Hjælpeorganisationer og forsvarets internationale engagement

Den romerske kejser Marcus Aurelius mindede for knap 2000 år sine generaler om at velgørenhed er et fremragende våben i krig.

Den lærdom er ikke gået i glemmebogen. Mange militære doktriner og strategier har siden Marcus Aurelius bygget på brugen af velgørenhed – eller humanitær bistand – som et af mange midler til at vinde krige. Og den humanitære bistand i form af nødhjælp synes at få større og større betydning i krig. Ikke mindst i de seneste årtier. Takket være aktive mediestrateger og globale TV-netværk er krig blevet ”masseunderholdning”, og en stadig vigtigere forudsætning for krigsindsatsens effektivitet og resultat er opbakningen i befolkningen i de krigsførende lande til indsatsen.

Foto: Forsvaret.dk

Der er bred enighed om at USA i væsentlig grad tabte Vietnam-krigen på grund af manglende folkelig opbakning. Ja, man talte ligefrem om en ”hjemmefront” i USA hvor slagmarken var medierne og græsplænen foran det Hvide Hus og våbnene ikke fly og tanks men billeder og slagord.

Siden Vietnam-krigen er ”hjemmefronten” blevet taget meget mere alvorlig af såvel politikere som militærplanlæggere. Kampen om at vinde befolkningens ”sind og sjæl” gælder ikke blot om at vinde forståelse hos civilbefolkningen på slagmarken, som CIMIC jo i høj grad drejer sig om, men også om at vinde befolknings opbakning på ”hjemmefronten”. Den humanitære bistand er et godt ”våben” i denne sammenhæng.

Der er derfor i dag meget mere fokus på krigende soldaters indsats for at løse humanitære problemer end vi har tidligere set. En indsats som, udover at hjælpe til med at løse akutte humanitære problemer, har til formål at vinde opbakning til og forståelse for krigen. For som allerede Marcus Aurelius havde forstået, så er det lettere at vinde folkelig opbakning til en krig, hvis man ser soldaterne hjælpe sultne børn, end til en krig hvor samme soldater skyder for at dræbe en modstander, der måske også kun er et barn.

Militæret og det humanitære

Mange i forsvaret har den fejlagtige opfattelse, at nødhjælpsorganisationernes modvilje mod at se et aktivt militært engagement i nødhjælp er et udtryk for en generel pacifistisk indstilling, og fordi vi ser forsvaret som en konkurrent. Det gælder ikke for Røde Kors.

Vi har ikke noget problem med en militær indsats for at skabe fred og sikkerhed; Røde Kors blev ”født” i krig. Vi har ej heller problemer med at militæret engagerer sig i at løse humanitære problemer. Det vi finder problematisk er det dobbelte formål med de humanitære indsatser, som militæret normalt engagerer sig i under krig. Det er den kendsgerning at militærets humanitære engagement er en del af krigsførelsen og krigsstrategien, der vanskeliggør et samspil mellem forsvaret i krig og de fleste hjælpeorganisationer.

Men misforstå mig ikke. Selvom militærets dobbeltrolle ofte vil resultere i et modsætningsfyldt samspil med hjælpeorganisationerne, betyder det ikke, at militæret ikke kan være humanitære og gøre gode ting for civilbefolkningen – udover at føre krig. Ingen – ej heller de humanitære organisationer – har patent på at være ”gode”. Den mad, det vand og den pleje som militæret yder ofre for krig kan være absolut lige så god (og dårlig), som den bistand som de humanitære organisationer yder. Men militærets dobbelte rolle betyder, at muligheden for at krigende tropper kan yde traditionel humanitær bistand til alle ofre med et behov er relativt begrænset.

Begrænsningen er først og fremmest skabt af det forhold at militæret er en krigende part, og derfor naturligvis ingen adgang har til ofre på modpartens side af fronten, og at en krigende part nødvendigvis vil møde uvilje og modstand hos overvundne modstandere. Men også det forhold at militæret er skabt for at føre krig ikke for at yde humanitær bistand begrænser mulighederne og effekten af en humanitær indsats udført af militæret.

I den sammenhæng er det måske vigtigt at huske på, at den humanitære folkeret, som det danske forsvar er underlagt, fastslår at den humanitære indsats til fordel for ofre for væbnet konflikt ”under ingen omstændigheder betragtes som indblanding i striden”.

For de fleste hjælpeorganisationer, herunder Røde Kors, er det alle ofres ret til humanitær bistand og de mest berørte ofres førsteret til samme – det såkaldte humanitære imperativ – der er vores eksistensgrundlag og mandat. Vores redskaber til at nå de der har de største behov er neutralitet, upartiskhed og uafhængighed.

Kun ved at være neutrale, upartiske og uafhængige i en krigssituation kan Røde Kors få adgang til krigsofre på begge sider af frontlinien. Sås der tvivl om denne neutralitet, upartiskhed eller uafhængighed hos én af krigens parter, hindres vores adgang til krigszoner og uskyldige ofre udelukkes fra at modtage hjælp.

Røde Kors bekymring over militærets involvering i humanitært arbejde har derfor intet med indsatsen som sådan at gøre, men er en bekymring for at den generelle humanitære indsats neutrale, upartiske og uafhængige karakter kompromitteres. At militærets involvering i nødhjælp vil betyde at færre og ikke flere ofre vil kunne få bistand i en krigssituation.

Vi har desværre været vidner til alt for mange situationer hvor militæret har leveret nødhjælp i en krigssituation på en sådan måde, at denne indsats har gjort det meget vanskeligt at skelne mellem humanitært arbejde og krigsindsatsen - til trods for folkerettens pålæg om det modsatte. Sådanne situationer har gjort hjælpearbejdere til skydeskiver for krigende parter, og umuliggjort hjælp til nødlidende ofre for krige. Et nyligt eksempel herpå er set i Afghanistan hvor amerikanske styrker - klædt i civilt, har uddelt nødhjælp i fjernt liggende landsbyer angiveligt for at afhjælpe humanitære behov, men også for at samle efterretninger i krigen mod Taliban-styrker. Denne sammenblanding af nødhjælp og militær indsats har gjort det næsten umuligt for bl.a. Røde Kors at arbejde i de områder af Afghanistan, hvor Taliban har en de facto magt. Vi har god grund til at tro, at denne sammenblanding var en væsentlig årsag til at en Røde Kors kollega blev henrettet i Afghanistan for et par måneder siden, da han blev holdt op af Tabiban-relaterede styrker og dræbt.

Politisering af den humanitære bistand

Ved siden af denne bekymring, er vi også bekymret over at behovet for humanitær bistand i stigende grad bruges som anledning til at gå i krig. Herved drejes fokus væk fra de reelle problemer som stater burde engagere sig i: løsningen af årsagen til konflikterne i stedet for at løse ”overfladiske problemer” som behovet for nødhjælp. Et eksempel på dette var den ”humanitære krig” i Somalia, hvor militæret blev sat ind for at sikre nødhjælpskonvojer og uddeling af hjælp - ikke for at afslutte den borgerkrig der var skyld i hungersnød og andre civile lidelser.

Krigen i Irak efter Kuwait-krigen i 1991 er et andet eksempel på en krig begrundet i behov for humanitær bistand. Også her manglede der fokus på de underliggende årsager. Der blev etableret såkaldte sikre zoner i Nordirak og i Syd, mens Saddam-styret, som var stærkt medvirkende årsag til de humanitære lidelser, først 10 år senere blev målet for en krigsindsats.

En militær indsats for at sikre løsning af humanitære behov synes i nogle af bl.a. ovenstående tilfælde at blive iværksat som erstatning for at fokusere på en løsning af de virkelige underliggende politiske, etniske eller religiøse årsager til de humanitære problemer. Lande smyger sig så at sige uden om at forholde sig til en løsning af konflikten ved at rette indsatsen mod symptomer i stedet for årsager.

Når vi er bekymret over, at humanitære problemer i stigende grad bliver anvendt som argument for at indlede krige, så er det ikke fordi vi er modstandere af at alt sættes ind for at hjælpe folk i nød. Bekymringerne drejer sig i langt højere grad om, at krig meget sjældent er nogen god løsning på humanitære problemer. Ofte skaber krige flere humanitære problemer end de løser, hvis der ikke også fokuseres på en løsning af de underliggende politiske og økonomiske årsager til de humanitære problemer.

Både krigen i Kosovo og Afghanistan er eksempler på krige, hvor man må spørge sig selv om disse såkaldte ”humanitær krige” har ført til færre eller flere ofre med behov for humanitær bistand? Eller om der måske havde været alternativer til krige, eller andre måder at føre krigene på, som ville have givet bedre resultater ud fra et humanitært perspektiv? Spørgsmålene er måske i virkeligheden irrelevante. For var det overhovedet de humanitære behov, der var hovedårsagen til krigene? Under alle omstændigheder er det umuligt at give et svar på spørgsmålet, for krigene blev udkæmpet og alternativet aldrig afprøvet.

Antager vi, at der er en villighed til at føre krige for at løse humanitære problemer, så rejser der sig en bekymring over den selektive måde hvorpå der træffes beslutning om hvornår og hvor militæret anvendes for at sikre befolkninger i nød. Det er tydeligvis sjældent det humanitære imperativ der er drivkraften bag beslutninger om at involvere militæret i krige for at løse humanitære problemer.

Selektive indsatser

Når politikere kaster militæret ind i løsningen af humanitære kriser oplever vi en meget selektiv vilje til at engagere sig i konflikter. En selektiv vilje, der ikke afspejler en prioritering af omfanget af nød eller befolkningernes behov for beskyttelse. Oftest er det en vurdering af fare for egne soldater og ressourceanvendelse der afgør hvornår lande er villige til at sætte deres militær ind for at løse humanitære opgaver. Ganske tit ser vi også en tæt koalition mellem regeringers villighed til at involvere militæret i humanitære indsatser og et lands egeninteresse i denne pågældende krises udvikling. Det er næppe tilfældigt at det synes som om Frankrig har en tendens til hellere at ville bidrage med militær-humanitær indsats i interesseområder som Elfenbenskysten frem for Liberia, eller at USA hellere bruger sit militær på Haiti end i Nepal.

Mange humanitære organisationer har gentagne gange - oftest forgæves - opfordret verdens stærke militærmagter til at bruge denne magt i en humanitær indsats, hvor vi var sikre på, at en militær indsats ville kunne gøre en stor positiv forskel for ofrene i konflikten. Det gjaldt f.eks. under Rwanda-folkemordet, hvor mange lande blev anmodet om at stille militær til rådighed for at stoppe folkemordet – den indsats kunne ikke mobiliseres. I samme konflikt bad FN og andre også om militær hjælp til at afvæbne de mange folkemordere i flygtningelejrene i Goma – den hjælp kom desværre heller ikke før det var for sent. I begge tilfælde var et væsentligt argument for at ingen regeringer ville bruge deres militær i en humanitær indsats, at det var for farligt eller for dyrt. Noget tilsvarende oplever vi nu i det østlige Congo, hvor FN har anmodet bl.a. den danske regering om at stille tropper til rådighed for at stoppe omfattende myrderier. Den danske regerings holdning til dette spørgsmål er i skrivende stund ikke kendt, men den første officielle reaktion var, at alle forsvarets ressourcer til internationale engagementer var brugt på Irak-krigen.

En anden årsag til at anvendelse af militær til humanitære indsatser i konfliktområder kun finder sted i begrænset omfang, er den måde hvorpå verdens konfliktbillede tegner sig i dag. Hovedparten af de igangværende konflikter der giver anledning til humanitære problemer er såkaldte interne konflikter, hvor der ikke er konflikt mellem 2 lande, men konflikter mellem forskellige grupper i et land. Indsættelse af et fremmed lands militær til at bistå med løsning af humanitære problemer i sådanne konflikter rejser vanskeligt løsbare problemer om suverænitet etc. Med folkeretten som den står i dag, er anvendelse af fremmed magt til løsning af humanitære problemer i interne konflikter stort set umulig, hvis reglerne ikke skal bøjes voldsomt meget. Hvem kan f.eks. forestille sig indsættelse af fremmede militære styrker i Rusland til at løse de enorme humanitære problemer som konflikten i Tjetjenien har skabt?

Fordi militæret er bundet af politiske, sikkerhedsmæssige og økonomiske begrænsninger ved engagement i løsning af humanitære problemer, så er det ganske enkelt meget sjældent muligt for samme militær at løfte det humanitære imperativ så alle ofre uanset race, nationalitet, politisk overbevisning etc. vil kunne få den hjælp de måtte have behov for. Dette imperativ er det indtil videre kun de humanitære organisationer der kan påtage sig fuldt ud. Et mandat som Røde Kors i øvrigt ikke kun påtager sig, men et mandat vi er pålagt i den humanitære folkeret. I modsætning til militæret træffer humanitære organisationer som Røde Kors alene beslutning om tilstedeværelse i en given konfliktsituation ud fra vores mandat og overvejelser om de absolutte behov for hjælp og beskyttelse. Omfanget af vores indsats er naturligvis påvirket af omfanget af de midler vi har til rådighed og omkostningerne ved operationerne. Vi må naturligvis også forholde os til sikkerhedssituationen, men uanset disse forhold, så er vi tilstede i alle de 58 aktive konflikter verden over, hvor der er behov for en humanitær indsats.

Militærets involvering i løsning af nødhjælpsopgaver kan derfor aldrig blive andet end et supplement til nødhjælpsorganisationernes indsats.

Der er masser af humanitære opgaver for militæret

Ovenstående kunne læses som om Røde Kors er meget negativt indstillet og afvisende overfor, at militæret skulle kunne spille nogen rolle i løsningen af humanitære problemer. Men det er ikke rigtigt læst. Der er situationer hvor vi ønsker at se militæret spille en langt større rolle for at hjælpe nødlidende befolkninger.

Den allervæsentligste rolle er at skabe fred og sikkerhed, beskytte civilbefolkningen i krigssituationer og være med til at skabe sikkerhed for nødhjælpen. Militæret kan spille en afgørende rolle i etablering af sikre zoner for flygtende både under og efter en konflikt, medvirke til demobilisering af væbnede grupper, fjernelse af miner og ueksploderede genstande samt yde beskyttelse for flygtninge der ønsker at vende hjem. Et meget væsentligt humanitært problem som militæret kunne bistå med at løse er afvæbning af militante grupper i f.eks. flygtningelejre.

På alle disse områder kan militæret yde en humanitær indsats om ingen andre organisationer vil kunne måle sig med. Desværre er det for sjældent disse indsatser, bortset fra fredsskabelsen, der er i centrum når militærets humanitære indsats drøftes. Og militæret er sjældent godt nok forberedt på at løse disse opgaver, selvom de synes at ligge i direkte forlængelse af det soldater uddannes til i forsvaret. Hvor ofte har vi ikke hørt ”at det er vi ikke uddannet til” de seneste uger, når soldater blev interviewet om hvorfor de ikke greb ind overfor plyndringer i Irak.

Bosnien, Kosovo, Afghanistan og Irak viser at militæret er alt for dårligt forberedt til at løse sikkerhedsopgaven. I Kosovo tyder alt på at langt flere blev dræbt efter områdets besættelse af NATO end under konflikten med serberne. Vi ser dagligt billeder af det sikkerhedsmæssige sammenbrud i det besatte Irak. Vi har også flere gange set det udmærkede koncept – sikre zoner i en konflikt, bryde sammen på grund af manglende vilje og evne til at forsvare konceptet. Men der er også gode eksempler på, at militæret har taget sikkerhedsopgaven alvorligt og muliggjort flygtninges hjemvendelse til f.eks. de serbiske enklaver i Kosovo. Tilsvarende er der desværre alt for få eksempler på, at militæret for alvor har engageret sig i at løse det forfærdelige landmine og UXO-problem. Et problem som forsvaret faktisk har den tekniske kapacitet til at kunne bidrage væsentligt til at løse.

Et militær der er langt bedre trænet til at sikre individuel sikkerhed, afvæbne militsgrupper, minerydning og lignende vil være et rigtigt godt bidrag til en humanitær indsats og vil blive hilst meget velkommen af Røde Kors.

Sådanne bidrag er imidlertidig sjældent øverst i debatten, når forsvarets involvering i humanitære indsatser drøftes. Alt for ofte er fokus på de mere traditionelle humanitære opgaver så som fødevaredistribution, etablering af flygtningelejre, vand og sanitet etc. Som tidligere begrundet, finder Røde Kors det sjældent hensigtsmæssigt at militæret engagerer sig direkte i sådanne opgaver i krigstid. I fredstid ved f.eks. naturkatastrofer og i besatte områder er det en helt anden problemstilling. Da der her sjældent er tale om at neutralitet og upartiskhed er et problem, ser Røde Kors gerne at militærets ressourcer anvendes i forbindelse med naturkatastrofer etc. i det omfang det er operationelt og økonomisk hensigtsmæssigt.

Militærets ressourcer kan imidlertid fra tid til anden være nyttige ved løsning af store humanitære opgaver – også i krigssituationer. Militæret råder over fly og andet udstyr, herunder en hurtig reaktionsevne, som humanitære organisationer i særlige situationer, hvor vores egen kapacitet ikke er tilstrækkelig, kan have ønsker om at anvende. Det var f.eks. tilfældet i Makedonien og Albanien under det voldsomme flygtningepres der opstod i forbindelse med serbernes fordrivelse af albanere fra Kosovo i 1999. En betingelse for at Røde Kors kan bruge militærets udstyr er at indsatsen fortsat signalerer neutralitet, upartiskhed og uafhængighed. Derfor insisterer vi på, at anvendelse af militærets udstyr i sådanne situationer sker under civil kontrol, og at det udstyr og militære personel der er involveret er synligt markeret forskelligt fra traditionelle militære enheder. Dertil kommer at vi ikke ønsker bevæbnede soldater i det humanitære arbejde. Disse krav har givet anledning til stor debat med forsvaret. Retningslinier fra FN om anvendelse af militære aktiver i humanitære indsatser for FNs humanitære organisationer har efter mere end 1 års drøftelser endnu ikke kunnet vedtages bl.a. på grund af det danske forsvarsministeriums modstand mod civil styring af militære enheder.

Det er imidlertid ikke kun spørgsmålet om civil styring og forskellig markering der er afgørende for, om militærets udstyr og personel finder anvendelse i en humanitær krise. Også økonomien spiller ofte en rolle. Omkostningerne ved at anvende militære aktiver vil i langt de fleste tilfælde afholde humanitære organisationer fra at involvere militæret i operationer. Røde Kors har igennem mange år haft en aftale med det danske forsvar om anvendelse af ressourcer i humanitære kriser. Denne aftale er mig bekendt kun aktiveret en enkelt gang. Hovedårsagen har været, at forsvaret ganske enkelt ikke er konkurrencedygtigt ved leje af udstyr som fly, etc. Også de humanitære organisationer har et ansvar for at være omkostningsbevidste.

Besættelsesforpligtigelser

Humanitære organisationers ønske om at skabe et ”rum” for neutral, uafhængig og upartisk humanitær indsats i krigs- og konfliktsituationer kommer på prøve når krigsmagter besætter hinandens territorium. Her gælder nemlig nogle ganske klare spilleregler, som også omfatter en besættelsesmagts forpligtelser til at yde humanitær bistand. Humanitær folkeret slår fast, at en besættelsesmagt har ansvar og forpligtelser overfor befolkningen i de områder, der er besat. Det gælder både forpligtelser i relation til befolkningens overlevelse, sundhed og sikkerhed.

Når en hær i krig har besat et territorium, så er det den eller de besættende landes forpligtelse at der bl.a. kommer mad frem til de der måtte have behov, at sårede og syge kan behandles, og at der hersker ro og orden. I mange tilfælde overlader de besættende lande delvist denne opgave til militæret. Det er f.eks. set i Irak, hvor det er Pentagon der har ansvaret for humanitære forsyninger og genopbygning på den amerikanske besættelsesmagts vegne. Også de britiske styrker i det sydlige Irak har været kraftigt involveret i at bringe humanitære forsyninger frem til områder de har besat.

I Røde Kors er vi ikke vilde med at militæret får ansvaret for den humanitære indsats for så vidt angår forsyninger og genopbygning i besatte områder. Problemet med hjælp i besatte områder er ikke så meget neutralitet og uafhængighed, som professionalisme og erfaring i nødhjælp og genopbygning. Imødekommelse af humanitære behov, sikring af sundhed og genopbygning kræver nemlig mere end evnen til at få et skib til kaj og losse forsyninger ud af en lastbil.

Igennem årtier har professionelle nødhjælpsorganisationer opbygget standarder og redskaber til at sikre kvaliteten af nødhjælpen, så de rigtige ofre får den rigtige hjælp på det rigtige tidspunkt. Det betyder bl.a. at vi bestræber os på at yde en hjælp der ikke er med til at forstærke konflikter eller afhængighed. At vi yder en hjælp der styrker lokale overlevelsesmekanismer og som er tilpasset den lokale kultur. En hjælp der, når den er bedst, er omkostningseffektiv og bidrager til en længerevarende udvikling.

Det gør vi gennem udarbejdelse af tekniske nødhjælpsstandarder for hjælpen og ved at følge nødhjælpens særlige ”Code of Conduct”. Vi har skabt disse standarder, fordi vi har set alt for mange eksempler på hvordan velmenende nødhjælp har forstærket konflikterne i de samfund de skulle hjælpe. Vi har set, at forkert organiseret hjælp har gjort modtagerne af nødhjælp afhængige af denne bistand og svækket sårbare gruppers mulighed for at klare sig selv. Vi humanitære organisationer har selv været involveret i nogle af de mest alvorlige fejltagelser i nødhjælpsarbejdet, men vi har forsøgt at lære af vores fejltagelser og gøre det bedre. I dag er det desværre militære aktører på nødhjælpsområdet der er nogle af de største syndere mod god humanitære bistandsprincipper. På min nethinde er amerikanske air-drops af dagsrationer i Afghanistan – udover at disse dagsrationer indeholdt mad (peanutbutter) som ingen Afghaner vil spise, endte hovedparten af forsyningerne hos Taliban-styrkerne, fordi der ikke var organiseret nogen som helst ”modtagelse” af forsyningerne på jorden, som enhver professionel nødhjælpsorganisation ville have sikret. Frem for at afhjælpe en humanitær krise kom disse air-drops i virkeligheden til at forstærke en krigende part. Et andet eksempel er nødforsyninger til Irak. Englænderne fik under voldsomme kampe og stor mediebevågenhed erobret havnebyen Um Qasar i det sydlige Irak med det formål at sikre nødhjælpsforsyninger. Det første skib, der ankom, var for halvdelens vedkommende lastet med flaskevand - ½ mio. liter. Det synes måske logisk at bringe vand til et ørkenområde. Men at prioritere at fylde et nødhjælpsskib med flaskevand er ikke for klogt. Dels er omkostningerne horrible sammenlignet med alternativer så som reparation af ødelagte pumpestationer eller transport af vand fra f.eks. Kuwait i tankvogne, dels strækker ½ mio. liter vand kun til nogle ganske få tusinde mennesker i ganske få dage.

Hvis militæret ønsker at påtage sig en rolle i nødhjælpsfordeling i f.eks. besatte områder er der behov for en helt anden professionel tilgangsvinkel og kapacitetsopbygning af egne rækker. Men man kunne jo overveje om det ikke ville være mere hensigtsmæssigt at overlade opgaven til humanitære organisationer, som allerede besidder den tilstrækkelige professionelle ekspertise til at løse problemerne.

Samarbejde skal der til

Røde Kors ser med stor tilfredshed på, at forsvaret i stigende grad bruges til at løse internationale konflikter og spiller en aktiv rolle i fredsskabelse. Men vi mener, at militærets hovedopgave er og bliver at bidrage til etablering og/eller fastholdelse af fred og sikkerhed snarere end at yde den humanitære bistand, som mange civile organisationer fuldt ud er i stand til at yde. Vi er ganske opsatte på at fastholde en distance mellem militære og humanitære missioner, fordi vi er overbeviste om, at denne afstand i sidste ende er til alles fordel.

Efter Røde Kors’ opfattelse er der så meget nød i verden, at der er behov for alle der kan yde en indsats. Men den bedste indsats ydes af professionelle med forstand på hvad de laver. Vi tror derfor på en arbejdsdeling og et tæt samspil med alle kræfter, der er engageret i løsning af kriser og konflikter der giver anledning til humanitære ofre. I den sammenhæng er der behov for et langt mere aktivt samspil mellem de humanitære organisationer og militæret, så vi bliver bedre til at forstå hinandens mandater og roller, så vi hver især kan bidrage bedst muligt til at løse vores mandat og opgave.

Litteraturliste

Del:



Der er i øjeblikket ingen kommende arrangementer.

Næste arrangement er under udarbejdelse, og vil blive lagt op hurtigst muligt.