Forsvarskommissioner i dansk politik efter anden verdenskrig

 

Foto: Forsvaret.dk

De overordnede funktioner
Nedsættelsen af Forsvarskommissionen af 1997 retter naturligt søgelyset mod den
rolle, som forsvarskommissioner spiller i udformningen af dansk forsvarspolitik.
Uden at komme nærmere ind på baggrunden for den siddende forsvarskommission
viser erfaringen, at forsvarskommissioner kan blive nedsat med meget forskellige
begrundelser og med henblik på at løse ganske forskellige opgaver.
Groft taget kan forsvarskommissioner have to hovedopgaver; de kan blive
nedsat for at løse enten et forsvarspolitisk eller et indenrigspolitisk problem. Den
første førstnævnte opgave vil naturligvis altid være den officielle - den, der nedfældes
i kommissionens kommissorium. Den indenrigspolitiske opgave vil normalt
kun stå på kommissionens skjulte dagsorden, uanset at den meget vel kan være den
egentlige opgave.
De problemer, som forsvarskommissioner nedsættes for at løse, skal være af et
vist omfang, d.v.s. så omfattende eller vanskeligt håndterbare, at de ikke kan klares
i den løbende justering af dansk forsvarspolitik, der finder sted med udgangspunkt
i forsvarsforlig og udarbejdelse og vedtagelse af forsvarslove. De skal være større,
end folketingets stående forsvarsudvalg eller de uformelle følgeudvalg, som til tider
har fulgt forsvarsforligenes implementering, kan håndtere. Derfor er forsvarskommissioner
også ret sjældne fænomener; vi har netop taget hul på den fjerde efter
anden verdenskrig. Der skal dog gøres opmærksom på, at der før indførelsen af de
stående udvalg i begyndelsen af 1970'erne ved visse lejligheder har været nedsat
særlige parlamentariske forsvarsudvalg med opgaver, der minder om forsvarskommissioners,
f.eks. i 1955 og 1965.
 

De forsvarspolitiske funktioner
De forsvarspolitiske begrundelser for at nedsætte forsvarskommissioner kan igen
være forskellige. Den klassiske baggrund er, at der er sket omfattende ændringer i
de ydre omgivelser, som på dramatisk vis har ændret forudsætningerne for den
hidtil førte udenrigs- og forsvarspolitik. Det vil være tilfáeldet efter store krige som
de to verdenskrige eller den kolde krig. Den gamle fjende kan være forsvundet, enny fjende kan være kommet til, den internationale konstellation kan være afgørende
forandret, etc. Der opstår herved et naturligt behov for at gennemtænke de forsvarspolitiske
konsekvenser heraf på en grundigere måde, end de organer, der normalt
er involveret i forsvarspolitikken, kan gøre det.
Ændringer i de ydre omgivelser kan også have en mere gradvis og kumulativ
karakter, hvor en mere glidende ændring af de ydre vilkår efterhånden når til et
punkt, hvor der bliver behov for en ny gennemtænkning af balancen mellem det
eksisterende forsvar og dets omgivelser. Der vil derfor også i mere rolige perioder
kunne opstå et periodisk behov for at se forsvaret efter i sømmene.
Ved siden af ændringer i de ydre omgivelser kan begrundelsen for at nedsætte
en forsvarskommission også at være den at tage højde for, at der er sket omfattende
ændringer inden for forsvaret selv. Det kan være en dramatisk svækkelse som den,
der forårsagedes af den tyske besættelse, der udslettede det i forvejen svage danske
forsvar. Men der kan også være tale om en mere snigende svækkelse af forsvaret
over en længere periode, f.eks. på grund af en manglende budgetudvikling, som på
et tidspunkt kan kumulere til et problem, der kræver en mere omfattende løsning.
Der kan være tale om en snigende forældelse af materielapparatet, stigende spændinger
mellem strukturer og deres indhold m.v. - problemer, der er alt for velkendte
i dansk forsvarsplanlægning.
 

De indenrigspolitiske begrundelser
Som nævnt kan nedsættelsen af en forsvarskommission dog også have rent
indenrigspolitiske årsager og motiver. Ændringer i de indenrigspolitiske magtforhold
kan være et vigtigt motiv. Det var baggrunden for Forsvarskommissionen af
1902, der blev nedsat, efter at Venstre var kommet til magten og ønskede at gøre op
med årtiers Højre-forsvarspolitik - men uden at have et klart billede af hvordan. Der
er næppe heller helt tilfældigt, at tre af efterkrigstidens fire kommissioner er nedsat
af regeringer med radikal deltagelse. I alle tilfælde er det sket med aktiv radikal
tilskyndelse og som led i partiets håndtering af et vanskeligt politikområde.
Man kan også forestille sig forsvarskommissioner nedsat for at at afværge eller
afslutte en politisering af forsvarspolitikken og sigtende mod at (gen)skabe konsensus
i det forsvarspolitiske miljø. Det var en af de funktioner, som 1988-kommissionen
havde, og som den løste på udmærket vis. Et eksempel på en mindre heldig
øvelse er Dyvig-udvalget i 1984/85, der viste, at en afpolitisering via kommission
eller udvalg kun kan virke, hvis der på forhånd er en ægte vilje hertil.
En mere problematisk fremgangsmåde er at nedsætte en kommission med
henblik pä at udskyde beslutninger, som regeringen ikke kan blive enig om internt.
Kommissionens hovedfunktion bliver derved at være "syltekrukke,,. Kommissionen
af 1902 fik ufortjent dette prædikat på sig, og i nyere tid er 1969-kommissionen -
med større ret - blevet kritiseret for at være en syltekrukke, der skulle dække over
intern uenighed i VKR-regeringen og udskyde delikate forsvarspolitiske beslutnin
ger til et senere, mere opportunt tidspunkt.
 

