Fra København til Kosovo - EU's udvidelse efter Helsingfors-topmødet

Indledning - EU’s nye sikkerhedspyramide (1)
Helsingfors-topmødet i december 1999 udgør et vendepunkt i EU's sikkerhedspolitik.
Med beslutningen om at oprette en udrykningsstyrke på 50-60.000 mand har EU taget
de første spæde skridt hen imod en 'hård' sikkerhedspolitik. Selvom der p.t. ikke er no-
gen, der forventer, at EU vil gribe ind i større militære konflikter, vil militær krise-
styring fremover indgå i EU's sikkerhedspolitiske værktøjskasse. Især i Danmark har
dette allerede fået kritiske røster til at hævde, at EU har nedprioriteret den 'bløde',
civile sikkerhedspolitik og i stedet har 'militariseret' sin udenrigspolitik.
 

Foto: Amio Cajander EU flags in front of the Berlaymont building, head office of the European Commission.

Rettes blikket mod den del af Helsingfors-topmødet, som berørte udvidelsen, står
det imidlertid hurtigt klart, at denne vurdering er forenklet. Som det følgende vil vise,
er den bløde sikkerhedspolitik på ingen måde glemt. Også på udvidelsesområdet var
Helsingfors-topmødet nemlig et vendepunkt: Efter konflikten i Kosovo er EU-landene
kommet til den erkendelse, at den ultimative bløde sikkerhedspolitik - optagelsen af
nye lande - er det eneste, der på længere sigt kan forebygge en konflikt som den i
Kosovo. I stedet for at indtage en 'bogholderholdning', hvor kun de lande, som her og
nu opfyldte samtlige medlemskabskriterier kunne lukkes ind i optagelseslokaleme,
skiftede EU strategi og åbnede optagelsesforhandlinger med samtlige ansøgerlande.
Faktisk kan man gå så vidt som til at hævde, at EU på udvidelsesområdet er vendt
tilbage til sine rødder. Mens EF-integrationen i de første mange år fungerede som den
ramme, der kunne få Tyskland og Frankrig til at begrave stridsøksen, er målsætningen
i 1999-2000, at EU skal udgøre en lignende ramme for Central- og Østeuropa og ikke
mindst de syd-østeuropæiske lande omkring Kosovo-regionen. Eller for at citere den
politiker, der mere end nogen anden har plæderet for, at EU skal vende tilbage sine
rødder, Tysklands udenrigsminister Joschka Fischer:
'Kosovo-konflikten har rykket udgangspunktet for den europæiske integrations-
proces tilbage i centrum for vor opmærksomhed, nemlig oprettelsen af en euro-
pæisk fredsorden', (Fischer, 1999)

I stedet for at nedprioritere den bløde sikkerhedspolitik har EU nu på én og samme
tid opprioriteret både udvidelsen og oprettelsen af en forsvarsdimension. Resultatet er,
at EU’s nye sikkerhedspolitik fremstår som en pyramide. Det bærende lag i pyramiden
er udvidelsen. Perspektivet om optagelsen i Unionen er det sikkerhedsinstrument, som
skal forebygge, at konflikter opstår. Hvis dette - af den ene eller anden grund - mis-
lykkes, kan EU gå et trin højere op i pyramiden og gribe til politiske- og økonomiske
sanktioner. Netop fordi EU fremover, i toppen af pyramiden, vil være udstyret med en
militær dimension, er håbet, at de forskellige sanktionsmuligheder vil have en større
effekt end tidligere. Hvis ikke landene i EU's omgangskreds slår ind på en acceptabel
kurs, vil de således fremover løbe den risiko, at EU rent faktisk griber til militær hand-
ling.

Hovedformålet med denne artikel er at se nærmere på fundamentet i 'sikkerheds-
pyramiden’, EU's udvidelse. Artiklen falder i fire dele. Den første del giver en kort
introduktion til udvidelses-fænomenet: Hvorfor har udvidelser traditionelt været så
vanskelige at gennemføre? Anden del ser på, hvordan EU's udvidelsesproces har
udviklet sig lige fra det afgørende topmøde i København i 1993 op til Helsingfors.
Artiklens tredje del analyserer, hvilke konsekvenser Helsingfors-topmødet vil få for
den samlede udvidelse. Afslutningsvis vendes blikket kort mod Danmark: Hvordan vil
udvidelsesbeslutningeme i Helsingfors påvirke dansk Europa-politik?

EU-udvidelse - en kamp over tre runder
Historisk set har udvidelsesforhandlinger altid været møjsommelige og ikke mindst
dramatiske. F.eks. tog det hele 80 måneder, før Spaniens og Portugals optagelse var
på plads. Selv Sveriges, Østrigs og Finlands optagelse var ingen dans på roser. På
papiret tog forhandlingerne med disse veludviklede lande ganske vist kun lidt over et
år. Hvis man dertil lægger, at landene nogle år forinden reelt havde brugt to år på at
forhandle om optagelse i det indre marked (EØS-aftalen), bliver der også her tale om
et længere forløb (DUPI, 1997: 14-15). Hovedårsagen til, at udvidelser pr definition
er så vanskelige er, at de i princippet udgør en systemtransformation (Friis, 1999).
Hver gang EU udvider, påvirkes systemets opbygning, diverse politikområdef og ikke
mindst økonomien. Billedligt set fremstår en udvidelse som en kamp over tre runder.
For at EU kan optage et nyt land skal EU-medlemsstateme for det første igennem
en forfatningskamp: Hvordan skal det nye medlem repræsenteres i EU-institutioneme,
og hvordan påvirker denne repræsentation den hårfine balance mellem f.eks. de store
og små lande eller mellem Frankrig og Tyskland? For det andet skal EU-landene ud-
kæmpe en kamp om EU's politikker. Hver gang EU udvider, optages der lande, som
ønsker, at EU fremover også skal beskæftige sig med emner, som ligger disse lande
specielt på sinde. F.eks. var Grækenland stærkt interesseret i, at EU også skulle have
en olivenoliepolitik. Finland arbejdede for, at EU skulle have en mere markant Rus-
landspolitik. Hvis EU skal beskæftige sig med nye emner, er der imidlertid altid en fare
for, at de gamle medlemmers politikområder kommer i klemme. Et godt eksempel er
her de sydeuropæiske landes frygt for, at optagelsen af EFTA-landene ville blive på
bekostning af EU's engagement i Middelhavsområdet.

For det tredje indebærer udvidelser også en klassisk kamp om regningen: Hvem
skal betale mere til EU's budget, når der optages mindre velstående lande? I de sidste
år. er denne del af udvidelseskampen blevet vanskeliggjort af, at Tyskland efter gen-
foreningen ikke længere er villig til at påtage sig ekstraregninger i EU-regi.
Studerer man på den kommende udvidelse, kommer man ganske hurtigt frem til,
at denne udvidelse vil blive endnu vanskeligere end de tidligere. For det første er an-
søgerkøen væsentlig længere end tidligere. Som det fremgår af boks 1, har hele 13
lande søgt om medlemskab samtidig med, at flere står på spring.

Boks 1: EU’s udvidelsesrunder og den nuværende ansøgerkø

For det andet skal EU denne gang optage lande, som på grund af deres kommunistiske
arv er mere tilbagestående end de tidligere ansøgerkandidater. Endelig kommer man
ikke uden om, at udvidelsen også vanskeliggøres af, at EU efter fire optagelsesrunder,
hvor medlemsstaterne primært har forsøgt sig med små tilpasninger, er kommet til en
fase, hvor der kræves større justeringer. Det er trods alt vanskeligt at blive ved med at
optage lande i en institution, som oprindeligt var oprettet til seks lande - uden at lægge
institutionen op på tegnebrættet igen.

Fra København til Helsingfors - fra den lille til den store forhandlingsåbning
Netop på grund af de forprogrammerede vanskeligheder ved denne udvidelsesrunde
valgte stats- og regeringscheferne at gå langsomt frem. Dette skyldtes også, at op-
mærksomheden i de første år efter Berlinmurens fald reelt var rettet mod et andet
sikkerhedspolitisk problem, nemlig det tyske spørgsmål. Da en løsning på dette
problem udgjorde hele fundamentet for EF-integrationen, var prioriteringen klar: Først
skulle det tyske spørgsmål besvares; derefter kunne blikket for alvor rettes mod Cen-
tral- og Østeuropa.

Reelt var det derfor ikke overraskende, at gennembruddet i udvidelsesprocessen
først kom i juni 1993 på Det Europæiske Råds møde i København (DUPI, 1997: 94).
For første gang slog stats- og regeringscheferne fast, at central- og østeuropæisk
optagelse var en EU-målsætning, og at landene kunne blive optaget, når de opfyldte
medlemskabskriterieme. Bl.a på grund af nødvendigheden af at afholde en regerings-
konference, der især skulle forsøge at gøre EU's institutioner modtagelsesklare til de
nye lande, skulle der gå endnu fire år, før EU på Det Europæiske Råds møde i
Luxembourg i december 1997 besluttede, at EU kunne indlede optagelsesforhandlinger
med de første seks ansøgerlande (Polen, Ungarn, Tjekkiet, Slovenien, Estland og
Cypern). De resterende ansøgerlande, Letland, Litauen, Slovakiet, Rumænien og Bul-
garien måtte imidlertid først gøre flere fremskridt, før de kunne lukkes ind i forhand-
lingslokalet.

Året efter Luxembourg (1998) kom til at stå i pengenes tegn: EU-landene skulle
blive enige om et nyt budget, der bl.a skulle muliggøre optagelsen af de første ansøger-
lande. Derudover var året præget af en betydelig utilfredshed hos de lande, der ikke var
fundet modne til egentlige optagelsesforhandlinger. Samtlige lande kritiserede således
EU for at 'snyde på vægten' og hævdede, at deres udelukkelse reelt skyldtes andre
forhold end deres økonomiske og politiske udviklingstrin. På EU-topmødet i Wien i
december 1998 forsøgte den danske regering at overtale de øvrige EU-lande til, at i
hvert fald Letland skulle rykkes op i udvidelsens første division, dvs. tilslutte sig de
seks lande, som i marts 1998 havde indledt optagelsesforhandlinger med EU (Polen,
Ungarn, Tjekkiet, Estland, Slovenien og Cypern). Den danske forhandlingsdelegation
måtte imidlertid hurtigt erkende, at der ikke var noget at gøre: Flertallet af medlems-
staterne ønskede ikke at åbne forhandlinger med flere lande på et tidspunkt, hvor det
var alt andet end klart, hvordan budgetforhandlingerne og ikke mindst optagelses-
forhandlingerne med de første lande ville forløbe. Derudover ville en eventuel opryk-
ning af Letland skabe et pres for, at de øvrige lande i den såkaldte anden bølge
(Litauen, Bulgarien, Rumænien og Slovakiet) også skulle rykkes op.
Allerede i april 1999 så situationen fundamentalt anderledes ud. Selvom det givet-
vis også spillede en rolle, at EU-landene på Berlin-topmødet i slutningen af marts
samme år havde fået det nye budget i hus, var hovedårsagen til den ændrede situation
dog konflikten i Kosovo. Faktisk kan man hævde, at konflikten udsatte EU's udvidelse
for en dominoeffekt. Den første dominobrik væltede allerede, før røgen fra NATO's
bomber havde lagt sig. Som et direkte udslag af konflikten blev stats- og regerings-
cheferne enige om, at kun et egentligt EU-medlemskabsperspektiv kunne stabilisere
regionen på længere sigt (Friis, 1999: 185). Konsekvensen var, at Albanien, Kroatien,
Bosnien-Hercegovina, Makedonien og Forbundsrepublikken Jugoslavien i den såkaldte
Stabilitetspagt for Sydøsteuropa (juni 1999) fik lovning på, at de kunne blive en del af
EU's udvidelsesproces, hvis de opfyldte EU's økonomiske og politiske kriterier. I første
omgang skulle landene imidlertid forsøge at indfri EU’s kriterier med henblik på at
indgå en helt ny slags aftaler, de såkaldte Stabiliserings- og associeringsaftaler. At
dette i sig selv var yderst vanskelig ses af, at Kommissionen i sommeren 1999 kom
frem til, at kun Makedonien kunne opfylde kriterierne (Kommissionen, 16.6.1999).
Med det demokratiske nybrud i Kroatien ved årsskiftet 1999/2000 er der imidlertid
meget, der tyder på, at et endnu et land snart vil være forhandlingsklart.
Det nye fokus på Sydøsteuropa fik endnu en dominobrik til at vælte. Ikke overras-
kende udtrykte de såkaldte andenbølge-lande (Letland, Litauen, Slovakiet, Rumænien,
Bulgarien og nu også Malta) stor nervøsitet over, at EU i længden ønskede at inkludere
Sydøsteuropa i udvidelsesprocessen. Især Bulgarien og Rumænien frygtede, at de
hurtigt ville blive slået i hartkorn med deres naboer og dermed rykke ned i udvidelsens
tredje division. 'Skal vi nu pludselig til at vente på Albanien?', som en bulgarsk
embedsmand formulerede det. Sammen med erkendelsen af, at medlemskab var det
eneste instrument, der på længere sigt kunne stabilisere ansøgerlandene, var konse-
kvensen af den ytrede nervøsitet, at et flertal af EU-landene gjorde sig til talsmænd for,
at landene blev rykket op i udvidelsens første division. Med andre ord: EU skulle også
indlede egentlige optagelsesforhandlinger med disse lande. Uden en sådan oprykning
ville EU nemlig løbe den risiko, at landene langsomt mistede modet og dermed ville
vende sig imod EU-medlemskab. På trods af, at Kommissionens statusrapporter i
oktober 1999 viste, at i hvert fald Bulgarien og Rumænien ikke havde gjort nok
fremskridt til at rykke dem op, valgte EU-landene i Helsingfors at følge Kommis-
sionens forslag om at smelte første- og andenbølge-landene sammen til en stor gruppe
Helsingfors-beslutningeme (december 1999):
EU besluttede at åbne optagelsesforhandlinger med Letland, Litauen, Slovakiet,
Bulgarien, Rumænien og Malta
EU erklærede, at institutionerne vil være modtagelsesklare ved slutningen af 2002
Tyrkiet fik status som ansøgerkandidat.

Den massive oprykning fik næste dominobrik til at vælte. Pointen var, at første-
bølge-landene (Polen, Ungarn, Tjekkiet, Slovenien, Estland og Cypern) frygtede, at
deres medlemskab nu kunne blive trukket i langdrag på grund af de mange nye lande
i forhandlingslokalet (Friis, 1999:187). For at imødegå denne frygt skulle Helsingfors-
topmødet også indeholde et initiativ til disse lande. Efter betydelig intern diskussion,
hvor især Joschka Fischer og Kommissionens formand, Romano Prodi, plæderede for,
at EU-landene skulle blive enige om en egentlig optagels es dato, faldt valget på en
anden model, nemlig en modtagelsesdato. I stedet for at love f.eks. Polen, at det ville
blive optaget i 2004, lovede EU-landene, at EU ved slutningen af 2002 ville have
afsluttet de nødvendige interne reformer og dermed være klar til at modtage de første
ansøgerlande. Om Polen ville kunne blive optaget i januar 2003, ville derefter kun
afhænge af Polen selv, dvs. om landet rent faktisk ville blive optagelsesklart.
Endelig var konflikten i Kosovo en af de faktorer, der førte til, at EU-landene på
topmødet i Helsingfors gav Tyrkiet status som 'ansøgerkandidat’. Når så mange lande
nu blev inkluderet i udvidelsesprocessen (også selv om de ikke opfyldte samtlige
kriterier til punkt og prikke), var det uholdbart, hvis Tyrkiet ikke oplevede et frem-
skridt. Det overordnede fokus på den bløde sikkerhedspolitik spillede naturligvis også
her en rolle: Hvis Tyrkiet fik opfattelsen af, at det på længere sigt kunne blive optaget
i EU, var der i hvert fald et håb om, at dette ville fremskynde demokrati-processen og
dermed også løsningen af kurderproblemet og ikke mindst Cypemproblemet. Især det
sidste er afgørende for den øvrige udvidelsesproces, da en opblødning i forholdet til
Tyrkiet kan være med til at sikre, at Cypemspørgsmålet ikke pludselig udvikler sig til
en joker i udvidelsesprocessen. Som bekendt indledte EU i marts 1998 optagelses-
forhandlinger med Cypern uden at vide, hvordan de kunne afsluttes. Situationen blev
bestemt ikke forbedret af, at Grækenland erklærede, at det ville nedlægge veto, med
mindre den græsk-cypriotiske del blev optaget. En række EU-lande, især Frankrig,
erklærede imidlertid, at de ikke ville kunne acceptere et delt Cypern i EU.

Helsingfors-topmødet - fire konsekvenser
Som beskrevet har Helsingfors-topmødet grundlæggende ændret EU's udvidelses-
proces. Fra februar 2000 forhandler EU med tolv frem for med de tidligere seks lande.
Selvom skiftet er så nyt, at det kan være vanskeligt at vurdere dets konsekvenser, er
der umiddelbart fire konsekvenser, der presser sig på.

Den store udvidelse er rykket nærmere
For det første må man konkludere, at sandsynligheden for den store udvidelse er blevet
mærkbart forøget. Selvom EU's udvidelse stadig kan løbe inde i mange problemer,
f.eks. på landbrugsområdet eller det institutionelle område, er det i dag langt mere
sandsynligt, at den første udvidelsesbølge ikke bliver den sidste. Pointen er her, at når
EU først har lukket lande ind i optagelseslokalet, er det uhyre svært ikke at optage
dem. Omkostningerne vil i hvert fald være betydelige: Lande, som har fået indtrykket
af kun at være en meter fra målet (medlemskab), vil blive endnu mere skuffede, end
de lande, som ikke er med i processen. Dette gælder naturligvis også de befolkninger,
hvis politikere i årevis har brugt medlemskab som det lys for enden af den lange
reformtunnel, som skulle holde humøret oppe. Konsekvensen af et stop i udvidelses-
processen kunne derfor være, at lande i skuffelse vender EU ryggen og begynder at
føre en mere nationalistisk politik, som kunne få de konflikter til at bryde ud, som EU
netop ønskede at imødegå med udvidelsen. Lige meget hvordan man end vender og
drejer det, vil de lande, som blokerer for en fortsættelse af udvidelsen blive udsat for
et betydeligt pres. Dette skyldes også, at EU stort set siden oprettelsen har defineret sig
selv som en organisation, der ikke kun var for de få og de rige, men for hele Europa.
Hvis udvidelsen pludselig går i stå, vil EU derfor også blive kastet ud i noget, der
minder om en identitetskrise.
Mens EU-landene sandsynligvis vil være i stand til at indfri løfterne til anden-
bølge landene, er problemet langt større, når blikket rettes mod Tyrkiet og de syd-
østeuropæiske lande. Selvom disse lande endnu ikke er blevet inviteret til forhandlin-
ger, opfatter de EU's diverse udspil som et løfte om, at medlemskab kun er et spørgs-
mål om tid - vel at mærke et begrænset tidsrum. F.eks. har den makedonske regering
nærmest præsenteret Stabilitetspagten som sidste stop inden fuldt medlemskab
(interview, Makedoniske EU-repræsentation i Bryssel, oktober 1999). Hvis ikke EU
formår at indfri disse løfter, vil EU på ny løbe risikoen for at støde nogle lande fra sig.
I realiteten befinder EU sig her i et dilemma: På den ene side vil man undgå at støde
de omtalte lande fra sig; på den anden side er der grænser for, hvor mange lande man
kan optage på én gang uden at udvande integrationsprocessen fuldstændigt. Måske
ikke så overraskende har medlemstaterne så kort tid efter Helsingfors endnu ikke
forholdt sig til, hvordan EU løser cirklens kvadratur på dette område. Kommissionens
nye formand, Romano Prodi er derimod begyndt at tænke højt. Ifølge Prodi er den
eneste løsning fleksibilitet og nærmere bestemt fleksible medlemskaber. For at undgå,
at mulige kandidatlande mister modet i den lange venteperiode, skal de tilbydes et
såkaldt virtuelt medlemskab, som blandt andet skal indebære observatørstatus i EU's
Ministerråd (Prodi, 13.10.1999). Selvom Prodis ide ikke fik nogen synderlig opbak-
ning af medlemstaterne, er fleksibilitet indtil videre det eneste bud på, hvordan dilem-
maet kan overvindes.

Udvidelsestempoet kan blive sat op
Den anden konsekvens af Helsingfors-topmødet knytter sig til tempoet i udvidelses-
processen. Fra polsk, ungarsk og estisk side er det her blevet fremført, at udvidelsen
(efter den massive oprykning) vil gå ned i tempo. Selvom man ikke kan komme uden
om, at de mange nye lande komplicerer forhandlingsituationen, er der imidlertid en del,
der tyder på, at udvidelsen ikke vil gå ned i fart. Dette skyldes primært, at samtlige
førstebølge-landes regeringer kun vanskeligt vil kunne overleve indenrigspolitisk, hvis
ikke de kommer med i den første bølge. For et land som Polen, der startede det demo-
kratiske opbrud i 1989, vil det således være mere end bittert at se ungarere, tjekker
eller sågar letter blive optaget før dem. Konsekvensen vil være, at Polen i det øjeblik,
hvor f.eks. Letland begynder at ånde det i nakken, vil forsøge at sætte yderligere fart
på landets interne reformproces for ikke at blive overhalet indenom. Med andre ord:
Den øgede konkurrence vil højst sandsynligt få en mobiliserende effekt, der opvejer
den øgede kompleksitet i forhandlingerne.
Efter Helsingfors ser et muligt bud på tidsplanen ud som følger: De første lande
afslutter deres optagelsesforhandlinger i efteråret 2002 (under dansk EU-formandskab).
Da det som minimum tager et år for ansøgerlandenes og ikke mindst EU-landenes
parlamenter at godkende aftalerne, bliver en mulig optagelsesdato januar 2004. Hvor
mange lande der bliver optaget i den første bølge, er det endnu for tidligt at spå om. En
del tyder dog på, at bølgen bliver stor. Dette skyldes, at størstedelen af landene ligger
tæt på hinanden i opfyldelse af kriterierne. De eneste lande, der afgørende skiller sig
ud blandt de tolv, er den absolutte fortrop, Ungarn og Estland og bagtroppen, Bulga-
rien og Rumænien.

’Ude-landene ’ (Rusland; Ukraine etc.) stiller flere krav
Den tredje konsekvens knytter sig til lande, som ikke umiddelbart står på spring til
medlemskab (Rusland, Ukraine, Georgien, Moldova). Pointen er ganske simpel: Jo
flere lande, der udstyres med et medlemskabsperspektiv, desto flere lande vil føle, at
de også har krav på EU-medlemskab. Ikke overraskende har et land som Moldova
svært ved at forstå, hvorfor det skulle være mindre europæisk end Albanien eller
Makedonien. Det samme gælder i høj grad Ukraine: Hvis Tyrkiet er en del af Europa,
så må Ukraine da også være det? Med andre ord: Stabilitetspagten og Helsingfors-
topmødet har medført fornyet frygt for, at udvidelsen vil trække nye skillelinier ned
gennem Europa. Hvis ikke EU formår at opfange denne frygt, kan konsekvenserne
blive ganske betydelige. Dette skyldes især, at landene ikke har noget alternativ til
samarbejdet med EU. Hvis det indtryk breder sig, at Vesten ikke vil have meget med
disse lande at gøre, kan skuffelsen blive kolossal. Problemet for EU er til at få øje på:
På den ene side er EU tvunget til at gøre noget - også fordi EU med optagelsen af f.eks.
Estland og Polen rykker tættere på de potentielt skuffede lande; på den anden side er
der grænser for, hvor mange lande der her og nu kan udstyres med et medlemskabs-
perspektiv.

Indtil videre forsøger EU at styrke indsatsen over for især Rusland og Ukraine ved
at vedtage såkaldte fælles strategier, som indeholder en bred vifte af samarbejds-
områder. Spørgsmålet er imidlertid, om en sådan politik, der går i en bred bue uden om
et medlemskabsperspektiv, vil være tilstrækkelig på længere sigt. Selv uden at være
for pessimistisk, vil man næppe kunne give et bekræftende svar. Dette skyldes også,
at følelsen af at være kommet for sent til toget vil stige betydeligt, når de første lande
bliver optaget. Også her vil EU derfor være tvunget til at tænke kreativt.
Ambitionsniveauet for de institutionelle tilpasninger må sættes tilsvarende op
Endelig kommer man ikke uden om, at beslutningen om at styre mod den store
^udvidelse også styrker nødvendigheden af, at EU landene ser de institutioner efter i
sømmene, der oprindeligt var skruet sammen til seks medlemmer. Hvordan sikres det,
at et EU på over 27 medlemsstater fortsat er beslutningsdygtigt? Skal alle lande f.eks.
stadig have hver én kommissær, og hvad med den såkaldte vetoret? Vil det ikke være
nødvendigt at gå over til flertalsafgørelser på samtlige områder, når EU udvides i et
betydeligt omfang?

På den sidste regeringskonference i 1996-97 måtte stats- og regeringscheferne
opgive at besvare disse spørgsmål. Dette skyldtes blandt andet en betydelig strid
mellem de små og de store fände: De store lande var bange for, at optagelsen af de
mange nye små medlemstater, ville føre til en situation, hvor de små lande kunne stem-
me de store ned. Derimod var de små lande af den opfattelse, at de store i forvejen
dominerede samarbejdet. Da man blandt andet ikke kunne finde et svar, der tilfred-
stillede både de små og de store lande, blev EU-landene enige om, at der på et senere
tidspunkt skulle indkaldes en regeringskonference med henblik på at indhente det
forsømte. Beslutningen om, at der skulle indkaldes til en ny regeringskonference, frem-
gik af en protokol til Amsterdam-traktaten (Protokol nr. 7).
På topmødet i Helsingfors fulgte stats- og regeringscheferne op på en beslutning
fra topmødet i Køln i juni 1999 og blev enige om, at denne opfølgnings-regerings-
konference skulle indledes i begyndelsen af2000 og afsluttes samme år på et topmøde
i Nice.
Selvom man naturligvis bør afvente, hvordan den endelige Nice-traktat kommer
til at se ud, kan reformerne af institutionerne faktisk udvikle sig en akilleshæl for
udvidelsesprocessen. Hvis stats- og regeringscheferne vælger at udskyde de vigtigste
institutionelle ændringer til en konference, hvor der sidder f.eks. 20 lande omkring
bordet, vil EU stå i den situation, at 20 lande skal blive enige om de reformer, som 15
lande ikke kunne blive enige om i Amsterdam! Eller udtrykt på den anden måde:
Nogle ansøgerlande risikerer at skulle vente meget længe på medlemskab, eftersom de
institutionelle reform-forhandlinger trækker i langdrag. I lyset af det høje forvent-
ningspres fra ansøgerlandene, vil EU på ny løbe den risiko, at nogle ansøgerlande mis-
ter tålmodigheden og begynder at tvivle på EU's løfter.

Konsekvenser for Danmark
Umiddelbart har dominoeffekten, og det efterfølgende Helsingfors-topmøde forbedret
Danmarks sikkerhedspolitiske situation. Hele seks nye lande, bl.a. Letland og Litauen,
er nu blevet en del af den stabiliserende østudvidelsesproces. I realiteten indfriede be-
slutningen om, at der skulle forhandles med samtlige ansøgerlande på én gang, en
gammel dansk målsætning. Op til Det Europæiske Råds møde i Luxembourg i decem-
ber 1997, hvor EU-landene besluttede kun at indlede optagelsesforhandlinger med seks
lande, kæmpede Danmark og Sverige længe for, at alle ansøgerlande skulle med.
Mens den store udvidelse i høj grad er i dansk interesse, sætter den reelt også
Danmark i et dilemma. Problemet er, at den store udvidelse vil kræve, at EU-landene
hurtigst muligt gennemfører nogle særdeles dybtgående reformer af EU-institutioneme
- reformer, som kan være vanskelige at fa igennem i en dansk EU-debat. F.eks. vil
udvidelsen kræve en stillingtagen til, om man på flere områder skal gå over til flertals-
afgørelser, og om samtlige lande skal have en kommissær. Situationen lettes bestemt
ikke af, at den danske regering i de kommende år vil have blikket stift rettet mod
mulighederne for at holde folkeafstemning(er) om de fire danske forbehold. Når alt
kommer til alt, er den danske situation dog ikke så forskellig fra de øvrige landes: I de
kommende år må samtlige lande indstille sig på at sluge en række kameler for at kunne
indfri de løfter, som blev lanceret efter konflikten i Kosovo. Selvom vi med Helsing-
fors er rykket betydeligt nærmere den store udvidelse, bør vi derfor også af den grund
indstille os på, at optagelsen bliver et langt, sejt træk.

Af Lykke Friis, seniorforsker ved Dansk Udenrigspolitisk Institut
(DUPI)
 

Referencer
Dansk Udenrigspolitisk Institut (DUPI) (1997): Europæisk stabilitet-EU’s udvidelse
med de central- og østeuropæiske lande, København: DUPI.

Fischer, J. (1999): ’Rede zum Ende der deutschen Ratspräsidentschaft in der
Europäischen Union im Europäischen Parlament’, 21.7.1999,
http//:www.auswaertigesamt.de/6_archiv/2/r/r990721 a.htm.

Friis, Lykke (1999): An Ever Larger Union? — EU Enlargement and European
Integration, København: DUPI.

Kommissionen, 16.juni 1999: Com (1999) 300-Commission Report on the feasibility
of negotiating a Stabilisation and Association Agreement with the former Yugoslav
Republic of Macedonia.

Prodi, R. (1999): Speech given to the European Parliament on Enlargement, 13
October, 1999;
http://europa.eu. int/rapid/start/cgi/guesten.ksh?p_action.gettxt=gt&doc=SPEECH/9
9/13 0/0/RAPID&lg=EN.

Noter

1.    Tak til Lars Poulsen-Hansen, Pernille Vejby Nielsen (begge DUPI) og Klaus
Bolving (FAK).
 
 

Litteraturliste

Del:



Der er i øjeblikket ingen kommende arrangementer.

Næste arrangement er under udarbejdelse, og vil blive lagt op hurtigst muligt.