en sådan
tilsyneladende vidtrækkende ret til humanitær intervention inkorporeres i
folkeretten, og hvilke, regler, normer og procedurer skal sikre, at FN's autoritet ikke
undergraves, at lovløse tilstande ikke (gen)indføres i den internationale politik og
at de intervenerende stater kan holdes ansvarlige for deres handlinger? Dette er
selvsagt et spørgsmål, som må debatteres grundigt nationalt og internationalt.
Baggrunden for nedenstående bidrag til denne diskussion er imidlertid en antagelse
om, at man ikke står på bar bund overfor denne udfordring. Der er masser at hente
i folkeretten som den ligger, og i FN's egen praksis for humanitære og fredsbevarende
operationer.
 

Artikel 51 og Folkemordskonventionen
Til syvende og sidst vil legitimiteten af NATO's magtanvendelse i Kosovo og
lignende eksempler i fremtiden afhænge af, hvad FN selv og flertallet af medlemmerne
af det internationale samfund måtte mene om det, der er blevet gjort forud
for og under interventionen. Udgangspunktet for den folkeretlige fortolkning må
imidlertid være, at FN selv har autoriseret og i enkelte tilfælde også ledet militære
operationer, som har haft et humanitært sigte, j vf. afsnittet om FN's praksis ovenfor.
Som nævnt har FN's Sikkerhedsråd i tilfælde som Somalia, Bosnien og Rwanda
defineret massive overgreb på civile eller humanitære katastrofer som en trussel
mod den internationale fred og sikkerhed, og derpå autoriseret brugen af militære
midler med henblik på at beskytte og hjælpe truede befolkningsgrupper. Man har
således udviklet en praksis under FN's myndighed, som muliggør humanitær
intervention på basis af en udvidet fortolkning af FN-Chartrets kapitel VII, hvilket
er i overensstemmelse med FN's formål og med normen om, at folkeretten så vidt
muligt bør kunne håndhæves.
Denne sidestilling af forsvaret af international fred og sikkerhed og forsvaret
af truede befolkningsgrupper i FN's praksis er væsentlig for den folkeretlige
fortolkning af den situation, hvor Sikkerhedsrådet er afskåret fra at bemyndige en
humanitær intervention, som alt andet lige burde bemyndiges. I FN's kapitel VII,
artikel 51, tages der nemlig højde for det parallelle dilemma som opstår, når
Sikkerhedsrådet ikke er i stand til at komme en angrebet stat til hjælp:

Nothing in the present Charter shall impair the inherent right of individual or
collective self-defence if an armed attack occurs against a Member of the
United Nations, until the Security Council has taken measures necessary to
maintain international peace and security.

Retten til 'kollektivt selvforsvar' betyder ifølge den konventionelle udlægning af
Chartret, at den enkelte stat og regionale organisationer kan komme andre stater til
hjælp, hvis Sikkerhedsrådet forsømmer at gøre det. Befrielsen af Kuwait i 1991
ville således ikke have været folkeretsstridig, selvom Sikkerhedsrådet havde været
ude af stand til at autorisere dette skridt p.g.a. et veto. Denne mulighed viser, at man
ved FN's oprettelse forudså, at der kunne opstå situationer, hvor FN's Sikkerhedsråd
af den ene eller den anden grund ikke ville være i stand til at leve op til dets ansvar.
Artikel 51 viser endvidere, at forsvaret af international fred og sikkerhed til syvende
og sidst er vigtigere end princippet om, at anvendelse af magt kun kan være legitimt
efter autorisation fra Sikkerhedsrådet.
Sikkerhedsrådets klare afvisning af det russiske forsøg på at få kendt NATO's
aktion i Kosovo for ulovlig og Kofi Annans udtalelser om, at overgrebene på den
kosovoalbanske civilbefolkning må høre op før NATO's bombekampagne, antyder,
at princippet i artikel 51 kan overføres til situationer, hvor det internationale
samfunds stilles overfor massive og vedvarende forbrydelser mod menneskeheden.
Som anført ovenfor benyttede tidligere generalsekretær Péréz de Cuéllar en
tilsvarende argumentation i en kommentar til den humanitære intervention til fordel
for kurderne i det nordlige Irak i 1991. Dette betyder i givet fald, at regionale organisationer
eller grupper af stater kan skride ind overfor sådanne massive overgreb,
indtil FN's Sikkerhedsråd selv tager de nødvendige skridt til at fa dem bragt til
ophør.
Det er imidlertid af afgørende betydning for muligheden for at undgå misbrug
og en generel udhulning af suverænitetsprincippet, at der kan identificeres grænser
for, hvornår retten til humanitær intervention finder anvendelse. Heller ikke her
bliver folkeretten svar skyldig. For det første er det i den humanitære folkeret
muligt at identificere en sondring mellem brud på menneskerettighederne i
almindelighed og overgreb som har karakter af at være en forbrydelse mod
menneskeheden. For det andet har man FN's praksis op gennem 1990'erne at støtte
sig til.
Hvad den humanitære folkeret angår forekommer det mest oplagt at tage
udgangspunkt i Folkemordskonventionen af 1948, som beskriver en bred vifte af
overgreb, som de underskrivende stater forpligtiger sig til at søge at stoppe og
straffe gennem en domstolsproces. Konventionen er et velegnet udgangspunkt,
fordi den på den ene side identificerer nogle helt exceptionelt alvorlige forbrydelser
mod menneskeheden, på den anden side giver så bred en definition på, hvad der
konstituerer et folkemord, at den ikke prisgiver befolkningsgrupper, som trues af
massakrer og massiv undertrykkelse:

In the present Convention, genocide means any ofthefollowing acts committed
with intent to destroy, in whole or in part, a national, ethnical, racial or
religious group, as such: (a) Killing members of the group; (b) Causing serious
bodily or mental harm to members of the group; (c) Deliberately inflicting on
the group conditions of life calculated to bring about its physical destruction
in whole or in part; (d) Imposing measures intended to prevent births within the
group; (e) Forcibly transferring children of the group to another group.

Siden enhver af disse handlinger defineres som folkemord, såfremt hensigten er at
ødelægge en bestemt befolkningsgruppe, vel at mærke også delvist, vil en lang
række overgreb kunne imødegås under henvisning til denne konvention, ikke
mindst fordi den forpligtiger de underskrivende stater til at søge at forhindre
folkemord. Såfremt man henholder sig til Folkemordskonventionen, skal der
naturligvis være en begrundet formodning om, at de beskrevne overgreb bunder i
et ønske om at ramme en bestemt befolkningsgruppe. Essensen af Folkemordskonventionen
er imidlertid, at systematiske, vedvarende eller tilbagevendende anslag
mod en bestemt befolkningsgruppe er at betragte som forsøg på folkemord. Der er
således næppe tvivl om, at de jugoslaviske militære og paramilitære styrkers
fremfærd i Kosovo siden marts 1998 falder under Folkemordskonventionen. Det
kan naturligvis diskuteres, om et forsøg på at deportere en hel befolkning omfattes
af konventionen. Her synes det imidlertid oplagt, at en sådan handling vil være
ensbetydende med en ødelæggelse af denne befolkning som nation, hvortil kommer,
at massefordrivelse er tæt forbundet med den mening, som ordet folkemord gives
i konventionen. I tilfældet Kosovo er det imidlertid afgørende, at massefordrivelsen
optræder i sammenhæng med de fleste af de former for overgreb, som beskrives i
konventionen. De systematiske overgreb og ødelæggelser af landsbyer allerede i
sommeren 1998 førte eksempelvis ca. 50.000 kosovoalbanske flygtninge ud i en
situation, hvor FN's generalsekretær som tidligere omtalt frygtede for deres liv, hvis
ikke de blev undsat inden vinteren.
Essensen af Folkemordskonventionen er under alle omstændigheder, at den
type forbrydelser, som beskrives i konventionen må stoppes, når der er tale om
systematiske, vedvarende eller tilbagevendende overgreb på bestemte befolkningsgrupper.
Dette er også den standard, der kan udledes af FN's praksis op gennem
1990'eme (når man ser bort fra den noget tvivlsomme FN-autoriserede intervention
i Haiti i 1994), dog således at retten til humanitær intervention også finder
anvendelse på situationer, der er karakteriseret ved sanseløse myrderier (Liberia og
Sierra Leone, hvor de regionale indgreb indirekte er blevet anerkendt af FN) og
hensynsløs optræden overfor befolkninger, som rammes af hungersnød (Somalia).
En kombination af Folkemordskonventionen og FN's praksis på den ene side, og
analogien med artikel 51 på den anden, kunne således med udgangspunkt i
sidstnævnte formuleres på følgende måde:

Nothing in the present Charter shall impair the inherent right o f the members
of international society to take the necessary steps to defend any national
ethnical racial, religious or other group of individuals against acts of genocide
and massive, systematic and recurrent persecution until the Security Council
has taken measures necessary to maintain the minimum standards of humanity.

De første skridt fra en uformel normdannelse hen mod en egentlig regulering af
retten til humanitær intervention kunne således være at skrive cjenne ret ind i FNChartrets
kapitel VII, nærmere bestemt artiklerne 39 og 42, som omhandler
Sikkerhedsrådets beføjelser til at bruge magt, samtidig med at der analogt med
artikel 51 opstilles en ret for medlemsstaterne til, efter forgæves appel til FN's
Sikkerhedsråd, at beskytte befolkningsgrupper mod overgreb, som falder under
Folkemordskonventionen af 1948 i bred forstand. Alternativt kunne et sådant
folkeretligt grundlag for humanitær intervention (som i givet fald bør indeholde en
mere udførlig beskrivelse af rækkevidden af denne ret såvel som en række kriterier
for dens udøvelse, jvf. nedenfor) vedtages i en resolution i FN-regi.
Et sådant skridt forekommer indrømmet ikke særlig sandsynligt i den aktuelle
situation, men man kan håbe på, at Rusland og eventuelt også Kina på lidt længere
sigt vil erkende, at en præcisering af regler for humanitær intervention også vil være
i deres interesse, eftersom det under alle omstændigheder vil være særdeles
vanskeligt rent politisk for enhver stormagt, USA inklusive, at forhindre, at retten
til humanitær intervention vil blive bragt til anvendelse overfor deciderede forsøg
på folkemord. Uanset hvad må man kunne kræve af de lande, som rent principielt
eller gennem deres handlinger har støttet en ret til humanitær intervention, at de
også tager skridt til at regulere den. Denne kreds omfatter vel at mærke en lang
række lande inklusive alle de faste medlemmer af Sikkerhedsrådet på nær Kina,
som nok accepterede de helt eller delvist humanitært begrundede interventioner i
det nordlige Irak, Somalia, Bosnien, Rwanda og Haiti, men ikke uden at signalere,
at Kina ikke støtter en almindelig ret til humanitær intervention.
For det store flertal, herunder ikke mindst de vestlige lande, burde det
imidlertid være uproblematisk i den ene eller den anden form at forpligtige sig
eksplicit på en række kriterier for humanitær intervention, således at intervenerende
organisationer eller stater kan holdes ansvarlige for deres handlinger. Dette vil være
til alles fordel, eftersom retten til humanitær intervention efter forgæves appel til
FN selvsagt ikke kan forbeholdes for en begrænset gruppe af stater eller organisa
tioner. Med udgangspunkt i FN's egen praksis og den skrevne folkeret, herunder
ikke mindst relevansen af FN-Chartrets artikel 51 og Folkemordskonvention, kunne
følgende kriterier indgå i et forsøg på at regulere retten til humanitær intervention:

Kriterier for humanitær intervention
For det første skal der være tale om massive overgreb på bestemte befolkningsgrupper,
og disse overgreb skal endvidere være systematiske, vedvarende eller
tilbagevendende. Populært sagt skal det altså være åbenbart, at der er tale om ond
vilje. Retten til humanitær intervention omfatter således først og fremmest
folkemord og forsøg på folkemord, hvilket som nævnt i henhold til Folkemordskonventionen
omfatter en række forskellige typer overgreb, når disse sigter på at
ødelægge en bestemt befolkningsgruppe helt eller delvist. Derudover bør retten til
humanitær intervention som antydet af FN's praksis finde anvendelse overfor
sanseløse og vedvarende myrderier, og overfor forsøg på at forhindre det
internationale samfund i at gøre noget ved hungersnød eller epidemier. Disse
standarder, som kan udledes af Folkemordskonventionen og af FN's praksis op
gennem 1990'erne, bør naturligvis gælde for såvel fremtidige FN-autoriserede
aktioner, som for humanitære interventioner, der ikke hviler på et mandat fra
Sikkerhedsrådet.
For det andet skal der gøres et helhjertet forsøg på at placere en humanitær
intervention under FN's myndighed, inden der eventuelt kan gribes ind med militær
magt uden mandat fra Sikkerhedsrådet. Dette følger som nævnt af analogien med
artikel 51, som forekommer at være den eneste måde, hvorpå humanitær intervention
uden mandat kan forholdes meningsfuldt til FN's charter. Det vil naturligvis
altid være op til en konkret vurdering, om man har gjort nok for at fa FN's
Sikkerhedsråd til at tage sig af en humanitær krisesituation, men i praksis vil der
næppe herske megen tvivl om, hvorvidt initiativtagerne arbejder konstruktivt for
at komme igennem med et resolutionsforslag i Sikkerhedsrådet, ligesom det skulle
være forholdsvist oplagt, om de obstruerende magter ønsker en anden form for FNsponseret
militær intervention, eller om de slet og ret ønsker at udelukke militære
skridt i det hele taget. Sidstnævnte er naturligvis kun acceptabelt, så længe der er
begrundet håb om, at overgrebene kan stoppes gennem diplomatiske skridt.
For det tredje skal de intervenerende stater holde Sikkerhedsrådet og FN's
generalsekretær informeret om de skridt de tager, ligesom de er forpligtiget til at
søge at føre ansvaret for den humanitære intervention tilbage til FN's Sikkerhedsråd,
så snart dette er parat til at påtage sig dette ansvar på en rimelig måde, dvs.
sikre, at overgrebene ikke fortsætter eller genoptages. Dette princip følger direkte
af analogien med artikel 51, som giver staterne mulighed for kollektivt selvforsvar
indtft'FN's Sikkerhedsråd har taget de nødvendige skridt til at genoprette freden, jvf.
citatet ovenfor. Der er endvidere grund til at hæfte sig ved fortsættelsen af artikel
51:

Measures taken by members in the exercise of this right ofself-defense shall be
immediately reported to the Security Council and shall not in any way affect the
authority and responsibility o f the Security Council under the present Charter
to take at any time such action as it deems necessary in order to maintain or
restore international peace and security.

Dette princip må selvfølgelig gælde også for humanitære interventioner, som
foretages på FN's vegne, og der er næppe nogen tvivl om, at stater, som afviser at
udnytte en reel mulighed for at lade FN overtage det overordnede ansvar for en
truet civilbefolkning vil fa et endog meget stort forklaringsproblem overfor FN som
organisation, og overfor den resterende del af det internationale samfimd.
Betydningen af dette princip kan ikke overdrives, eftersom det indebærer, at FN
ikke på noget tidspunkt mister sin overordnede autoritet over og kontrol med
brugen af militære midler. Sikkerhedsrådet kan forsømme at leve op til sit ansvar,
men så længe princippet i artikel 51 respekteres, kan det aldrig miste sin overordnede
autoritet.
For det Çerde må alle andre midler indenfor rimelighedens grænser være
forsøgt, inden man kan gribe til militær magtanvendelse. Dette gælder selvsagt for
både humanitære og fredsskabende operationer, og uanset om FN's Sikkerhedsråd
er i stand til at bemyndige et militært indgreb eller ej. Der er intet kontroversielt
eller nyskabende i dette kriterium, eftersom det er en folkeretlig grundantagelse,
som gælder for alle former for magtanvendelse. Dog skal der naturligvis tages det
forbehold, at der er grænser for, hvor længe man kan vente på diplomatiet, hvis man
eksempelvis står overfor et igangværende folkemord.
For det femte skal de intervenerende magter eller den intervenerende
organisation vedvarende holde sig snævert til det humanitære formål, hvormed
interventionen retfærdiggøres. Forfølgelse af andre interesser er illegitimt, og den
internationale reaktion på Frankrigs intervention i Rwanda i 1994, som hvilede på
et mandat fra FN's Sikkerhedsråd, hvori Frankrig blev bemyndiget til at beskytte
truede befolkningsgrupper og sikre omdelingen af nødhjælp (resolution 929 af 22
juni 1994), viser med al tydelighed, at det ikke er godt nok at redde liv, hvis man
samtidig forfølger andre interesser ved siden af. Det skal tilføjes, at et så vidtgående
skridt som at gribe til militære midler medfører en i hvert fald moralsk forpligtigelse
til at bidrage til at genopbygge det land, hvis befolkning man har forsøgt at
hjælpe.
For det sjette skal de intervenerende magter gøre det klart, hvilke krav den
ansvarlige regering skal leve op til, for at en militær intervention kan undgås eller
indstilles. Den ansvarlige regering må vide helt præcist, hvad der kræves af den.
Hermed får det internationale samfund også et konkret grundlag på basis af hvilket
de intervenerende magter kan holdes ansvarlige for den måde, de udfører den
humanitære intervention på. Dette betyder også, at en humanitær intervention ikke
kan trækkes ud i det uendelige, da det internationale samfund alt efter situationen
hele tiden har mulighed for at konfrontere de intervenerende magter med det
argument, at målene enten er nået, eller at det forekommer håbløst at blive ved med
at forsøge herpå. At opstille et krav om, at der skal angives en tidsfrist for en ikkeautoriseret
humanitær intervention er imidlertid ikke realistisk eller formålstjenligt,
da der alligevel ikke vil være nogen til at forlænge en sådan frist, dersom en
civilbefolkning stadigvæk er truet af massakrer og forfølgelser ved fristens udløb.
Dersom FN's Sikkerhedsråd har bemyndiget en humanitær intervention, kan
tidsfrister til gengæld være konstruktive.
For det syvende må en humanitær intervention ikke gøre mere skade end gavn,
man må ikke forsøge at ramme uskyldige og magtanvendelsen må stå i et rimeligt
forhold til de mål, man søger at opnå. Her er der tale om almindelige grundprincipper
indenfor folkeretten, som naturligvis gælder uanset om magtanvendelsen er
autoriseret af FN eller ej.
For det ottende skal en humanitær intervention så vidt muligt udføres kollektivt,
således at flere stater kan overvåge hinanden. Dette betyder endvidere, at kritiske
stater og repræsentanter for internationale organisationer skal have mulighed for at
overvåge en humanitær intervention. Kritiske stater skal endvidere gives mulighed
for at tilslutte sig den humanitær intervention på et senere tidspunkt, dersom de
skulle ombestemme sig. Rationalet bag disse kriterier er naturligvis, at de mindsker
risikoen for misbrug, og øger legitimiteten af en given humanitær intervention.
Dette ideal om kollektiv handling er naturligt, når der anvendes magt i hele det
internationale samfunds navn, og det er også en norm, som i vidt omfang er blevet
overholdt i forbindelse med de militære interventioner, som FN har stået for eller
bemyndiget op gennem 1990-erne.
De opregnede kriterier for humanitær intervention efter forgæves appel til FN's
Sikkerhedsråd foregiver ikke at være hverken udtømmende eller fri for fortolkningsproblemer,
men de udgør i hvert fald et grundlag, hvorpå de intervenerende
magter kan holdes ansvarlige overfor det internationale samfund. Hvem afgør så,
om kriterierne er opfyldt? Potentielt alle stater og andre aktører i international
politik inklusive FN's generalsekretær, Generalforsamlingen, Sikkerhedsrådet og
Den Internationale Domstol i Haag. I sidste ende er man nødt til at forlade sig på
de internationale institutioners og staternes dømmekraft, men det er jo det vilkår,
som folkeretten og international politik i det hele taget må basere sig på.
Hvad angår NATO's forsøg på at stoppe de voldsomme overgreb mod den
kosovoalbanske civilbefolkning er det allerede fremgået, at de fleste af kriterierne
efter undertegnedes opfattelse foreløbig er opfyldte. Der kan dog rejses kritik af den
ensidige satsning på at opnå humanitære resultater gennem en luftkampagne, som
dels ikke yder ofrene for den etniske udrensning nogen direkte beskyttelse, dels går
hårdt udover den jugoslaviske civilbefolkning, omend dette ikke er tilsigtet.
Sammenhængen mellem mål og midler kan således problematiseres. Det kan
endvidere hævdes, at luftkampagnen foreløbig har gjort mere skade end gavn, men
såfremt det lykkes at tvinge de jugoslaviske ledere til at stoppe de massive overgreb
og lade de mange fordrevne vende tilbage, noget der ville have været utænkeligt
uden brugen af militær magt, vil bombekampagnen kunne forsvares, selvom den
aldrig kan fritages for kritik af dens manglende effektivitet over en lang periode.
Det vigtige er imidlertid, at NATO er fuldt ud klar over, at operationens omdømme
står og falder med, om man er i stand til at gøre noget for den kosovoalbanske
civilbefolkning eller ej.
 

Den internationale retsorden efter Kosovo
Ovennævnte forsvar for humanitær intervention efter forgæves appel til FN's
Sikkerhedsråd er ikke et forsøg på at skjule eller bortforklare, at det er stærkt
beklageligt, at den humanitære intervention i Kosovo ikke hviler på et mandat fra
FN. Intentionen er heller ikke at fremme militær intervention udenom FN's
Sikkerhedsråd i almindelighed, for enighed i FN er naturligvis den bedste garanti
for, at magtanvendelse i international politik forbeholdes forsvaret af det internationale
samfund og dets grundlæggende retsprincipper. Men at insistere på, at
magtanvendelse kun kan være lovlig efter autorisation fra Sikkerhedsrådet, vil
samtidig være at udelukke, at der kan skrides ind overfor forsøg på folkemord og
andre massive overgreb på civile, når en stormagt ønsker at holde hånden over de
ansvarlige. Derfor er der kun én vej frem, og det er at søge at regulere retten til
humanitær intervention efter forgæves appel til FN, fremfor at udelukke den.
En vurdering af konsekvenserne af den foreslåede regulering af retten til
humanitær intervention må tage med i betragtning, at det ville være stærkt
kompromitterende for FN og folkeretten, hvis de principper, som er knæsat i FN's
charter, skulle kunne stå i vejen for, at nogle af de værste forbrydelser under den
humanitære folkeret, herunder folkemord, kan stoppes. Hvordan kan man have en
retsorden, som ikke bare fra tid til anden vil være magtesløs over for folkemord og
andre massive forbrydelser mod menneskeheden, men som også på forhånd
stempler forsøg på at bringe sådanne overgreb til ophør som ulovlige? Et sådant
retssystem ville være håbløst ud fra en moralsk betragtning, og uanset om vi taler
om nationale eller det internationale samfund, så er begrebet samfund absurd, hvis
det bruges om en politisk og juridisk orden, som i praksis tillader massemord.
Set i dette lys statuerer NATO's forsøg på at stoppe overgrebene i Kosovo og
bringe de mange fordrevne tilbage et positivt eksempel, fordi det indikerer, at den
humanitære folgeret og dermed individets og minoriteternes rettigheder til syvende
og sidst kan forsvares. FN's charter og den resterende del af folkeretten har aldrig
kunnet reduceres til en ren og skær statsrzt, og der har altid været grund til at
formode, at staten ikke blot kan behandle sine borgere, præcis som den måtte ønske.
Med udviklingen i 1990'erne står denne formodning imidlertid langt stærkere, og
her er Kosovo blot det seneste eksempel, jvf. de humanitære interventioner i det
nordlige Irak, Bosnien og Rwanda, oprettelsen afkrigsforbrydertribunaleme fordet
tidligere Jugoslavien og Rwanda, etableringen af en permanent krigsforbryderdomstol
og tilbageholdelsen af Chiles tidligere leder, Augusto Pinochet. Dette er
af stor betydning for hele den humanitære folkeret, for individets stilling i
international politik, og for selve forestillingen om, at vi lever i et internationalt
samfund og ikke bare et internationalt system.
Hvad så med risikoen for misbrug og omkostningerne for samarbejdet mellem
stormagterne? Disse problemer er reelle, men langt fra så alvorlige, som det ofte
antydes. Ethvert folkeretligt princip kan misbruges, hvis man handler i ond tro, og
det gælder naturligvis også for retten til humanitær intervention. Stærke magter har
imidlertid altid mulighed for at bruge militær magt mod dem der er svagere.
Spørgsmålet er alene, om dette vil blive anset for legitimt. I det omfang en ret til
humanitær intervention efter forgæves appel til FN øger muligheden for, at stater
kan slippe afsted med at bruge militær magt mod andre stater for egen vindings
skyld, uden at møde international fordømmelse, da vil der være en omkostning ved
at indføre en sådan ret.
Der er imidlertid ingen grund til at formode, at misbrug af retten til humanitær
intervention vil møde større accept og forståelse end alle mulige andre overtrædelser
af folkeretten, og med de eksisterende normer for humanitær intervention er der
ikke ret mange muligheder for, at egennyttige interventioner kan camoufleres som
legitime bag det humanitære argument. Den standard, som er sat med Kosovo og
de tidligere eksempler på humanitær intervention viser, at sådanne interventioner
kun kan være legitime, når de retter sig mod massive og vedvarende eller
tilbagevendende overgreb på civile. Endvidere afhænger legitimiteten af, at man går
gennem FN først, og her vil der altid være mulighed for, at andre stormagter kan
vælge at samarbejde om at bringe overgrebene til ophør, såfremt der overhovedet
er noget om snakken. Rusland kan intervenere i Baltikum, Kina i Taiwan, USA i
Latinamerika og Frankrig i Afrika, men de kan ikke skabe international accept
herfor med henvisning til retten til humanitær intervention, med mindre de faktisk
foretager en sådan, og gør det i henhold til de normer, som allerede har udviklet sig
for sådanne aktioner.
Tilbage står risikoen for, at humanitære interventioner uden mandat fra FN’s
Sikkerhedsråd vil skade forholdet mellem stormagterne. Denne risiko kan kun
bekæmpes ved, at de intervenerende magter demonstrerer, at de rent faktisk har de
bedste intentioner, hvilket bl.a. indebærer, at de må holde sig strengt til det
humanitære formål. Under alle omstændigheder må man imidlertid spørge, om man
kan bygge et positivt stormagtsforhold på en forpligtigelse til at tolerere forbrydelser,
som de der er blevet begået i Kosovo? Det forekommer ikke at være en farbar
vej for den efterhånden 10 år gamle ambition om at opbygge en ny og bedre
verdensorden.
 

Efterskrift
Den 3. juni accepterede Jugoslaviens præsident og parlament det 9-punkts program
for en løsning af Kosovo-krisen, som NATO og Rusland havde udarbejdet i
fællesskab med støtte fra de internationale mæglere og G7. Efter nogen usikkerhed
om de jugoslaviske styrkers villighed til rent faktisk at rømme Kosovo kunne
NATO herefter indstille sin bombekampagne til fordel for indsættelsen af en
multinational styrke (KFOR) i provinsen under FN's overordnede kommando (se
resolution 1244 fra FN's Sikkerhedsråd med tilhørende bilag). Nogle af de ovenfor
behandlede spørgsmål har dermed fundet en afklaring, mens andre til gengæld
trænger sig på med fornyet større styrke. Denne kortfattede evaluering af den
seneste udvikling koncentrerer sig om fire overordnede spørgsmål: (1) I hvilken
grad har NATO og det internationale samfund levet op til de kriterier for humanitær
intervention, som kan udledes af folkeretten og nyere praksis på dette felt? (2) Hvor
står FN og det internationale samfund, efter at den kosovoalbanske befolkning er
vendt tilbage og Sikkerhedsrådet har overtaget det overordnede ansvar for
situationen i Kosovo? (3) Hvad betyder den seneste udvikling for retten til
humanitær intervention? (4) Hvordan er udsigterne for genopbygning, fred og
forsoning i Kosovo?
Ser vi først på de opstillede kriterier for humanitær intervention uden FN, kan
det umiddelbart fastslås, at den seneste udvikling ikke giver anledning til en
revurdering hvad angår kriterierne 1 - 4 samt 6, hvilket betyder, at der på disse
punkter ikke er grundlag for en (yderligere) kritik af NATO, FN og det internationale
samfund som helhed, snarere tværtimod. Overgrebenes systematiske karakter
(kriterium 1) fra foråret 98 og frem har været dokumenteret fra et tidligt tidspunkt
jvf. ovenfor, men de mange fund af massegrave efter at det internationale samfund
igen fik adgang til provinsen styrker - sammen med de anklager om forbrydelser
mod menneskeheden, som Louise Arbour, den afgående chefanklager ved krigsforbrydertribunalet
i Haag, har rejst mod præsident Milosevic og ledende medlemmer
af den jugoslaviske regering - har styrket formodningen om, at den humanitære
intervention var berettiget i henhold til den standard, som kan udledes af den
humanitære folkeret og FN's praksis op gennem 1990'erne. Det skal også nævnes,
at krigsforbrydertribunalet i forbindelse med anklagerne mod Milosevic og de andre
ledende regeringsmedlemmer lod forstå, at det arbejdede på at udvide anklageskriftet
til at omfatte medvirken til folkemord (International Herald Tribune, 28. maj
1999).
Det kan endvidere fastslås, at NATO i vidt omfang har levet op til de kriterier
(2-3), som angår den overordnede respekt for FN's autoritet før, under og efter den
militære magtanvendelse. Som tidligere anført følger det af analogien med artikel
51 i FN's Charter, at en militær aktion uden om FN's Sikkerhedsråd skal betragtes
som en midlertidig og tvingende nødvendig overdragelse af rådets kompetence,
hvilket betyder, at FN's egne muligheder for (inden for rimelighedens grænser) at
løse den givne opgave må være udtømte, at stedfortræderne må holde FN orienteret
om deres intentioner og handlinger, og at ansvaret for operationen må føres tilbage
til FN's sikkerhedsråd, så snart dette igen er i stand til at handle i overensstemmelse
med dets beføjelser. Sikkerhedsrådets etablering af KFOR og FN's civile mission
i Kosovo (UNMIK) ved resolution 1244 af 10. juni styrker således på afgørende vis
legitimiteten af NATO's militære intervention i Kosovo, eftersom Sikkerhedsrådet
hermed har overtaget det overordnede ansvar for den militære intervention i
provinsen, og i den forbindelse forpligtiget sig på dennes humanitære målsætninger.
NATO's militære indgreb i Kosovo fremtræder i høj grad som en midlertidig og
tvingende nødvendig humanitær intervention udført på FN's vegne.
Kritikerne af NATO's magtanvendelse har som tidligere nævnt blandt andet
fremført, at man forsømte at give diplomatiet yderligere en chance i forbindelse
med Rambouillet-forhandlingeme, hvilket i givet fald ville være et brud på det 4.
af de ovenfor diskuterede kriterier. Heroverfor kan det fortsat indvendes, at der var
meget lidt i den serbiske fremfærd i Kosovo og i den serbiske politik overfor
omverdenen i månederne op til sammenbruddet i Rambouillet-forhandlingeme, som
tydede på, at man var parat til at stoppe den etniske udrensning, tillade en
international militær tilstedeværelse, og acceptere autonomi for provinsen. I den
forbindelse er det værd at bemærke, at en troværdig jugoslavisk accept af en FNstyrke
kom så sent som den 1. juni under indtryk af den fælles russisk-vestlige
diplomatiske offensiv i maj, og at Beograd først to dage senere accepterede, at dette
skulle være en robust styrke med NATO-deltagelse, og at de jugoslaviske militære
og para-militære styrker samtidig skulle rømme Kosovo (International Herald
Tribune, 2. juni 1999). Dette er ikke et endegyldigt bevis på, at NATO's militære
kampagne mod Jugoslavien var uundgåelig, men meget peger på, at sammenbruddet
i Rambouillet-forhandlingeme ikke skyldtes, at NATO-landene ønskede en
militær afstraffelse, eller at de handlede klodset (hvilket de gjorde), men at den
jugoslaviske ledelse havde besluttet sig for en løsning baseret på brutal undertrykkelse
og etnisk udrensning indadtil, og en ubøjelig position kombineret med truslei
om allierede tab i en eventuel landkrig udadtil.
Det skulle være klart, at der heller ikke er grundlag for at kritisere NATO og
senere G7+Rusland, kontaktgruppen og FN's Sikkerhedsråd for at stille den
jugoslaviske ledelse overfor uklare betingelser (kriterium 6). Til gengæld er det i
skrivende stund et åbent spørgsmål, om NATO og det internationale samfund som
repræsenteret ved KFOR og UNMIK har levet, og fortsat kan leve, op til de
kriterier, som handler om det humanitære formål og den kollektive krisestyring
(kriterierne 5, 7 og 8).
Her er sidstnævnte udfordring efter alt at dømme den mindst problematiske al
den stund, at det efter megen tovtrækkeri rent faktisk lykkedes at nå frem til en
rollefordeling, som såvel NATO-landene som Rusland kunne leve med (som
bekendt har russerne ikke fået deres egen zone, men til gengæld opererer de i flere
zoner samtidig på basis af en selvstændig kommandolinje, som dog er underlagt
NATO's øverstkommanderende). Meget tyder imidlertid på, at NATO havde til
hensigt at diktere Rusland, hvilken rolle det skulle spille, og at russerne primært
opnåede en vis manøvredygtighed gennem deres overraskende besættelse af
Pristinas lufthavn den 11. juni. Der er således næppe nogen tvivl om, at såvel idéen
med FN's Sikkerhedsråd som et organ for fælles stormagts-styring som de uformelle
normer for stormagternes samarbejde fordrer en større vestlig vilje til at give
Rusland en reel indflydelse, end den som blev lagt for dagen i forbindelse med
planlægningen af den militære tilstedeværelse i Kosovo efter gennembrudet i
forhandlingerne med Beograd. Efter en umiddelbar vurdering er det genetablerede
samarbejde mellem NATO og Rusland naturligvis en opmuntring, men når man
som NATO har handlet i det internationale samfunds navn uden om FN's
sikkerhedsråd, må der være en særlig forpligtigelse til at strække sig vidt for at vise
tilsidesatte magter, at man vitterlig udelukkende har haft til hensigt at forsvare
basale internationale principper.
Som det er fremgået med al tydelighed sommeren over, er det imidlertid de
albanske overgreb på serbere og sigøjnere, som udgør den største udfordring for det
internationale samfunds humanitære ambitioner i Kosovo. I betragtning af de
massive forbrydelser, som serbiske ledere, serbiske para-militære grupper og
serbiske civile har begået mod den albanske befolkning, må det have stået klart for
alle implicerede stater og organisationer, at albanernes tilbagevenden til Kosovo
indebar en risiko for hævn og omvendt etnisk udrensning. På trods heraf har
UNMIK og KFOR ikke formået at forhindre en veritabel bølge af plyndringer,
ødelæggelser, vold og mord rettet mod serbere og sigøjnere med en omfattende
flugt til følge. Ifølge den rapport, som Human Rights Watch netop har offentliggjort
om disse overgreb, har ca. 164.000 serbere og sigøjnere nu forladt Kosovo, mens
andre har søgt tilflugt i områder, som er under KFOR's beskyttelse. Dette stemmer
overens med Reuters skøn af 16. juli, som lød på, at 150.000 serbere svarende til
75 procent af Kosovos serbiske befolkning havde taget flugten. Der er med andre
ord en overhængende fare for, at serberne enten fordrives helt fra Kosovo eller
henvises til en bosættelse i nogle få kantoner, hvis overlevelse er en funktion af den
eksisterende etniske sammensætning og KFOR's og UNMIK's evne til at beskytte
bestemte lokaliteter.
Denne udvikling er selvsagt i modstrid med de humanitære principper, som
NATO og FN hævder at forsvare i Kosovo. Dette betyder naturligvis ikke, at
undsætteisen af den albanske befolkning nu fremstår som illegitim eller værdiløs,
for man kan ikke afvise at omgøre fordrivelsen af en hel befolkningsgruppe med
henvisning til, at medlemmer af denne gruppe antagelig vil søge at tage hævn,
dersom det skulle lykkes at bringe den tilbage til hjemlandet. Til gengæld skal
NATO, FN og alle andre internationale aktører i Kosovo vurderes på deres evne og
vilje til at forhindre, minimere og omgøre de overgreb og fordrivelser, som er
overgået serbere og sigøjnere på det seneste, ligesom enhver berettiget anklage om,
at de humanitære principper ikke forfølges lige ivrigt uanset ofrenes etniske
baggrund vil være fatal for den humanitære operations anseelse.
Der er næppe tvivl om, at der kunne være gjort mere for at beskytte serberne
fra operationens begyndelse, først og fremmest gennem en målrettet politik, dvs.
en kombination af trusler og løfter overfor Kosovas Befrielseshær. Omvendt må det
tages med i betragtning, at den første store flugtbølge alene skyldtes en frygt for
albanske repressalier, mens anden bølge, som var foranlediget af faktiske overgreb
mod serbere og sigøjnere, fandt sted på et tidspunkt, hvor KFOR stadig var under
opbygning, og hvor UNMIK kun havde taget de første spæde skridt til oprettelsen
af et internationalt politikorps (se Kofi Annans rapport af 12. juli 1999: S/1999/
779). De forskellige KFOR-kontingenter har følgelig søgt at erstatte det planlagte
internationale politi, enten med eget militærpoliti og gendarmer eller ved at lade
soldater udføre politiopgaver. På lidt længere sigt satser man imidlertid på at bedre
sikkerheden for alle i provinsen gennem opbygningen af et retssystem og et lokalt
politi. Der er vel gode chancer for, at denne opgave lykkes, men det hjælper ikke
meget, hvis hele den serbiske befolkning til den tid allerede er fordrevet.
På kortere sigt er der derfor behov for, at såvel KFOR som den langtsomt
voksende internationale politistyrke tager sig af den helt basale beskyttelse af truede
befolkningsgrupper. Grundlæggende er indgrebet i Kosovo nemlig stadig at
betragte som en humanitær intervention, dvs. en kombination af tvang og
humanitære ambitioner, hvis væsentligste succeskriterium vil være de medvirkende
organisationers og staters evne til at forhindre overgreb på civile, komme
nødlidende befolkningsgrupper til hjælp, samt gå i spidsen for genopbygning og
forsoning. NATO, FN og det internationale samfund som sådan står med andre ord
ikke ved afslutningen af den humanitære intervention, men snarere midt i den. Det
er derfor opmuntrende, at Kosovo's Overgangsråd, som mødes under FNmissionens
ledelse og tæller repræsentater fra alle væsentlige politiske grupperinger
og nationaliteter, netop har oprettet en kommission, som skal vejlede såvel FNmissionen
som KFOR i, hvordan deres indsats for genoprettelsen af ro og orden,
herunder især beskyttelsen af mindretallene, kan optimeres.
Uanset det videre forløb kan det med temmelig stor sikkerhed fastslås, at
NATO's forsøg på at stoppe og siden omgøre forfølgelserne og fordrivelserne af
den albanske befolkning i Kosovo markerer et yderligere skridt hen mod en egentlig
legalisering af selve princippet om humanitær intervention, og i særdeleshed et
skridt hen mod en regulering af dette princips anvendelse i situationer, hvor
Sikkerhedsrådet blokeres. I den forbindelse er det af stor betydning, at det faktiske
hændelsesforløb har bekræftet NATO's postulat og Kofi Annans formodning om,
at der var tale om en humanitær intervention, som midlertidigt måtte føres pr.
stedfortræder og uden FN-mandat. De kriterier for sådanne interventioner, som kan
udledes af folkeretten og af FN's egen praksis, er således blevet bekræftet, men først
og fremmest gennem eksemplets magt og den internationale sprogbrug. En egentlig
kodificering er der desværre fortsat ikke udsigt til, og den Internationale Domstol
i Haag og NATO har forsømt hver sin oplagte mulighed for at komme med et
udspil i den retning, nemlig henholdsvis Jugoslaviens klage over NATO, som
domstolen afviste uden behandling, og NATO's nye strategiske koncept, som blot
kræver, at militære operationer baseres på folkeretten.

Århus, den 2. september 1999
Tonny Brems Knudsen

For en mere omfattende behandling af den humanitære intervention i Kosovo (incl.
kilde- og litteraturhenvisninger), se Tonny Brems Knudsen, Humanitarian Intervention
and International Society: Contemporary manifestations of an explosive
doctrine, Ph.D.-afhandling (manus), Institut for Statskundskab, Aarhus Universitet,
juni 1999, pp. 357-397.

 

PDF med originaludgaven af Militært Tidskrift hvor denne artikel er fra:

militaert_tidskrift_128_aargang_sep.pdf

Litteraturliste

Del: