Forfatningsret og overdragelse af kommandobeføjelser

1. Indledning
Ved rigsdagsbeslutningerne i 1951 (bilag 1) blev danske militære styrker for første gang bragt ind i en fælles europæisk forsvarssammenhæng. Rigsdagen accepterede, at regeringen i medfør af den daværende grundlovs (GRL) § 18, på Danmarks vegne havde tiltrådt beslutningen om oprettelse af en fælles forsvarsstyrke i Europa. Ved beslutningen 9.2.1951 blev Det Danske Kommando i Tyskland tildelt den øverstkommanderende. Ved beslutningen 8.6. 1951 bemyndigede Rigsdagen regeringen til at træffe aftale om, hvilke styrker, der i krigstilfælde kan tildeles den øverstkommanderende for den fælles forsvarsstyrke i Europa. Det må antages, at i henhold til den gamle GRL’s § 18 kunne der ikke afgives suverænitet ved Rigsdagens mellemkomst, idet en sådan foranstaltning krævede en grundlovsændring. Efter 1953-grundloven kan der i henhold til § 20 afgives suverænitet til mellemfolkelige myndigheder, men i så fald kræves der ved Folketingets vedtagelse et kvalificeret flertal på 5/6 af tingets medlemmer eller vedtagelse ved simpelt flertal i forbindelse med vedtagelse ved en efterfølgende folkeafstemning i henhold til GRL’s § 42 stk. 5. Uagtet, at alle de politiske partier bag tiltrædelsesbeslutningeme fastslog, at der ved tildeling af danske styrker til en fælles øverstkommanderende ikke blev afgivet suverænitet, har spørgsmålet herom været berørt med stigende intensitet i takt med NATO-forsvarets udbygning og den større offentlige viden herom.
 
Spørgsmålet er derfor: Afgives der suverænitet til NATO-kommando- myndighedeme, når danske styrker i krigstilfælde afgives til NATO? Svaret er af væsentlig betydning for hele forsvarssystemets effektivitet i krise og krig, idet et bekræftende svar må medføre en folketingsprocedure efter GRL’s § 20. Såfremt en eventuel beslutning ikke får 5/6 flertal i Folketinget, vil der være behov for en folkeafstemning, hvilket i den pågældende situation af tidsmæssige grunde ville kunne hindre en kommandoovergang. Man kunne stille det spørgsmål, om der da ikke i fredstid burde gennemføres en procedure efter GRL’s § 20, således at enhver tvivl var bortvejret. Dette er næppe en praktisk mulighed på grund af spørgsmålets politisk, sensitive karakter. I diskussionen om kommandoovergangens problematik er det ofte blevet anført, at adskilligt materiale ikke har været tilgængeligt, ligesom et kendskab til den militære teknik, hvis regulering der er tale om ved kommandoovergangen, ofte har manglet. Jeg har i den anledning fået forsvarsministeriets tilladelse til i ministeriet at gennemgå det omfattende, ofte klassificerede, materiale vedrørende dansk forsvars evt. overgang til NATO-kommando, og herfra uddrage uklassificerede forfatningsretlige oplysninger. Dette i forbindelse med min langvarige tjeneste på ministerie- og forsvarsstabsniveau inden for planlægningsområdet skulle tjene til at fremdråge hidtil ikke offentliggjorte forhold. Ministeriet har ikke haft bemærkninger med hensyn til offentliggørelse af nedennævnte rapport.
 
2. Systematik i redegørelsen
Det er min hensigt at bygge en redegørelse til besvarelse af spørgsmålet op efter følgende systematik:
- en gennemgang af GRL § § 19 og 20
- en analyse af bemyndigelserne til regeringen i 1951
- den nationale følgelovgivning, der er gennemført for at opfylde NATO-aftalens bestemmelser i den interne lovgivning
- regeringens mulighed for at få optaget statsretslige forbehold i NATO-planer og kontrol af, at forbeholdene overholdes, samt
- en konklusion.
 
3. Grundloven §§'19 og 20
§ 19 omhandler regeringens kompetence i mellemfolkelige anliggender, dvs. regeringens grundlovsumiddelbare ret til under visse betingelser at indgå aftaler med andre lande. Grundlovsbestemmelsen har både en statsretlig og en folkeretlig betydning, idet den statsretlige del omhandler ministerens ansvar over for rigsretten, den folkeretlige del statens ansvar over for andre stater. Det hedder i stk. 2. at »bortset fra forsvar mod væbnet angreb på riget eller danske styrker, kan Kongen ikke uden Folketingets samtykke anvende militære magtmidler mod nogen fremmed stat«. Denne passus skal ses i lyset af, at Danmark ved sin tilslutning til De Forenede Nationers pagt havde afstået fra at gribe til krig som middel i udenrigspolitikken. Men den skal også ses i lyset af den sikkerhedspolitiske udvikling i Europa efter den anden verdenskrig. Bestræbelserne for at opbygge forsvarspagter i Europa gik principielt i retning af to typer. En med automatisk forpligtelse til militær bistand ved angreb på en af pagt- stateme, som f. eks. Den vesteuropæiske Unions pagt og Pleven-planen, og en uden denne forpligtelse, NATO-pagten. Når § 19 stk. 2 fik ovennævnte formulering, uagtet at der i et responsum til forfatningskommissionen af Max Sørensen var foreslået en tilføjelse til stk. 2:
- danske styrker, »og i tilfælde, hvor riget inddrages i ßendtligheder i medfør af tidligere indgået international forpligtelse« - der afspejler den ovenfor beskrevne problematik, så må det skyldes, at Folketinget forbeholdt sig ret til at blive medinddraget ved udløsning af militære magtmidler bortset fra det direkte angreb »på riget eller danske styrker«. Sidstnævnte formulering dækker over danske styrker uden for riget, hvilket var af særlig interesse på daværende tidspimkt, hvor Danmark havde en militær styrke. Det Danske Kommando, på tysk område.
 
De situationer, der kan opstå i relation til § 19 stk. 2, er således:
- et overraskende angreb mod Danmark eller danske styrker
- en overhængende trussel om angreb mod Danmark eller danske styrker
- angreb på et NATO-land, uden at Danmark angribes, når
- Danmark ønsker at yde bistand
- Danmark ikke ønsker at yde bistand.
 
En efter § 19 afsluttet traktat skaber ikke automatisk ret på det nationale plan, selv ikke i tilfælde, hvor Folketinget har givet samtykke til indgåelsen. Denne interne lovgivning, der må følge en traktats indgåelse - for at opfylde den folkeretlige forpligtelse - kan være mangeartet, og i afsnit 5 vil der blive givet en redegørelse herfor. Lovgivningsprocessen foregår efter de gældende statsretlige regler ved behandling og vedtagelse i Folketinget med simpelt flertal. Er der derimod tale om afgivelse äf suverænitet ved opfølgning af traktatforpligtelsen, angiver § 20 den nærmere procedure herfor. Baggrunden for § 20 var, at der efter den anden verdenskrig var stærke kræfter i gang i Europa for at få særligt de vestlige lande ind i et tættere samarbejde, hvorunder der også kunne blive tale om, at deltagerlandene afgav en del af suveræniteten til supranationale organer. Der var i denne forbindelse tale både om økonomiske og forsvarsmæssige planlægninger. Ved Folketingets behandling af § 20 blev det derfor flere gange pointeret, at hensigten med § 20 var at undgå den tunge grundlovsændringsprocedure, såfremt Danmark ønskede at tilslutte sig det påbegyndte økonomiske samarbejde i Europa. Kun kommunisten Aksel Larsen hævdede, at med § 20 tænkes på en tættere tilslutning til det militære samarbejde. Det væsentlige i § 20 er, at der i henhold til stk. 2 kræves kvalificeret flertal i Folketinget (5/6 af medlemmerne) til godkendelse af afgivelse af suverænitet, eller simpelt flertal efterfulgt af en folkeafstemning. Statsministeren definerede suverænitetsafgivelse således; »Man taler om indskrænkninger i den nationale suverænitet, hvilket er en træffende udtryksmåde, idet det pågældende internationale organ i sådanne tilfælde optræder med retlig bindende virkning direkte over for den enkelte stats borgere og dermed udøver den beføjelse, som er kernen i den statslige suverænitet, medens de nationale organer i tilsvarende omfang berøves denne beføjelse«. Det må derfor undersøges, om der ved en kommandoovergang vil være tilfælde, hvor den supranationale myndighed får sådanne beføjelser. Hvilke beføjelser har Rigsdagen accepteret at Regeringen ved aftale overdrager tü NATO?
 
4. Rigsdagsbemyndigelseme af 1951
Ser man på bemyndigelsernes indhold, vil man se, at bemyndigelsen af 9.2. omhandlede:
- oprettelse af en fælles forsvarsstyrke i Europa, samt
- ucinævnelse af en øverstkommanderende.
 
Hertil kom en rigsdagstilslutning om, at de danske styrker i Tyskland tildeles den øverstkommanderende. Det interessante her er, at Rigsdagen umiddelbart tildelte Det Danske Kommando til NATO’s forsvarssystem. Man mente ikke, og det blev stærkt pointeret ved debatten i Rigsdagen, at Danmark herigermem afgav suverænitet. En nærmere undersøgelse af denne ubetingede tildelings følger ville måske i dag komme til et andet resultat, men sagen er ikke mere aktuel. I bemyndigelsen af 8.6. er der tale om en anden formulering. Regeringen bemyndiges til
- at træffe aftale om,
- hvilke styrker, der
- i krigstilfælde,
- kan tildeles den øverstkommanderende for den fælles forsvarsstyrke i Europa
 
Regeringen kan således træffe en bindende aftale med NATO’s øverstkommanderende uden fornyet behandling i Folketinget. Den afgør selv, hvilke styrker, der kan stilles til rådighed, men kun i krigstilfælde. Det ligger også i bemyndigelsen, at Regeringen kan træffe aftale om de betingelser, hvorunder styrkerne afgives. Set i sammenhæng med GRL’s § 19, hvor Regeringen ved væbnet angreb på Riget kan anvende de mihtære magtmidler, vil det betyde, at de tildelte styrker uden Folketingets samtykke kan indsættes til forsvar, såfremt Danmark angribes. Såfremt Vesttyskland angribes på samme tid, kunne man rejse det spørgsmål, om det danske forsvar mod angreb også automatisk indebærer en overgang til NATO-kommando. Bemyndigelsen giver jo kun regeringen ret til at træffe aftale herom.
 
Ved behandlingen i Folketinget af det integrerede kommandosystem er det stærkt pointeret, at man måtte indøve procedurerne i fred, for at systemet kunne virke i krig, samt at et dansk forsvar under de gældende omstændigheder kun havde en mening i NATO-sammenhæng. Den danske forsvarsplanlægning er i øvrigt sammenfaldende med NATO-planlæg- ningen, da et lille land ikke kan operere med to sæt planer. Det er derfor almindeligt antaget, at et angreb på Danmark - og NATO - vil medføre, at tildelte danske styrker automatisk overgår til NATO-kommando- systemet. At skulle indhente Folketingets samtykke i en sådan situation har næppe været tilsigtet fra Folketingets side. På grundlag af bemyndigelserne forhandlede Regeringen med NATO- myndighedeme om den aftale, der skulle være gældende ved tildeling af danske styrker til NATO-kommandosystemet. Forhandlingerne fandt sted inden for rammerne af NATO’s planlægningssystem, og på grundlag af den allerede gældende samt påtænkt indførte følgelovgivning i anledning af tilslutning til NATO-pagten.
 
5. National følgelovgivning
Som anført ovenfor vil det være nødvendigt at følge indgåede folkeretlige aftaler op med intern lovgivning for, at de af traktaten affødte konsekvenser kan få national gyldighed. Der er da også gennemført en sådan proces gennem gennemførelse af en national lovgivning.
 
a. Lovgrundlaget
De til enhver tid gældende forsvarslove indeholder sammensaét- ningen af Forsvaret, og værnepligtslovene hvem der kan indkaldes. Forsvarsloven af 1982 giver i § 6 ministeren visse bemyndigelser under krig eller ekstraordinære forhold, bl.a. regulering af forskellig kommunikation, sejlads og fiskeri, lufttrafik samt bemyndigelse til ekspropriation. Lov nr. 231/1982 om Hjemmeværnet regulerer Hjemmeværnets forhold. Lov nr. 337/1939 omtaler tilvejebringelse af befordringsmidler til Forsvaret. Bekendtgørelse nr. 235/1976 omhandler pligt til under krig eller andre militære forhold at stille ejendom til rådighed for det militære forsvar. Anordning nr. 630/1952, som ændret ved anordning nr. 130/1961 (Forholdsordren) giver bestemmelser om, hvorledes Forsvaret skal optræde ved angreb (Bilag 2). Bekendtgørelse nr. 305/1979 om forøgelse af Forsvarets styrker giver Forsvarsministeren bemyndigelse til at indkalde Forsvarets mobiliseringsenheder m.v. Lovgrundlaget er tilstrækkeligt til at mobilisere og opstille enhederne med henblik på kommandoovergang. Lov nr. 253/1981 med tilhørende bekendtgørelser fastlægger Civilforsvarets opgaver m.v. inden for det totale beredskab. Lov nr. 342/1959 om det civile beredskab pålægger alle ministre en planlægningsopgave som led i det totale beredskab. Lovgrundlaget er tilstrækkehgt til, at hele samfundet kan indrettes på en væbnet konflikt.
 
b. Grundlaget for udøvende magt
Først i 1960’eme er der fra Indenrigsministeriet udstedt diverse cirkulæreskrivelser om kompetencefordelingen på regions- og landsdelsniveau. Efter regeringens bestemmelse vil der under ekstraordinære forhold eller i krig kunne etableres decentraliserede administrationer byggende på et kollegialt organ på regionsniveau. I dette indgår
- den militære regionschef, der har kommandoen over alle militære styrker (herunder Hjemmeværnet) i regionen
- en udpeget amtmand (regionsamtmanden), der repræsenterer den civile administration
- en politimester (regionspolitimesteren), der har beføjelser over for politiet i regionen, samt
- en repræsentant for Civilforsvaret.
 
Dette organ udsteder de nødvendige forvaltningsakter med bindende virkning over for borgerne i henhold til den fastlagte kompetence og på det foreliggende lov- og anordningsgrundlag. På landsdelsniveau findes et lignende organ med samme principielle sammensætning.
 
c. Grundlaget for dømmende magt
NATO-myndighedeme vil ikke få beføjelser som dømmende myndigheder over for danske statsborgere. NATO-landene har tiltrådt en NATO-statusoverenskomst, der regulerer bl.a. jurisdiktionsforholdene, når styrker modtages af andre nationer på disses territorium. Denne overenskomst gælder også i krig jf. artikel XV, stk. 1. Artikel VII giver særdelés detaljerede bestemmelser om udøvelse af jurisdiktion for både afsenderlandets styrker, herunder civile, og modtagerlandets folkeretlige jurisdiktionskompetence. I stk. 4 hedder det f.eks.: »Foranstående bestemmelser i nærværende artikel hjelmer ikke afsenderlandets militære myndigheder nogen adgang til at udøve jurisdiktion over personer, der er statsborgere i eUer har fået bopæl i modtagerlandet, medmindre de er medlemmer af afsenderlandets styrker«. Forholdene vedrørende dømmende magt er således reguleret på en måde, der ikke giver NATO-myndigheder dømmende magt over danske borgere.
 
6. NATO-planlægning
a. Generelt
I NATO er der en særlig procedure, når vigtige aftaler skal indgås, og denne blev da også fulgt efter Bryssel-beslutningen i 1950 om oprettelse af den europæiske fælleskommando og den danske rigsdags godkendelse heraf. Efter at alle deltagerlandene havde ratificeret beslutningen, påbegyndtes udarbejdelsen af et grundlæggende dokument, der skulle indeholde en aftale gældende for alle NATO-lande. Hensigten med et sådant dokument er, at landene enes om principperne for alliancen som helhed, hvorefter regionale aftaler kan udarbejdes mellem nationer og de respektive NATO-militære myndigheder. Et dokument blev godkendt i enighed først i 50’eme, og dette er således basis for kommende aftaler. Dokumentet er naturligvis klassificeret, men visse statsretlige aftalepunkter kan med forsvarsministeriets tilladelse uddrages. Dokumentet fastslår indledningsvis, at kommandoovergangen er et kritisk tidspunkt, idet man ikke kan forvente noget langt varsel. Derfor må der i fredstid etableres aftaler om de beføjelser, NATO- myndighedeme vil få i krig, men der er generelle principper, der skal indgå i aftalerne:
- landene bibeholder deres suverænitet
- kommandovergangen bør ske under hensyntagen til statsretlige regler i de enkelte lande
- regionale aftaler bør indgås i fredstid.
 
NATO’s myndigheder må have beføjelse til at lede de nødvendige operationer samt til at videregive en sådan beføjelse til underlagte chefer, ligesom de nationale myndigheder skal have bemyndigelse til at støttte NATO’s enheder. NATO’s enheder skal ikke udøve myndighed over for civilbefolkningen eller nationale ressourcer tildelt denne, og de kan kun erklære nødstilstand efter national accept. NATO’s enheder leder operationerne inden for deres operationsområde.
Nationale myndigheder er ansvarlige for
- ro og orden
- forsvar af forbindelseslinier m.v.
 
Udarbejdelse af NATO’s og nationale planer skal samordnes. Forsyningsmæssig støtte er et nationalt ansvar. Støtte til civilbefolkningen er et nationalt ansvar. Alle rekvisitioner om støtte skal gå til nationale myndigheder. På dette principielle grundlag kan nationerne gå videre med henblik på at udarbejde mere detaljerede aftaler med de respektive/regionale NATO-kommandoer. Som det vil ses, har også Danmark taget højde for, at der ikke afgives suverænitet ved denne aftale, og dette er ud over erklæringen herom fastlagt direkte i de enkelte bestemmelser om forholdet over for civilbefolkningen og forholdet mellem NATO’s myndigheder og modtagerlandets myndigheder. Man har herigennem villet tilsikre, at den del af suverænitetsbegrebet, der omhandler det indre selvstyre, dvs. at danske statsborgere har den danske statsmagt som højeste retsmagt, ikke krænkes ved den indgåede aftale, idet den lovgivende udøvende og dømmende magt jf. GRL’s § 3 altid vil være på danske hænder.
 
De af dette dokument affødte mere detaljerede aftaler på regionalt plan skulle herefter for Danmarks vedkommende indgås af Nordkommandoen, dvs. kommandosystemet for Norge, Danmark og Slesvig-Holsten, men udviklingen på området gik så stærkt, at den regionale aftale ikke blev indgået, inden der etableredes en kommando for Østersøområdet, enhedskommandoen eller Commander Baltic Approaches (COMBALTAP).
 
Da det er COMBALTAP, der som NATO-myndighed vil få overdraget de danske styrker i krigstilfælde, skal der her redegøres for den politiske proces, hvorved enhedskommandoen etableredes, og de aftaler, der som følge heraf kunne indgås med denne kommando.
 
b. Regionale aftaler
Sagen om etablering af fælleskommandoen blev behandlet ved en forespørgselsdebat i Folketinget 7. december 1961. Under debatten var alle partier med undtagelse af kommunisterne i og for sig enige om, at regeringen med grundlag i bemyndigelserne i 1951 kunne have indgået aftale om oprettelse af enhedskommandoen administrativt, men af politiske grunde ønskedes sagen behandlet åbent i Folketinget. Debatten fastlagde de rammer, inden for hvilke regringen kimne indgå nærmere aftale med COMBALTAP. Det var tydeligt, at de principielle udtalelser fra behandlingen af bemyndigelserne i 1951 og den principielle stillingtagen til det grundlæggende aftaledokument, nu havde udviklet sig til mere detaljerede anvisninger på anvendelse af danske styrker. Det blev således under debatten fastslået
- at chefen for enhedskommandoen altid skulle være dansk
- at kommandoen kun skulle fungere i krig
- at Regeringen altid selv kunne bestemme tidspunktet for kommandoovergang
- at danske styrker ved placering i Slesvig-Holsten deltager i Jyllands forsvar
- at kommandosystemet skuUe fungere under øvelser
- at disse øvelser helt ned til detaljen skulle godkendes af den danske regering, samt
- at enhederne ikke måtte opsplittes, men på divisionschefs og lavere niveauer skulle beholde nationale chefer.
En aftale om tildeling af danske styrker til COMBALTAP må således respektere disse forhold. Herudover kan regeringen påvirke overgangsbetingelseme gennem beredskabsplanen.
 
c. Beredskabsplanen
Ingen alliance eller enkelt land kan til enhver tid være på højeste årvågenhed. Der udarbejdes derfor en beredskabsplan, der ud fra de indhentede efterretninger om den potentielle fjendes adfærd, afpasser egne militære skridt for at holde sig på høj de med situationen. Beredskabsplanen tjener til en gradvis geimemførelse af de oven for anførte planer. Gennem beredskabsplanen kan man ved at sætte forudbestemte, konkrete beredskabsforanstaltninger af såvel militær som civil art i kraft holde sig på den ønskede beredskabshøjde. Beredskabsforanstaltningerne fastlægges og kodeidentificeres. De kan enten være automatiske, forstået på den måde, at en nation forpligter sig til at følge dem, når de erklæres, eller der kan være taget et nationalt forbehold. Da man har et NATO- og et dansk beredskabssystem, er fremgangsmåden den, at NATO anbefaler en foranstaltning ved en kode. Det nationale system afgør, om man vil efterkomme denne foranstaltning, helt eller delvist. Regeringen har alle muligheder for at sikre, at de nationale suve- rænitetsforbehold også overholdes ved den praktiske gennemførelse af beredskabsplaner, hvis kulmination kan være enten den åbne konflikt eller en tilbagegang til normale tilstande.
 
d. NATO-chefers beføjelser og forpligtelser
Gennem godkendelse af planer og indgåelse af aftaler kan regeringen sikre sig, at iværksættelse af en kommandoovergang ikke kræver ny lovgivning eller folketingssamtykke med kvalificeret flertal. På den anden side må regeringen også sikre sig, at de forbehold, der er taget, afspejler sig i de faktiske handlinger, når kommandoovergangen er gennemført, og her kommer spørgsmålet om NATO- chefers kompetence ind i billedet. I betænkningen til rigsdagsbeslutningen i juni 1951 hedder det bl.a.: »I krigstid skal den øverstbefalende have en øverstkomman- derendes fulde beføjelser, dog begrænset til operationer og uddannelse«.
Den øverstkommanderende, der her hentydes til, er NATO’s øverste chef, SACEUR (Supreme Allied Commander Europe). I det militære system videregives hele eller dele af en sådan kompetence ved direktiver tü underlagte chefer, således at COMBALTAP, inden for sit geografiske område, har fået delegeret visse beføjelser på det operative område. 
 
Max Sørensen er af den opfattelse (litteraturoversigt 9), at der efter sædvane er dannet en opfattelse af, hvilke beføjelser en øverstkommanderende har. Efter NATO’s oprettelse er dette ikke mere korrekt. I NATO regie er der i Militærkomiteen vedtaget en række udtryk med tilhørende definitioner, der nøjere klarlægger beføjelserne i de enkelte tilfælde. Som det kan ses i tillæg B (2), har den øverstkommanderende myndighed til at stille undérlagte chefer opgaver, at forlægge og indsætte enheder, at trække enheder ud af kampen og sammensætte og adskille enheder. Han kan således udpege det geografiske område, hvori der skal kæmpes, og anvise tropper til løsning af opgaven. Den trinvis højere kompetence er fuld kommando, som indeholder alle beføjelser, der er nødvendige for at løse opgaven. Den øverstkonimanderendes kompetence kan imidlertid indskrænkes af regeringen, såfremt det findes ønskeligt, f.eks. ved at regeringen ensidigt fastsætter krav til operationernes gennemførelse f.eks.
- fastslå, hvornår kommandoovergang finder sted
- forbyde opsplitning af danske enheder
- forbyde anvendelse af visse våben (f.eks. A-våben) uden regeringens direkte tilladelse
- forbyde ødelæggelse af større objekter før regeringens tilladelse foreligger
- fastsætte geografiske begrænsninger i operationerne, samt
- fastlægge forholdet til danske myndigheder, civilbefolkning osv.
 
e. NATO’s kommandosystem
Den øverstkommanderende udøver sine beføjelser gennem NATO- kommandosystemet, for Danmarks vedkommende gennem Nordregionen i Kolsås, Norge, omhandlende Norge, Danmark og Slesvig- Holsten, der udgiver direktiver til underlagte kommandoer, bl.a. COMBALTAP, omhandlende Danmark og Slesvig-Holsten. Chefen for COMBALTAP er altid dansk officer. Under ham findes Commander Land Forces Jutland, der er skiftevis tysk og dansk general og Commander Land Forces Zealand, der altid er dansk. Disse chefer har således en »to hattefunktion«, dels dansk/tysk, dels NATO-funktion.
 
f. Nationale/NATO-chefers nationale forpligtelser
At de nationale chefer skal optræde i henhold til danske love og bestemmelser, når de løser operationelle opgaver, der pålægges dem i Danmark, har aldrig været draget i tvivl, men spørgsmålet er, hvilke forpligtelser, der påhviler officerer med to hatte, og i derme forbindelse særligt chefen for COMBALTAP, der på NATO’s øverst- kommanderendes vegne har ansvaret i Danmark. Er han umiddelbart forpligtet til at efterkomme retsakter, der er udstedt af en NATO- myndighed?
Max Sørensen udtaler bl.a. (bilag 3): »En national kommandant, der i NATO-kommandosystemet modtager en ordre fra den allierede øverstkommanderende, skal efterprøve ordren ud fra nationale synspunkter og i tvivlstUfælde forelægge den for sin regering«. Der kan således være tale om retsakter, der er tvivlsomme, og hvor henvendelsen til regeringen, såfremt retsakten ikke skal udføres, fjerner forpligtelsen fra den nationale chef. På den anden side er han modsætningsvis forpligtet til at videreføre retsakter, der udstedes til ham af en NATO-myndighed, når disse er i overensstemmelse med regeringens ønsker. I dette tilfælde synes det således, som om den supranationale myndighed har beføjelse til at udstede en retsakt til en dansk statsborger, der er forpligtet til at gennemføre dem. Betyder dette da, at der er afgivet suverænitet? Ved folketingsbeslutning af 6. november 1956 meddelte Folketinget sit samtykke til, at regeringen stiller en dansk militær styrke til rådighed for De Forenede Nationer til anvendelse i Suez-området. Der blev ikke i anledning af beslutningen under forhandlingerne i Folketinget rejst spørgsmål af forfatningsmæssig art. Styrken var i operativ henseende underlagt en Force Commander, der var direkte underlagt generalsekretæren for FN. FN’s anmodning om at stille styrker til rådighed for FN i Congo, blev efterkommet af regeringen uden Folketingets samtykke og uden efterfølgende kritik.
 
Ved folketingsbeslutning af 30.4.1964 fik regeringen bemyndigelse til opstilling af en permanent FN-styrke og stille denne til rådighed for FN’s fredsbevarende virksomhed. Kort tid efter afsendtes en bataljon til Cypern, hvor den i operativ henseende blev imderlagt en af FN udpeget Force-commander. Max Sørensen udtalte i denne anledning, at det forhold, at retsakter blev udstedt af force-commanderen til bataljonschefen og iWkp til den enkelte danske soldat, var afgørende for, at der ikke i grundlovens forstand blev afgivet suverænitet. Bemyndigelsen blev vedtaget énstemmigt af Folketinget. Cypemstyrken er underkastet et mandat vedtaget i sikkerhedsrådet og godkendt af den danske regering, ligesom regeringen har udstedt et direktiv til styrken, der angiver de forbehold m.v., som styrken må acceptere. I november 1984 sendes den 42’de bataljon af sted. Da man i 70’eme etablerede NATO’s fælles luftforsvarssystem, som i fredstid skulle underlægges NATO’s chef i operativ henseende, blev det samme spørgsmål, om retsakter udstedt af NATO’s chef var umiddelbart forpligtende for de danske luftforsvarsenheder, berørt. Ved indgåelse af aftalen betingede Danmark sig, at enhver retsakt, udstedt af NATO-myndighedeme til danske enheder, var »subject to national approval«. Den ville kun blive udført, hvis den var i overensstemmelse med regeringens opfattelse.
 
Igennem ca. 30 år har det i gentagne tilfælde været den statsretlige opfattelse, at hvis retsakter, udstedt af en supranational myndighed, kun skulle efterkommes, såfremt de var godkendt nationalt, var der ikke tale om suverænitetsafgivelse i GRL’s forstand. Det er da et spørgsmål, om der ikke er dannet en retssædvane med dette indhold. Det påhviler således CH/COMBALTAP at efteiprøve enhver retsakt, der udstedes tü ham nationalt, inden den gennemføres. I tvivlstilfælde forelægges sagen for regeringen, der derved overtager forpligtelsen. Når hertil føjes, at han, jf. forsvarsloven af 1969 § 2 stk. 3, i fred og krise på forsvarschefens vegne kan bestride stillingen som chef for Forsvarets operative styrker, dvs. chef for alle danske styrker i krisesituationen, har han særlige forudsætninger herfor. Han deltager aktivt i udarbejdelse af planer, bl.a. beredskabsplaner, og er inddraget i overvejelserne bag disse planer. I en krisesituation er han deltager i det krisestyringsapparat, centreret om stats-, udenrigs- og forsvarsministeriet, der behandler krisen og anbefaler regeringen, hvilke skridt, der bør tages.
 
I henhold til GRL’s § 20 (1) kan
- beføjelser, som tilkommer rigets myndigheder,
- ved lov - i nærmere bestemt omfang
- overlades til mellemfolkelige myndigheder, når der
- er oprettet gensidig overenskomst med andre stater 
- til fremme af mellemfolkelig retsorden og samarbejde og i så fald skal proceduren i stk. 2 følges.
 
Ross påpeger i Dansk Statsforfatningsret, at »neden for« § 20 falder alle de typiske, internationale organisationer, hvor de af organisationens organer trufne beslutninger på sædvanlig måde må transformeres via danske myndigheder for at få virkning som dansk ret, og han nævner som eksempel beslutninger, truffet i Sikkerhedsrådet, som er bindende for Danmark. Det er min opfattelse, at NATO- beslutninger må anskues ud fra samme synsvinkel, idet de kun vil blive ført ud i livet, hvis de er i overensstemmelse med dansk ret, jf. ovenstående. Som det vil ses af ovenstående, har regeringen mulighed både teoretisk og praktisk for at sikre, at en kommandoovergang kan ske uden afgivelse af suverænitet. Det opstillede spørgsmål: »Afgives der suverænitet til NATO-kommandomyndighedeme, når danske styrker i krisetilfælde afgives til NATO?« kan derfor besvares benægtende, og der kan nås frem til følgende konklusion:
 
7. Konklusion
De konstitutionelle problemer ved en kommandoovergang vil kunne sammenfattes således:
a. Et overraskende angreb mod dansk territorium eller danske styrker kan umiddelbart i medfør af GRL’s § 19, stk. 2 besvares med væbnet magt i nationalt regie ved regeringens foranstaltning alene, dvs. uden Folketingets medvirken (se også bilag 2). Med den fortolkning af rigsdagsbeslutningen af 1951, der er hævdet oven for, dvs. at den dengang meddelte parlamentariske bemyndigelse for regeringen til i krigstilfælde at tildele nærmere udpegede styrker til SAGEUR, kan imidlertid yderligere konkluderes, at regeringen er bemyndiget til at lade denne anyendelse af væbnet magt udøve gennem NATO’s militære kommandosystem.
 
b. En overhængende trussel om angreb mod Danmark omfattes ikke af regeringens bemyndigelse af 1951. Regeringen kan således ikke uden Folketingets medvirken overdrage kommandoen i dette tilfælde. Til en sådan overdragelse må kræves en folketingsbeslutning med simpelt flertal i medfør af § 19.
 
c. Hvis en allieret angribes, uden at Danmark samtidig angribes, vil en beslutning om bistand til det angrebne land i henhold til artikel V i NATO-pagten kun være forfatningsretlig gyldig med Folketingets samtykke i medfør af § 19. Når samtykket om væbnet bistand er givet, kan kommandoovergang uden videre finde sted.
 
d. Hvis en alHeret angribes, uden at Danmark samtidig angribes, og uden at Danmark har besluttet at yde bistand, vil situationen være den samme som imder b. En kommandoovergang vil da kunne ske med Folketingets samtykke. Folketingets samtykke gives normalt ved et møde i tinget. Skulle dette af forskellige grunde være umuligt, må det ved en drøftelse mellem statsministeren og Folketingets formand afgøres, hvorledes samtykket praktisk kan indhentes, f.eks. gennem forelæggelse for partiformændene.
 
Afslutning
Grundlovens paragraffer er udformede på en sådan måde, at fortolkmng kan finde sted, således at grundloven kan tilpasses ændrede forhold, uden at man skulle være tvunget ud i den tunge grundlovsændringsprocedure. En sådan fortolkningsmulighed er bl.a. årsagen til den opblussede diskussion^om, hvorvidt en kommandoovergang skal ske i henhold til § 20, og således i realiteten kan hindres af 30 medlemmer af Folketinget. Jeg har oven for søgt fastslået, at der ikke afgives suverænitet ved en kommandoovergang, og at § 20 derfor ej heller skal anvendes. En analyse af baggrunden for § 20’s tilblivelse vil herudover føre frem til, at grundlovsfædrene ikke havde tænkt sig denne mulighed. Det må betragtes som helt usandsynligt, at Hans Hedtoft, Ole Bjørn Kraft, Erik Eriksen m.fl. i 1953 havde anet en sådan mulighed, bl.a. set i lyset af, at det var Det konservative Folkeparti, der krævede 5/6-sikringen (!) i § 20.
 
 
Litteratur
1. Forslag til rigsdagsbeslutning (anmeldt i Folketinget 25. januar 1951, vedtaget 8. juni 1951).
2. Betænkning af 2. februar 1951 om etablering af en fælles forsvarsstyrke i Europa.
3. Folketingets forhandlinger 50/51, Rigsdagstidende A. sp. 3785 og B. sp. 212-13.
4. Forespørgselsdebat 7.12.1961. Folketinget - tidende I, 61/62, sp. 1491.
5. Lov nr. 334 af 18. juni 1969, bemærkningerne til § 2, stk. 3.
6. Rigsdagstidende, Folketinget II, 52/52, sp. 2019 og sp. 3731.
7. Betænkning afgivet af Forfatningskommissionen af 1946 den 29. januar 1959, side 122.
8. Alf Ross, Folkerét, side 50.
9. Max Sørensen: »Internationale organisationer i Vesteuropa« side 33.
10. Karnov 1982 fra side 81.
11. NATO-statusoverenskomst (Overenskomst mellem deltagerne i den nordatlantiske traktat vedrørende status for deres styrker, 19. juni 1951, optaget i Love og bestemmelser for Forsvaret, 20. hæfte. Uklassificeret).
12. Problemer om dansk sikkerhedspolitik I og II 1970 (Seidenfaden-rapporten).
13. Dansk sikkerhedspolitik I-II, 1968.
14. Zahle: NATO’s kommandomyndighed over dansk område med henblik på beslutning om anvendelse af A-våben.
15. Alf Ross: Dansk statsforfatningsret I og II.
16. Nordisk Tidsskrift for international Ret 1971, side 65 og frem.
17. Oversigt over Det civile Beredskab i Danmark (Udg. af Civilforsvarsstyrelsen, 1984).
 
Definitioner
1. Krigstid
Efter dansk doktrin er »krigstid«, når Folketinget har godkendt anvendelse af militære magtmidler mod en potentiel fjende. (Oplyst af udenrigsministeriet).
 
2. Den militære aktivitet i fred som i krig opdeles i visse adskilte kategorier.
a. Operationer (herunder uddannelse).
b. Efterretningstjeneste.
c. Administrative forhold (f.eks. personeladministration, gejstlige og juridiske forhold m.v.).
d. Logistik (forsyningstjeneste af enhver art).
e. Forhold over for civilbefolkningen (Civil affairs).
 
3. Den af NATO godkendte definition af operativ kommando lyder således: Myndighed til at stille underlagte chefer opgaver, at forlægge og deployere (indsætte) underlagte enheder, at redeployere underlagte styrker og at delegere operativ og/eller taktisk kontrol til underlagte chefer. Operativ kontrol er en trin lavere bemyndigelse.
 
 
Bilag 1
 
 
 
 
Bilag 2
 
 
 
 
 
 
PDF med originaludgaven af Militært Tidsskrift hvor denne artikel er fra:
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

Litteraturliste

Del: