Fra ”grønthøster” til ”slagtning af hellige køer”

Resumé
Denne artikel handler om, at Forsvaret er ved at ændre kurs fra en reaktiv ”grønthøster” økonomistyring til en offensiv ”slagtning af hellige køer” i form af en prioritering af eksisterende kernekapaciteter. Årsagen hertil er dels eksterne forhold med en åbenlys ændret sikkerhedspolitisk situation, der nødvendiggør drastiske forandringer, og dels interne forhold, hvor en forretningsmæssig New Public Management trend har slået igennem, og ikke mindst at politikerne generelt har en interesse i klare udspil fra embedsværket som input i det parlamentariske spil. Forsvarets konkrete redskaber til denne drejning er bl.a. implementeringen af den nye ledelsesteknologi, Dansk Forsvars Managementprojekt (DeMap) og det tilhørende informationssystem, Dansk Forsvars Management og Ressourcestyringssystem (DeMars), som giver mulighed for at konsekvensberegne de økonomiske effekter af kapacitetsprioriteringer. Et eksempel på Forsvarets aktive udmelding til det politiske system blev set med det såkaldte K-notat (kapacitets-notat) i forbindelse med forhandlingerne om forsvarsforliget i foråret 2004.

Denne nyorientering stiller nye krav til Forsvaret som organisation, og i denne forandringsproces spiller ledelsen en central rolle. Det bliver vigtigt at bevæge sig fra et indarbejdet forvaltningsparadigme til et styringsparadigme, og i den proces må opmærksomheden rettes mod en række tilsigtede og utilsigtede effekter. I litteraturen beskrives inerti mod forandringer ofte som ”modstand mod forandringer”, men som det skal eksemplificeres med et fokus på mellemlederne[1], er det et for unuanceret billede. Afslutningsvis gives der et bud på, hvordan Forsvaret kan komme videre ud af den nye udfordrende vej.

Foto: Forsvaret.dk

Ud med grønthøsteren
Budgetteringssystemet under Den Kolde Krig var lagt an på opgaver med relativt få variable omkostninger, fordi krigsscenarierne var forholdsvis forudsigelige. Ansvarligheden for overholdelsen af budgetterne var henlagt til regnskabsfolk, idet den udgiftsansvarlige officer var fokuseret på at få løst den givne opgave optimalt uden at være optaget af de økonomiske begrænsninger. Når først budgettet var forhandlet på plads om HVILKE aktiviteter, der skulle indgå for at løse opgaven, var det meget op til de lokale myndigheder (niveau 3) selv at finde ud af, HVORDAN arbejdsopgaverne skulle løses. Der var ikke væsentlige incitamenter til at overholde budgetter, fordi underskud og tab blev kompenseret i det følgende budget år. Denne gamle bevillingsmodel var baseret på, at Forsvarets driftsudgifter og anlægsinvesteringer som hovedregel blev bevilget i form af regelbetingede øremærkede poster på Finansloven. Det betød også, at nedskæringer i bevillingerne blev foretaget over en kam – grønthøstermetoden - fordi der ikke forelå detailinformationer om aktiviteter i form af præstations- eller effektivitetskriterier. Ud fra en ressourcemæssig betragtning var det derfor vanskeligt at prioritere mellem omkostningerne, og desuden havde den generelle tendens til en stadig udvidelse af den offentlige sektor gennem de seneste 40 års udvikling i velfærdsstaten ført til en inkrementalistisk politik i de offentlige organisationer.

Forandringerne hen imod New Public Management, som udsprang fra England omkring 1980 og hurtigt bredte sig til navnlig den øvrige vestlige verden, transformerede den offentlige institution mod ledelseskontrol. Den offentlige institution er blevet ”virksomhedsliggjort” (Brunsson, 1994, s. 325) og  ‘regnsskabsliggjort’ (Power & Laughlin, 1994, s. 117) så frem for at være en eksistens, der udfører ordrer og strategier udviklet i det politiske system, er det blevet til en eksistens på egne præmisser. Til gengæld for denne større “frihed” måtte institutionen præstere, og derfor blev en anden mekanisme introduceret, nemlig manifestet om præstationsledelse. Den offentlige institution skulle stå til regnskab for et budget, en produktivitet og en kundetilfredshed. Denne “tredobbelte bundlinie” definerede kravene, og det blev derfor centralt for de offentlige institutioner at kunne fremvise resultater på disse tre typer af præstationer.

Som følge af denne tendens gennemgår Forsvarets økonomistyring en kraftig revision op gennem 1980’erne og 1990’erne godt hjulpet på vej af Rigsrevisionen, og fra 1996 starter implementeringen af det ERP-baserede[2] IT-system DeMars. Det er nu muligt at opgøre kostværdien af de ydelser Forsvaret leverer og producerer. Forbilledet er det aktivitetsbaserede omkostningsregnskab – også kaldet ”Activity Based Costing”. De nye muligheder i denne regnskabsmetode er en omkostningsopgørelse helt ned på enkelte aktiviteter, som muliggør en større detailstyring, hvor de afholdte udgifter periodiseres og opgøres i forhold til arten, mængden og kvaliteten af de leverede ydelser. Gennemsigtighed i aktiviteterne og formålene, som Forsvaret anvender ressourcerne til, og hvad ydelserne reelt koster set i forhold til, hvad man får af værdi for pengene, er dermed nye fokuspunkter. Tankegangen er nok mest kendt fra Bjørn Lomborgs motto ”mest muligt for pengene” eller den mere mundrette engelske formulering  ”value for money”. Med Lomborgs tiltræden som direktør for Institut for Miljøvurdering under Miljøministeriet i 2001 blev nytænkningen baseret på en faglig - og postuleret apolitisk - prioritering af de til rådighed stående ressourcer til miljøet. At embedsmænd ud fra en cost-benefit analyse kunne udtale sig om en optimal udnyttelse af pengene til miljøet afstedkom mildest talt en voldsom polemik. Parallellen til Forsvaret er et lignende ønske om prioritering af midlerne, dels i erkendelse af at ressourcerne ikke rækker til opretholdelse af hele basisorganisationen, og dels at grundlæggende forandringer er nødvendige i lyset af det ændrede trusselbillede mod Danmark. Med forsvarschefen Jesper Helsøe’s ord ”kunne der ikke skæres flere skiver af salamipølsen” og en kritisk stillingtagen til de enkelte kapaciteter er blevet nødvendig (Berlingske Tidende, 2004). 

Ind med ”slagtning af hellige køer”
Forsvaret har med DeMap taget hul på omkostningsregnskabet, der i øvrigt fra 2007 skal indføres overalt i den statslige sektor. Ideen er at Forsvaret i konsekvens af New Public Management trenden skal styres helt på linie med private virksomheder. Forsvarets effektivitet og produktivitet skal kunne sammenlignes på tværs i organisationen i form af værdianalyser og ”benchmarking”. På den måde skal Forsvarets leverancer og priser kunne sammenlignes med de tilsvarende priser, som andre virksomheder – offentlige som private – kan levere de pågældende ydelser til. Hensigten er, at Forsvaret og de øvrige offentlige organisationer med mellemrum skal lade deres ydelser indgå i åbne udbudsforretninger. I dag er det allerede muligt for andre offentlige og private organisationer at forlange udbudsmateriale på konkrete opgaver, og her er det jo nødvendigt at kunne opgøre prisen helt ned på enkelte aktiviteter. Et af de senere eksempler på sidstnævnte var et privat firmas bud på at overtage katastrofeberedskabet fra Beredskabsstyrelsen. Denne forespørgsel blev dog afvist med henvisning til, at hensynet til landets vitale sikkerhed ikke kunne udliciteres, jf. tjenesteydelses-direktivet.

De langt mere præcise konsekvensberegninger af givne scenarier kan via omkostningsregnskabet sikre, at Forsvaret konkret kan pege på omkostnings-, kvalitets- og produktivitetsniveauet afhængig af de alternativer, det politiske niveau vælger. Dette har nogle konsekvenser for Forsvaret og samfundet generelt. Forsvaret kan i højere grad dokumentere konsekvenserne af de trufne valg. Fx ved en politisk beslutning om økonomiske nedskæringer, men fastholdelse af eksisterende kapaciteter, kan Forsvaret med baggrund i DeMaps styringsmetode mere præcist pege på de kvalitetsmæssige og evt. styrkemæssige reduktioner, det vil betyde. Hermed kan Forsvaret komme en eventuel efterfølgende kritik af en international operation i forkøbet med henvisning til effekterne af sparerunden. Fordelen for samfundet knytter sig til de helt nye beslutningsmæssige vilkår med mulighed for nye politiske overvejelser i forbindelse med prioritering af den offentlige ressourceanvendelse. Politikerne kan få helt nye aktivitetsbaserede beslutningsgrundlag som udgangspunkt for deres prioriteringsovervejelser. Til gengæld bliver kravene om at skabe klarere politiske afvejningskriterier også øget, og det vil øge gennemsigtigheden af politikernes trufne valg. Politik drejer sig om valg på baggrund af værdier, men de mere detaljerede økonomiske konsekvensberegninger kan udstille omkostningerne ved de trufne valg i et til tider ubehageligt klart medielys. Det er ikke sikkert, at alle politikere vil synes, at det er en fordel for deres politiske liv at få udstillet deres kritiske valg i en offentlig polemik. Eksempler i den retning er ved flere lejligheder blevet eksponeret ved diskussioner om kasernelukninger, hvor oplagte stordriftsbesparelser kunne opnås, men har måttet vige for beskæftigelseshensyn i lokalområdet.  En række undersøgelser viser da også, at politikerne ikke altid er ivrige efter at blive bundet op i klar dokumentation og synlige beslutninger, især ikke hvis de er forbundet med ubehagelige konsekvenser (Melander, 2003, s. 626). På den anden side synes det oplagt, at politikerne i nedskæringstider står sig bedre med at træffe upopulære beslutninger, hvis grundlaget for prioriteringen er veldokumenteret og de eventuelt uønskede bivirkninger søges afhjulpet med konkrete tiltag. Embedsmændene kan som teknokrater opstille alternativer på baggrund af økonomiske kalkuler, mens det er forbeholdt politikerne at foretage de holdnings- og værdimæssigt baserede valg mellem disse alternativer. Åbenhed over for vælgerne i form af den teknokratiske detailinformation, der ligger bag de politisk begrundede valg, må forventes at lønne sig i det lange løb!!!

Nyorientering gennem K-notatet
Et eksempel på denne udvikling i Forsvaret fra et reaktivt embedsværk til en mere offensiv fagprofessionalisme kunne følges i forbindelse med optakten til forsvarsforliget i foråret 2004. Kapacitetsnotatet, eller blot K-notatet, kaldes den skitse til Forsvarets udvikling, som Forsvarskommandoen den 2. september 2003 offentliggjorde. Det var en skitse, der tegnede et billede af et væsentligt anderledes Forsvar, end det vi kender i dag. K-notatet beskriver den sluttilstand, som er Forsvarets egen vision og indspark til forsvarsforliget, der senere blev vedtaget den 10. juni 2004.

Overgangen fra et tungt mobiliseringsforsvar til understøttelse af et fleksibelt og kapacitetsdrevet Forsvar var for alvor blevet intensiveret. Ledelsen i Forsvarskommandoen har med K-notatet ønsket en udvikling af Forsvaret, hvor vi ender med at have flest mulige operative enheder i forhold til de penge, der er til rådighed. Forsvarskommandoens ønske om at forandre Forsvaret blev efter de fleste politiske udmeldinger at dømme positivt modtaget.

Som forarbejde til K-notatet indledte Forsvarskommandoen i september 2003 et stort kortlægningsarbejde i samarbejde med underlagte myndigheder for at finde ud af, hvordan Forsvaret kunne holde sig indenfor bevillingsrammen på 19,1 mia. kr. årligt frem til 2009. Målet var et Forsvar med en netop tilstrækkelig ledelse, en netop tilstrækkelig støttestruktur og flest mulige operative enheder.

Det samlede resultat fra de ca. 50 arbejdsgrupper viste sig at blive for “dyrt” i forhold til budgetrammen. Det var næppe overraskende, da alle arbejdsgrupper hver især ønskede at løse opgaverne bedst muligt. Derfor var det nødvendigt at prioritere for at nå ned på bevillingsrammen. Det var i denne prioriteringsfase, at et egentligt paradigmeskift i Forsvarets øverste ledelse fandt sted. ”Det har været en af de vanskeligste perioder i mit liv”, udtalte general Jesper Helsø, da han var kommet til den overbevisning, at trusselbilledet i kølvandet på 11. september var forandret så meget, at en grundlæggende ændring i det danske Forsvar var påkrævet. Den første hellige ko, der blev slagtet, var mobiliseringsforsvaret, som i nyere tid har været set som rekrutteringsgrundpillen til hele det danske Forsvar. En kraftig reduktion i værnepligten gav sammen med en fjernelse af det jordbaserede luftforsvar de nødvendige besparelser. Den 10. marts 2004 blev målet nået med et balanceret forsvarsbudget, og forsvarsministeren kunne tage K-notatet under armen og påbegynde de politiske forhandlinger om et nyt forsvarsforlig.     

K-notatets skæbne i forsvarsforliget
De politiske forhandlinger om et nyt forsvarsforlig kan kun vurderes på det færdige resultat, da selve forhandlingsforløbet selv sagt ikke kommer til offentlighedens kendskab. Fra flere sider har den største overraskelse i det endelige forsvarsforlig været udfasningen af ubådene. Det skyldes primært, at Forsvarets egen ledelse efter moden overvejelse og ud fra en militærstrategisk vurdering ikke kunne anbefale en afvikling af denne kapacitet, samt at Danmarks allierede værdsatte dette bidrag i de internationale operationer. I augustnummeret 2004 af ”Danske Officerer - Linieofficernes Fagblad” under overskriften ”farvel til den skjulte elite” går eskadreteknikofficer ved 5. Eskadre, orlogskaptajn Morten Hvilshøj (MH) kraftigt i rette med Forsvarets ledelse for dels ikke at have forhindret den politiske likvidering af ubådene og dels ikke at have forberedt de ansatte på denne udgang af forligsforhandlingerne. MH konkluderer på baggrund af en lang række fordele ved at beholde ubådene, at beslutningen om at skrotte ubådene er udtryk for ”en politisk studehandel” for at nå i hus med et hurtigt forlig. Det undrer MH, …”at det er politikerne, der i så høj grad bestemmer, hvordan Forsvaret skal se ud”, men det er ikke desto mindre spillets regler. Politiske interesser, som fx hurtigt at få en politisk succes for en nyudpeget forsvarsminister har krævet betydelige indrømmelser overfor oppositionen (S og RV), og det overtrumfer de faglige argumenter, som Forsvaret har. Den offentlige administration er i denne sammenhæng blot et redskab for den politiske proces. Der er tale om samme spil, men med forskellige regler. Det er ikke svært at forstå de frustrationer MH, som pennefører for det af de ca. 50 nedsatte udvalg, der vedrører ubådene, må føle, når rapportens positive indstilling overfor ubådene dels bekræftes af ledelsen og dels af at en tidligere aftale om bygningen af 3 nye Viking-ubåde står lige overfor påbegyndelse. Den store ledelsesmæssige udfordring i et sådant hændelsesforløb er både at forklare det uventede udfald af forhandlingerne og hurtigt at få omskolet ubådspersonellet til andre jobs i Forsvaret. Det er som minimum nødvendigt for at bevare et højt motivationsniveau hos et personale, der udsættes for så store forandringer. K-notatets skæbne i den politiske proces er overordnet set et udtryk for de forskelle, der hersker mellem den indre effektivitet (produktionsstyringen) og den ydre effektivitet (resultatstyringen) i Forsvaret. Med andre ord optimerer DeMap styrkeproduktionen, mens anvendelsen af denne styrkeproduktion er et rent politisk anliggende. Derfor kan Forsvaret kun bruge DeMap samt det tilhørende ERP-system til en ressourceoptimering af de kapaciteter, som det politiske system udvælger, og ikke til en økonomisk prioritering af udgiftsposter. Disse forskellige logikker kan ikke overraskende være vanskelige at forstå for den enhed, der måske tilmed efter en intern målestok er et mønstereksempel på effektivitet. Embedsværkets nytænkning i K-notatet tager nok udgangspunkt i en global politisk virkelighed, men på Christiansborg er dette kun ét af mange input i den politiske proces.                           

Politisk legitimering
For både Forsvaret og det politiske system er omkostningsregnskaberne og økonomistyringen knyttet hertil dog ikke et mål i sig selv, men alene medier til at skabe en bedre ledelseskommunikation. Der er dog en række udfordringer, som kan behæfte dette kommunikationsgrundlag med en vis usikkerhed. For det det første er der den tekniske opgave med at fremskaffe, vedligeholde og bruge valide data, som parterne har tillid til. Det er jo ikke nogen hemmelighed, at det kræver mange ressourcer at vedligeholde et opdateret omkostningsregnskab, og at der altid vil være usikkerhed i en offentlig organisation om prisfastsættelsen af de enkelte aktiviteter og navnlig de, som fødes på tværs af afdelinger. For det andet er der modtagerens eventuelt manglende evne til at forstå et komplekst omkostningsregnskab, som kan være hæmmet af et perceptionsfilter, hvormed modtageren søger at tilpasse data til de særinteresser som ønskes fremmet, eller det kan slet og ret være modtagerens manglende kompetence til at analysere data. Begge dele kan der sættes ind overfor ved at give medejerskab til de trufne beslutninger og sikre en konstant kompetenceudvikling.      

K-notatet kan lægge grunden til et nyt samspil mellem Forsvaret og det politiske niveau. Selv om det næppe er velset i navnlig de mere operative enheder i Forsvaret, hvor ”den spidse ende” er kernefunktionen og koblingen mellem militærfaglige og økonomiske færdigheder er en faktor, der kan tilskrives en stadig større rolle ikke kun i forhold til optimering af de indre ressourcer, men også i et videre perspektiv i forhold til en legitimering overfor staten som arbejdsgiver. Der er i stigende omfang krav om nye strategiske udviklings- og handlerum fx i form af stordriftsfordele ved at etablere ”shared services” og ”joint ventures” på tværs af værn og funktioner, som muliggøres af den tværgående gennemsigtighed i omkostningsregnskaberne. Eksternt i forhold til de bevilgende myndigheder kan der dokumenteres en høj intern effektivitet, men også statslige mærkesager som udlicitering, outsourcing eller joint ventures vil i højere grad kunne imødekommes. Det vil således være muligt at foretage mere realistiske udbudsforretninger, når ”alle” omkostningselementerne er kendte, og omvendt vil der kunne foretages mere realistiske vurderinger af de modtagne tilbud set i forhold til den for samfundet mest fordelagtige løsning med hensyn til ressourceforbrug og produktivitet.   

Ledelsesudfordringer i Forsvaret
I kølvandet på dette bud på en fornyet økonomistyring i Forsvaret må der rejse sig spørgsmålet om forudsætningerne for en sådan udvikling. Den fundamentale kraft, der skal drive denne udvikling frem, er ledelsen i Forsvaret, og her synes der at aftegne sig flere udfordringer. I det følgende er der fokus på to forhold: De ændrede kompetencer lederne på alle niveauer skal tilegne sig og den modvilje mod forandringer, der kan forekomme i visse ledelseslag.

Ledelsesudfordring I: Fra forvaltning til styring
Kravene til lederen i Forsvaret i fredstid har fokus på forvaltning og en hertil knyttet styring. Forvaltningsdelen er regler fastsat ud fra normer og efterfølgende udgivelse af bestemmelser og har derfor en statisk, reaktiv karakter og er - qua regelsættet - metodeorienteret. Styringselementet er dynamisk og indgår i en konkret kontekst på baggrund af overordnede mål og visioner og er proaktivt orienteret[3]. I Forsvaret drejer det sig om styrkeproduktion og styrkeindsættelse med netop tilstrækkelige midler. I forhold til DeMap bliver både forvaltningsdelen og styringsdelen påvirket. Det bliver hurtigere og nemmere efter de obligatoriske fødselsvanskeligheder at administrere de daglige rutiner (forvaltningsdelen), og samtidig kræver den nye ledelsesteknologi som minimum 3 egenskaber af lederen (styringsdelen):

·         Lederen skal vide, hvad der er relevant og interessant information i forhold til de aftaler og mål, der er udstukket for enheden/organisationen.

·         Lederen skal kunne tolke de udvalgte informationer.

·         Lederen skal for sig selv og sine medarbejdere kunne omsætte informationen til viden, som de kan handle på baggrund heraf.

Man kan sige, at lederen først skal sætte sig ind i ledelsesteknologien – forstå mulighederne – for derefter at sætte sig udover teknologien – omsætte den til inspiration for medarbejderne.

I dette perspektiv handler styring dels om mere præcise kalkulationer, hvorudfra beslutninger kan træffes, men lige så vigtigt er styring af adfærd. Lederen skal altså, som det i øvrigt altid har været tilfældet, kunne bruge ledelsesteknologien til beslutningstagen, men samtidig kunne give en motiverende begrundelse for den valgte beslutning overfor medarbejderen. Det motiverende element er blevet stærkt aktualiseret med ERP-systemet, idet den tilgængelige information på alle niveauer er blevet stærkt forøget, og med denne større transparens opstår et behov for en større delagtiggørelse af medarbejderne i beslutningsprocessen. Der tænkes her på den nødvendige overensstemmelse, der skal være mellem ledelsens udmeldinger, og de informationer medarbejderne kan skaffe sig adgang til via det mere åbne ERP-baserede informationssystem. I en organisation med en generel høj vidensbasis er dårligt argumenterede ordrer ikke en styringsoption på samme måde som for årtier tilbage, hvor viden var stærkt centreret og beslutningskompetencen derfor også stærkt centraliseret. Hovedtrenden i moderne ledelseslitteratur går i retning af, at styringen af adfærd bygger på kompetencer i italesættelse af organisationens situation og de ønskelige mål, der styres efter. Ledelsen formidler de overordnede visioner og rammer og dette betyder, at frihedsgraderne til at omsætte visionerne til praksis bliver overdraget til de langt mere selvhjulpne medarbejdere. Det kan bl.a. lade sig gøre, fordi medarbejderne hurtigt kan få adgang til relevant information via den nye ledelsesteknologi, uden at lederen skal være et forsinkende mellemled. Ledernes rolle bevæger sig derfor fra at være ordregivende og kontrollerende til at bliver coach og vejleder for mere autonome enheder. Derved fritages lederen i øvrigt fra de rutineprægede opgaver, og kan koncentrere sig om den strategiske planlægning.

I et netop afsluttet toårigt organisationsudviklings- og forandringsledelsesprojekt i DANILOG (stabs- og støttefunktion, der er ansvarlig for at uddanne soldater og servicere de enheder, der udsendes i internationale missioner) er en af konklusionerne, at i forandringsprocesser kan ”ledelsen ikke komme med nagelfaste meldinger om det der ligger forude”, og medarbejderne opfordres derfor til selv at ”opsøge den viden der er tilgængelig” (Evaluering af Projekt DANILOG, 2004, s. 11). Projektet har været præget af nye teknologiimplementeringer og ledelsesinformations-systemer, og der er gennemført radikale ændringer på såvel organisations- som gruppe- og individniveau. Netop ændringer, der i forbindelse med implementeringen af DeMap kan forventes at blive gennemført i store dele af Forsvaret.    

I et læringsperspektiv træder forskellene mellem styring og forvaltning især tydeligt frem. Forvaltningsparadigmet bygger på administrative forskrifter, der er betegnende for bureaukratiske organisationer. Beslutningskompetencen på de lavere niveauer gælder kun, såfremt den holder sig indenfor de bureaukratiske rammer. Derfor vil beslutninger, der ikke lader sig afgøre på grundlag af de gældende bestemmelser – dvs. de ikke rutineprægede beslutninger - blive skubbet op i hierarkiet. Læring finder derfor ikke sted i den kontekst, hvor den kunne gøre størst gavn. En reaktion fra medarbejderen er en defensiv strategi, hvor løsninger søges inden for de allerede udstukne rammer. Resultatet er en såkaldt ”skudsikker” proces eller single loop-læring[4], hvor man fremstiller sin version, så den bekræfter ens egne præmisser, men hvor man aldrig lærer, om disse præmisser rent faktisk er gyldige i sig selv (Argyris & Schön, 1996, s.12). Det går fint så længe en fornuftig adfærd kan finde sted inden for de eksisterende rammer, men hvis forudsætninger for arbejdet ændrer sig - og det sker hurtigere og hurtigere - vil der opstå problemer.

I lyset af den transition Forsvaret er inde i med en stadig større åbning overfor omverdenen, sker der hurtige forandringer, og de herskende rutiner og metoder udfordres konstant. Organisationens selvforståelse og de herskende normer og tankesæt skal revurderes for at kunne håndtere ændringerne. Det er ikke nok at ændre handlepraksis. Denne nødvendige dobbelt-loop-læring[5] fokuserer på, hvordan man lærer at lære. For at det kan lade sig gøre på en arbejdsplads, kræves der stor åbenhed. Man deler følelser, opfattelser og formodninger samt udvikling af handlinger. At ændre adfærd så fundamentalt kræver ændring i de dybereliggende formodninger og følelser, som kan opnås gennem diagnostiske og interventionistiske aktiviteter, hvor lederen åbner op for et fortolkende perspektiv i beslutningsprocessen. Det indebærer, at medarbejderen inddrages i beslutningstagen og forstår de præmisser, der ligger til grund herfor. Kun derved engageres og motiveres medarbejderen til et medejerskab for beslutningerne, hvilket i sidste ende betyder en bedre opgaveløsning.

Forvaltning repræsenterer derfor single-loop læring med rutine og gentagne opgaver – den sikre løsningen af de daglige tilbagevendende opgaver. Styring benytter sig af double-loop læring, som er relevant for de mere komplekse projektorienterede opgaver og som sikrer, at organisationen tilpasser sig ændringer i omgivelserne. 

At kunne delegere og samtidig styre med motivationsfremmende foranstaltninger er ikke kompetencer lederen i Forsvaret er fortrolige med i dag, og derfor er det bl.a. relevant med uddannelse til en tværfaglig værdibaseret opgaveløsning.

I relation til DeMap betyder det, at lederne i Forsvaret må erkende, at økonomistyringen i Forsvaret i endnu højere grad end tidligere bliver en central del af ledelsesstrategien og ledelsesideologien, og at økonomistyringen på den måde vil stille øgede krav til Forsvarets ledere og deres organisatoriske og ledelsesmæssige kompetencer. En stor udfordring for Forsvarets ledelse er at motivere alle lag i organisationen til at indgå i beslutninger om optimering af de til rådighed stående ressourcer under hensyntagen til en forsvarlig kvalitet. Det vil næppe lykkes, hvis de decentrale enheder ikke tildeles medejerskab og dermed får delegeret ansvar for delregnskaber og delbudgetter og hvor incitament- eller sanktionssystemer kan overvejes ved en evaluering af præstationerne. Her bliver en større sammenlignelighed (benchmarking) mellem enhederne mulig med omkostningsregnskabet, da det naturligvis er en nødvendighed, at sammenligneligheds-grundlaget er identisk, så der ikke indsniger sig irrelevante vurderingskriterier. Det er klart, at en sådan delegering ned i organisationen ud over motivation også kræver et kompetenceløft.

Ledelsesudfordring II: Ledelsesmæssig suboptimering
De ovenfor skitserede nye krav til ledelsen går i retning af en større delegering til medarbejderne og en større gennemsigtighed i de trufne beslutninger. De ansvarlige fagpersoner på chef- og lederniveau skal ikke længere kun kunne argumentere for en omkostning på et bestemt ledelsesniveau – hvad koster det at opnå en acceptabel styrkeindsættelse - men også kunne argumentere for de økonomiske delelementer - det koster så og så meget at drive eksempelvis en brigade med denne udrustning, disse uddannelser, disse øvelser m.v. - og ikke mindst skal disse fagpersoner kunne argumentere økonomisk og fagligt for de foretagne prioriteringer. Grafisk er lederproblematikken skitseret i figur 1 på omstående side.

I kraft af registrering i ERP-systemet af den prioriterede ressourceanvendelse, bliver det på det udførende ledelsesniveau muligt at overvåge omkostningsregnskaberne for de enkelte underordnede ledere. Disse fagfolk vil ikke nødvendigvis påskønne ledelsens mulighed for at vurdere og koordinere deres indsats og ressourceanvendelse. Denne indblanding i fagfolkenes dispositioner vil ændre aktørernes gensidige afhængighed og magtbalance og kan give øgede ”konfliktomkostninger”

Figur 1: Nye kommunikationsveje med ERP

I en undersøgelse gennemført i efteråret 2003 af HP17, Forsvarsakademiet, viser resultaterne en betydelig modstand mod DeMap og DeMars i form af manglende viden om og tro på at systemet er anvendeligt til operative formål. Denne holdning kommer navnlig fra fagfolk i chef- og lederstillinger. Det drejer sig primært om chefer og ledere af mindre operative enheder med rang af kaptajn og major. Den umiddelbare forklaring er at topledelsen, enten selv eller med hjælp fra det lavere niveau, hurtigt og let kan komme i besiddelse af ledelsesinformation i ERP-systemet (DeMars), som det tidligere var forbeholdt mellemlederne at indsamle, behandle og præsentere for topledelsen. Med DeMars er det nu blevet muligt for topledelsen at kommunikere direkte med det laveste niveau, så dataforespørgsler, rettelser, manglende informationer eller helt nye dataindsamlinger kan tilføjes IT-systemet efter behov. Ledernes funktion som forbindelsesled mellem top og bund i Forsvaret er dermed udsat for en funktionstømning, som bør give anledning til mange overvejelser. Controllerfunktioner og direkte ledelsesinformation kunne være nye indsatsområder.

For at modvirke modstanden overfor disse forandringer, er det derfor vigtigt at nedtone kontrolaspektet og styrke læringsaspektet, således at alle kan få øje på de organisatoriske fordele DeMap kan bidrage med, frem for en suboptimering ud fra hensyn til egne særinteresser. Det kan i første omgang ske ved at højne uddannelsesniveauet, så det ikke kan være uvidenhed, der mentalt blokerer for den nye gennemsigtighed, og dernæst skal der findes motivation for alle parter til at arbejde i samme retning og mod fælles mål. Det kan fx ske ved at inddrage lokale ledere og medarbejdere i økonomistyringsprocessen, således at der i den forbindelse opbygges de nødvendige tillidsrelationer mellem ledere og medarbejdere og mellem fagpersoner og økonomifolk.

Nu kan det fremstå som om mellemlederen til en vis grad overflødiggøres og bl.a. derfor vil være modstander af forandringer. Men her må det ikke glemmes, at mellemlederens kernefunktion og dermed ansvarsområde i virkeligheden er driftsorienteret. Mellemlederens rolle er at sikre et output for den enhed vedkommende har ansvaret for, hvad enten det er uddannelse af kompagnier eller den ansvarlige for en logistikfunktion. Mens topledelsen er optaget af forandringsprocessen og i øvrigt ikke har tilstrækkelig personlig kontaktflade til medarbejderne til at kunne bistå i konkrete problemstillinger, kan mellemlederens rolle primært være at understøtte den radikale forandringsproces ved at understøtte en kontinuerlig produktivitet.

Denne opfattelse af mellemledernes marginale involvering i forandringsprocesser medtager dog ikke den mere skjulte rolle som emotionelle ledere. Under store forandringer øges medarbejdernes utryghed og usikkerhed overfor fremtiden. Denne stress-faktor skaber intense emotioner, der griber ind i den personlige og/eller den organisatoriske identitet, og det vil påvirke den måde forskellige grupper fortolker en igangsat forandring på og den heraf afledte adfærd. Mellemledere er typisk strukturelt tættere på medarbejderne end topcheferne, og de har derfor mere tid og indsigt til at gå ind i den emotionelle bearbejdning (Hui, 2002, 202). Der er altså tale om en balancegang mellem kontinuitet i driften og en fortløbende forandringsproces, som kræver en emotionel støtte til medarbejderne fra ledelsen. Emotionel ledelse er derfor nødvendig for at medarbejderne forbliver produktive under implementeringen af en radikal forandring, som jo er en eksistensbetingelse for organisationen. En sidste krølle, der her er plads til, er mellemlederens forskellige roller i forbindelse med små og store forandringer.

Under mindre og gradvise forandringer har mellemlederne en stor ledelsesmæssig fortrolighed med forvaltningssredskaber som belønningssystemer i en veldefineret organisationsstruktur, mens ledelsesværktøjerne under en planlagt radikal forandring er mere diffuse og sandsynligvis under ændring. Dette svækker mellemledernes rolle under implementering af radikale forandringer, og med et fokus på den fortsatte produktivitet kan der være en tendens til at mellemlederen søger at fastholde de kendte organisationsstrukturer, som hidtil har sikret en kontinuerlig stabilitet og derfor understøtter driften.

Der er derfor et dilemma mellem for mange forandringsaktiviteter uden kontinuitet, som kan skabe organisatorisk kaos, mens det modsatte kan skabe modstand og uforanderlighed (Sastry, 1997). Begge ekstremer fører til nedsat produktivitet.

Og hvad kan der så gøres for at afbalancere medarbejderne? Er medarbejderne påvirket af stærke emotioner er de modtagelige for forandringer, fordi emotioner ikke udspringer af de eksisterende forhold, men ud fra forventede forandringer i disse forhold (Frijda, 1988). Derfor gælder det for ledelsen om åbent at inddrage medarbejderen i forandringsprocessen og samtidig indse, at forandringer kan have utilsigtede negative bivirkninger, som hen ad vejen må løses. Ledelsen skal åbent erkende, at den ikke har løsningen på alle udfordringerne, men at de skal findes i et samarbejde med medarbejderne. På den måde har medarbejderne en mulighed for at bearbejde forventningerne til fremtiden og dermed opnå større tryghed. Der skal skabes et fælles ejerskab for forandringsprojektet mellem ledelsen og medarbejderne. Lydhørhed overfor medarbejdernes kritik er i den forbindelse meget vigtig dels som ventil for frustrationer, men vigtigere som pejlemærker for, hvor opmærksomheden i implementeringsprocessen skal rettes. Sekundært i forhold til at vinde medarbejdernes engagement og motivation for en forandring, kan forandringer understøttes af incitamentstrukturer, der belønner en særlig indsats i den retning, der er opnået enighed om at organisationen skal bevæge sig.

Konklusion
Det indledende postulat om at Forsvaret har foretaget et paradigmeskift ved af egen drift at fremsætte et prioriteret forsvarspolitisk udspil synes bekræftet. Om det er en linie vi vil se fortsætte, forekommer sandsynligt af to årsager: For det første er det i enhver ressortministers interesse at have et konkret embedsværkudspil, der ikke er bindende, og som i nedskæringstider kan bruges som alibi for upopulære politiske beslutninger. For det andet er det i kølvandet på New Public Management bølgen en profilering og legitimering, at Forsvaret bruger økonomistyring som en ledelsesteknologi og fremviser handlekraft i prioriteringen af egne kapaciteter.

De ledelsesmæssige konsekvenser kan også sammenfattes i to tendenser: For det første kan der ses en kobling mellem ”grønthøsteren” og forvaltning, som er to komplementære begreber indenfor et forvaltningsparadigme, der understøtter en kontrolleret organisationsudvikling. Driftssikkerheden er eksistensbetingelsen overfor omverdenen, og for voldsomme forandringer kan indadtil skabe strukturelt og emotionelt kaos i en sådan grad, at forandringen går i stå. På den anden side er det i en sikkerhedspolitisk stærkt foranderlig verden også nødvendigt med ”slagtningen af hellige køer”, som kræver en højere grad af styring i Forsvaret. Den retter sig dels indad ved at motivere og engagere medarbejderne i den ønskede forandringsretning, og dels udad ved at forsøge at påvirke det politiske system. Når store forandringer er uundgåelige kan Forsvaret kun have fordel ved selv at komme med et udspil frem for reaktivt at afvente politiske udspil. For det andet har Forsvaret store udfordringer med at styrke styringsparadigmet, fordi der er tale om et brud med den traditionelle kommandoledelse til fordel for en delegerende og ansvarliggørende ledelsesform, der kræver udbyggede kompetencer på alle niveauer. På de øverste niveauer er det navnlig informationsdeling og en begejstringsledelse i retning af italesættelse af visioner og mål, der skal læres. På de lavere niveauer er det evnen til at kunne indgå i beslutninger, der går ud over egne opgaver og interesser, og evnen til at se, hvordan de enkelte enheder kan understøtte helheden. Mulige veje i denne retning er kompetenceudvikling i retning af tværgående projektorienterede opgaver og motivationsskabende foranstaltninger ved medejerskab af opgaveløsninger, og endelig en ledelse, der imødekommer, coacher og faciliterer den kompetente og engagerede medarbejder.

Af Stefan Thorbjørnsen, Ph.D.-studerende ved Forsvarsakademie, Hovedprojekt 17.

PDF med originaludgaven af Militært Tidskrift hvor denne artikel er fra:

militaert_tidsskrift_133.aargang_nr.4_2004.pdf

 

Litteratur

Argyris, Chris & Schön, Donald; 1996, “Organizational Learning II. Theory, Method and Practice”. Addison-Wesley Publishing Company, USA.

Brunsson, N.;1994, “Politicization and Companyzation – on Institution Affiliation and Confusion in the Organizational World”, Management Accounting Research, vol. 5, s.323-35.

Evaluering af Projekt DANILOG; 2004, s. 11. 

Frijda, N.H.; 1988, ”The laws of emotion”. American Psychologist, 43; 349-358.

Huy, Quy Nguyen, 2002, „Emotional Balancing of Organisational Continuity and Radical Change: The Role of Middle Mangers”, Administrative Science Quarterly, Vol. 47, nr. 1, March 2002.

Linieofficerens Fagblad; 2004, August nr.

Melander, Preben ; 2003, ”Fokus og Forum” i Økonomistyring og Informatik, 18. årgang nr. 6, s. 625-630.

Power, M. & Laughlin, R.;1994, “Critical Theory and Accounting”, in Alvesson, M. & Willmott, H. Critical Management Studies London, Sage, s.113-135.

Berlingske Tidende; 2004, ”Sparekrav forsinker Regeringens Forsvarsudspil”, 19. januar. 

Sastry, M.A.;1997, “Problems and Paradoxes in a model of punctuated Organisational Change”. Administrative Science Quarterly, 42: 237-275.

 


[1] Mellemlederne betragtes i denne sammenhæng som alt personel under chefgruppen med ledelsesansvar.

[2] ERP står for Enterprise Ressource Planning, som typisk forbindes med kraftige IT-systemer, der er i stand til i real-time at håndtere virksomheders/organisationers transaktioner og på den måde optimere de eksisterende processer. Der er altså ikke tale om organisationsudvikling, men om en ingeniørmæssig forbedring af enheders virkemåde. 

[3] Begrebet styring er valgt i det følgende fordi det i regi af Forsvaret er en foretrukken terminologi i forbindelse med det seneste forsvarsforlig. Uden for Forsvaret ville mere anvendte begreber være ”virksomhedsledelse” eller ”leadership”.

[4] Der er her tale om en læring, der på basis af erfaringer stræber mod at optimere den eksisterende adfærd. At blive bedre til at gøre det samme. 

[5] [5] I modsætning til single loop læring er der her tale om, at adfærden korrigeres på baggrund af den indhøstede erfaring. Der foretages en refleksion over den vante måde at gøre tingene på og de ændrede eller nye krav omverdenen stiller, og herudfra udstikkes en ny kurs. Fx tages traditionelle arbejdsrutiner op til revision efter mottoet ”at blive bedre til at gøre noget andet”.

 

Litteraturliste

Del:



Der er i øjeblikket ingen kommende arrangementer.

Næste arrangement er under udarbejdelse, og vil blive lagt op hurtigst muligt.