Et britisk syn på forsvarsorganisering og enhedsværn

I tilslutning til artiklen i Militært tidsskrift, nr. 3/68, om det canadiske enhedsværn har kaptajn B. Reese-Petersen foretaget uddrag af og kommenterer en fremstående britisk officer, Air Vice-Marshal C. N. Foxley-Norris’ omtale*) af hovedsynspunkterne vedrørende reorganiseringen af det britiske forsvar i årene siden 1957 samt kommentarer og paralleller til den canadiske reorganisering. A ir Vice-Marshal C. N. Foxley-Norris er nu Director General of Organisation (RAF) i det britiske forsvarsministerium, og har tidligere arbejdet i forsvarsstaben med udvikling og gennemførelse af spørgsmål vedrørende stærkere integrering af det britiske forsvarsapparat.

*) I RAF-tidsskriftet THE HAWK, FEB 1968.

Fælles udgangspunkt

Et punkt, som understreges af canadierne, og hvorom der tydelig nok ikke hersker nogen uenighed, er det generelle behov for tilvejebringelse af den snævrest mulige koordinering på alle trin af al militær organisation og administration. Dette behov kan for det første tilskrives udviklingen af fælles og overgribende kampmetoder, som indenfor et enkelt tids- og stedsbestemt mønster indebærer indsætning af mænd og materiel på landjorden, til søs og i luften. Flåde-, bær- og luftstyrker er ifølge sagens natur helt og holdent afhængige af hinanden operativt, og hvis denne gensidige afhængighed tilsidesættes eller undervurderes, vil resultatet blive militæ r ulykke eller, som det også er udtrykt fra canadisk side: »Krigsførelse udøvet af selvstændige værn, som optræder i separate og uafhængige roller, er en anakronisme«. For det andet er det en ulykkelig, men uigendrivelig kendsgerning, at krig på et hvilket som helst niveau såvel som de nødvendige forberedelser og det nødvendige materiel hertil, nu til dags er en meget kostbar affære, så kostbar, at den kan udgøre en skæbnesvanger byrde på de nationale budgetter. Under sådanne omstændigheder kan det spild, som opstår ved en fordobling eller tredobling af militære udgifter eller ressourcer, ikke accepteres.

Ingen vil rejse nogen tvivl om dette, men det er måske værd at notere sig, at den første af disse faktorer ikke er helt så ny, som det af og til antydes. Der er en tendens til at betragte behovet for snævert samarbejde i felten som en dulgt afsløring af en ny sandhed, som man ikke tidligere har været opmærksom på. Det fremgår imidlertid tydeligt af den anden verdenskrigs historie, at begge sider snart forstod at værdsætte denne uvurderlige lære, som derefter blev praktiseret i alle efterfølgende operationer. På samme måde er der en tendens til at betragte den anden af de nævnte faktorer som en patentløsning: »Lad os slå alle tre militære budgetter sammen og halvere vore udgifter«. Men dette er at gå uden om sagens kerne. Det er ikke på nogen måde bevist, at tre nødvendigvis kan leve lige så billigt som én, eller ikke engang som to. Det kan vise sig at være tilfældet, men det er ikke en naturnødvendig økonomisk konsekvens af en sammenligning, således som det undertiden hævdes.

Alternative problemstillinger

Hvis man nu erkender, at både operative og økonomiske faktorer uimodsigeligt understreger behovet for en nær tilknytning mellem de forskellige værn, så står det endnu tilbage at drøfte, hvor snæver og af hvilken art denne tilknytning skal være. I den ene ende af skalaen har vi et ikke nærmere defineret samarbejde om arbejdsopgaverne, som kun opretholdes gennem naturlige fælles interessebånd og gennem fælles problemer. I den anden ende finder vi så selve sammenlægningen, d.v.s. sammensmeltningen af de forskellige værn m. m. til et enhedsværn. Mellem disse to yderpunkter har vi da forskellige ordninger og systemer af delvis integrering og rationalisering. Den canadiske løsning kan kort karakteriseres som det yderpunkt på skalaen, hvor vi har sammenlægningen. Det kan være værd at anføre, at dette princip ikke blot er nyt, men også enestående, og at det efter britisk opfattelse er i direkte modstrid med den udvikling, som har fundet sted indenfor den militære organisation andre steder. For blot at nævne to eksempler, anerkendte hverken USA eller Sovjetunionen før den anden verdenskrig tilstedeværelsen af eller behovet for et selvstændigt luftvåben. Som følge af den lære, man drog af den anden verdenskrig og de indgåede overvejelser og undersøgelser i efterkrigstiden, blev dette behov imidlertid erkendt, og luftvåbnene anerkendtes som selvstændige våben i den efterfølgende organisatoriske omlægning af forsvaret. Det kan være værd at citere den politiske målsætning for forsvaret, som USA opstillede i denne forbindelse, og som afgjort har krav på en vis almen godkendelse: »At tilvejebringe et samlet program for den fremtidige sikkerhedspolitik; at opstille tre militærestater: Hæren, søværnet og luftvåbnet; at sikre disses koordinering og samordnede ledelse under civil kontrol, dog uden at sammenlægge dem, samt at tilvejebringe effektiv strategisk ledelse af de væbnede styrker under samlet kontrol. (Juli 1947)«.

Princippet er helt klart. Kontrollen skal være samordnet, ledelsen skal være samordnet, og værnene skal forblive adskilte og selvstændige. Det er dette princip, som Canada nu har forladt. En kort gennemgang af den britiske efterkrigspolitik på dette område vil derimod vise, at England stort set accepterer og følger dette princip.

Den britiske problemstilling og de opnåede resultater

I januar 1957 blev forsvarsministeren pålagt at omforme og omorganisere forsvaret i overensstemmelse med de aktuelle strategiske behov og under hensyntagen til landets økonomiske evne. Som følge heraf blev hans funktioner i relation til væmsministerieme og Forsyningsministeriet omvurderet, og han fik tillagt større myndighed til at træffe afgørelse i de generelle forsvarspolitiske spørgsmål, som berører de væbnede styrkers størrelse, udformning, organisation og udrustning. Endvidere blev der nedsat en Forsvarskomité under kabinettet for tilvejebringelse af større smidighed inden for forsvaret. Et Forsvarsråd blev oprettet med henblik på at bistå forsvarsministeren med udformning af forsvarspolitiken og behandling af fællesværnsproblemer. Stillingen som chef for Forsvarsstaben blev oprettet, og den kombinerede stilling som formand for Væmschefskomitéen og stabschef hos forsvarsministeren blev nedlagt. I marts 1963 bekendtgjorde forsvarsministeren, at nyordningen fra 1957 alligevel ikke i praksis havde tilsikret den ønskede grad af fuld central kontrol over forsvarsapparatet. Det blev derfor besluttet at oprette et samordnet forsvarsministerium for at styrke forsvarets centrale organisation, og Marineministeriet (Admiralty), Krigsm inisteriet (War Office) og Luftforsvarsministeriet (Air Ministry) blev nedlagt. Hensigten var at forbedre kontrollen med forsvaret på det centrale plan, uden derved at svække kampstyrkernes effektvitet og moral. Disse styrkers identitet skulle bevares. Hovedtrækkene i denne reorganisering, som blev bekendtgjort i Hvidbogsbefaling 2097 af juli 1963, var i øvrigt følgende:

- Alle lovfæstede beføjelser vedrørende forsvaret, som h id til havde været tillagt værnsministerierne, blev tillagt forsvarsministeren, for derigennem at give denne fuld kontrol både med forsvarspolitiken og med det til ledelsen af værnene rådige apparat.

- De tre værnsministerstillinger med tilhørende departementer blev nedlagt.

- Tre viceforsvarsministre blev udnævnt med den hovedopgave på forsvarsministerens vegne at gennemføre den vedtagne politik overfor de tre værnsmyndigheder.

- Et Forsvarsnævn blev oprettet under forsvarsministeren med den opgave - via tre værnsnævn (Arm y Board, Navy Board og Air Board) - at udøve de kommandomæssige og administrative beføjelser, som hid til var blevet udøvet af værnsministerierne.

- Side om side med allerede eksisterende fælles planlægningsstabe blev der oprettet en operationsstab, en forsyningsstab, en signalstab og en efterretningsstab.

- Forsvarets Sekretariat blev dannet ved at sammenføje visse civile administrative stabe fra det eksisterende forsvarsministerium samt værnsministerierne. Sekretariatet blev bl. a. pålagt ansvaret for at undersøge og udpege områder inden for forsvaret, hvor administrationen med fordel kunne udføres på fællesværnsbasis frem for på enkeltværnsbasis.

- Ansvaret for forsvarsprogrammets og forsvarsbudgettets fulde omfang, indhold og samordning blev samlet på ét sted.

- En særlig afdeling blev oprettet i forsvarsstaben for at varetage forvaltningsmæssige spørgsmål (logistik og personel) på fællesværnsbasis.

I januar 1967 foretog forsvarsministeren ændringer, som skulle hjælpe ham yderligere i udformningen og ledelsen af forsvarsapparatet samt styrke de militære stabes administration og forvaltning i alle tre værns fælles interesse. De tre viceforsvarsministre blev erstattet af en viceforsvarsminister for administration og en viceforsvarsminister for materiel. Disse ændringer havde ingen indflydelse på de tre værns status, idet forvaltningen af værnene fortsat blev varetaget af de tre fagmilitære nævn (Army Board, Navy Board og Air Board). Sideløbende med disse reorganisationer kørtes et kontinuerligt rationaliseringsprogram. Denne rationalisering påbegyndtes i 1957, hvor der blev startet nærmere undersøgelser af, hvordan værnene kunne opnå økonomisk gevinst ved at være fælles om visse ydelser. Hid til har disse undersøgelser hovedsageligt været koncentreret om logistikområdet. Norm alt er princippet dette, at nærmere angivne forsyningsmæssige opgaver, fælles for alle tre værn, tildeles ét bestemt værn; f. eks. har flyvevåbnet fået ansvaret for drivm idler og bygningsvæsen, hæren for transportvirksomhed og flåden for forplejning. Da det samordnede forsvarsministerium blev oprettet i ap ril 1964, fik det bemyndigelse til at søge opnået besparelser og større effektivitet ved, når som helst det var muligt, at eliminere uligheder mellem de enkelte værns metoder. I midten af 1964 blev der nedsat en komité for rationalisering, som igen blev bemyndiget til at nedsætte arbejdsgrupper til behandling af områder, som måtte anses for egnede for rationalisemig. Arbejdsgrupperne udfører alle nødvendige undersøgelser og kommer med indstillinger, som for det meste anbefaler enkeltværnsforvaltning af området. Dette er en kontinuerlig proces, men det er interessant (og måske skuffende) at lægge mærke til, at til dato foreligger der ikke noget absolut bevis for, at større ændringer i organisationen nødvendigvis har medført besparelser i større omfang.

Sammenlægning eller integrering? - Valg af fremtidig kurs.

Man kunne gå mere i detaljer om sådanne punkter som den nye afdeling for koordinering af forsyningstjenesten etc. Den her givne frem stilling vil imidlertid vise, at man i England har taget spørgsmålet om forsvarets reorganisering meget alvorligt gennem en række år. Der er gennemført store og omfattende ændringer, og denne proces fortsætter. Det er endvidere klart tilkendegivet, at koordinering af kontrol og ledelse samt rationalisering af støttefunktionerne for tre selvstændige værn foretrækkes frem for den canadiske løsning. Bare fremtidige erfaringer kan vise, hvilken løsning der er den bedste. Efter britisk opfattelse peger den hidtidige udvikling ikke i retning af sammenlægning, men mod integrering. Der er ingen uoverensstemmelser mellem Canada og England for så vidt angår behovet for integrering, men det er vanskeligere at følge argumentet for det langt større og revolutionære spring fra integrering til sammenlægning. Det er i øvrigt et spørgsmål, om det, som nu forsøges fra canadisk side, virkelig er sammenlægning i den betydning af ordet, at ét enkelt værn fuldstændig erstatter tre. I vor tidsalder med den højtudviklede teknik, som bruges inden for forsvaret, er fortsat specialisering nemlig nødvendig, hvis der skal drages fuld nytte af den moderne teknik. Det må understreges, at enkeltværnsspecialisering fortsat er uundgåelig, og at dette ikke kan camoufleres ved hjælp af fælles uniform er og fælles gradsbetegnelser. Det skal til slut præciseres, at man i England i mange henseender er enige med canadierne, herunder også om de grundlæggende principper, at de væbnede styrker må arbejde sammen, øve sammen, kæmpe sammen, underkastes samme kontrol og ledelse samt opretholde den snævrest mulige koordinering, hvad angår alle udgifter i denne sammenhæng.

Ved at slå alle tre værn sammen til ét, går det canadiske eksperiment et skridt videre, end noget andel land hid til har forsøgt. Ellers er det på ingen måde en hverken ny eller omtvistet tanke. De bestræbelser, som England har udfoldet i de senere år inden for området forsvarsorganisation, og de resultater, der er opnået, viser, at der er lagt lige så megen vægt på dette spørgsmål her, som i Canada. Det er først, når det drejer sig om den sidste fase af den canadiske løsning, at der er divergerende opfattelse, idet gradvis integrering og rationalisering — i modsætning til fuldstændig sammenlægning - er målet for den britiske fortsatte stræben. Det canadiske eksperiment følges med stor interesse, og forhåbentlig kan der læres meget af det, men på nuværende tidspunkt må man nok forudse alvorlige praktiske vanskeligheder, som det måske ikke bliver så let at overvinde. Briterne føler sig fuldt overbeviste om, at en total sammenlægning efter de canadiske retningslinier hverken er ønskelig eller acceptabel for de britiske væbnede styrker.

Så vidt Air Vice-Marshal Foxley-Norris. Det er bemærkelsesværdigt at konstatere den grad af enighed, der er til stede mellem briterne og canadierne på alle andre områder end netop selve sammensmeltningen af værnene. Det forhold, at England og Canada hver for sig og på grundlag af års arbejde med rationalisering af forsvarsorganisationen lægger afgørende vægt på behovet for snævrest m ulig koordinering på alle trin af militær organisation og administration etc. er en klar indikation af, at »integrering« er et nøgleord i arbejdet med opbygningen af et moderne og tidssvarende forsvarsapparat. Dette ikke kun af økonomiske grunde, men i lige så høj grad af liensyn til forsvarets effektivitet.

For bedømmelse af, om det så vil være rigtigt at følge canadierne udover integreringsfasen helt frem til sammensmeltningen af de tre værn m. m. til et enhedsværn, vil form entlig kun praktiske erfaringer i fremtiden, og ikke de synspunkter som fremføres i dag, være den rette målestok.

B. Reese-Petersen

PDF med originaludgave af Militært Tidsskrift, hvor denne artikel er fra: PDF icon et.britisk.syn_.pa_.forsvarsreorganisering.og_.enhedsvaern.pdf

Litteraturliste

Del:



Der er i øjeblikket ingen kommende arrangementer.

Næste arrangement er under udarbejdelse, og vil blive lagt op hurtigst muligt.