Kommissorier
Forsvarskommissioners kommissorier defineres mere eller mindre bredt og mere
eller mindre operativt. 1946-kommissionens opdrag var yderst konkret, nemlig "at
udarbejde en samlet plan med tilsluttende lovforslag for ordningen af Danmarks
fremtidige forsvar som suveræn stat og under hensyntagen til dets stilling som
medlem af De Forenede Nationers organisation". Desuden skulle Kommissionen
tage stilling til det fremtidige samvirke mellem forsvarets enkelte dele, til forsvarets
relationer til udenrigstjenesten og statens civile administrationsgrene samt til
samarbejdet mellem forsvarets tekniske virksomheder og industrien.(l)
1946-kommissionens fortsættelse af 1950 havde en lige så konkret opgave,
nemlig "at udarbejde betænkninger med tilsluttende lovforslag for forsvarets
ordning i tilslutning til de i lov nr. 242 af 27. maj 1950 om forsvarets ordning ....
givne bestemmelser".(2)
1969-kommissionens kommissorium var bredere og samtidig vagere defineret.
Kommissionen skulle på gründlag af Seidenfaden-udvalgets overvejelser (som
afsluttedes i 1970) drøfte, om disse gav anledning til ændringer af den fremtidige
målsætning for dansk forsvar. Dertil skulle kommissionen foretage en uafhængig
analyse af forsvarets våbenmæssige sammenhæng, herunder om dækningsstyrken
i videre omfang skulle baseres på stampersonel. På grundlag heraf kunne
Kommissionen fremsætte forslag til evt. ændringer i forsvarets organisation og
våbenmæssige sammenhæng. Kommissionen skulle desuden følge det foregående
rationaliseringsarbejde og evt. fremsætte forslag til nye rationaliseringsområder,
ligesom den skulle følge arbejdet med effektivisering af mandskabsuddannelse og
fremkomme med forslag herom.(3) Arbejdet sigtede altså ikke direkte mod ny
forsvarslovgivning, men havde mere generel udredningskarakter.
1988-kommissionens kommissorium lå midt imellem 1950 og 1969, dvs.
mellem almindelig udredning og lovforberedelse. Kommissionen skulle på grundlag
af en folketingsbeslutning af 30. juni 1988 overveje ændringer i forsvarets
fremtidige målsætning og dets sammensætning i freds- og krigstid. Folketingsbeslutningen
havde defineret kommissionens opgave til senest udgangen af 1989
at kulegrave forsvarets opgaver i lyset af den teknologiske udvikling og udviklingen
mellem Øst og Vest. Dens redegørelser skulle specifikt kunne danne grundlag for
en evt. genforhandling af forsvarsbudgettet for 1991 samt indgåelse af forsvarsforlig
for de følgende år. Kommissoriet bestemte yderligere, at kommissionen skulle
tage stilling til betydningen af den våbenteknologiske udvikling for forsvarets
opgaver og struktur, vurdere forsvarsbudgettets deling mellem personel- og
materieludgifter og mellem værnene indbyrdes, samt undersøge veje til at styrke de
kampafgørende enheder.(4) (5)
Ovenstående viser, at forsvarskommissioner kan have tre hovedtyper af
kommissorium: 1) at udarbejde forslag til lovgivning, 2) at forberede forsvarsforlig,
og 3) at gennemføre mere generelle udredninger af forsvarspolitiske problemstillinger.
 

Nedsættelsen af forsvarskommissioner?
Forsvarskommissioner kan nedsættes på forskellig vis. Forsvarskommissionen af
1946 blev nedsat af Rigsdagen ved lov af 11. april 1946, og dens fortsættelse,
Kommissionen af 1950, blev ligeledes nedsat ved lov. Forsvarskommissionen af
1969 blev derimod nedsat af regeringen i henhold til betænkning af 28. maj 1969
til forsvarsloven af samme år, hvori et flertal bestående af regeringspartierne (VKR)
henstillede til regeringen, at der blev nedsat en forsvarskommission til behandling
af nogle af de spørgsmål, som havde været rejst under udvalgets behandling af
lovforslaget. Kommissionen blev ikke nedsat i enighed mellem de traditionelle
forsvarsforligspartier, idet Socialdemokratiet beklagede, at kommissionsarbejdet
ville gøre det umuligt at gennemføre en ønsket revision af forsvaret i indeværende
regeringsperiode.
Forsvarskommissionen af 1988 hvilede på en folketingsbeslutning vedtaget af
et bredt flertal i Folketinget i juni, hvor kun Socialistisk Folkeparti stemte imod,
mens 1997-kommissionen er nedsat i henhold til forsvarsforliget af 1995 mellem
de daværende regeringspartier (SD, RV og CD) og de konservative.
Omend den konkrete procedure varierer lidt, synes den normale procedure at
være den, at forsvarskommissioner nedsættes af regeringen, men i tæt samarbejde
med de partier, der indgår i det traditionelle forsvarspolitiske flertal; 1969-
kommissionen falder dog uden for dette billede.
Udpegningen af medlemmer sker oftest efter after aftale mellem partierne.
1946- og 1950-kommissionens medlemmer blev direkte udpeget af Rigsdagens
partier efter grundlovens §45 (bortset fra formanden, der udpegedes af regeringen),
mens senere kommissioner formelt er udpeget af regeringen, idet partierne dog har
bevaret retten til suverænt at udpege deres egne repræsentanter i Kommissionen. De
øvrige medlemmer udpeges af regeringen i snævert samarbejde med partierne.
 

Forsvarskommissioners sammensætning
Eftersom forsvarskommissioner beskæftiger sig med et traditionelt og omstridt
lovgivningsområde, er det naturligt, at de politiske partiers repræsentanter er centralt
placerede i dem. Dette i modsætning til de to sikkerhedspolitiske udvalg, der
har været nedsat i efterkrigstiden, nemlig Seidenfaden-udvalget (1968-70) og
Dyvig-udvalget (1984). Seidenfaden-udvalget var et embedsmandsudvalg tilsat
enkelte civile sikkerhedspolitiske eksperter, mens Dyvig-udvalget var et rent
embedsmandsudvalg.
1946-kommissionen derimod var et rent partipolitisk kommission bestående af
forsvarsministeren (formand) plus 20 medlemmer af Rigsdagen, udpeget ved
forholdstalsmetode. Samme procedure blev fulgt, da Kommissionen blev nybeskikket
i 1950. Senere kommissioner har ligeledes haft væsentlige indslag af politikere,
men således at alle partier uanset størrelse har én repræsentant, bortset fra
Socialdemokratiet, der har haft (og har) to. 1 1997-kommissionen har partierne desuden
kunnet udpege suppleanter til deres medlemmer i udvalget med fuld deltagelse
i kommissionens arbejde.
Mens politikerne har haft den afgørende position i efterkrigstidens kommissioner,
har militære og civile sagkyndige med tiden fået en mere fremtrædende
placering. 1946-kommissionen havde udover de ordinære medlemmer 10 tilforordnede
sagkyndige uden stemmeret. Udover en repræsentant for udenrigstjenesten var
der tale om 3 fra hæren, 3 fra søværnet og 3 fra disses flyvetjenester. To af de
tilforordnede repræsenterede officiantgruppen, resten den militære ledelse/ekspertise.
I forbindelse med nybeskikkelsen af Kommissionen i 1950 forsvandt de
tilforordnede, idet Kommissionen nu fik lejlighed til at indhente ønskede udtalelser,
redegørelser m.v. fra forsvarets øverste myndigheder.(ö) Den var således en ren
politikerkommission.
Ved nedsættelsen af 1969-kommissionen blev de sagkyndige medlemmer på
lige fod med politikerne. Af Kommissionens ialt 20 medlemmer fik folketingspartieme
fik hver et medlem, Socialdemokratiet dog to, ialt 6. Derudover fik Kommissionen
seks militære medlemmer, hvoraf de fem repræsenterende forsvarets øverste
ledelse (chefen for forsvarets operative styrker, hærchefen, flådechefen, chefen for
Karup flyvestation samt en repræsentant for hærkommandoen), mens den sidste
repræsenterede de værnepligtige. Desuden sad der to repræsentanter for Forsvarsministeriet,
deriblandt kommissionens formand, departementschef Langseth, mens
Udenrigsministeriet var tilstede med en tilforordnet udenrigsråd, der altså ikke var
ordinært medlem af kommissionen. Endelig havde Kommissionen 7 civile medlemmer,
hvoraf dog i hvert fald tre havde et kendt partipolitisk tilhørsforhold. Ingen
af disse syv kunne betegnes som sikkerheds- eller forsvarspolitiske eksperter; de
repræsenterede snarere en pædagogisk ekspertise - formentlig som en afspejling af
kommissoriets vægt på uddannelsesmæssige spørgsmål. Det særegne ved 1969-
kommissionen var dette forhold samt det forhold, at de værnepligtiges interesser for
første og sidste gang var repræsenterede i en forsvarskommssion.
1988-kommissionen fulgte tildels dette mønster. Folketingspartierne var igen
repræsenteret med hver et medlem, Socialdemokratiet dog med to - ialt 9 politiske
repræsentanter. Forsvarets ledelse var nu repræsenteret med 6 mand: chefen for
forsvarets operative styrker, chefen for forsvarsstaben, chefen for Søværnets
Operative Kommando, chefen for FE, stabschefen ved Hjemmeværnet, samt en
bataljonsshef, der nærmest repræsenterede det forsvarsintellektuelle miljø. Forsvarsministeriets
departementchef (Michael Christiansen) var som i 1969 formand
for Kommissionen, men nu som eneste departementale repræsentant. Blandt de
særligt sagkyndige medlemmer af Kommissionen fik Udenrigsministeriet nu to
repræsentanter, mens RAG (Forsvarsministerens Rådgivnings- og Analysegruppe)
stillede to medlemmer. Derudover sad der tre civile medlemmer, hvoraf de to må
betegnes som sikkerhedspolitiske eksperter. Det var således første gang, civil
sikkerhedspolitisk ekspertise var repræsenteret i en forsvarskommission - et forhold,
der yderligere blev styrket i og med, at der nedsattes tre separate udredningsgrupper
til at foretage de grundlæggende studier. I dette arbejde blev inddraget såvel sagkyndige
embedsmænd som eksterne sikkerhedspolitiske eksperter. Derimod blev
det ved ét forsøg (i 1969) på at inddrage en repræsentant for personelgrupperne (de
værnepligtige). Siden 1969 har man bevidst holdt organisationsrepræsentanter ude
af den egentlige kommission, idet der dog er skabt muligheder for, at de kan give
deres synspunkter til kende.(7)
Politikerne har således udgjort kernen i efterkrigstidens forsvarskommissioner.
Dette står i en vis modsætning til kommissioner nedsat i andre spørgsmål, hvor
politikerne som regel ikke er med. Dette hænger givetvis sammen med forsvarskommissionemes
tætte opkobling til den egentlige forsvarslovgivning og formentlig
også med politikernes uvilje mod at slippe grebet om dette sensitive område.
Andre kememedlemmer er forsvarets ledelse og forsvarsministeriets departementschef.
Over tid en tendens til også at inddrage sikkerhedspolitiske eksperter både det
politisk-administrative system og fra universitets- og institutmiljøet.
Disse ændringer hænger givetvis sammen med ændringer i forsvarspolitikkens
rolle i dansk sikkerhedspolitik og med det sikkerhedspolitiske miljøs ekspansion.
Tidligere opfattedes forsvarspolitikken som et relativt afgrænset politikområde, der
var et eksklusivt anliggende mellem politikerne og deres fagligt sagkyndige rådgivere,
dvs. den militære ledelse. Siden da har flere udviklingstendenser gjort sig
gældende:
For det første er forsvarspolitikken i medfør af NATO-medlemskabet blevet en
del af et bredere policy-område, sikkerhedspolitikken, som også griber ind over
andre ministeriers ressorter. Dette har bevirket, at Udenrigsministeriet er blevet en
vigtig interessent, og det ligger også i tråd hermed, at Statsministeriet for første
gang er repræsenteret i den nye forsvarskommission.
For det andet er forsvarspolitikkens eksterne forudsætninger blevet langt mere
fremtrædende end tidligere. Ikke mindst i forbindelse med afviklingen af den kolde
krig er opmærksomheden over for ændringer i de ydre omgivelserne skærpet, og det
giver den udenrigspolitiske ekspertise en større vægt i sammnehængen.
For det tredje er der gradvis i Danmark udviklet en ekstern sikkerhedspolitisk
ekspertise, der kan give et kvalificeret analytisk input i den forsvarspolitiske
diskussion.

Efterkrigstidens kommissioner
Uanset at der kan påpeges visse generelle træk og visse udviklingstrends for
efterkrigstidens forsvarskommissioner har de samtidig hver deres særtræk, som nu
skal analyseres.
 

Forsvarskommissionen af 1946
Baggrunden for nedsættelsen af Forsvarskommissionen af 1946 var ligetil.
Forsvaret var efter krigen i en yderst elendig forfatning; man manglede stort set alt.
Der var under krigen købt noget materiel i Sverige til Hæren, og i det første
efterkrigsår havde briterne leveret material til den indledende udrustning af rekrutter
og til brug for Tysklandsbrigaden, men det forslog ikke til opbygningen af hæren
fra bunden af.
Flåden rådede medio 1946 "næsten udelukkende (over) auxiliær-materiel af
ringe krigsmæssig værdi",(8) mens flyvertropperne havde bestilt, men ikke fået
leveret moderne fly. Kommissionens opgave var derfor grundlæggende at overveje,
efter hvilke retningslinier og med hvilket materiel det danske forsvar skulle
genopbygges.
Et andet motiv for nedsættelsen var den endnu uafklarede internationale
situation. I 1946 så de fleste fortsat FN som den mest realistiske internationale
kontekst for dansk forsvar og som på den ene eller anden måde dimensionerende
eller retningsgivende for dette. FN's situation måtte dog først afklares, før der kunne
træffes definitive beslutninger på grundlag af FN-medlemskabet.
Situationen var således præget af på den ene side stor usikkerhed omkring den
internationale konjunktur og på den anden side et stærkt behov for at træffe hurtige
beslutninger med henblik på at skabe i hvert fald grundstammen til et nationalt
forsvar. Kommissionens drøftelser påvirkedes af disse modsatrettede tendenser og
fik derfor et ujævnt forløb, der yderligere underbyggedes af, at den indledende
konsensus mellem partierne hurtigt gik i opløsning.
Kommissionen indledte sit arbejde med at skabe en oversigt over status quo i
forhold til forsvarsordningen af 1937 og besluttede på grundlag heraf i november
1946 at iværksætte en materielmæssig opbygning over tre år inden for 1937-
rammerne uden at afvente sit forslag om en endelig forsvarsordning. Forslagene
hertil indkom fra værnene i begyndelsen af 1947 og beløb sig for hærens vedkommende
til ca. 945 mill. kr., for søværnet ca. 306 mill. og for luftvåbnet ca. 345
mill. kr. - ialt ca. 1.6 mia. kr., et efter tidens målestok helt astronomisk beløb. 3-års
planen blev derfor lagt ad acta, og i stedet gennemførte rigsdagen i foråret 1947 en
midlertidig bemyndigelseslov for forsvarets udbygning.
Under forhandlingerne herom dukkede de gamle forsvarspolitiske skillelinier
op igen. Den radikale forsvarsordfører Johs. Christiansen udtrykte således som den
radikale opfattelse, "at de militære opgaver i et land som Danmark bør indskrænkes
til det mindst mulige, ganske simpelt fordi dette land nu engang er ude af stand til
at være med i det kapløb, som større stater .. foretager"(9). Under disse omstændigheder
svandt Knud Kristensen-regeringens (1945-47) tilskyndelse til at gøre noget
alvorligt for forsvaret, og det blev først under den efterfølgende Hans Hedtoftregering
(1947-50), at blev tilført kommissionsarbejdet ny fremdrift.
1. marts 1948 pålagde den nye forsvarsminister Rasmus Hansen (Soc.dem.)
således de militære chefer at udarbejde et forslag til ny forsvarsordning, som kunne
være udgangspunkt for det videre arbejde i Kommissionen. Forudsætningerne for
forslaget skulle bl.a. være, at det holdt sig inden for en årsramme på 242 mill. kr.
De militære chefer svarede ved i juni 1948 at fremsende forslag, der forudsatte
årsbudgetter på ca. 392 mill. kr., ekskl. nyanskaffelser til hæren. Da forslaget ikke
var i overensstemmelæse med direktivet, blev cheferne pålagt at udarbejde et nyt
forslag, der respekterede den givne budgetramme. Dette skete, men med den bemærkning,
at en ansvarlig ordning ikke kunne opstilles for 242 mill. kr.
På dette tidspunkt træneredes forhandlingerne i kommissionen atter, ikke blot
på grund af de klart manifesterede uoverensstemmelser mellem de militære og
politiske synspunkter, men nok så meget på baggrund af overvejelserne om et
nordisk forsvarsforbund, som - hvis det realiseredes - ville skabe helt nye rammebetingelser
for dansk forsvar. Eneste foreløbige resultat blev hjemmeværnsloven af
1948.
Først efter Atlantpagt-beslutningen i marts 1949 blev arbejdet i kommissionen
genoptaget. Det skete i tre mindre udvalg, et femmandsudvalg ledet af forsvarsministeren
til drøftelse af den kommende forsvarsordning, et 8-mandsudvalg vedr.
personelspørgsmål og et 8-mandsudvalg vedr. Folk og Værn. Ingen af disse havde
repræsentation af kommissionens kommunistiske medlem, hvilket formentlig var
en vigtig ti at at arbejdet nu koncentreredes i mindre grupper og især i femmandsgruppen,
der foruden ministeren talte de fire såkaldte demokratiske partiers forsvarsordførere.
Arbejdet samlede sig i første omgang om organisatoriske og ledelsesmæssige
spørgsmål. I en udtalelse af 29. juni 1949 opregnede kommissionen grundprincipperne
i en ny forsvarsordning (et treværnsforsvar ledet af en forsvarschef), der blev
suppleret med en ny vedtagelse vedr. organisatoriske forhold af 20. januar 1950.
Dette førte i foråret 1950 videre til et forslag til lov om forsvarets ordning, der
udelukkende drejede sig om ledelsesmæssige forhold, og som blev vedtaget i
kommissionen af Atlantpartiernes medlemmer, mens de to radikale medlemmer tog
forbehold, og kommunisten Alfred Jensen var fraværende. Derefter afsluttede Kommissionen
sit arbejde med at skrive betænkning den 15. april 1950.
1946-kommissionen havde således kun løst den ledelsesmæssige side af
forsvarets nyordning, hvilket først og fremmest skyldtes, at NATO-planlægningen
i de nedsatte regionale planlægningsgrupper endnu ikke var færdiggjort.

De reorganiserede forsvarskommision af 1950
I forbindelse med vedtagelsen af den første forsvarslov blev det bestemt at
reorganisere 1946-kommissionen med henblik på at udarbejde forslag vedr.
værnenes forhold, m.v., dvs. den indholdsmæssige side af forsvaret. Den reorganiserede
kommission, der i høj overlappede den gamle, men ikke havde kommunistisk
deltagelse, blev nedsat i november 1950 med den nye forsvarsminister
Harald Petersen (V) som formand. Allerede den 25. maj 1951 kunne den skrive en
omfattende betænkning, hvilket givetvis afspejlede det forarbejde, der var gjort i
dens forgænger, men også det forhold, at de ydre rammer for dansk forsvarsplanlægning
nu var faldet på plads med afslutningen af NATO's indledende planlægningsarbejde.
Arbejdet i den reorganiserede kommission havde to hovedemner, en personelordning
og en ordning af forsvarets overordnede organisation. Et forslag til lov om
forsvarets ordning (personellet ved værnene, korpsene, m.fl.) blev vedtaget i
kommissionen i foråret 1951 af Atlantpartiernes medlemmer, mens de radikale medlemmer
havde en række kritiske enkeltbemærkninger. Forslaget blev derefter vedtaget
i Rigsdagen i juni 1951.
Bagrunden for overvejelserne om forsvarets organisatoriske forhold var
NATO-vedtagelsen i 1950 om at opstille en integreret fælles styrke i Europa under
en fælles øverstkommanderende. Opgaven var hermed at skabe en forsvarsordning,
der på effektiv måde kunne indgå i denne styrke. Dette hensyn udmøntedes i en
række principper, som kommissionen lagde til grund for sit forslag til lov om
forsvarets^ordning (sammensætningen af værnene, korpsene m.fl.)> som flertallet -
imod de to radikale medlemmer - vedtog i maj 1951, og som efterfølgende blev
vedtaget i Rigsdagen.
Kommissionens principper understregede i endnu højere grad end 1950-loven
enhedsprincippet i dansk forsvar. Forsvaret skulle dimensioneres efter de krav, som
forsvaret af dansk område stillede, bl.a. med hensyn til beredskab over for uvarslet
angreb, og således at der skabtes det bedste grundlag for dansk deltagelse i det
vesteuropæiske forsvar. Dette bidrag skulle tage rimeligt hensyn til landets økonomiske
evne og svare så nært som muligt til de øvrige Atlantmagters bidrag.
Indkaldelser og uddannelse skulle sigte på en tilsvarende organisatorisk og
uddannelsesmæssig standard som i de øvrige Atlantmagter, og udbygningen ske i
det hurtigst mulige tempo og til den grænse, som amerikanske våbenleverancer og
supplerende danske indkøb gjorde muligt.
1950-kommissionen sluttede sit arbejde i maj 1951 efter ialt fem års kommissions
arbejde. Når det tog så lang tid, skyldtes det primært, at den internationale
baggrund for forsvaret forblev uafklaret indtil slutningen af 1950, hvor den
indledende NATO-planlægning i Europa var slut, og hvor det amerikanske våbenhjælpsprogram
var på plads. Hermed løstes en del af de ressourcemæssige problemer,
som hidtil havde vanskeliggjort enighed mellem de militære og politiske
instanser, både gennem udsigten til væsentlige tilførsler af moderne våben udefra
og ved ophøret af den politiske modstand mod markant forøgede forsvarsbevillinger.
Kommissionen skabte med forsvarslovene af 1950 og 1951 grundlaget for den
forsvarsstruktur, der blev gældende under hele den kolde krig, og som først i
1990'erne er blevet afgørende modificeret.
De to betænkninger af 1950 og 1951 vidner om et grundigt arbejde. Men
indsatsen lå fortrinsvis på det "forsvarstekniske" plan. Bredere sikkerhedspolitiske
analyser lå uden for kommissionens regi, og det samme gjaldt eksplicitte overvejelser
over, hvad de nye rammer for dansk forsvarspolitik konkret indebar. Sådanne
overvejelser blev utvivlsomt gjort i forsvarets ledelse, men de fandt ikke vej til
kommissionens betænkninger.
 

Forsvarskommissionen af 1969
Baggrunden for Forsvarskommissionen af 1969 var meget forskellig. Der kunne
givetvis i slutningen af 1960'eme hentes argumenter i den internationale udvikling
for at se forsvaret efter i sømmene, f.eks. det forhold, at afspænding med Harmelrapporten
af 1967 nu var blevet en del af NATO's program. Der kunne ligeledes
findes forsvarspolitiske argumenter for en kommission, f.eks. i det forhold, at
bortfaldet af den amerikanske og canadiske våbenhjælp truede med udhule den
struktur, der var blevet fastlagt i 1950- og 1951-lovene. Desuden løb forsvaret i
slutningen af 1960'eme ind i en række personelproblemer. Kritikken af mandskabsuddannelsen
og værnepligten var voksende, og der fremkom krav om en mere
effektiv uddannelse, kortere værnepligt og - som en konsekvens heraf - om en øget
anvendelse af stampersonel i forsvaret. Desuden stod man over for et voksende
militærnægterproblem.
Disse spørgsmål indgik også i kommissionens kommissorium. Men den
væsentligste baggrund må søges på det indenrigspolitiske plan. Efter folketingsvalget
i januar 1968 havde VKR-partieme for første gang nogensinde dannet en fælles
regering under Hilmar Baunsgaards (RV) ledelse. Under forhandlingerne herom
havde forsvaret voldt store problemer, men resultatet var blevet enighed om at søge
besparelser på forsvarsbudgettet på ca. 125-150 mill. kr.(10) Socialdemokratiet, der
i sagens natur ikke kunne inddrages i beslutningen, så aftalen som et alvorligt
tillidsbrud og påpegede, at partiet aldrig i sine regeringssonderinger, senest med SF
i 1966, havde villet acceptere indgreb i de løbende forsvarsforlig. Konsekvensen
blev, at Socialdemokratiet opsagde det gældende forsvarsforlig og krævede en
grundlæggende kulegravning og revision af forsvarslovene. Dette krav var det
imidlertid vanskeligt for den indbyrdes uenige regering at imødekomme. I stedet
gjorde den tre ting.
For det første nedsatte den i juni 1968 Seidenfaden-udvalget til at foretage "en
samlet undersøgelse og vurdering af Danmarks sikkerhedspolitik under fuld hensyntagen
til den stedfundne udvikling og de påregnelige fremtidige internationale
forhold"; specifikt skulle vurderingen omfatte forholdet til NATO og "andre mulige
sikkerhedspolitiske alternativer, herunder et eventuelt nordisk sikkerhedspolitiske
samarbejde"(l 1). Dette sidste afspejlede den diskussion om NATO-medlemskabet,
som førtes i sidste halvdel af 1960'erne i forbindelse med udløbet af NATO's forste
20-årsperiode i 1969.
For det andet gennemførtes i maj 1969 en ny lov om forsvarets øverste ledelse,
bl.a. oprettelse af Forsvarskommandoen; loven indrog dog ikke styrke- eller personelmæssige
forhold. Dette blev stærkt kritiseret af Socialdemokratiet, der undlod
at stemme for loven og fremhævede, at en forsvarsreform også måtte indebære en
revision af styrkemål og den våbenmæssige sammensætning.
For det tredje besluttede regeringen at nedsætte en forsvarskommission i
henhold til flertalsanbefalingen i betænkningen om den nye forsvarslov. Kommissionen
var således et element i den politisering af forsvarsspørgsmålet, som var
indledt med VKR-regeringens dannelse. Socialdemokratiet betragtede åbenlyst
kommissionen som en syltekrukke, der skulle neutralisere forsvarsspørgsmålet
internt i regeringen, og følte ikke grund til at spille med. Dette fremgik blandt andet
af, at partiet i april 1970 fremlagde et forslag til ny forsvarsordning, som på
afgørende punkter afveg fra den eksisterende ordning. Efterfølgende fremlagde
også Venstre og de konservative medlemmer af Kommissionen forslag til nyordning
af fors varet. (12)
Under disse omstændigheder fik 1969-kommissionen nærmest karakter af en
studiekreds, hvor udvalgte emner blev drøftet på grundlag af et omfattende
baggrundsmateriale, men hvor udsigten til enighed om konkrete forslag fra begyndelsen
var ringe.
Forsvarsordningen af 1973 blev til på helt andre præmisser.(13) Kommissionens
eneste "operative" forslag angik et forsøg med 9 mdr.s tjenestetid, der blev
gennemført i 1971-72, men som ikke førte til nogen enig anbefaling fra kommissionens
side. Heller ikke på de tre andre spørgsmål, som kommissionen koncentrerede
sig om, forsvarets styrkemæssige sammensætning, hvervet ctr. værnepligtigt
personel og rationaliseringer nåedes der til nogen enighed, endsige forslag.
Dette betyder dog næppe, at Kommissionen var det rene tidsspilde, idet den til
brug for sit arbejde fik fremskaffet en række kvalificerede analyser, der giver et
godt indblik i forsvarets situation omkring 1970. Omvendt var den ikke nået langt,
da beretningen blev underskrevet i maj 1972 efter knap tre års virke. På dette
tidspunkt var VKR-regeringen blevet afløst af en socialdemokratisk regering, der
ikke havde interesse i Kommissionens arbejde.
 

Forsvarskommissionen af 1988
Forsvarskommissionen af 1988 blev ligesom 1969-kommissionen nedsat under en
VKR-regering. Men baggrunden var ellers meget forskellig. Mens 1969-kommissionen
blev en del af en begyndende politisering af forsvarspolitikken, blev 1988-
kommissionens opgave snarere at afslutte seks års voldsom strid om sikkerhedspolitikken
mellem regeringen og det alternative flertal. Forsvarspolitikken havde ganske
vist ikke stået centralt i striden, men denne havde alligevel bevirket stigende
uenighed mellem regering og opposition. Med dannelsen af KVR-regeringen efter
"skibsvalget" i maj 1988 forsvandt det alternative flertal, og en ny sikkerhedspolitisk
situation fremstod.
I regeringserklæringen af 7. juni 1988 hed det, at den nye regering agtede at
nedsætte en forsvarskommission, der skulle fremlægge forslag til forsvarets
indretning med virkning fra finansåret 1990; man forestillede sig altså en
kommission af kort varighed.(14) I åbningsdebatten den 9. juni kritiserede Svend
Auken dog regeringen for - som en pris for radikal regeringsdeltagelse - at ville
begrave alle forsvarets store problemer i en kommission. Partiet var ikke imod et
langvarigt udredningsarbejde, men fandt det afgørende nødvendigt, at regeringen
allerede i efteråret 1988 fremkom med et forslag til en 4-årig forsvarsordning. Et
forslag til folketingsbeslutning herom blev fremsat den følgende dag og førte den
30. juni til en folketingsbeslutning af alle partier undtagen SF, der kombinerede
regeringens og Socialdemokratiets forslag og skabte grundlaget for forsvarskommissionens
nedsættelse.(15)
Når Socialdemokratiet kunne gå med på Kommissionen, skyldtes det formentlig
partiets behov for - eftèr det alternative flertals ophør - at finde tilbage til en
forsvarspolitisk konsensus med de borgerlige partier, og her kunne kommissionen
være et nyttigt redskab. Dette hensyn talte formentlig stærkt hos partiets nye
forsvarsordfører Hans Hækkerup, der havde taget over i efteråret 1987.
Kommissionen kunne således arbejde på grundlag af en ny forsvarspolitisk
konsensus, der reducerede uenigheden i Kommissionen til et minimum. Derimod
udviklede de ydre omgivelser sig turbulent. Kommissionen kom bogstavelig talt til
at arbejde om kap med den internationale udvikling. Den internationale konjunktur
var allerede under stærk udvikling, da Kommissionen blev nedsat. Den såkaldt "nye
tænkning" i sovjetisk udenrigspolitik, de accelerede våbenkontrolforhandlinger
efter INF-aftalen af 1987 og den stadig mere udbyggede afspænding mellem øst og
vest dannede et flydende bagtæppe for kommissionens overvejelser fra begyndelse
til slut. Og turbulensen accelererede netop i de måneder sidst i 1989, hvor Kommissionen
færdiggjorde sin beretning.
Kommissionen organiserede sig indledningsvis i tre udredningsgrupper med
bistand af civil ekspertise udefra til analyse af henholdsvis sikkerheds- og nedrustningspolitikken,
byrdefordelingen i NATO og rationaliseringsspørgsmål.
Kommissionens beretning blev fremlagt i tre bind i januar 1990. Første bind bestod
af to dele, "Præmisser for dansk forsvar" og "Udviklingen af dansk forsvar", mens
de to øvrige bind rummede en række rapporter, redegørelser og notater udarbejdet
til brug for kommissionen. Samlet repræsenterer kommissionens arbejde et
analytisk arbejde af betydeligt omfang og på et højt niveau, ikke mindst i betragtning
af de yderst vanskelige ydre vilkår for analysen.
Kommissionen søgte at løse usikkerhedsproblematikken ved at præsentere og
diskutere "en vifte af fremtidige udviklingsmuligheder" snarere end en ren fremskrivning
på grundlag de aktuelle tendenser. Næsten profetisk hed det i beskrivelsen
af "worst case"-scenariet, at en politisk opløsning af Østblokken kunne udløse
gamle nationale modsætningsforhold i Østeuropa, svække Warszawapagten militært
og politisk og udgøre en latent trussel mod stabiliteten i Europa. "I en sådan
situation bliver risikoen for, at lokale, nationale konflikter breder sig og optrappes
et alvorligt problem. Denne trussel vil blive endnu mere udtalt, hvis reformpolitikken
i Sovjetunionen slår fejl og fører til politisk ustabile forhold i landet. Med det
militærapparat, der findes i Sovjetunionen, kan en sådan udvikling få uoverskuelige
følger".
Men udviklingen kunne også få "et ganske andet, positivt forløb". Herunder
ville Sovjet og Østeuropa gradvis nærme sig den vestlige samfundsmodel eller
udvikle en egen politisk kurs på grundlag af reformerne. En forudsætning herfor
ville "formentlig være, at de østeuropæiske lande formår at regulere deres forhold
til Sovjetunionen under hensyntagen til de sovjetiske sikkerhedsinteresser. Derfor
kan Warszawapagten formentlig have en stabiliserende rolle ikke blot i Øst/Vestsammenhængen,
men også som rammen om en løbende dialog mellem Sovjetunionen
og de østeuropæiske lande..."(16)
I dag og i historiens baklys ville vurderingen af, hvad der var "worst case", og
hvad der var "best case", utvivlsomt falde anderledes ud. I efteråret 1989 var det
imidlertid ikke en urimelig prioritering. At 1989's "worst case" faktisk viste sig at
forbløffende robust og ikke-voldelig, kunne ikke forudses.
Når vurderingen er fremhævet her, er det ikke for at kritisere 1988-kommissionen,
men for at pege på den grundlæggende usikkerhed i alle fremtidsrettede
sikkerhedspolitiske analyser. Denne risiko foreligger også for den aktuelle kommission,
omend den - i hvert fald endnu - sejler i mindre turbulente vande.
I sin diskussion af den fremtidige udvikling af dansk forsvar fremkom
kommmissionen med en ny formulering af forsvarets formål og opgaver. Forsvarets
formål og opgaver knyttedes fortsat snævert til det nationale, territorielle forsvar i
en NATO-forstærkningsramme". De nye internationale opgaver, som defineredes
i 1990'erne, blev dog også forsigtigt inddraget med formulerigen af nye opgaver i
forbindelse med tillids- og sikkerhedsskabende foranstaltninger og våbenkontrol og
nedrustningaftaler. I øvrigt baserede Kommissionen fortrinsvis sine overvejelser af
forsvarets udvikling på tendenserne på nedrustningsområdet, bl.a. CFE. Kommissionens
sammenfatning vedr. forsvaret var således helt koblet op på udsigten til en
snarlig CFE-aftale.(17)
På grund af den flydende internationale situation afholdt 1988-kommissionen
sig fra at fremsætte et detaljeret forslag om forsvarets udvikling de næste 10-20 år.
Derimod fremsatte den en række rationaliserings-og omstruktureringsforslag,
hvoraf adskillige er blevet helt eller delvis realiseret i 1990'erne, f.eks. decentraliseringen
af forsvarets øverste ledelse.
1988-kommissionen arbejdede under stærkt fluktuerende internationale vilkår,
der i realiteten umuliggjorde ethvert forsøg på at udstikke realistiske retningslinjer
for forsvarets fremtidige udbygning. Omvendt bevirkede den grundige analyse af
forandringsprocesserne, mens de slog igennem, at det danske forsvarspolitiske miljø
formentlig var bedre rustet til nogle år senere, da de ydre konjunkturer var blevet
lettere at aflæse, at omstille sig og reagere rationelt på 1990'ernes nye problemer,
end det ellers ville have været.
 

Slutning
Forsvarskommissioner spiller flere roller i dansk forsvarspolitik, hvoraf de vigtigste
er den forsvarspolitiske og den indenrigspolitiske. De tre/fire kommissioner, der er
gået forud for den siddende kommission har løst deres opgave meget forskelligt,
men der er dog et par trends, som skiller sig ud:
For det første er kommissionerne blevet langt mere analytiske med tiden.
1946/1950-kommissionen var stærk på konklusionssiden, men rummede få synlige
analytiske momenter.
1969-kommissionen var både analytisk og beslutningsmæssigt svag, mens
1988-kommissionen var stærk på analysen, men af ovennævnte grunde svag på
konklusionerne. Her er det udfordringen til 1997-kommissionen at kombinere en
stærk analyse med lige stærke konklusioner.
For det andet præges kommissionsarbejdet i højere grad end tidligere af civile
og bureaukratiske eksperter, mens det før var politikerne, der dominerede. Dette har
utvivlsomt haft gunstige virkninger på soliditeten og fordomsfriheden i det
grundlæggende analysearbejde, men har ikke nødvendigvis medført en større beslutningskraft
i kommissionerne. Man kan måske stille spørgsmålet, om politikerne vil
være villige til at træffe afgørende beslutninger i et regi, hvor civile eksperter er
talstærkt med?
For det tredje er der sket en afgørende udvikling i det forsvarspolitiske begreb.
Forståelsen af begrebet er gjort stadig bredere fra kommission til kommission,
således at det i dag omfatter væsentlige dele af sikkerheds- og udenrigspolitikken.
Forsvarspolitik er i dag blevet en integrerende del af dansk udenrigspolitik.
 

 

PDF med originaludgaven af Militært Tidskrift hvor denne artikel er fra:

militaert_tidskrift_126_aargang_maj.pdf

 

Noter
1. 1. betænkning afgivet af Kommissionen til undersøgelse og overvejelse af
forsvarets fremtidige ordning til regering og rigsdag, København 1950, s. 5.
(Herefter: 1. betænkning 1950).
2. 2. betænkning afgivet af Kommissionen til behandling af spørgsmål vedrørende
nyordningen af forsvaret, København 1951, s. VIII. (Herefter: 2. betænkning
1951).
3. Beretning fra Forsvarskommissionen af 1969, København 1972, s. 8-9.
(Herefter: Beretning 1969).
4. Forsvaret i 90'erne. Beretning fra Forsvarskommissionen af 1988, København
1990, s. 7-8. (Herefter: Forsvaret i 90'erne..)
5. Forsvarskommissionen af 1997 ligger ligeledes i grænsefeltet mellem
udredning og lovforberedelse. Den er nedsat med baggrund i forsvarsforliget
af 8. december 1995 og skal overveje nødvendigheden af ændringer i
forsvarsloven af 1993 i lyset af den senere udvikling og skabe et grundlag for
forhandlinger mellem forligspartierne efter 1999. Bl.a. skal der udarbejdes en
trusselsvurdering, foretages en vurdering af balancen mellem det territorielle
forsvar og den internationale indsats samt fremsættes forslag til større
materielanskaffelser. Se Aftale om forsvarets ordning 1995-1999, 8. dec, 1995.
6. 2. betænkning 1951, s. VII.
7. 1997-kommissionen fortsætter trenden fra 1988. Der er repræsentanter for alle
folketingspartier (Socialdemokratiet to, inkl. forsvarsminister Hækkerup), der
ydermere kan stille med stedfortrædere i Kommissionen. Formanden er en
tidligere politiker, Knud Heinesen, mens forsvaret er repræsenteret ved fem
ledende officerer (forsvarschefen, chefen for forsvarsstaben, chefen for
forsvarsstabens planlægningsstab, chefen for Hjemmeværnet og chefen for
FE); desuden deltager Forsvarsministeriets departementschef. Blandt de særlig
sagkyndige er der to embedsmænd fra henholdsvis Stats- og Udenrigsministeriet,
en militær repræsentant og derudover hele syv civile eksperter fra
universitets- og institutmiljøet. Civile eksperter er også kraftigt repræsenteret
i de tre udredningsgrupper, der er nedsat for at analysere den udenrigspolitiske
baggrund for det videre arbejde.
8. 1. betænkning 1950, s. 12.
9. Folketingstidende 1946/47, sp. 4697 (22. maj 1947).
10. Se Tage Kaarsted, De danske ministerier 1953-1972, København: PFA, 1992,
s. 389.
11. Kommissorium for Regeringsudvalget vedrørende Danmarks sikkerhedspolitik,
i Problemer omkring dansk sikkerhedspolitik (Seidenfaden-rapporten), 1970.
12. Disse forslag er optaget som hhv. kap. VII, VIII og IX i Kommissionens
beretning af 16. maj 1972.
13. Se Michael H. Clemmesen, "The Politics of Danish Defence 1967-1993", i
Carsten Due-Nielsen & Nikolaj Petersen, eds. Adaptation and Activism. The
Foreign Policy of Dennark 1967-1993, København: Dansk Udenrigspolitisk
Institut, 1995, s. 93-132.
14. Folketingstidende 1987-88 (2. samling), Forhandlinger, sp. 27-28.
15. Smst., sp. 94 og 1063-78.
16. Forsvaret i 90'erne, bd. 1, s. 26-28.
17. Smst., kap. 16.

Litteraturliste

Del: