Grundlaget for militær magtanvendelse ifølge dansk statsforfatningsret

Oberstløjtnant W.K. Christensen er faggruppeleder ved Faggruppe Management
og Forvaltning på Forsvarsakademiet. Artiklen omhandler den statsforfatningsmæssige
baggrund for anvendelse af militære magtmidler og bringes i anledning
af 150 året for Grundlovens tilblivelse. Artiklen er en del af en kandidatafhandling,
der er til bedømmelse ved Det Juridiske Fakultet ved Københavns Universitet.

Stat og militær magtanvendelse generelt - herunder situation før grundloven
Krig og dermed militær magtanvendelse er tæt forbundet med statsbegrebet.
Clausewitz (1) afviser, at militær magtanvendelse kan have en funktion i sig selv og
understreger: ” ....dass der Krieg nicht Bloss ein politischer Akt, sondern ein wahres
politisches instrument ist, eine Fortsetzung des Politischen Verkehrs, ein Durchführen
desselben mit anderen Mitteln ”. Clausewitz anerkender, at militær magtanvendelse er
et ekstrem i viften af politiske handlemuligheder, hvorfor politikken nødvendigvis må
tilpasse sig anvendelsen af dette ekstrem. De politiske mål vil dog altid præge den
militære magtanvendelse ved alle militære operationer. Militær magtanvendelse uden
politisk baggrund er således at betragte som vilkårlig voldsanvendelse, hvilket falder
uden for statsforfatningsretten Dette er i overensstemmelse med Alf Ross (2): ’’Faktiske
handlinger henregnes til staten, når de er et udslag af en kvalificeret handlebeføjelse
til udøvelse af kvalificer et vold” Det er - jf. Ross - kendetegnende for ’’statslige”
systemer - og dermed systemer, der behandles i statsforfatningsretten, at de er baseret
på en monopolisering af volden som lagt i hænderne på en særlig kvalificeret gruppe
af personer - i første række politiet. Ved dansk deltagelse i fredsstøttende operationer
vil det være danske militære enheder, der udgør den særlig kvalificerede gruppe, som
på statens vegne udøver vold - enkeltstående vilkårlig voldsanvendelse kan jf. ovenfor
ikke henføres til at repræsentere statens vilje (3).
Den militære magtanvendelses natur - herunder den ultimative trussel mod selve
statens eksistens og borgernes tab af liv - medfører, at militær magtanvendelse altid
gennem historien har været knyttet til statens øverste ledelse. Allerede den kinesiske
militærteoretiker Sun Tzu (ca. år 500 FKF) indså dette (4): ’’Warfare is the greatest
affair of state, the basis of life and death, the Way (Tao) to survival or extinction..."
Voldsanvendelsens ultimative virkninger medfører, at der som oftest var og er en form
for formaliseret regelsæt omkring beslutninger vedrørende militær magtanvendelse
I det antikke Grækenland blev afgørelser vedrørende militær magtanvendelse i
Athen taget af alle borgere ved håndsoprækning, og der blev herunder valgt ti
generaler. Disse kunne i modsætning til andre officielle udnævnelser genvælges. Sparta
var derimod et valgkongedømme, hvor beslutninger om militær magtanvendelse blev
taget af en snæver kreds af 5 Ephors (tilsynsførende).
Romerne benyttede initielt et systen, hvor senatet valgte to konsuler, der i
fællesskab stod for beslutninger om militær magtanvendelse. Reglerne for konsulernes
tid i embedet skiftede, ligesom der i nødsituationer kunne (og blev valgt) vælges en
diktator {Magister Equitum) med absolut magt for en periode på op på 6 måneder. Med
Cæsar begyndte det romerske demokrati for alvor at vakle og snigmordet på Cæsar år
44 B.C. udløste Triumvirat-krigen, der afsluttede den republikanske æra. Fra år 30
B.C. havde Octavianus (kejser Augustus) reelt den absolutte magt over Rom, og indtil
Romerrigets opløsning i slutningen af det 5. århundrede (år 476) blev beslutninger om
militær magtanvendelse taget af kejserembedet. Den generelle tanke om ’’demokratisk”
stillingtagen til militær magtanvendelse genopstår først i 1800-tallet. Romerrigets fald
skyldes angreb af forskellige nomadestammer. Hvorledes beslutninger om militær
magtanvendelse blev taget ved disse er ikke klar, men både stammeråd og diktatorer
er en mulighed (5).
Starten af middelalderen (6) kendetegnes ved en svag statsdannelse, hvor magten
var fordelt mellem en række i hovedsagen autonome herremænd og kirken. Kongens
offentligretslige rolle begrænsede sig primært til sakrale funktioner og ikke mindst
anfører for hæren. Kongen kunne dog ikke udskrive skat i større udstrækning, så midler
til militære styrker måtte tilvejebringes fra herremændene efter disses forgodtbefindende
(7). Fra Danmark kendes f.eks. ’’Erik Klippings håndfæstning” fra 1282,
hvoraf det fremgår, at kongen skal holde råd -”hof ’ - med herremændene årligt,
ligesom kongens muligheder for at inddrive skatter begrænses.
Mod slutningen af Højmiddelalderen (ca. 1300) var byerne og borgerne som følge
af industriens og handelens opkomst blevet en væsentlig magtfaktor i det offentlige liv.
Senmiddelalderen (1300- 1517) kendetegnes derfor ved, at kongerne med støtte fra
borgernes side udvider magten både overfor kirken og deres egne vasaller.
Senmiddelalderen afløses af reformationen, der præges af en række krige, men
også en række åndelige religiøse strømninger både af religiøs og ikke religiøs art.
Generelt blev kongens magt udbygget med en lydig embedstand og kontrol med det
militære magtapparat. Kongens magt var dog stadig begrænset af rigsrådet - i et
’’monarchia mixta”.
Med Ludvig XIV (1643-1715) indførte Frankrig enevælden - kongen tager
egenrådigt alle beslutninger om militær magtanvendelse. Tidens statsretslærde, bl.a.
Hobbes med ’’Leviathan” (en reaktion på det spirende demokrati i England), hyldede
enevælden og gav den en naturretslig videnskabelig begrundelse. Enevælden bredte sig
til hele Europa. Kun i Nederlandene, Schweiz og England bevarede stænderne deres
magt. I England måtte kongen 1688 underskrive ’’Bill of Rights”, der bl.a. medførte,
at kongen ikke uden parlamentets godkendelse måtte holde hær i fredstid.
Enevælden blev med enevoldsarveregeringsakten af 10. januar 1661 indført i
Danmark, og Krigskollegiet og Admiralitetskollegiet blev oprettet som nogle af de
første kollegier (ministerier). 1 1665 underskrev Frederik 3. Kongeloven og afsluttede
dermed overgangen fra adelsvælde til enevælde. Kongeloven var det eneste af sin art
i Europa og blev i øvrigt holdt ’’hemmelig” helt indtil 1709 (8). Med Kongeloven blev
kongens enevældige magt til at træffe beslutninger vedrørende militær magtanvendelse
nedskrevet i § 5:
’’Kongen skall eene haffve vaabens og væbningsmagt, at føre Kriig, slutte og
opheffve forbund med huem og naar hand det got befinde, Told og all anden contribution
at paalegge, efftersom een huer vel veed, at Riger og Lande icke tryggeligen
kand besiddes uden væbnet Magt, og Kriigsmagt kand icke holdes uden besolding, og
besolding icke bringes till veye uden Skatt”.
Det fremgår, at kongen udover at have ’’vaabens og væbningsmagt” har ret til at
opkræve skat til at dække de militære udgifter, hvilket understreger kongens absolutte
rådighed over de militære magtmidler. Under hele enevældstiden udgjorde Kongelovens
§ 5 et entydigt fundament for kongens eneret vedrørende anvendelsen af militære
magtmidler. Den økonomiske og tekniske udvikling medførte dog, at administrationen
nødvendigvis blev udbygget, og Krigskollegiet og Admiralitetskollegiet udviklede
sig i retning af egentlige ministerier, hvilket de facto begrænsede kongens magt.
Alle væsentlige beslutninger skulle dog forelægges for og tages af kongen.
I starten af 1800-tallet bredte liberalistiske strømninger sig i Europa, og i juli 1830
gjorde borgerne i Paris oprør. Revolutionsbølgen bredte sig fra Frankrig til det øvrige
Europa. I Danmark blev der ved forordning af 28. maj 1831 indført provinsialstænder.
Disse havde dog kun en rådgivende rolle vedrørende love, som medførte ændringer i
den personlige frihed og ejendomsretten, eller som vedrørte skatter og offentlige
byrder. En eventuel anvendelse af militære magtmidler lå uden for provinsialstændemes
rådgivningsområde.(9)

Delkonklusion
Anvendelsen af militære magtmidler er et politisk middel, der har konsekvenser både
for stat og individ. Dette betyder, at anvendelsen af militær magt er et af de - og måske
det - højeste statsanliggender. De forskellige statsdannelser har gennem historien
anerkendt dette, og der har derfor som oftest været et formaliseret regelsæt for
beslutningen om at anvende militære magtmidler. I kraft af status som værende en af
de højeste statsanliggende har militær magtanvendelse under enevælde og andre
totalitære styreformer været knyttet til landets øverste leder. I Danmark var dette
tilfældet - jævnfør Kongelovens § 5 - da Grundloven skulle udarbejdes 1848-49.
 

Det statsforfatningsmæssige grundlag for militær magtanvendelse
generelt - j f grundloven

Grundloven af 1849
Henset til, at militær magtanvendelse er en statslig aktivitet på højeste niveau, er det
naturligt, at området blev medtaget under forhandlingerne om Grundloven 1849.
Udgangspunktet var, at anvendelse af militære magtmidler stadig formelt og til en hvis
grad reelt var knyttet til kongen. Debatten (10) om den foreløbige behandling af § 22
(i den endelige Grundlov § 23) drejede sig især om, hvorvidt anvendelsen af militære
magtmidler kunne besluttes af kongen alene (11) eller, om der som ved øvrige
bemyndigelsesparagraffer var tale om en myndighed, der skulle udøves gennem den
ansvarlig minister - her Krigsministeren. Herudover blev det drøftet, hvorvidt det
skulle være kongen eller Rigsdagen, der kunne erklære krig og slutte fred - herunder,
om der ikke i det mindste skulle rigsdagssamtykke til angrebskrig, idet der blev henvist
til den norske Grundlovs § 25 vedrørende dette punkt. Af debatten fremgår, at
anvendelse af militære magtmidler generelt blev betragtet som hørende naturligt
hjemme under den udøvende magt. Der skulle dog ikke være tale om et specielt
’’kongeligt” prærogativ - anvendelse af militære magtmidler skulle gennemføres
gennem den ansvarlige minister.
Under den endelige behandling (12) af § 22 opstiller Grundlovsudvalget følgende
forslag vedrørende militær magtanvendelse: ’’Kongen har den højeste Myndighed over
Land og Sømagten. Han erklærer krig og slutter fred, samt........”
Ørsteds ændringsforslag: ’’Kongen har den højeste Myndighed over Land og
Sømagten ” fastholdes. Ny færdig paragraf: ’’Kongen kan erklære Krig og slutte Fred
(efter at have hørt sit Statsråd”, og når omstændighederne ikke tillade ham at
forelægge Rigsdagen disse Anliggender, vil der dog, såsnart Statens Tarv og
Sikkerhed tillader det, blive meddelt den oplysende Forklaring om Grunden til de
tagne beslutninger.
Det fremgår af Ørsteds bemærkninger til forslaget, at passusen om kongens
høringspligt overfor Statsrådet og efterfølgende forklaring for Rigsdagen alene angår
fredsslutning. Kongen (den udøvende magt) kan stadig tage beslutning om krigserklæring.
Ørsted begrunder forslaget med vigtigheden af, at kongen/regeringen for at
opnå den gunstigste resultat af en fredsforhandling kan have behov for at føre forhandlinger
- herunder afstå dele af riget - uden, at Rigsdagen skal indblandes. Ørsted
omtaler, at der efterfølgende på bagrund af kongens/regeringens redegørelse kan blive
tale om ministeransvar.
Schierns forslag - tilføjelse til udvalgets § 22: ”Til Angrebskrig må Rigets Hær
og Flåde ikke anvendes uden Rigsdagens Samtykke (Trafaldet inden debattens start)
”1 Fredstid må ingen andre end danske Tropper have ophold i Riget”. Af Schierns
bemærkninger fremgår, at begrundelse for at have frafaldet første forslag alene er, at
ordet ’’angrebskrig” ikke er entydigt. Schiern anfører dog, at en tilsvarende formulering
var at finde i den norske Grundlov.
Det andet forslag begrundedes ved risikoen for, at den danske konge ville få status
som også tysk fyrste - Krigen i hertugdømmerne (1848-1851) var i gang. En sådan
status ville kunne give risiko for, at kongen til ” Våbenøvelser, Lejre og deslige at drage
fremmede tropper ind i riget ” i fredstid. Schiems forslag byggede således primært
på de konstitutionelle problemer, som det tysk-dansk monarki udgjorde.
Indenrigsministeren havde bemærkninger til Schiems forslag. Det fremgår, at det var
Indenrigsministerens opfattelse, at de begrænsninger for muligheden for at modtage
allierede forstærkninger i fredstid, som forslaget ville medføre, var langt alvorligere
end den frygt, man kunne have for ”....at man her i landet skulle indkalde tyske
tropper Indenrigsministeren beskyldte ligeledes Schiern for, at ville mistænkeliggøre
regeringen for at ville benytte fremmede tropper imod ’’Fædrelandets og Statens
Tarv”.
Grundtvigs forslag-tilføjelse til udvalgets § 22: ”Skulle Rigsforsamlingenfinde,
at der var begyndt en unødvendig Krig eller sluttet en uværdig Fred............., da skal
den kræve Rigsrådet tiltalt for Rigsretten til fortabelse af Embede og Indfødsret”.
Af Grundtvigs bemærkninger fremgår, at ændringsforslaget bygger på hensyn til
Danmarks særegne vilkår, som betyder, at enhver krig medfører, at ”..Rigets og
Folkets Tilværelse sættes på spil ”. Med forslaget ønskede Grundtvig at gøre ministrene
mere betænksomme, inden de begynder krig eller slutter fred.
Ordføreren - repræsenterende Grundlovsudvalget - kommenterede ikke Ørsteds og
Schiems ændringsforslag. Gmndtvigs ændringsforslag blev afvist med argumentet om,
at forslaget var overflødigt, da Grundlovens almindelige regler om ministeransvarlighed
var dækkende.
Ved afstemningen blev alle ændringsforslag forkastet med stor margin (13).
Grundlovsudvalgets forslag blev vedtaget med 126 stemmer for og 4 stemmer imod (I
den endelige Grundlov: § 23): ’’Kongen har den højeste Myndighed over Land og
Sømagten. Han erklærer Krig og Slutter Fred, samt indgår og ophæver Forbund og
Handelstraktater; dog kan han derved ikke uden Rigsdagens Samtykke afstå nogen Del
af Landet, råde over nogen Statsindtægt eller pådrage staten nogen anden bebyrdende
Forpligtigelse.
For at forstå den fulde betydning af 1849 Grl. § 23, er det vigtigt at fremhæve, at
selv om kongen formelt stadig var tillagt den udøvende og lovgivende magt - kongen
valgte f.eks. selv sine ministre, var der med § 13 (ministeransvar) og § 14 (kongens
beslutninger er kun gyldige, hvis en minister er medunderskriver) indført reelle
begrænsninger i kongens magt. Det var dog først med ’’Påskekrisen” i 1920, at fortolkningen
af Grundlovens regler omkring udøvende magt fik den nuværende betydning
(14).

Delkonklusion
Militær magtanvendelse er en politisk aktivitet af vital betydning for staten. Under
udfærdigelsen af Grundloven af 1849 var det derfor naturligt, at der blev udarbejdet
regler vedrørende statens anvendelse af militær magtanvendelse. Det fremgår af
ordlyden og forarbejderne til § 23, at beslutningen om anvendelse af militære
magtmidler er ved den udøvende magt (kongen/regering) og ikke ved Rigsdagen. Der
var dog ikke knyttet nogen specielle ’’kongelige prærogativer” til anvendelse af
militære magtmidler, idet dette skulle gøres gennem den ansvarlige minister. Den
ansvarlige minister var herefter som ved andre anliggende ansvarlig over for Rigsdagen
med deraf følgende risiko for tiltale for Rigsretten.

Grundloven a f 1866
Efter tabet af hertugdømmerne 1864 var det nødvendigt at tilrette Grundloven til det
nye ’’rene” Danmark. Man benyttede lejligheden til at gennemføre en generel opstramning
af Grundloven (15).
1849 Grl. § 23 blev til § 18: ”Kongen erklærer Krig og slutter Fred, samt indgår
og ophæver Forbund og Handelstraktater, dog kan ikke uden Rigsdagens samtykke
afstå nogen del af landet, eller indgå nogenforpligtigelse, som forandrer de bestående
statsretslige forhold ”.
Ved sammenligning med 1849 Grl. § 23 kan det konstateres, at første punktum -
’’Kongen har den højeste Myndighed over Land og Sømagten "-er taget ud. Der er her
alene tale om sproglig opstramning, idet udøvende, magt (konge/regering) allerede i
kraft af de almindelige regler om den udøvende magt (Grl. § 3) havde (har) myndighed
over statsadministrationen, som Hær og Flåde var (er) en del af. Den oprindelige
formulering synes at være taget fra Kongeloven og var vel et forsøg på at fastholde en
fiktion omkring kongens rolle som fører af militære styrker.
I paragrafens sidste punktum er ”råde over nogen Statsindtægt eller pådrage
staten nogen anden bebyrdende Fpr pligtigels e ” ændret til ” eller indgå nogen
forpligtigelse, som forandrer de bestående statsretslige forhold”. Det vurderes, at der
ligeledes her er tale om en generel sproglig omstramning.

Delkonklusion
Ændringen i Grundlovens regler omkring militær magtanvendelse i Grundloven af
1866 var alene sproglige revisioner, der ikke reelt ændrede 1849 Grundlovens
intentioner på området.

Grundloven a f 1915/1920
Med Grundloven af 1915 blev demokratiet reelt gennemført i Danmark, idet der blev
gennemført generel valgret med forholdstalsvalg. Hertil kommer folkeafstemninger ved
Grundlovsændringer. Grl. § 18 om militær magtanvendelse forblev uændret. Grundlovsændringen
kom først til at træde i kraft april 1918.
I forbindelse med genforeningen med Sønderjylland måtte Grundloven i 1920 revideres
på nogle punkter, og Regeringen foreslog i den forbindelse en række vidtgående
forslag - herunder nedsættelses af valgretsalder og øget opløsningsret over for Landstinget.
I lyset af den netop afsluttede Verdenskrig ændredes § 18 således: ”Kongen kan
ikke uden Rigsdagens Samtykke erklære Krig eller slutte Fred indgå eller ophæve
Forbund eller Handelstr aktater, afstå nogen Del af Landet eller indgå nogen Forpligtelse,
som forandrer de bestående statsretslige Forhold”.
Der blev - efter påskekrisen 1920 - reelt kun opnået enighed om ændringerne af
§ 18. Med sammenligning med 1866 Grundloven kan det konstateres, at der var tale
om en ganske radikal indskrænkning af kongens/regeringens udøvende magt.
Det fremgår af bemærkningerne (16) til lovforslaget, at motivationen for indskrænkningen
i den udøvende magts muligheder for at anvende militære magtmidler
var ” ...de Rystelser, som Europa nys har gennemgået”. Hvilket betød, at anvendelse
af militære magtmidler ”... ikke bør kunne træffes uden samtykke af Folket selv gennem
dets Repræsentanter i Rigsdagen.. ” (17).

Delkonklusion
Tanken om Parlamentarisk kontrol med anvendelse af de militære magtmidler havde
- jf. ovenfor - været overvejet ved udarbejdelsen af Grundloven af 1849, men var
blevet forkastet. Verdenskrigen ændrede på dette. Med 1920 Grundloven blev kongen/
regeringens principielle enekompetence m.h.t. anvendelsen af militære magtmidler i
væsentlig grad indskrænket i forhold til 1849 Grundlovens intentioner.

Grundlovsforslaget af 1939
Ved Grundlovsforslaget af 1939 forsøgte socialdemokratiet med støtte fra de konservative
primært at få afskaffet Landstinget. Forslaget blev vedtaget i Rigsdagen, men
faldt ved den efterfølgende folkeafstemning. I forslaget blev § 18 ændret således: ”1
1ste Linie ændres ’’Rigsdagens” til ”Den Forenede Rigsdag”. Det fremgår af bemærkningerne
til forslaget, at .'for Rigets styrelse vigtige beslutninger” rigtigst henlægges
til den forenede Rigsdags afgørelse. (18) Ændringsforslaget faldt ved folkeafstemningen

Grundloven a f 1953
På baggrund af bl.a. et ønske om at nedsætte valgretsalderen, den stadig større modstand
mod tokammersystemet samt et ønske om at grundlovsfæste det parlamentariske
princip om, at kongen skal vælge ministre i overensstemmelse med Folketingets flertal,
blev der i 1946 nedsat en politisk valgt forfatningskommission.
I forbindelse med kommissionens arbejde udarbejdede professor Max Sørensen
et ’’Responsum vedrørende de problemer, der knytter sig til Grundlovens § 18” (19).
Henset til Danmarks tiltrædelsen af FN-pagten fastslår Max Sørensen heri, at Danmark
er afskåret fra at benytte krig som politisk redskab. Militær magtanvendelse er herefter
kun folkeretslig lovlig som forsvar mod uberettiget angreb og som retshåndhævelsesmiddel.
Dette betyder, at det ikke - som i 1920 Grundloven - længere var behov for
at tage stilling til en egentlig dansk Krigserklæring. M.h.t. til forsvar mod et direkte
angreb på Danmark anføres i responsummet (20), at rigsdagens samtykke ikke kan
være nødvendig samt, at samtykket sikkert ej heller rent praktisk vil kunne opnås af
tidsmæssige årsager. Med FN-pagtens art. 51 om ’’kollektivt selvforsvar” var(er) der
stadig mulighed for en aktiv dansk anvendelse af militære magtmidler - f.eks. hjælp til
en NATO partner, selvom Danmark ikke direkte angribes. Vedrørende dette punkt
anfører Max Sørensen: ”til anvendelse af militære magtmidler i sådanne tilfælde vil
detformentlig være rimeligt at kræve rigsdagens samtykke, og da det her forudsættes,
at Danmark ikke selv direkte angribes, vil indhentelsen af et sådant samtykke næppe
være praktisk umuligt ”. En forudsætning for, at rigsdagens samtykke vil få reel betydning,
er, at Danmark ikke traktatmæssigt på forhånd er forpligtiget til at yde militær
hjælp i en given situation. I responsummet understreges, at hverken Atlanterhavstraktaten
eller FN’s sikkerhedssystem - herunder fælles fredsaktioner - indebar (indebærer)
nogen pligt til automatisk at bringe militære magtmidler til anvendelse mod en
angriber. Max Sørensen foreslår på denne baggrund følgende formulering for en ny
paragraf vedrørende militær magtanvendelse: ’’Bortset fra tilfælde af forsvar mod et
angreb på riget kan Kongen ikke uden rigsdagens samtykke iværksætte militære
tvangsmidler mod nogen fremmed stat”.
På baggrund af bl.a. indholdet i aftalerne om det daværende europæiske forsvarsfællesskab
(den senere Vestunion) behandler responsummet ligeledes det forhold, at
Danmark kunne indgå internationale militære bistandsaftaler af mere vidtrækkende art
end Atlanterhavstraktaten og FN-pagten (21). I så tilfælde kunne ovennævnte formulering
betyde, at rigsdagens samtykke først ville kunne opnås på et senere tidspunkt,
end bistandsforpligtelsen forudsætter. For at tage højde for dette forhold blev Max
Sørensens endelig forslag udformet således: ’’Bortset fra tilfælde af forsvar mod et
angreb på riget og tilfælde, hvor riget inddrages i fjendtligheder i medfør af en tidligere
indgået international forpligtelse kan Kongen ikke uden rigsdagens samtykke
iværksætte militære tvangsmidler mod nogen fremmed stat”.
Responsummet indeholder ikke en dybdegående diskussion af den nye paragrafs
anvendelse ved FN-missioner (22), hvilket selvklart skyldes, at FN som organisation
var ganske ny. Samtidig var den kolde krig og herunder Koreakrigen begyndt, hvilket
betød, at Max Sørensen ikke havde mulighed for at forudse den rolle, som FN’s
fredsstøttende operationer spiller i nutidens mulitipolære verdensorden.
Forfatningskommissionen (23) tiltrådte i stor udstrækning Max Sørensens
responsum. Ved den nye formulering af § 18, der nu blev § 19, søgte Forfatningskommissionen,
at modernisere paragraffen i overensstemmelse med nyere folkeretslig og
statsretlig tankegang samtidig med, at de fortolkningsspørgsmål, som § 18 gav anledning
til, kunne udelukkes. Den nye paragraf blev opdelt i tre stykker, hvoraf stk. 2
omhandler anvendelsen af militære magtmidler; Grl. § 19, stk.2: ”Bortset fra forsvar
mod væbnet angreb på riget eller danske styrker kan kongen ikke uden Folketingets
samtykke anvende militære magtmidler mod nogen fremmed stat. Foranstaltninger,
som kongen måtte træffe i medfør af denne bestemmelse, skal straks forelægges
Folketinget. Er Folketinget ikke samlet, skal det uopholdeligt sammenkaldes til møde. ”
Det fremgår af betænkningen, at Max Sørensens tanker omkring anvendelse af krig
som middel i udenrigspolitikken samt reaktionstid ved et angreb - jf. ovenfor - har
dannet udgangspunkt for formuleringen. Dog understreges, at det kun er det konkrete
angreb, der kan imødegås. Det må tilkomme Rigsdagen at tage stilling til en eventuel
udvidelse af krigshandlingerne.
Forfatningskommission fastslår, at ”Ved ’’riget” forstås hele det danske territorium
Dette giver anledning til en negativ afgrænsning, således at anvendelse af
militære magtmidler mod angreb på fremmed territorium ”.....uanset at det kan
imødegås efter FN-pagtens bestemmelser om kollektivt selvforsvar og eventuelt i
henhold til en anden af Danmark tiltrådt mellemfolkelig overenskomst.... ” kræver
Rigsdagens samtykke. Max Sørensen forslag om, at kongen/regeringen selvstændig
kunne anvende militære magtmidler for at leve op til en tidligere indgået international
forpligtelse, blev således forkastet.
Det fremgår ligeledes af betænkningen, at ved ’’danske styrker” forstås selvstændige
danske militærenheder, hvad enten disse måtte være under dansk eller international
kommando.
Grundloven af 1953 - og dermed ovenstående formulering af § 19, stk. 2 - blev
vedtaget ved en folkeafstemning 28. maj 1953, og 5. juni 1953 blev Grundloven
underskrevet af Frederik 9. og Statsminister Erik Eriksen.

Delkonklusion
Med Grundloven af 1953 fik Danmark et moderne statsforfatningsmæssigt regelsæt
omkring anvendelse af militære magtmidler. Grl. § 19, stk. 2 har en pragmatisk balance
mellem det praktisk mulige, når stater skal reagere over for overraskende uerklæret
angrebskrig, og ønsket om parlamentarisk kontrol med anvendelse af militær magt som
politisk middel. Regelsættet er dog primært rettet mod den traditionelle krigssituation,
hvor en eller flere nationer angriber en eller flere nationer og dermed helt i tråd med
den vestlige verdens Clausewitzianske opfattelse af krig som en duel mellem define
rede parter. På den baggrund fungerede regelsættet tilfredsstillende (24) under den
kolde krig - og gør det i øvrigt stadig - over for truslen om et traditionelt angreb på
Danmark eller danske styrker. Ved kongelig anordning (25) er det direkte pålagt
angrebne danske styrker ufortøvet at optage kampen.
Forfatningskommissionen havde ikke mulighed for at tage stilling til dansk militær
magtanvendelse i de begrænsede og ofte multifaceterede borgerkrigslignende militære
konflikter, der er opstået efter den kolde krigs ophør. Det er således bemærkelsesværdigt,
at kommissionen ikke søger at definere statsbegrebet nærmere, men dette
må skyldes, at der internt i kommissionen har været uudtalt entydig opfattelse af
begrebet. Dansk deltagelse i FN-mandaterede operationer behandles kun sporadisk,
hvilket sikkert skyldes den politiske situation og de begrænsede erfaringer med FNorganisationen
i 1953.
Samlet set giver Grl. § 19, stk. 2 og forarbejderne ikke noget helt entydigt svar på,
hvorvidt folketingsbeslutninger alene udgør det statsforfatningsmæssige retsgrundlag
for danske styrkers magtanvendelse under FN-mandaterede fredsstøttende operationer.
Dette vil blive diskuteret yderligere nedenfor.

Det nuværende statsforfatningsmæssige grundlag for militær magtanvendelse
generelt

Forsvarets lovmæssige grundlag
Som skitseret tidligere, er det under nutidens forhold en selvfølge, at Regenten ikke på
egen hånd kan udøve nogen militær magtbeføjelse (26). Der er ikke som udgangspunkt
i Grundloven udpeget nogen øverstbefalende for de danske militære styrker. Dette er
snarere undtagelsen end regelen i statsforfatningsret. I følge den amerikanske (27)
forfatning er Præsidenten således øverstbefalende for de militære styrker; Tilsvarende
gælder for en af de nye stater i Europa - Slovakiet, ifølge Slovakiets Grundlov (28) fra
1992 er Præsidenten således øverstbefalende for de militære styrker.
I Danmark er centraladministration organiseret i et antal sideordnede ministerier,
der hver står under ledelse af en ansvarlig minister. Kongen - de facto - Statsministeren
bestemmer ministeriernes1 antal og forretningernes fordeling mellem dem - jf. Grl. § 14.
Systemet bygger på, at ministeren er den øverste beslutningsmyndighed inden for et
vist ansvarsområde. Ansvaret ligger inden for dette område helt hos en mand -
ministeren (29). Antallet af ministerier og forretningernes fordeling mellem disse er et
regeringsprærogativ. Arbejdsfordelingen er derfor fast og kan kun æiidres ved, at Statsministeren
udsender en ny anordning. På det militære område kan Forsvarsministeren
handle inden for sit eget ansvarsområde. Forsvarsministeren skal dog altid respektere
lovgivningsmæssige og finansielle begrænsninger inden for eget område. Det fremgår
af ”Lov om forsvarets formål, opgaver og organisation m.v.” (30), § 2, at: ’’Forsvarsministeren
er højeste ansvarlige myndighed for det militære forsvar”.
Som den højest ansvarlig myndighed inden for forsvaret har Forsvarsministerenretlig kompetence til - under parlamentarisk kontrol - at træffe hvilken som helst
afgørelse inden for departementets forretningsområde.
Forsvarschefens rolle fremgår af ”Lov om forsvarets formål, opgaver og organisation
m.v.” § 4: Forsvarschefen har under ansvar over for forsvarsministeren
kommandoen over hæren, søværnet og flyvevåbnet, herunder styrker m.v. til løsning
af internationale opgaver
Forsvarskommandoen er både fysisk og funktionelt adskilt fra Forsvarsministeriet,
og Forsvarschefen har ikke uden tilladelse fra Forsvarsministeren adgang til eller ansvar
over for Statsministeren eller andre ministre. Dette betyder, at Forsvarschefens
kommandobeføjelser er rent militært funktionelle. Forsvarschefen kan - jf. ”Lov om
forsvarets formål, opgaver og organisation m.v.”, § 5 - efter bemyndigelse fra
Forsvarsministeren delegere dele af sin kommando over militære styrker til chefer for
FN/OSCE missioner eller i tilfældet af en NATO mission til SACEUR og/eller
SACLANT. Dette kunne umiddelbart pege på, at Forsvarsministeren enerådigt kan
afgøre om danske styrker skal under fremmed kommando. I bemærkningerne til § 5
(31) er det dog fastsat, at beslutning om danske styrkers indsættelse under fremmed
kommando i hvert enkelt tilfælde træffes af den danske regering - ikke Forsvarsministeren
alene. Ved afgivelse af styrker m.v., der indsættes til løsning af opgaver,
hvor militære magtmidler mod fremmed stat ud over selvforsvar er autoriseret, skal
Folketingets samtykke som nævnt forudgående indhentes i overensstemmelse med Grl.
§ 19, stk. 2. Hertil skal tilføjes, at kommandoovergivelsen efter § 5 i lov om forsvarets
formål, opgaver organisation m.v. kun indebærer, at en del af Forsvarschefens
kommando overgives/delegeres. Endvidere kan de uddelegerede kommandobeføjelser
til enhver tid tilbagekaldes. Der er således ikke tale om afgivelse af Grundlovsmæssige
beføjelser, der kunne komme ind under Grl. § 20.
Forsvarsministerens rolle som højeste ansvarlige myndighed for de militære
styrker er udover lovgivning begrænset af en række parlamentariske kontrolforanstaltninger
i form af forespørgselsdebatter, udvalgsspørgsmål, samråd m.v. (32). Alle
udgifter til det militære forsvar skal - jf. Grl. § 46 - herudover godkendes af Folketinget.
Dette betyder, at forsvarsbudgettet fastsættes af og godkendes af Folketinget.
Såfremt ovennævnte kontrolforanstaltninger ikke er tilstrækkelige, kan Folketinget -
jf. Grl. § 15 - vedtage en mistillidsdagsorden mod Forsvarsministeren, hvorefter denne
må gå af. Såfremt, der er mistanke om, at ministeren har foretaget noget direkte
ulovligt, giver Grl. § 16 mulighed for at bringe ministeren for Rigsretten.
I det tilfælde, hvor dansk deltagelse i fredsstøttende operationer er under overvejelse,
er dette en beslutning af større udenrigspolitisk interesse, hvorfor regeringen -
Jf. Grl. §19, stk. 3 - skal rådføre sig med Det Udenrigspolitiske Nævn (33). Nævnet
fungerer som et led i den parlamentariske kontrol af regeringen, og dets magt ligger i
den politiske opinion, det repræsenterer. Folketinget - eller et nævn, der repræsenterer
Folketinget, vil derfor altid være orienteret om tanker omkring anvendelse af danske
militære styrker (og derved risiko for anvendelse af militære magtmidler) i fredsstøttende
operationer.
Det skal understreges, at der generelt er tradition for, at der sikres et bredt flertal
i Folketinget i forsvarspolitiske/sikkerhedspolitiske sager.

Delkonklusion
Forsvarsministeren er den højeste militære myndighed i Danmark. Dette kunne pege
på, at anvendelse af militære magtmidler - f.eks. under fredsstøttende operationer -
kunne afgøres af denne alene. Forsvarsministeren mulighed for anvendelse af militære
magtmidler er dog - udover begrænsninger i Grl. § 19, stk. 2 (34) - underlagt de
almindelige parlamentariske kontrolforanstaltninger, herunder ultimativt mistillidsafstemning.
Enhver overførsel af danske soldater til fremmed kommando vil herudover
være et regeringsanliggende. Dansk deltagelse i fredsstøttende operationer med mulighed
for at anvende militære magtmidler vil derfor som minimum blive afgjort af
regeringen. I kraft af orienteringspligten over for Det Udenrigspolitiske nævn og den
mere uformelle pligt til at orientere Forsvarsudvalget har Folketinget mulighed for at
udøve parlamentarisk pres mod en af Forsvarsministeren/regeringen planlagt
anvendelse af danske militære styrker, der ikke er flertal for - også selvom en sådan
anvendelse ligger uden for anvendelsen af Grl. § 19, stk. 2.

Grundlovens §19, stk 2 i relation til dansk deltagelse i FN-mandaterede
fredsstøttende operationer

 

Problemstillingen jævnfør den ”klassiske ” statsforfatningsmæssige litteratur
(35)

Som nævnt ovenfor synes der ikke ved udarbejdelse af Grl. § 19, stk. 2 i fuld
udstrækning at være taget højde for de tilfælde, hvor danske soldater deltager i FNmandaterede
fredsstøttende operationer, hvor militær magtanvendelse er en mulighed.
Problemstillingen er ej heller behandlet i detaljer i den ’’klassiske” statsforfatningsmæssige
litteratur - dette gælder i øvrigt § 19, stk. 2 generelt.
Poul Andersen (36) refererer således generelt i det hele Forfatningskommissionens
af 1946 betænkning. Poul Andersen understreger dog, at ”.... hvis et angreb sættes
ind mod danske styrker, der som et led i det kollektive selvforsvar måtte befinde sig i
udlandet. ” kan militære magtmidler anvendes uden Folketingets samtykke. Omstændighederne
omring den selvstændige betydning af ’’angreb på....danske styrker”
fremgår ikke helt af Forfatningskommissionens betænkning. Poul Andersen behandler
ikke dansk deltagelse i FN-mandaterede operationer.
Peter Germer (37) gentager stort set alene indholdet af Grl. § 19, stk. 2, men
behandler herudover kortfattet formkraverne til Folketingets samtykke til udenrigspolitiske
dispositioner. Peter Germer behandler ikke dansk deltagelse i FN-mandaterede
operationer.
Alf Ross (38) følger i stort Forfatningskommissionens betænkning. Alf Ross
behandler specifikt ’’væbnet angreb på riget ” og slår herunder fast, at der hermed kunsigtes på ”...forsvar mod angreb direkte rettet mod dansk territorium, og ikke....
militær bistand til en anden stat der direkte har været udsat for et væbnet angreb”.
Dette betyder ifølge Alf Ross, at Folketingets samtykke altid er nødvendig, såfremt
Danmark med hjemmel i FN-pagtens art. 51 om kollektiv selvforsvar ønsker at opfylde
en militær bistandsforpligtelse. M.h.t. ” angreb på.... danske styrker ” anfører Alf Ross,
at dette kun har selvstændig betydning, såfremt der ikke samtidig er tale om et angreb
på riget. Dette kan - jf. Alf Ross - være tilfældet som følge af Danmarks deltagelse i
sanktioner eller politiforanstaltninger organiseret af FN. Alf Ross fastlår, at ”danske
styrker” betyder selvstændige danske militære enheder, uanset om de er under dansk
eller udenlandsk kommando. Alf Ross behandler kort dansk deltagelse i FN-mandaterede
operationer og skriver omkring dette: ”Derimod omfatter § 19 ikke FN’s
fredsbevarende operationer, som omfatter alle implicerede parters tilslutning (39), og
hvor der derfor ikke er tale om angreb på nogen ”.
Max Sørensen (40) er, ikke overraskende henset til, at det af ham udarbejdede
responsum udgjorde udgangspunkt for udarbejdelse af Grl. § 19, stk. 2, på linie med
Forfatningskommissionens betænkning. Max Sørensen behandler dansk deltagelse i
FN-mandaterede operationer og skriver omkring dette, at Folketingets samtykke
kræves ved ” ...deltagelse i militære sanktioner i henhold til FN’s pagt”. Såfremt der
er tale om FN’ s fredsbevarende foranstaltninger operationer, kan disse kun iværksættes
med samtykke af den eller de stater, hvor styrken skal stationeres og operere fra. Ifølge
Max Sørensen er de militære magtmidler i så tilfælde ikke rettet mod nogen stat,
hvorfor Folketingets samtykke - jf. Grl. § 19, stk. 2 - ikke er nødvendigt. Max Sørensen
nævner dog, at politiske hensyn - i det konkrete tilfælde udsendelse af styrker til Suezkrisen
- kunne gøre det opportunt at sikre Folketingets samtykke før udsendelsen af en
dansk styrke til en fredsbevarende operation. Med henvisning til folketingsbeslutningen
af 30. april 1964 om at opstille en permanent dansk styrke til rådighed for FN’s
fredsbevarende operationer understreger Max Sørensen, at hvis der var tale om, at
styrken skulle kunne anvende tvangsmidler mod nogen fremmed stat, er en sådan
generel bemyndigelse næppe i overensstemmelse med Grl. § 19, stk. 2. Folketingets
samtykke vil i så tilfælde være påkrævet ved hver enkel mission.
Ole Espersen behandler specifikt FN-styrker, og han gør sig her (41) til talsmand
for, at dansk deltagelse i FN kapitel-VI operationer som udgangspunkt ikke kræver en
folketingsbeslutning i henhold til Grl. § 19, stk. 2. Ole Espersen understreger dog, at
’’Ønsker regeringen derimod at efterkomme en anmodning fra FN’s side om
anvendelse af styrken til gennemtvingeis e af FN-beslutninger... ” (FN Kapitel VII
operationer) må Folketingets samtykke indhentes - jf. Grl. § 19, stk. 2.
Henrik Zahle (42) behandler forsvaret og herunder Grl. § 19, stk. 2 ganske
udførligt. Omkring brug af § 19, stk. 2 ved et angreb på dansk territorium og danske
styrker er Henrik Zahle mere metodisk end de andre statsforfatningsretslige ’’klassikere”.
Henrik Zahle fastlår således, at hovedreglen (43) for anvendelse af militære
magtmidler er, at Folketingets samtykke indhentes. Hovedreglen kan kun fraviges, hvor
der er tale om forsvar mod angreb på:

  • Det danske rige eller
  • Danske styrker

Omkring ’’forsvar” anfører Henrik Zahle, at der skal være tale om forsvar mod et
angreb, der udgør en sådan grad af krænkelse, at det vurderes at være optakten til et
angreb på Danmark. M.h.t. til angreb mod det danske rige er Zahle på linie med bl.a.
Ross’ indskrænkende fortolkning, således forstået, at ’’Hvor danske militære magtmidler
ønskes indsat som led i bistand til en anden stat, der selv er direkte angrebet,
er Folketingets samtykke nødvendigt”. Vedrørende danske styrker anfører Henrik
Zahle på linie med øvrige, at dette kun har relevans ved angreb på danske styrker uden
for det danske territorium. Omkring kommandoforhold tilføjer Henrik Zahle kun lidt.
Han udbygger dog begrebet yderligere, idet det anføres, at en forudsætning for, at der
kan være tale om danske styrker er, at den angrebne enhed består af ”i hovedsagen
udelukkende danske soldater”. Ved et forsvar mod et angreb på danske styrker kan
regeringen - jf. Henrik Zahle - indsætte både de angrebne styrker og andre (udstationerede)
danske styrker.
Henrik Zahle understreger, at de militære magtmidler kun må anvendes mod den
stat (44), hvis styrker står bag angrebet på Danmark.
Hvor samtykke - jf. undtagelserne - ikke er nødvendig, er det som nævnt regeringen,
der træffer beslutningen om anvendelse af militære magtmidler, og Folketinget
orienteres efterfølgende. Henrik Zahle indrager ovennævnte Kongelig anordning (45)
og anfører, at den reelt betyder, at regeringens kompetence - jf. Grl § 19, stk. 2 - er
delegeret til de militære enheder/førere, som ud fra et skøn må tage stilling til imødegåelse
af krænkelser af dansk suverænitet/angreb på danske styrker.
Vedrørende danske styrker under FN anfører Henrik Zahle, at militær magtanvendelse
kan blive aktuel ved sanktioner i overensstemmelse med FN-pagten eller ved
deltagelse i FN’s fredsbevarende forholdsregler. Henrik Zahle skelner ikke klart mellem
FN-pagten kapitel VI og VII operationer og kommer dermed ikke ind på
problemstillingen omkring staters konsensus ved kapitel VI operationer. Henrik Zahle
anfører, at i praksis er dansk deltagelse i FN’s militære aktioner sket (46) med
Folketingets samtykke.

Diskussion af grl §19, stk 2 i relation til dansk deltagelse i FN-mandaterede
fredsstøttende operationer

Allerede med Grundloven af 1920 blev parlamentarisk kontrol med anvendelse af de
militære magtmidler slået fast som hovedreglen i dansk statsforfatningsret.
Hovedreglen i den nuværende Grl. § 19, stk. 2 er da også, at militære magtmidler
alene kan anvendes mod nogen stat med Folketingets forudgående samtykke.
Folketingets samtykke kan realistisk set ikke indhentes i alle tilfælde, hvorfor selvforsvar
mod angreb på dansk territorium eller danske styrker er tilladt uden Folketingets
samtykke. Folketinget skal efterfølgende orienteres.
Som nævnt er regelsættet for militær magtanvendelse ikke helt klart ved dansk deltagelse
i FN-mandaterede fredsstøttende operationer. Der kan således opstå tvivl om,
hvorvidt sådanne operationer overhovedet er omfattet af Grl. § 19, stk. 2. Da det er
lidet sandsynligt, at FN-mandaterede fredsstøttende operationer vil foregå på dansk
territorium, gælder tvivlen specielt bestemmelsens forudsætning om, at der skal være
tale om ”danske styrker ” 1) samt om magtanvendelse mod en ’’fremmed stat” 2).
Specielt omkring FN-mandaterede fredsstøttende operationer i.h.t. FN-pagtens kapitel
VI rejser der sig spørgsmål om anvendelse af Grl. § 19, stk. 2 er unødvendig, såfremt
partene har givet samtykke 3) samt, om FN’s selvforsvarsbegreb generelt vil kræve
folketingsbeslutning - jf. hovedreglen i Grl. § 19, stk. 2. 4).

Danske styrker
Problemstilling vedrørende ’’danske styrker ” i FN-mandaterede fredsstøttende operationer
er, at styrkerne til dels er undergivet FN’s kommando, hvorfor det kan anføres,
at det ikke er regeringen, men FN, der anvender militære magtmidler, ligesom det kan
diskuteres, om der overhovedet er tale om danske styrker i Grl. 19, stk. 2 forstand.
Omkring ’’danske styrker ” er det uomtvistet, at der i bestemmelsen sigtes på selvstændige
danske militærenheder uden for dansk territorium, hvad enten disse måtte
være under dansk eller international kommando. Henrik Zahle tilføjer, at styrken skal
bestå i hovedsagen udelukkende af danske soldater.
Som nævnt ovenfor udsendes danske styrker til FN-mandaterede fredsstøttende
operationer i henhold til § 5 i lov om forsvarets formål, opgaver og organisation,
hvilket indebærer, at de uddelegerede kommandobeføjelser er afgrænsede og til enhver
tid kan tilbagekaldes. Der således ikke tale om afgivelse af Grundlovsmæssige
beføjelser, der kunne komme ind under Grl. § 20. Dette betyder, at danske styrkers
deltagelse i FN-mandaterede fredsstøttende generelt falder inden for Grl. § 19, stk. 2
og herunder hovedreglen om, at Folketingets samtykke skal indhentes. Dette fremgår
ligeledes af bemærkningerne til § 5 i lov om forsvarets formål, opgaver og organisation
at: ”....ved afgivelse af styrker m.v. der indsættes til løsning af opgaver, hvor
anvendelse af militære magtmidler mod fremmed stat ud over selvforsvar er
autoriseret, vil Folketingets samtykke blive indhentet i overensstemmelse med Grundlovens
§ 19, stk. 2 ” .
Vedrørende forudsætningen om, at der skal være tale om en styrke bestående af
i hovedsagen udelukkende danske soldater, falder enkeltpersoner udsendt som FNobservatører
(47) uden for begrebet ’’styrker”. I nyere tids FN-mandaterede fredsstøttende
missioner er multinationale styrker (48) meget udbredt, hvilket kunne pege på,
at der ved dansk deltagelse ikke er tale om ’’danske styrker ” . Sålænge danske styrker
fremstår som klart definerede - også m.h.t. kommandoforhold - selvstændige enheder
vurderes det, at disse vil falde ind under Grl. § 19, stk. 2 - uanset om den danske enhed
indgår som et element i en større multinational styrke. Det kan i den forbindelse
diskuteres, hvor ’’lille” enhed, der kan være tale om. Her må forudsætningen være, at
der er tale om en klart defineret organisatorisk enhed med chef/leder, der kan reagere
på regeringens vegne, hvis enheden udsættes for angreb. Før udsendelsen af ét C-130
Hercules-fly til den FN-mandaterede operation mod Irak fik regeringen således
Folketingets samtykke, jf. § 19, stk. 2.

Delkonklusion
Når danske militære enheder - udover enkeltpersoner - deltager i FN-mandaterede
fredsstøttende operationer vil en eventuel dansk militær magtanvendelse i forbindelse
med operationer som udgangspunkt hidrøre under Grl. § 19, stk. 2 regelsæt. Dette
betyder, at Folketingets samtykke som hovedregel bør indhentes, før styrken udsendes.

Fremmed stat
Problemstillingen vedrørende ”fremmed stat” drejer sig om, hvorvidt § 19, stk. 2, kun
berører anvendelse af militære magtmidler over for stater eller, om dansk militær
magtanvendelse over for andre folkeretssubjekter ligeledes er inden for § 19, stk. 2
anvendelsesområde. Såfremt sidstnævnte er tilfældet, vil militær magtanvendelse mod
sådanne folkeretssubjekter kræve - bortset fra selvforsvarstilfældet - Folketingets samtykke.
Området er specielt derved, at Forfatningskommissionen og i nogen udstrækning
de statsforfatningsmæssige klassikere ikke kunne forudse murens fald og den efterfølgende
opløsning af en række europæiske stater under borgerkrigslignende omstændigheder.
De statsforfatningsmæssige ’’klassikere” - jf. ovenfor, er generelt af den opfattelse,
at det er en forudsætning for anvendelse af Grl. § 19, stk. 2, at der er tale om anvendelse
af militære magtmidler mod en fremmed stat - man skal dog have den sikkerhedspolitiske
verdensopfattelse, hvorunder ’’klassikerne” er skrevet, i mente.
Folkeretten anerkender en række andre folkeretssubjekter end stater. Som nævnt
udgør disse folkeretssubjekter - i form af f.eks. oprørsstyrker - i den nuværende sikkerhedspolitiske
situationen ofte en eller flere af parterne i en konflikt. Danske styrker kan
derfor i FN-mandaterede fredsstøttende operationer blive anmodet om at bistå med
militær magtanvendelse mod oprørstyrker i en borgerkrig.
Såfremt der anvendes en snæver ordly dsfortolkning af Grl. § 19, stk. 2 kan der på
den ene side gøres gældende at bestemmelsen netop er begrænset til anvendelse af
militære magtmidler mod stater. At Grl. § 19 generelt giver regeringen enekompetence
inden for det udenrigspolitiske område, forstærker ikke nødvendigvis dette synspunkt,
idet Grl. § 19, stk. 2 netop er formuleret negativt.
Det kan mod en snæver ordly dsfortolkning anføres, at det fremgår af Max Sørensen
responsum, at: ”....rigsdagens medvirken og kontrol må foreskrives i det omfang,
hvor andre afgørende hensyn ikke er til hinder derfor ” (49).
Henset til, at konsekvenserne af en militær magtanvendelse mod en oprørsstyrke
meget vel kan være lige så alvorlig som ved magtanvendelse mod en stat, synes en
snæver ordlydsfortolkning ikke at være hensigtsmæssig. I sådanne tilfælde kan der
argumenteres for, at Folketinget ligeledes bør have den kontrolbeføjelse, som samtykket
sikrer. Forfatningskommissionens valg af ordet ”stat” kan således meget velskyldes den daværende sikkerhedspolitiske ramme, samt ønsket om på en eller anden
måde at afgrænse tilfælde, hvor f.eks. militæret sættes ind til hjælp for politi og toldere
fra brugen af Grl. § 19, stk. 2.
Endelig kan det anføres, at hvis andre folkeretssubjekter end stater falder uden for
Grl. § 19, stk. 2, vil en forpligtigelse til militær magtanvendelse i større udstrækning
mod f.eks. oprørstyrker under en FN-mandateret operation være af en sådan art, at
Folketingets samtykke alligevel skal indhentes, men nu jf. § Grl. § 19, stk. 1.

Delkonklusion
Den danske Grundlov er ganske ordknap og til tider uklart formuleret. Dette giver
mulighed for at fortolke reglerne i en verden under stadig forvandling. Det må bi.a. på
den baggrund vurderes, at den omstændighed, at danske styrker anvender militære
magtmidler mod andre folkeretssubjekter end stater, ikke bringer magtanvendelsen
uden for Grl. § 19, stk. 2 anvendelsesområde.
Anvendelse af Grl. §19, stk. 2, såfremt partene har givet samtykke
Problemstillingen drejer sig om, hvorvidt parternes samtykke, som det vil være
tilfældet ved FN-pagten kapitel VI fredsstøttende operationer, betyder, at en dansk
militær enhed kan udsendes til i missionen af regeringen uden Folketingets samtykke.
De statsforfatningomæssige ’’klassikere” - jf. ovenfor, der behandler problemstillingen,
er generelt af den opfattelse, at FN’ s fredsbevarende foranstaltninger, der gennemføres
med samtykke fra den modtagne nation, ikke falder ind under Grl. § 19, stk. 2.
Da der i så tilfælde ikke er angreb på nogen stat eller andre folkeretssubjekter,
synes en sådan antagelse logisk. Det er vigtigt at understrege, at ’’klassikerne” ligeledes
er enige om, at hvis operationen udvikler sig således, at en given dansk militær enhed
skal kunne anvende tvangsmidler mod nogen fremmed stat, vil Folketingets samtykke
være påkrævet i hvert enkelt tilfælde. Dette betyder, at parternes samtykke reelt ikke
spiller en selvstændig rolle, med mindre at netop samtykket medfører, at det ikke bliver
nødvendigt at anvende tvangsmidler. Såfremt, der i en given FN-mandateret fredsstøttende
mission ønskes, at danske militære enheder skal kunne anvende militær magt
udover direkte selvforsvar, skal Folketingets samtykke indhentes, uanset parternes
samtykke, og hvilket kapitel i FN-pagten mandatet refererer til.
Specielt i borgerkrigslignende situationer er der stor risiko for, at der med de
’’officielle” parters samtykke vil blive pålagt danske militære at anvende militære
magtmidler over for andre folkeretslige subjekter. Det ville - også jf. 2) (50) ovenfor -
være urimeligt, såfremt Grl. § 19, stk. 2 ikke skulle gælde i så tilfælde.
Det skal dog anføres, at anvendelsen af Grl. § 19, stk. 2 og herunder folketingsbeslutning
ved udsendelse af danske militære enheder til kapitel-VI operationer kan
give anledning til visse problemer. Regeringen kan således i så tilfælde kun vanskeligt
gøre rede for, hvilken stat eller part som militær magt påtænkes anvendt i mod. Dette
betyder, at Folketinget risikerer at give et for ’’bredt” samtykke (51).
 

Delkonklusion
Henset til, at det er selve anvendelsen af militære magtmidler mod stater eller folkeretssubjekter,
der bringer Grl. § 19, stk. 2 i anvendelse, spiller parternes samtykke til
en given FN-mandateret fredsstøttende mission ingen selvstændig rolle, med mindre
dette samtykke netop betyder, at anvendelse af tvangsmidler ikke bliver nødvendig.
Sammenfattende betyder dette, at regeringen - også ved danske deltagelse i kapitel VI
fredsstøttende operationer - i hvert enkelt tilfælde må vurdere, om militær magtanvendelse
ud over selvforsvar kan blive nødvendig. I bekræftende tilfælde skal Folketingets
samtykke indhentes, inden styrken udsendes.
Kræver FN ’s selvforsvarsbegr eb generelt folketingsbeslutning? -j f hovedreglen i Grl
§19, stk. 2
Problemstillingen vedrører, hvorvidt FN’ s generelle opfattelse af/regler for selvforsvar
- jf. Goulding - ligger uden for den opfattelse af selvforsvar, der er en forudsætning for
militær magtanvendelse uden Folketinget samtykke.
I forbindelse med FN-operationen i det tidligere Jugoslavien udfærdigede William
Goulding - daværende under-secretary general med ansvar for FN’s fredsbevarende
operationer - et telefax af 20. januar 1993. Telefax’et var stilet til chefer for igangværende
FN-operationer. Fra telefax’et fremgår følgende: i(For a soldier self-defence
goes far beyond the defence of his own life. It always includes defending his comrades
and any person entrusted in his care, as well as defending his post, convoy, vehicle or
rifle. Each peace-keeping force is expected to function as a single, integrated unit and
an attack on any one of its members or subunits engages the right to self-defence of
the force as a whole”
“For almost 20years the UnitedNations Rules ofengagement have stipulated that
fire may be opened only for self-defence and that self-defence is deemed to include
situations in which armed persons are attempting by force to prevent United Nations
militarypersonnalfrom implementing their mandate. This is a very wide interpretation
of ”self-defence ” and in theory entitles United Nations personnel to open fire, in a
wide variety of situations.”
Ovenstående giver ud fra en ordlydsfortolkning en vid adgang til militær magtanvendelse.
Der således mulighed for at FN-styrken diskretionært kan anvende militær
magt i forbindelse med løsning af opgaver i overensstemmelse med styrkens mandat -
et mandat, der sjældent er helt klart. Dette er, for så vidt der reelt er tale om Kapitel VI
(52) operationer, i høj grad et paradigmeskift.
Af naturlige årsager har de statsforfatningsmæssige ’’klassikere” ikke kunne tage
stilling til FN’s selvforsvarsbegreb - jf. Goulding, men der er generel enighed om, at
baggrunden for reglen om selvforsvar i Grl. § 19, stk. 2 er, at det ikke bør afskære
regeringen at reagere på angreb, at det ikke - specielt af tidsmæssige grunde - er muligt
at fa Folketingets samtykke. Dette betyder også, hvad Zahle understreger, at regeringen
kan anvende militære magtmidler i mod ikke iværksatte, men overhængende, angreb.
Dette gælder også, hvis danske militære styrker deltager i FN-mandaterede kapitel VI
operationer. Angrebet/krænkelsen skal dog have en hvis styrke for at retfærdiggøre
anvendelsen af militære magtmidler. Danske enheder kan hjælpe andre danske enheder
under angreb, men selvforsvarsbegrebet - jf. Grl. § 19, stk. 2 - indebærer ikke, at danske
enheder, uden Folketingets samtykke kan hjælpe allierede enheder under angreb.
Folketingets samtykke er således altid nødvendig, såfremt Danmark med hjemmel i
FN-pagtens Art. 51 om kollektiv selvforsvar ønsker at opfylde en militær bistandsforpligtelse,
der indebære anvendelse af tvangsmidler mod stat/folkeretssubjekt.

Delkonklusion
Såfremt FN-pagtens selvforsvarsbegreb, hvilket ordlyden hos Goulding tyder på, er
mere vidtgående end Grundlovens, betyder dette generelt, at danske militære enheder
ikke uden Folketingets samtykke kan deltage i FN-mandaterede fredsstøttende operationer.
I konkrete tilfælde kan regeringen vælge at udsende danske militære enheder
uden Folketingets samtykke under den forudsætning, at Grundlovens regler for selvforsvar
følges. En sådan styrke vil ikke kunne deltage i operationer, der indebær anvendelse
af militære tvangsmidler mod nogen stat/folkeretssubjekt - ud over undtagelsestilfældene
i Grl § 19, stk. 2. Man kan i den forbindelse spørge sig om en sådan
begrænsning på en dansk styrkes anvendelse overhovedet er realistisk i operative
termer.

Samlet delkonklusion
Ovenstående diskussion af Grl. § 19, stk. 2 i relation til dansk deltagelse i FN-mandaterede
fredsstøttende operationer peger på, at det statsforfatningsmæssige retsgrundlag
for deltagelsen i de fleste tilfælde vil/bør være Folketingsbeslutning. Dette gælder
specielt i den nye sikkerhedspolitiske situationen efter murens fald. De konflikter, som
FN i dag og i fremtiden søger at løse ved fredsstøttende operationer, er særdeles komplekse
og multifaceterede, hvilket betyder, at konfliktens parter og ikke mindst behovet
for militær magtanvendelse kun vanskelig kan afgøres på forhånd. Dette peger på, at
Folketingets samtykke er nødvendig før udsendelse af danske styrker til sådanne
operationer af statsforfatningsmæssige, men også politiske, årsager.

Konklusion vedrørende grundlaget for militær magtanvendelse ifølge
dansk statsforfatningsret

Historisk set er kontrollen med Danmarks militære magtmidler gået fra kongen over
regering til Folketinget. Allerede med Grundloven af 1920, blev den parlamentariske
kontrol med de militære magtmidler således en fast bestanddel i dansk statsforfatningsret.
Af primært realpraktiske årsager fik regeringen med Grundloven af 1953 mulighed
for at anvende militære magtmidler under nærmere afgrænsede forhold uden Folketin-
gets samtykke. Den grundlæggende forudsætning jf. Grl. § 19, stk. 2 er dog, at militære
magtmidler alene kan anvendes mod nogen stat/folkeretssubjekt med Folketingets
forudgående samtykke. Dette understøttes af en generel antagelse om, at Folketingets
medvirken og kontrol i udenrigspolitiske forhold må foreskrives i det omfang, hvor
andre afgørende hensyn ikke er til hinder derfor.
Omkring danske styrkers deltagelse i FN-mandaterede fredsstøttende operationer
må det derfor konkluderes, at grundlaget for disse styrkers eventuelle militære magtanvendelse
som altovervejende hovedregel er Folketingets samtykke - i praksis i form
af en folketingsbeslutning. Udsendelse af enkeltpersoner f.eks. i form af observatører
falder dog uden for denne regel og kan besluttes af regeringen alene.
FN-mandaterede fredsstøttende operationer, hvor mandatet byger på FN-pagtens
kapitel VI kan under visse forudsætninger udsendes af regeringen alene. Det er imidlertid
erfaringen, at mandatets indhold sjældent er helt klart, ligesom situationen i den
nuværende labile sikkerhedspolitiske verdensorden hurtigt kan ændre sig, hvorfor
styrkens opgaver hurtig kan ændre sig til at være udover selvforsvar i Grl. § 19, stk. 2
forstand. På den baggrund anfører Henrik Zahle (53): ”Det er derfor forståeligt, at
regeringen i alle tilfælde har indhentet Folketingets samtykke til konkret deltagelse i
aktioner også for dem, der som udgangspunkt har haft en fredsbevarende (kapitel 6)
karakter
Om der reelt er opstået en praksis i retskildemæssig forstand, kan ikke afgøres på
det nuværende grundlag; men regeringen har altså hidtil valgt at sikre sig Folketingets
samtykke også ved udsendelse af danske styrker til kapitel VI operationer. Dette er
senest sket ved folketingsbeslutning om udsendelse af et dansk militært bidrag til Vest
Sahara (Folketingsbeslutning, B29, den 7. maj 1998). Opmærksomheden skal henledes
på, at også realpolitiske forhold og den danske traditionen for bred konsensus omkring
sikkerhedspolitikken taler for, at regeringen søger og får Folketingets samtykke ved før
udsendelsen af danske militære styrker til potentielt ’’farlige” operationer. Samlet må
det konkluderes, at det statsforfatningsmæssige grundlag for danske militære styrkers
magtanvendelse ved FN-mandaterede fredsstøttende operationer styrker har været og
for nuværende er Folketingets samtykke i form af folketingsbeslutninger. Hvis man vil
undersøge under hvilke nationale forudsætninger danske styrker udsendes, er det derfor
nødvendigt at analysere relevante folketingsbeslutninger og ikke mindst bemærkninger
hertil og fremsættelsestalen.

PDF med originaludgaven af Militært Tidskrift hvor denne artikel er fra:

militaert_tidskrift_129_aargang_jan.pdf

 

Noter
1. Carl von Clausewitz,, Vom Kriege, Ullstein Sachbuch, 1994, side 33-34. Alf
Ross, Dansk Statsforfatningsret I, Nyt Nordisk Forlag - Arnold Busck, 1980, side
29ff.
2. Dette udelukker dog ikke, at der kan blive tale om et erstatningskrav overfor
staten, såfremt en dansk soldat udøver vilkårlig vold.
3. Ralph D. Sawyer, Sun Tzu, Art of War, Westview Press, 1994, side 167.
63
4. Afsnittet bygger på: John Warry, Warfare in the Classical Wold, University of
. oklahoma Press, Norman, 1995.
5. Middelalderens start regnes fra år 476 (Vestromerrigets fald) og frem til
Reformationen 1517.
6. Poul Andersen, Dansk Forfatningsret, Gyldendal, 1954, side 8-9.
7. Angiveligt for at skjule, at der reelt var sket et statskup, hvor stændernes magt
forsvandt.
8. Afsnittet bygger i hovedsagen på: Ditlev Tamm, Dansk retshistorie, Jurist- og
økonomiforbundets Forlag, 1996, side 32f.
9. ’’Beretning om forhandlingerne paa Rigsdagen”, nr. 220.
10. Teksten var: ’’Kongen har den højeste myndighed over Land og Sømagten”.
11. ’’Beretning om Forhandlingerne paa Rigsdagen” side 2831-2837.
12. Ørsteds forslag: 13 stemmer for - 103 imod. Schierns forslag: 30 stemmer fo r-
85 imod. Grundvigs forslag: 3 stemmer for - 111 imod.
13. Henning Koch og Kristian Hvidt, Danmarks Riges Grundlove 1849, 1866, 1915,
1953 i parallel opsætning, Christians Ejlers Forlag, 1999. Kilden benyttes som
generel baggrund i det efterfølgende.
14. Det lykkedes dog Højre at fa ændret reglerne for Landstinget, således at partiet fik
flertal her, hvilket gennem de næste 50 år gav mange forfatningsmæssige
problemer - især da Venstre fik flertal i Folketinget.
15. Lovforslag Nr. 27, Folketinget 1919-20, Blad nr. 39. ff.
16. Ved revisionen blev kravet om Rigsdagens samtykke, der tidligere kun var knyttet
til sidste del, flyttet op i paragraffens begyndelse. Dette gav indtil 1953 Grl.
anledning til en del usikkerhed omkring Kongens/Regeringens mulighed for at
indgå traktater og handelsforbund.. Se f.eks. Professor Max Sørensens responsum
vedrørende § 18 (kilde: note 109)
17. Betænkning over forslag til Danmarks Riges Grundlov af 17/1,1939. Folketinget
1938-39, blad nr. 112.
18. Bilag 6 til Betænkning nr. 66 afgivet af Forfatningskommissionen af 1946,1953,
side 121-122.
19. Sikker på grundlag af erfaringerne fra II Verdenskrig, hvor Tyskland og Japan
angreb uden formelle ’’krigserklæringer”.
20. En sådan aftale ville selvfølgelig ikke kunne indgås uden rigsdagens samtykke.
21. Dog nævnes FN’s resolution af 3. november 1950 om fælles fredsaktion.
22. Betænkning nr. 66 afgivet af Forfatningskommissionen af 1946, 1953.
23. Ved krisestyringsøvelser i NAO på regeringsniveau, var Folketingets samtykke til
danske styrkers overgang til NATO-kommando f.eks. et vigtigt element.
24. Ved kongelig anordning af 6 marts 1952 om forholdsordre for det militære forsvar
ved et angreb på landet og under krig, ændret ved kongelig anordning af 26.april
1961. Første afsnit:: ”/ tilfælde af angreb på dansk territorium eller dansk militær
enhed uden for dansk territorium skal de angrebne styrker ufortøvet optage
kampen, uden at ordre afventes eller søges indhentet, selv om krigserklæring eller
krigstilstand ikke er de pågældende chefer bekendt
25. Max Sørensen, Statsforfatningsret, Juristforbundets oplag, 1979, side 65.
26. The United States Constitution, Article II, Section 2, Clause 1.
27. The Consitution of The Slovak Republic, 3. september 1992, § 102, j. Det er
forfatternes opfattelse, at det, at indsættelse af militære styrker mod befolkningen
i interne (politiske)konflikter ligger langt fra dansk opfattelse, har betyder, at der
ikke har været et behov for forfatningsmæssigt at understrege, hvem der er militær
øverstkommanderende.
28. Alf Ross, Dansk Statsforfatningsret II, Nyt Nordisk Forlag-Arnold Busck, 1980,
side 522, ff.
29. Lov nr. 909 af 8. december 1993.
30. ’’Beslutningerne om danske styrkers indsættelse træffes i hvert enkelt tilfælde af
den danske regering”. Lovforslag L 5 af 6. oktober 1993, side 5 .
31. Se eksempelvis Folketingets Forretningsorden § 20 og Grl. § 53.
32. Og - efter de almindelige parlamentariske spilleregler - Folketingets Forsvarsudvalg.
33. Se behandlingen af § 19, stk. 2.
34. 1 1999 er udkommet: Danmarks Riges Grundlov, med kommentarer, redigeret af
Henrik Zahle. Forfatterne har valgt ikke at betragte denne som klassiker., men har
anvendt kilden generet, ligesom den inddrages i konklusionen på afsnit 3.
35. Poul Andersen, Dansk Statsforfatningsret, Gyldendal, 1954, side 493-494.
36. PeterGermer, Statsforfatningsret, Jurist-og økonomiforbundets forlag, 1995, side
189.
37. 38 Alf Ross, Dansk Statsforfatningsret I, Nyt Nordisk forlag - Arnold Busck,
1980, side 390-392
38. Jf. FN-pagtens kapitel VI, forfatternes anmærkning.
39. Max Sørensen, Statsforfatningsret, Juristforbundets forlag, 1979, side 282-283.
40. Ole Espersen, FN-styrker i retslig belysning, Juristforbundets forlag, 1965, side
212-213.
41. HenrikZahle, Dansk forfatningsret 2, Christian Ejlers’ Forlag 1989, side 199-207.
42. Forfatternes understregning.
43. Forfatternes understregning.
44. Ved kongelig anordning af 6 marts 1952 om forholdsordre for det militære forsvar
ved et angreb på landet og under krig, ændret ved kongelig anordning af 26.april
1961. Første afsnit: ”/ tilfælde af angreb på dansk territorium eller dansk militær
enhed uden for dansk territorium skal de angrebne styrker ufortøvet optage
kampen, uden at ordre afventes eller søges indhentet, selv om krigserklæring eller
krigstilstand ikke er de pågældende chefer bekendt”.
45. Borgen er skrevet i 1989 - altså før murens fald. Borgen er ikke opdateret ved
senere udgaver.
46. Disse observatører er herudover ofte ubevæbnede. Det Udenrigspolitiske Nævn
orienteres løbende om udsendelse af danske FN-observatører.
47. F.eks. den Nordisk/Polske Brigade i Bosnien
48. Bilag 6 til Betænkning nr. 66 afgivet af Forfatningskommissionen af 1946, 1953,
side 120.
49. Herunder brugen af Grl. § 19, stk. 1.
50. Samtidig er regeringen særdeles udsat for spørgsmål, om ’’hvem ijenden er?” fra
oppositionen. Dette skulle angiveligt være en af årsagerne til udenrigsministeriets
modvilje mod at benytte folketingsbeslutninger ved kapitel VI operationer.
51. M.h.t. operationen i det tidligere Jugoslavien blev der efterfølgende - på trods af
Telefax’et - henvist til Kapitel VII i en række resolutioner vedrørende
UNPROFORS mulighed for at gennemtvinge mandatet.
52. Henrik Zahle, Danmarks riges Grundlov, med kommentarer , Jurist og
Økonomforbundets Forlag, 1999, side 102.
 

Anvendte kilder og Litteraturfortegnelse
 

Primære kilder
Bemærkninger til lovforslag L 5 af 6 oktober 1993. (Lov om forsvarets formål,
opgaver og organisation m.v.).
Beretning om forhandlingerne på Rigsdagen, 1849.
Beretning fra Forsvarskommissionen af 1997.
Betænkning af 17/1,1939,over forslag til Danmarks Riges Grundlov. Folketinget
1938-39, blad nr. 112.
Betænkning nr. 66 afgivet af Forfatningskommissionen af 1946, 1953.
Bilag 6 af maj 1952 til Betænkning nr. 66 afgivet af Forfatningskommissionen af
1946.
Kongelig anordning af 6 marts 1952, ændret ved kongelig anordning af 26 april
1961.
Lov nr. 909 af 8. december 1993 om forsvarets formål, opgaver og organisation
m.v.
Lovforslag Nr. 27, Folketinget 1919-20, Blad nr. 39.
Første behandling af FT rigsdagsbeslutning angående San Francisco pagten.
• Traktat af 1949-04-04, bekendtgørelse 1949.
Folketingsbeslutning 6 november 1956 (Suez).

Litteratur
Andersen, Poul, Dansk Forfatningsret, Gyldendal, 1954.
Clausewitz, Karl Von, Vom Kriege, Ullstein Sachbuch, 1994.
• Espersen, Ole, FN styrker i retlig belysning, Juristforbundets Forlag, 1965.
• Germer, Peter, Statsforfatningsret, Jurist og Økonomiforbundets Forlag, 1995.
Golding, William, Undersecretary general, Telefax af 20. Januar 1993.
• Koch, Henning, m.fl., Danmarks Riges Grundlove 1849, 1866, 1915, 1953 i
parallel opsætning, Christian Ejlers Forlag, 1999.
Jensen, Jørgen Albæk, Parlamentarismens statsretslige betydning, Jurist og
Økonomiforbundets Forlag, 1997.
Ross, Alf, Dansk Statsforfatningsret I, Nyt Nordisk Forlag - Arnold Busck, 1980.
Ross, Alf, Dansk Statsforfatningsret II, Nyt Nordisk Forlag - Arnold Busck, 1980.
Swagger, Ralph D, Sun Tzu, Art of War, Westview Press, 1994.
Sørensen, Max, Statsforfatningsret, Jurist og Økonomiforbundets Forlag, 1979.
Tamm, Ditlev, Dansk Retshistorie, Jurist og Økonomiforbundets Forlag, 1996.
Warry, john, Warfare in the Classical Wold, University of Oklahoma Press, 1995.
Zahle, Henrik, Dansk Forfatningsret I, Christian Ejlers Forlag, 1995.
Zahle, Henrik, Dansk Forfatningsret II, Christian Ejlers Forlag, 1996.
Zahle, Henrik M.F1, Danmark Riges Grundlov med kommentar, Jurist og
Økonomiforbundets Forlag, 1999.

Litteraturliste

Del: