Forsvarsøkonomiske problemer

I forbindelse med gennemførelse af Managementkursus 1978 på Forsvarsakademiet behandlede  oberstløjtnant P. J. Jørgensen, Forsvarsministeriets Planlægningsenhed, en række aktuelle planlægningsproblemer for forsvaret.

Erfaringerfra perspektivplanarbejdet.
Under den forsøgsvirksomhed med perspektivplanlægning, der nu er under konkret opfølgning, prøvede vi at arbejde efter den samme praksis, som vi kendte fra det svenske forsvars planlægningssystem. Det vil sige, at vi først skulle søge at opstille og få godkendelse af nogle alternative totalrammer for forsvarsbudgettets udvikling gennem planperioden. Dernæst skulle de udvalgte forsvarsstrukturer omkostningsberegnes. Det lykkedes da også at finde frem til en metode for en nogenlunde samfundsøkonomisk, realistisk vurdering af spillerummet for forsvarsbudgettets udvikling. Med ministeriets godkendelse arbejdede vi med tre alternative budgetter i faste priser, nemlig et uændret niveau samt en variation af budgettets slutværdi på + / -^ 22%, angivende det højeste, henholdsvis laveste planlægningsniveau. Derimod lykkedes det ikke at udføre de omkostningsberegninger af de valgte struktureksempler, som vi stilede imod. Dette skyldtes dels vanskeligheder med at beskrive de alternative freds- og krigsorganisationer og deres aktiviteter på en sådan måde, at de lod sig omkost- ningsberegne, dels rent metodemæssige problemer. Vor traditionelle artsbudgettering slår som bekendt ikke til, når det drejer sig om at udarbejde tværgående, formåls- og organisationsbestemte omkostningsberegninger på en række alternativer, der tillige er behæftet med større eller mindre usikkerhed. Man forsøgte at afgrænse problemstillingen til kun at omfatte investeringssiden, men måtte erkende, at herved forskertsedes muligheden for at afveje mellem f. eks. personel- og materielintensive systemer. Hvis man vil lave fornuftige økonomioverslag, er det altså nødvendigt at se på både investerings- og driftssiden i en indbyrdes sammenhæng.
 
Status.
På nuværende tidspunkt er FKO kommet så langt med sin metodeudvikling, at det første enhedsomkostningssystem, baseret på programbudgetprincipper, som bekendt er sat i drift. Efter det foreliggende omfatter PPB-systemet på det nuværende udviklingsniveau dog ikke investeringssiden. Her skal altså fortsat udføres manuelle beregninger. Dertil kommer, at systemet er opbygget til først og fremmest at støtte de kortsigtede planlægningsfunktioner, og det er derfor tilpasset den nugældende forsvarsorganisation. Systemet kan altså ikke umiddelbart anvendes til langsigtet planlægning eller til beregning af radikalt afvigende forsvarsstrukturers driftsomkostninger. Af bl. a. den årsag har projektledelsen søgt at afgrænse planlægningsarbejdet og de dertil hørende, meget vigtige økonomiberegninger til det absolut nødvendige og tilstrækkelige. Det kan således nævnes, at man — i alt foreløbigt — har forladt den sædvanlige sondering mellem 3 forskellige økonomiske niveauer. Udgangspunktet for alternativplanlægningen i fase 3 er en uændret fortsættelse af vort pris- og lønregulerede budget. Der er altså ikke på nuværende tidspunkt tale om en »nedrustning« i økonomisk forstand. Når det er afdækket, hvad O-løsningen rækker til, er det som nævnt tanken at koncentrere arbejdet om konkrete forslag til merbevillinger.
 
Sammenhængen mellem forsvarets drifts- og investeringsbudget.
Følgende betragtninger er bl.a. afledt af Forsvarskommandoens Perspek- tivplanredegørelse: Man kan næppe være uenige om at mene, at forsvarets behov for at belyse de driftsøkonomiske konsekvenser af fremtidige investeringsbeslutninger er stadig stigende. Det skyldes dels nødvendigheden af at kunne forbedre det rent virksomhedsøkonomiske grundlag for interne beslutninger i en forligsperiode, dels behovet for at kunne vurdere omkostningsudviklingens indflydelse på mulighederne for at realisere kvantitativt angivne styrkemål over en længere årrække. I analyser af denne art må bl.a. indgå undersøgelser af bemanding, uddannelseskrav, træningsmønster o.s.v. — alt forhold, der vedrører de perso- nelorienterede udgifter. Tillige må man se på forbruget af brændstof og ammunition — ikke kun som følge af ændrede tekniske specifikationer, men også som konsekvens af ændret anvendelse af pågældende våbensystemer. Også evt. krav til ændrede normer for teknisk vedligeholdelse skal medind- drages. Det er væsentligt at få alle disse aspekter belyst, fø r man træffer en investeringsbeslutning. Og det er særligt vigtigt at undgå de skævheder i analysearbejdet, der er indbygget i det umiddelbart rådige informationsgrundlags sammensætning og detaljeringsgrad. 
 
I analysearbejdet må også indgå — især ved de store investeringer — en samlet opgørelse af de følgeudgifter, som investeringerne vil trække med sig. Det kan være våben og ildledelsesudstyr, opbygning af krigsreserver af ammunition og reservedele, faciliteter af forskellig art, kommunikationsudstyr og specialuddannelse af betjeningsmandskab og teknikere. Tages disse ting ikke med i forbindelse med den første principielle stillingtagen til beslutningsgrundlaget risikerer man at blive nødt til at foretage en uønsket nedprioritering af senere lagte, men lige så betydningsfulde investeringsbehov. Grundlaget for vore store investeringsbeslutninger kan derfor principielt inddeles i følgende 3 hovedkomponenter: For det første en investeringskal- kule for selve hovedinvesteringen. For det andet en systematisk afdækning af samtlige følgeinvesteringer og for det tredie et overslag over de driftsmæssige konsekvenser. Dette overslag bør principielt omfatte hele det pågældende systems levetid og tage hensyn til systemets operative og uddannelsesmæssige anvendelse og status. En sådan tredelt økonomiberegning kan efter ministeriets opfattelse sidestilles med den økonomiske side af den svenske model for systemplanlægning. Det er vel af de fleste planlæggere og beslutningstagere erkendt, at der på dette område er et stort og endnu udækket behov. I forbindelse med forsvarets store materielanskaffelser bliver det derfor mere og mere påkrævet, at der inden for rammerne af Forsvarets Planlægningssystem (FPS) udvikles en dansk systemplanlægningsmetode, som imødekommer behovet i såvel FKO som departement. Et af de forhold, som aktualiserer behovet for systemplanlægning, er den teknologiske udvikling.
 
En af dens følgevirkninger er ofte en udvidelse af det spekter af opgaver, som visse våbensystemer løser. Ved indførelse af nye våbensystemer til erstatning af gamle bør i beslutningsprocessen derfor medinddrages effektudvidelser, der meget vel kan gå på tværs af de traditionelle, mere eller mindre værns- betonede monopoler på opgaveløsninger.
 
Kan et forsvar anlægge en optimal, økonomisk adfærd?
Man kunne formentlig stille det spørgsmål, om det i offentlige institutioner, der producerer gratis serviceydelser — og især for forsvarets vedkommende — overhovedet er muligt at anlægge en virkelig rationel, økonomisk adfærd som den, erhvervslivet bruger i kampen for at overleve. Forsvaret har jo som bekendt ikke en eksakt målelig nyttefunktion eller de muligheder for at lave input-outputanalyser, som jo er et fundament for virksomhedernes økonomiske overvejelser og dispositioner. 
 
Alligevel kan de fleste vel være enige om, at det — ialtfald i teorien — er muligt at anskue forsvarets investerings- og driftsproblemer analogt med den investeringsadfærd, hvormed man i virksomhederne søger at minimere produktionsomkostningerne. Selvom forsvaret kan komme langt mod målet ad denne vej, bør man dog ikke være blind for den omstændighed, at der også er en række forhold, der i høj grad vanskeliggør bestræbelserne på at skabe, hvad man kunne betegne som en sund forsvarsøkonomi. Man kan her sondre mellem følgende 3 hovedkategorier:
1) Anvendelsen af forsvaret som instrument i den økonomiske politik.
2) Forsvarslovens bindinger vedrørende ressourcefordelingen og
3) Praksis for forsvarsbudgettets fastsættelse og regulering over tiden.
 
Forsvaret som instrument i den økonomiske politik.
Der er vel her tale om forhold, der er ret trivielle og velkendte i alle demokratier. Vi behøver f.eks. blot at tænke på spørgsmål som udflytninger af installationer til områder, der er præget af arbejdsløshed eller som er politisk interessante af andre årsager. Et andet forhold er indflydelse af særlige va- lutamæssige, handels- og udenrigsøkonomiske hensyn på materielkøb i udlandet.
 
Forsvarsloven.
Vender vi os derpå til den gældende forsvarsordning, ses det, at man bl.a. har specificeret:
— Den del af det totale forsvarsbudget, som må bruges til afholdelse af driftsudgifter.
— En særlig betalingsramme for forsvarets investerings- og anlægsudgifter samt visse forskrifter for ansøgning om inden for denne ramme at måtte indgå betalingsforpligtelser. — Personelramme for hæren i krig og fred samt
— Personelramme og visse organisationsbestemmende materielkategorier for søværnet og flyvevåbnet.
 
Gennem disse pålagte restriktioner begrænses forsvarets mulighed for løbende at foretage en økonomisk (og måske også operativt) optimal allokering af de ressourcer, der er samlet anvist til forsvarsformål. Ved kun at vurdere materielanskaffelserne inden for et givet materielbudget er det ikke muligt at anlægge erhvervslivets driftsøkonomiske adfærd, fordi den forudsætter, at overvejelserne foretages inden for en totalramme, der også omfatter driftsbudgettet. Sondringen mellem drifts- og investeringsrammer samt grundlaget og reglerne for budgettets prisreguleringer har endvidere den uheldige virkning, at den vanskeliggør en substitution mellem personel- og materielintensive materielog våbensystemer, som den relative prisudvikling tilsiger. Den lovgivningsmæssige fastsættelse af personelrammer og »materielmæs- sige styrkemål« for de enkelte værn besværliggør også en økonomisk hensigtsmæssig substitution inden for og mellem værnene i den tidsperiode, der i reglen er knyttet til forsvarsordningen. På den anden side må det konstateres, at de økonomiske rammer for forsvaret kun er gældende i en årrække, der står i skærende kontrast til den tidshorisont på 20—30 eller endnu flere år, der kendetegner investeringsbeslutningerne.
 
Reglerne for budgetrammen indebærer endvidere, at der skal afholdes stort set lige store udgifter hvert finansår i en gældende forsvarsforligsperiode uden mulighed for overførsler mellem de enkelte finansår, der jo set fra et økonomisk synspunkt er helt vilkårlige. Det er klart, at den heri lagte, kraftige begrænsning af den økonomiske fleksibilitet ofte forhindrer forsvaret i at akceptere økonomisk fordelagtige tilbud på materielsystemer, som man har et — omend ikke akut — behov for at anskaffe. Dette forhold er særlig føleligt, når man som vi i reglen er tvunget til importkøb i et antal, der kun er marginalt i forhold til den internationale våbenhandel og produktion.
 
Budgetrammens størrelse og regulering.
I sin kerne er problemet omkring fastsættelse og regulering af forsvarsbudgettet vel egentlig et spørgsmål om en af følgende 3 principielle løsninger:
1) Tildeling af en bestemt andel af de ressourcer, der totalt er til rådighed for samfundet, f. eks. målt i forhold til bruttonationalproduktet.
2) Fastholdelse af et bestemt, absolut effektniveau eller
3) Opretholdelse af den relative forsvarseffekt.
 
I forsvarspolitikken er problemet vel primært koncentreret om de to sidstnævnte spørgsmål. Hvis man ønsker, at forsvaret skal bevare et givet effektniveau, må man regulere budgettet efter et bestemt index, der afledes af pris-, løn- og omkostningsudviklingen i øvrigt. Med vor høje importkvote må en sådan regulering også tage hensyn til udviklingen på valutamarkedet. I Norge har man i forbindelse med den netop afsluttede langtidsplanlægning foretaget nogle undersøgelser af spørgsmålet vedrørende kompensation for den reale prisudvikling. Undersøgelserne har bl.a. vist, at det for at vedligeholde det nugældende, såkaldte forsvarsvolumen, er utilstrækkeligt blot at regulere forsvarsbudgettet for inflationsudviklingen. Det er nødvendigt at indbygge en realvækst ud over kompensation for inflationen. For dr//M>udgettet har man fundet frem til, at realløn- og arbejdstidsudvikling m.v. indebærer behov for en gennemsnitlig realvækst på ca. 1,9% p.a. uden ændringer af nugældende forsvarsstruktur og aktivitetsmønster. For så vidt angår materielinvcsteringer har nordmændene også fundet ud af, at den teknologiske udvikling indebærer, at relativt ukompliceret materiel er underkastet en årlig prisstigning på ca. 2,5%, målt i faste priser. Det vil alt andet lige sige, at stykprisen for nyt materiel for hver udskiftning (generationsskifte) vil være øget til ca. det dobbelte, målt i faste priser, for våben og materiel, der blot skal udføre samme funktion som hidtil. For mere avanceret udstyr, f.eks. kampfly og missiler m.v., er den tilsvarende prisstigning ca. 5% om året, hvilket indebærer, at stykprisen omtrent 3-dobles pr. generationsskifte, hvortil så kommer den inflatoriske prisudvikling.
 
Med en fordeling af et forsvarsbudget med lA til investeringer og 2A til drift kan herefter konkluderes, at hvis man blot ønsker at fastfryse en for- svarsordnings nugældende sammensætning, absolutte effekt og fredstidsak- tivitet, ja, så skal budgettet øges med ca. 2% om året ud over, hvad inflationen bevirker. Vort forsvarsbudget reguleres som bekendt for pris- og lønudviklingen. I denne reguleringsordning er også indbygget kompensation for reallønstigninger, men der reguleres ikke for stigende forbrug af f.eks. brændstof og ammunition i fredstid. Der er ej heller ved regulering af budgettet taget hensyn til den reale prisstigning, der skyldes den teknologiske udvikling.
 
Vender vi os herefter til spørgsmålet om at fastholde en given forsvarsord- nings relative effekt over tiden er det klart, at man her må tage udgangspunkt i trusseludviklingen. I disse år bedømmes netop WAPA’s konventionelle, militære effekt at være stigende. Skal forsvaret kunne holde trit med en sådan udvikling, må man — alt andet lige — altså øge forsvarets effekt kvalitativt eller kvantitativt eller gennem en kombination deraf. Det kan gøres ved enten at udbygge den nugældende organisation eller gennem en reorganisering, der sigter på at dirigere ressourcerne netop derhen, hvor deres anvendelse giver størst effektmæssigt udbytte. I NATO’s langtidsplanlægningsprogram har man valgt den første fremgangsmåde og har her yderligere begrænset sig til i hovedsagen kun at satse på, hvad man betegner som nødvendige kvalitative forbedringer af medlems- nationernes forsvar for at fastholde det relative, konventionelle styrkeforhold. Man røber næppe nogen hemmelighed ved at sige, at alene de økonomiske konsekvenser af LTDP-anbefalingerne indebærer et behov for en realvækst af forsvarsbevillingerne — især af investeringerne — der naturligvis er højere end de 2% pr. år, der før blev nævnt som en forudsætning for blot at fastholde en nugældende ordnings absolutte effekt.
 
Sammenfattende bemærkninger.
Disse betragtninger peger mod følgende sammenfattende konklusion: Dersom sikkerhedspolitikken ønskes fastholdt, må det være et af sikkerhedspolitikkens hovedproblemer at søge vort områdes relative forsvarseffekt bevaret. For forsvarspolitikken betyder dette, at merprisen for at realisere den sikkerhedspolitiske målsætning skal minimeres. Vi har set, at hvis man blot ønsker at fastfryse en eksisterende forsvarsorganisation uden i egentlig forstand at øge dens effekt, så vil det være nødvendigt at lade forsvarsbudgettet stige med ca. 2% om året. Hvis en eksisterende forsvarsorganisation skal bevare sin relative effekt over for en stigende trussel, bliver det yderligere nødvendigt at lave kvantitative og/eller kvalitative forbedringer, som indebærer, at budgettet skal øges med mere end de før nævnte 2°7o om året i faste priser. I NATO’s seneste Ministerial Guidance har man som gennemsnit for hele alliancen angivet, at denne realvækst for tiden bør være mindst 3% pr. år. Hvad vi ikke ved, er, om man ved at ændre freds- og krigsorganisationens sammensætning og ressourcefordeling kan holde trit med trusseludviklingen for en mindre udgiftsstigning end de 3% eller mere pr. år. At undersøge netop- dette forsvarsøkonomiske problem i en BALTAP-sammenhæng må utvivlsomt opfattes som en af langtidsplanlægningens hovedopgaver.
 
 
 
 
 
PDF med originaludgaven af Militært Tidsskrift hvor denne artikel er fra:
PDF iconmilitaert_tidskrift_108_aargang_mar.pdf
 
 
 

Litteraturliste

Del: