ESDP siden Nice og det danske forsvarsforbehold

ESDP´en kan i forbindelse med Nice-topmødet i EU i december 2000 siges at have fået en klarere og mere konsolideret form både institutionelt og kapabilitetsmæssigt efter starten på en ny dynamik på det forsvarspolitiske område fra 1998. Dette vil påvirke rammerne for dansk europapolitik, herunder naturligvis Danmarks særlige position i kraft af forsvarsforbeholdet. Denne artikel vil skitsere de centrale elementer i udviklingen af ESDP´en siden Nice ledende til en form for status, samt undersøge konsekvenserne af konsolideringen af udviklingen af den europæiske forsvarsdimension for Danmarks position på baggrund af forsvarsforbeholdet. Artiklen vil først skitsere udviklingen af EU´s forsvarsdimension efter Den Kolde Krig ledende til en form for status omkring Nice-topmødet og den efterfølgende udvikling. Dernæst behandles Danmarks tilgang til den europæiske forsvarsdimension herunder politikken i forbindelse med den nye dynamik fra 1998. Der sluttes med nogle korte overvejelser over konsekvenserne af udviklingen for Danmarks konkrete deltagelse i EU´s forsvarsdimension og bredere udenrigspolitiske orientering.

Foto: Forsvaret.dk

I.   Udviklingen af ESDP siden Nice
Udviklingen af den europæiske forsvarsdimension inden for EU efter murens fald har ikke været en lineær proces. Der må efter afslutningen af Den Kolde Krig afgørende skelnes mellem to perioder, når det gælder opbygningen af en forsvarsdimension i EU: For det første perioden fra forhandlingen af Maastricht- traktaten i 1990-1991 og indtil efteråret 1998 og for det andet perioden fra1998 og frem til i dag.
I den første periode var EU forsvarsdimension institutionelt bundet til WEU i kraft af art J.4.2 i Maastricht-traktaten, hvad angik EU´s brug af militære midler. Sammenholdt med perioden efter var denne periode præget af ringe grad af dynamik. Inden for J.4.2 rammen blev vedtaget otte aktioner, hvoraf nogle havde militære implikationer, men disse havde et meget ringe omfang og kunne ikke siges på nogen måde at have haft afgørende betydning for de problemer de vedrørte. Der var endvidere en ringe grad af operationel og institutionel udvikling, selvom Amsterdamtraktaten bragte EU og WEU tættere på hinanden og det blev klargjort, at EU´s operationer vedrørte Petersbergopgaverne. Den nye dynamik skyldtes flere forhold, men det mest centrale var, at Storbritannien som det fremmeste atlantiske medlem af EU modsatte sig en dynamik på dette område, især ved at søge at undgå at militære strukturer opbyggedes i EU.
For så vidt angår den anden fase, fra 1998 og frem, var tempoet i udviklingen af en europæisk forsvarsdimension et ganske andet. Den direkte årsag til denne ændring var, at Storbritannien nu aktivt promoverede en militær dimension inden for EU i skarp modsætning til, hvad der havde været britisk politik siden 1950´erne. Dette politiske skifte var tæt forbundet med briternes frygt for marginalisering på EU- scenen på grund af ikke-deltagelsen i Euro´en (som skulle starte i 1999) og Schengen-samarbejdet: Da den dominerende britiske forståelse under premierminister Blair var, at UK skulle lede EU, var der fra britisk side brug for at lancere en dimension, hvor UK kunne være ledende! (Larsen, 1999). Men underliggende disse mere taktiske årsager var der ligeledes bredere europæiske overvejelser, som London også delte. Europæernes gentagne forsøg på at få amerikanerne til at engagere sig i Bosnien med landstyrker i den første halvdel af 1990´erne skabte grobund for tvivl om man under unipolariteten kunne stole på, at amerikanerne altid ville være rede til at stille styrker til rådighed for europæisk krisestyring. Amerikanernes tiltagende fokus på højteknologisk krigsførelse gjorde det ligeledes usikkert, om europæerne kunne stole på amerikansk deltagelse i mere lavteknologisk krisestyring. Frankrig, som var den anden hovedinitiativtager til den nye dynamik, havde både under og efter den Kolde Krig stået som den stærkeste fortaler for et europæisk forsvar med politisk autonomi, om end tidsperspektivet for virkeliggørelsen af dette havde været langt. Den franske tilnærmelse til NATO´s integrerede struktur siden midten af 1990´ gjorde et samarbejde med briterne om europæisk forsvarsdimension knyttet til NATO nemmere.
Udviklingen af en EU forsvarsdimension siden 1998, hvor det fransk-britiske St. Malo topmøde for alvor satte spørgsmålet på dagsordenen, har taget form af en række skridt på Det Europæiske Råds møder i Køln, Helsinki, Feira, Nice og senest Göteborg. Udviklingen har i sammenligning med den tidligere udvikling gået fænomenalt hurtig fra 1998. Fokus i denne proces har i vid udstrækning været de praktiske aspekter af at kunne opstille en militær styrke, som EU kunne trække på. Men de institutionelle strukturer inden for EU og i forhold til NATO har også været behandlet, samtidig med at de fleste af WEU´s funktioner er blevet lagt under EU. ESDP´en har også fået følge af en dimension, som vedrører ikke militær- krisestyring. Nice-mødet i Det Europæiske Råd af stats- og regeringschefer i december 2000 kan siges at være en milepæl for udviklingen af en EU forsvarsdimension af to årsager: For det første godkendte Det Europæiske Råd den samling af dokumenter, der opsummerede den enighed, der var blevet opnået siden processen påbegyndtes i 1998. Centralt i dette var, at EU senest i år 2003 skulle være i stand til at mønstre 60.000 mand til deployering inden for 60 dage i et år. I Nice blev det endvidere besluttet, at EU senest på Det Europæiske Råds møde i Laken i december 2001 skulle erklære sig operationsdygtig, således at man allerede her ville kunne håndtere mindre krisestyringsopgaver (Nielsen, 2001:279). På den første kapabilitetskonference i november 2000 havde medlemsstater og tredje-lande sammenlagt opstillet et styrkekatalog på mere end 100.000 mand. Endvidere blev der som en del af ESDP´en opstillet et katalog over procedurer og kapabiliteter i forbindelse med ikke-militær krisestyring, herunder udsendelse af politistyrker og støtte til opbygning af retsstatsstrukturer. De militære og ikke-militære krisestyringselementer ses som tæt sammenknyttede. Der opstilledes også permanente politiske og militære strukturer inden for EU til at tage ansvar for ESDP´en i forbindelse med inkorporeringen af WEU´s funktioner i EU (med undtagelse af WEU´s bistandsforpligtelse). Der opstilledes også institutionelle rammer for EU´s samarbejde med NATO med henblik på EU´s fremtidige adgang til NATO´s planlægningskapacitet og kapabiliteter i øvrigt. Der lægges op til, at EU i forbindelse med større krisestyringsopgaver skal kunne trække på NATOs aktiver og kapabiliteter, hvor NATO i øvrigt har førsteret til brugen af disse i forbindelse med en konkret krise. Endeligt vedtoges regler for konsultationer med tredjelande, som også har adgang til at tilmelde styrker til EU´s styrkekatalog (formandskabets konklusioner fra Det Europæiske Råd i Nice 8.-9. december 2000). Udviklingen på disse områder, herunder den operationelle dimension af ESDP´en, er blevet fortsat på Det Europæiske Råds møde i Göteborg i juni 2001, hvor der især er blevet lagt vægt på at identificere og afhjælpe de manglende militære og civile kapabiliteter i forbindelse med ESDP´en med henblik på afholdelse af en ny styrkekonference og at opstille et EU-øvelsesprogram (Formandskabets konklusioner fra Det Europæiske Råds møde i Göteborg, 15-16. juni 2001).
For det andet blev der på den sideløbende traktat-konference, der afsluttedes i Nice, foretaget traktatændringer som konsekvens af ovennævnte enighed om udviklingen af en EU forsvarsdimension. Den tidligere reference til WEU som udførende organ for EU-beslutninger, der havde indvirkning på forsvarsområdet, blev slettet, således at det nu i den reviderede traktats art. 17 står klart, at EU selv står for udførelsen af Petersbergopgaver. Endvidere blev det nye organ, Den Udenrigs- og Sikkerhedspolitiske Komité(PSC) og dets funktion traktatfæstet som et organ, der erstatter den tidligere Politiske Komité (art. 25). Endeligt blev det indføjet, at reglerne om forstærket samarbejde på det udenrigspolitiske område ikke finder anvendelse på spørgsmål, der har militær- eller forsvarsimplikationer (art 27).
De skitserede beslutninger er af stor rækkevidde i et EU-historisk perspektiv, idet der nu både er skabt institutionelle strukturer inden for EU på forsvarsområdet og i princippet tildelt styrker til en EU-forsvarsdimension, som vil gøre EU fuldt operationel i 2003. Dette er udtryk for en betydelig indsnævring af EU-landenes synspunkter på dette område de seneste 2-3 år (Heisbourg, 2000). Samtidig udestår der dog fortsat flere store spørgsmål.
For at kunne udføre større operationer vil EU skulle trække på NATO´s aktiver og kapabiliteter. Der er stort set enighed om rammerne for samarbejdet med NATO på dette område herunder, at NATO ved udlån af aktiver og kapabiliteter havde førsteret til at beslutte, hvorvidt det selv ville køre operationen. Men på grund af NATO-medlemmet Tyrkiets utilfredshed med den tilknytning til EU´s forsvarsdimension, som EU har tilbudt de europæiske NATO-lande, som ikke er medlem af EU, er der dog endnu ikke en formaliseret aftale mellem EU og NATO om adgang til NATO´s kollektive kapabiliteter og planlægningskapacitet (Nielsen, 2001:279; Knutsen, 2001: 251). Det er dog spørgsmålet, hvor længe Tyrkiet vil kunne  holde  til  politisk  at  bremse  denne  aftale  formelt.  Samtidig  giver  EU´s mulighed  for at  trække  på NATO´s  aktiver  og  kapabiliteter  også  anledning  til overvejelser over, i hvilken udstrækning disse muligheder vil blive brugt. Hvis en operation er af en størrelse, hvor EU er nødt til at trække på NATO, er det spørgsmålet i hvor mange tilfælde USA vil ønske at holde sig uden for, og således overlade initiativet til EU. Endvidere kan der ikke siges, at være klare forestillinger om, hvor EU´s militære styrker kan tænkes at blive indsat og i givet fald hvordan. I bredere   forstand   er   udviklingen   af   de   institutionelle   elementer   af   EU´s forsvarsdimension blevet udviklet uden en tilsvarende udvikling af en europæisk strategisk kultur. Selv hvis der er tale om engagement i lavintensive konflikter er der brug for en fælles forståelse af konfliktløsning. Det er dog muligt, at en sådan forståelse netop opstår i forbindelse med opbygningen af de nye strukturer, selvom der dog også er risiko for, at konflikter, hvor EU måtte ønske at gribe ind, opstår før en mere ensartet strategisk kultur har udviklet sig (Cornish og Edwards, 2001). På trods af at der er sket en stor tilnærmelse mellem landene, er der fortsat uenighed om  målet  for  processen.  Denne  uenighed  bunder  i  en  mere  grundlæggende uenighed  mellem  Frankrig  og  Storbritannien  om  langtidsvisionen  for  EU´s forsvarsdimension,   der   som   tiden   går,   kan   komme   til   at   veje   tungere   i udformningen af ESDP´en: Storbritannien forstår EU´s forsvarsdimension som en praktisk foranstaltning til krisestyring tæt knyttet til NATO´s bestræbelser på dette område og med det overordnede formål at styrke NATO. Frankrig lægger derimod vægt  på  langtidsperspektivet  om  et  politisk  uafhængigt  europæisk  forsvar  og europæisk evne til at handle selvstændigt, i første omgang i forbindelse med mindre operationer (Howorth, 2000). Dette har blandt andet givet sig udtryk i uenighed om, i hvilken udstrækning EU skal udvikle selvstændig planlægningskapacitet til at udføre opgaver uden at trække på NATO.
Spørgsmålet er om udviklingen efter terrorangrebene i USA den 11. september 2001 styrker den politiske dynamik bag opbygningen af ESDP´en i lyset af, at spørgsmålet om terrorbekæmpelse tegner til at blive et afgørende spørgsmål på EU´s dagsorden i de kommende år. Begivenhederne efter terrorangrebet i USA har ledt til en yderligere understregning fra EU´s side af nødvendigheden af, at en europæisk udrykningsstyrke gøres fuldt operationel (Actions of the EU, 2001). Den største vægt fra EU´s side har imidlertid ligget på den type anti-terrorforanstaltninger, som falder under EU-samarbejdets søjle tre, dvs retlige og indre anliggender. Det er muligt, at samarbejdet på dette område i lyset af den nye dagsorden vil tage politisk energi (og økonomiske ressourcer) fra udviklingen af ESDP´en. Integration inden for samarbejdet om retslige og indre anliggender i forbindelse med bekæmpelse af terrorisme kan således blive fokus for overvejelser over Unionens sikkerhed snarere end de kriser, som ESDP´en er tænkt som et svar på. Det mest sandsynlige forekommer dog at være, at begge forhold i fremtiden vil være vigtige for EU´s forståelse af sikkerhed 2, og at ESDP´en fortsat vil være præget af politisk dynamik. Det er også muligt, at de to mødes i form af skabelsen af en militær evne til på meget lang sigt at imødegå, hvad der ses som terrortrusler baseret langt uden for Europa (som i tilfældet med det amerikansk/britiske angreb på Afghanistan). Dette forudsætter dog en ESDP af en helt anden karakter end, hvad der på nuværende tidspunkt er lagt op til.
Opsummerende kan man sige, at der på trods af uenighed blandt landene om bl.a. processens langtidsmål er tale om en høj grad af konsolidering af EU´s forsvarsdimension i forhold til St. Malo processens start i 1998 for så vidt angår den institutionelle struktur og tilgangen af kapabiliteter, som denne bygger på. Det må således forventes, at EU vil erklære sig operationel inden udgangen af året og således vil kunne udføre mindre operationer. På længere sigt vil EU f.eks kunne udføre operationer under FN-mandat , ikke mindst på baggrund af Brahmini- rapportens henvisning til de regionale organisationers ansvar (Nielsen, 2001:284).
 
II.   Danmarks tilgang til den europæiske forsvarsdimension3
I det følgende vil jeg behandle Danmarks position i lyset af udviklingen siden Nice- topmødet. Den overordnede pointe er, at der ligeledes kan siges at være en form for konsolidering af den særlige danske position, som meget således tyder på vil være uforandret i hvert fald indtil efter regeringskonferencen, der starter i 2004. Dette betyder, at spændingen eller dobbeltheden i den danske politik, som jeg beskriver nedenfor, vil fortsætte, i hvert fald de næste par år.
I forhold til EU´s forsvarsdimension har den danske politik efter indførelsen af forsvarsforbeholdet bygget på en dobbelthed, som kommer fra en splittelse i de danske forståelser af EU-samarbejdet efter den kolde krig, herunder af den europæiske forsvarsdimension. Ifølge den ene opfattelse er EU politisk, herunder sikkerhedspolitisk, en aktør af afgørende betydning for dansk udenrigspolitik. Der lægges stadig vægt på, at staten er udgangspunktet, og EU-samarbejdet  bliver således grundlæggende legitimeret ud fra nytten for staterne. EU er den organisatoriske hjørnesten i dansk udenrigspolitik på de fleste områder, med undtagelse af territorialforsvar og større militære operationer, hvor NATO spiller og skal spille den afgørende rollen. Der er inden for denne forståelse en glidning mod accept af forsvar i EU igennem 1990´erne. Det er denne forståelse som  den politiske elite, herunder regeringen, baserer sig på efter den kolde krig (Larsen, 2001; Larsen 2000)
Den anden opfattelse er skeptisk over for udviklingen af EU som politisk og især sikkerhedspolitisk aktør. EU ses ikke som havende en særlig rolle i dansk udenrigspolitik ud over som forum for handelsmæssigt samarbejde. At EU nu beskæftiger sig med politiske og sikkerhedspolitiske emner er et udtryk for, at EU- samarbejdet har bredt sig langt ud over, hvad det burde være og er på vej mod en statsdannelse, som truer dansk suverænitet. Opbygningen af en EU- forsvarsdimension ses som et afgørende skridt i den forkerte retning, enten fordi den truer NATO-samarbejdet eller fordi den stormagt in spe, som EU ses som værende på vej til at blive ved at opbygge en forsvarsdimension, vil lede til umoralsk stormagtspolitik. Tilhængerne af denne forståelse er især medlemmer af Enhedslisten, Fremskridtspartiet, Dansk Folkeparti, dele af  SF  og folkebevægelserne mod EU. At dømme ud fra undersøgelse af befolkningens grunde til at stemme, som den gør i forbindelse med EU afstemninger, kan det også hævdes, at denne forståelse har en stærk position her (Larsen, 1999).
Efter nej’et til Maastricht ved folkeafstemningen i 1992 og det efterfølgende ja til samme - men med de fire forbehold i 1993 - kom dansk politik over for udviklingen af EU´s forsvarsdimension til at bære stærkt præg af denne tilstedeværelse af to forskellige forståelser af EU som sikkerhedspolitisk aktør i dansk politik. På den ene side betød forsvarsforbeholdet, at Danmark holdt sig uden for alle de 8 beslutninger, som EU vedtog med reference til TEU art. J.4.2 fra 1996. Dette skyldes, at det danske forbehold (Edinburgh aftalen afsnit C ) er formuleret i samme termer som art J.4.2 og Danmark frafaldt derfor under denne type beslutninger. Regeringens generelle ytringer om dette område var spage og få. Dette skyldtes både respekt for forbeholdet og frygten for fremtidige EU-afstemninger, hvis regeringen tog en mere aktiv tilgang.
På den anden side betød det, at regeringen (og en stor del af den øvrige politiske elite) fortsatte med at handle ud fra den forståelse, at EU var en vigtig sikkerhedspolitisk aktør. Og som 1990´erne skred frem blev det en integreret del af denne forståelse, at EU burde kunne trække på militære midler til at kunne udføre Petersberg-operationer. I forbindelse med regeringenskonferencen i 1996-1997 støttede den danske regering således den ændring i traktaten, som præciserede, at EU skulle kunne trække på WEU i forbindelse med udførelse af Petersberg-opgaver (Petersen, 1997).
Dette ledte til en grundlæggende spænding eller modsætning i den danske politik over for udviklingen af EU´s forsvarsdimension: På den ene side holdt Danmark sig uden for beslutninger og aktioner på forsvarsområdet ved at aktivere forbeholdet i forbindelse med EU´s anvendelse af TEU art. J.4.2 med udgangspunkt i den skepsis over for EU som sikkerhedspolitisk aktør, der lå bag støtten til forsvarsforbeholdet. På den anden side gjorde regeringen i stigende grad klart (om end profilen var yderst svag sammenholdt med de andre EU-landes), at man støttede udviklingen af EU som sikkerhedspolitisk aktør og herunder EU´s forsvarsdimension. Den meldte også klart ud, at den fandt at de danske forbehold var i modstrid med grundlæggende danske interesser (se for eksempel Rasmussen, 1997). Der var således en forskel mellem, hvad Danmark selv kunne deltage i, i forbindelse med EU´s forsvarsdimension, og hvad Danmark støttede for EU som helhed!
Efter den nye EU-dynamik på forsvarsområdet fra efteråret 1998 blev regeringens linie mere aktiv i sin støtte til udviklingen af EU´s evne til at udføre Petersberg- opgaver. Den mere aktive linie var knyttet til både interne og eksterne forhold. Internt betød ja´et til Amsterdamtraktaten i maj 1998, at regeringen fik mere spillerum med hensyn til generelle udmeldinger på dette område. Eksternt betød UK´s ændring, at udviklingsretningen nu syntes klar, ja uundgåelig, og gjorde en aktiv dansk linie mere nødvendig. Endvidere syntes udviklingen klart  at  følge danske præferencer, idet den blev tæt knyttet til NATO´s strukturer. Jo mere den europæiske forsvarsdimension blev malet i NATOs farver, jo mere acceptabel var den inden for den dominerende forståelse (og jo nemmere var det at argumentere for støtte til udviklingen over for tilhængerne af forbeholdet, som trak på en EU- skeptisk forståelse).
Indholdet i den mere aktive linie i forhold til den nye EU-dynamik på dette område blev støttet af en dagsorden i folketinget den 11. maj 1999, hvor det blev fastslået, at Danmark ville fokusere på følgende elementer: forbindelserne mellem NATO og EU, inddragelse af NATO-medlemmer, der ikke er medlem af EU, deltagelse i operationer af EU-medlemmer, der ikke er medlemmer af NATO og tæt samarbejde med FN og OSCE. Helt generelt var der støtte til EU´s forsvarsdimension under bibeholdelse af et usvækket territorialforsvar i NATO (Forespørgsel F 46, 1999). At regeringens linie skulle være aktiv i forhold til den nye dynamik, som sådan blev fastlagt i en Folketingsdagsorden af den 8. december 1999 (Forespørgsel F 28, 1999), hvori det blev fastslået, at regeringen nøje skulle følge udviklingen, deltage aktivt i alle drøftelser og sikre danske interesser. Regeringens linie i forhold til den nye forsvarsdynamik blev støttet af en juridisk udtalelse fra Udenrigsministeriet i juli 1999. Denne slog fast, at DK nu ikke kunne deltage i artikel 17. (tidligere art. J.4.2) beslutninger, når EU snarere end WEU blev udgangspunktet for implementeringen af beslutninger og aktioner på forsvarsområdet. Den nye dynamik fra 1998 ledte således ikke til en fundamental nyfortolkning af forbeholdets rækkevidde: Danmark kunne deltage i drøftelser om den europæiske forsvarsdimension og i udfærdigelsen af politiske erklæringer, men kunne ikke deltage i beslutninger eller aktioner, som havde forsvarsimplikationer.
Danmark var i forbindelse med en ny dynamik aktiv inden for ikke-militær krisestyring, hvor man blandt andet stillede et forslag med Holland vedrørende civilt politi, som kom til at præge EU´s tilgang på dette område. Danmark deltog således aktivt i at give EU adgang til et fuldt kontinuum af midler. Under dette arbejde har Danmark ikke forsøgt at adskille det civile fra det militære i forbindelse med krisestyring. Tværtimod har man arbejdet for en integreret tilgang ikke mindst baseret på erfaringerne fra Kosovo. Denne integration synes at have haft højere prioritet end spørgsmålet om Danmarks muligheder for at deltage i operationer (se nedenfor).
Modsætningen mellem den dominerende forståelse, som så EU som en central sikkerhedspolitisk aktør og den forståelse, der ikke ønskede, at EU skulle være en aktør på sikkerhedsområdet, er imidlertid om noget kommet klarere frem i lyset af den nye dynamik, som har tvunget Danmark til at tage stilling til konkrete forslag og konkret institutionel deltagelse. Den forståelse, som ser EU som en central aktør på sikkerhedsområdet (og som regeringen trækker på) ønsker, at Danmark skal deltage i så meget som muligt for at præge en udvikling, som fundamentalt ses som positiv (jvf. Folketingsdagsorden af 8. december 1999). Tilhængerne af den forståelse, som ikke ser EU som en central sikkerhedspolitisk aktør lægger omvendt pres på regeringen for at undgå, at Danmark deltager i opbygningen af denne forsvarsdimension (se for eksempel Forespørgsel F46, 1999; Albrechtsen, 2000).
 
Interne og eksterne begrænsninger på en aktiv linie Det danske manøvrerum hvad angik EU´s forsvarsdimension havde indtil foråret 2001 i hovedsagen været begrænset af danske forståelser af forsvarsforbeholdets rækkevidde og således været genstand for intern dansk debat snarere end debat mellem EU-partnerne. Dette bundede i den sidste sætning i Edinburgh-afgørelsens afsnit C om det danske forsvarsforbehold, ifølge hvilken Danmark ikke ville forhindre et snævrere samarbejde mellem medlemsstaterne på dette område og afsnit E i samme, ifølge hvilket Danmark til enhver tid kunne ophæve forbeholdet. EU-partnerne havde om noget set til med undren på de til tider næsten teologisk prægede danske diskussioner om, hvad Danmark kunne og ikke kunne deltage i. De hjemlige danske diskussioner havde i vid udstrækning handlet om, hvorvidt regeringen havde tolket forbeholdet for vidt snarere end om Danmark burde have et forbehold overhovedet.  Efter oprettelsen af de nye sikkerhedspolitiske strukturer i EU i foråret 2000 som del af den nye dynamik, var der opstået en hvis rutine i den danske deltagelse: Danmark kunne ikke deltage i beslutninger og aktioner, der havde forsvarsimplikationer. Samtidig kunne Danmark dog deltage i den generelle politiske proces i relation til forsvarsdimensionen og var repræsenteret i alle administrative og politisk-militære strukturer på dette område, om end denne tilstedeværelse var præget af forsvarsforbeholdet: jo mere militær/teknisk (i modsætning til generelt politisk) diskussionen var, desto lavere var den danske profil. Dette gjaldt både i Den Udenrigs og Sikkerhedspolitiske Komité, Militærkomitéen og Den Militære Stab. Da generelle politiske spørgsmål som tiden gik tenderede mod at blive nedtonede til fordel for mere konkrete spørgsmål vedrørende det daglige arbejde i de nye militære strukturer, tenderede danske bidrag her mod at blive langt mindre hyppige.
Generelt kan der dog siges at være lagt yderligere begrænsninger på den danske adfærd fra efteråret 2000, således at der nu også kan siges at være eksterne begrænsninger på de danske politiske muligheder på dette område. Dette kan i høj grad siges at berøre Danmarks manøvrerum efter Nice-topmødet. Det danske nej til Euro´en i september 2000 og fraværet af et dansk bidrag til styrkekataloget på kapabilitetskonferencen i november 2000 har gjort klart for de øvrige medlemslande, at Danmark ikke deltager i kernen af EU´s forsvarsdimension og at dette er mere en blot end forbipasserende situation. Dette har bidraget til manglende interesse for danske synspunkter på de få generelle områder, hvor Danmark kunne fremlægge synspunkter om EU´s forsvarsdimension og således indsnævret danske muligheder. Afstemningen om formandskabet for Den Militære Komité (EUMC) i april 2001 har også bidraget til at indskrænke Danmarks manøvrerum på dette område: Under afstemningen i Militærkomitéen havde den italienske kandidat tabt med en snæver margin til den finske kandidat, general Hägglund, som Danmark havde stemt for. Efter dette rejste bl.a. Italien spørgsmålet om, hvad præcis det var Danmark kunne deltage i forbindelse med EU´s forsvarsdimension. På denne baggrund følte regeringen sig presset til at klargøre for det præcise omfang af det danske forsvarsforbehold og lovede en rapport om dette. Rapporten blev fremlagt på udenrigsministermødet i Luxembourg den 8-9. oktober 2001 (se nedenfor).
Sagen om afstemningen i Militærkomitéen gav også anledning til en yderligere intern dansk debat om, hvorfor Danmark havde stemt for den kandidat det havde og et pres for klarere retningslinier for Danmarks deltagelse i EU´s forsvarsdimension (se Græger, Larsen & Ojanen, 2001). Dette fulgte et mønster, hvorefter tilhængerne af det danske forsvarsforbehold (EL, SF, DF og FRP) ønskede en snævrere fortolkning af forbeholdet ud fra respekt for hvad de så som dets substans, mens modstanderne af forbeholdet ønskede en strammere fortolkning for at demonstrere dets absurde karakter og for oppositionens vedkommende for generelt at sætte regeringen i defensiven4. Som et resultat af dette pres besluttede regeringen den 19.april 2001, at den ville afstå fra deltagelse i fremtidige afstemninger i Militærkomitéen. Det vigtige nye element var imidlertid ikke alene denne danske beslutning som følge af internt pres, men det forhold, at også EU partnerne havde stillet spørgsmålstegn ved graden af dansk deltagelse i EU´s forsvarsdimension, hvilket havde tvunget Danmark til at præcisere omfanget af forsvarsforbeholdet: Regeringens redegørelse om forsvarsforbeholdet op til det danske formandskab, der blev fremlagt på udenrigsministermødet den 8.-9.oktober 2001. Redegørelsen fulgte på de fleste punkter regeringens linie fra begyndelsen af den nye dynamik på forsvarsområdet, omend niveauet for den danske deltagelse blev præsenteret mere detaljeret, hvad der kunne siges generelt at indsnævre manøvrerummet:
Danmark vil normalt kun referere til forsvarsforbeholdet i forbindelse med konkrete rådsbeslutninger.
Forsvarsforbeholdet finder anvendelse på beslutninger, der vedrører brugen af militære enheder (og ikke principielt på alle beslutninger under en bestemt artikel i traktaten, som det var tilfældet med J.4.2 i Maastricht-traktaten).
Danmark kan ikke tage del i retligt bindende beslutninger på forsvarsområdet.
I bredere politiske drøftelser, der alene vedrører forsvarsspørgsmål, vil Danmark begrænse sin deltagelse til bidrag vedrørende den generelle politiske ramme, forbindelsen til FUSP´en eller andre EU-politiker og de civile dele af ESDP. Det samme vil være tilfældet for Danmarks deltagelse i drøftelser, der leder til egentlige rådsbeslutninger.
Danmark vil forsøge at skelne mellem civile og militære dele af aktioner med henblik på at tage del i de civile dele.
Danmark kan tage del i alle fora under Rådet. I Militærkomitéen vil Danmark imidlertid ikke i fremtiden deltage i afstemninger.
Med hensyn til Danmarks varetagelse af formandskabet vil Danmark ikke fungere som formand i fora, hvor hovedspørgsmålene har implikationer på forsvarsområdet (forsvarsministrenes møde, Militærkomitéen, andre relaterede arbejdsgrupper). Danmark vil også være rede til at overgive formandskabshvervet i andre fora i relation til spørgsmål, der alene vedrører militære spørgsmål. Danmark vil ikke fungere som formand, når det gælder forhold i relationerne med tredjelande, hvor hovedemnerne vedrører forsvarsområdet (herunder de permanente samarbejdeaftaler med NATO og dialogen med de seks europæiske NATO- medlemmer, der ikke er medlem af EU).
Den kombinerede effekt af nej’et til Euro´en, fraværet af bidrag til EU´s styrkekatalog i november 2000 som det eneste medlemsland og sagen om Danmarks stemmeafgivning i Militærkomitéen i april 2001, har således været, at Danmarks manøvrerum er blevet indskrænket som resultat af både internt og eksternt (EU) pres for klargøring af fortolkningen af, hvad Danmark kan deltage i forbindelse med EU´s forsvarsdimension. Denne indsnævring af manøvrerummet er på sin vis også en konsekvens af den nye dynamik på forsvarsområdet og dennes konsolidering på Nice-topmødet: Hvor dynamikken i 1998 i første omgang ledte til en mere aktiv linie fra den danske regerings side, er det netop udviklingen af mere konkrete og politisk væsentlige institutionelle strukturer, der har skabt pres for en klargøring af Danmarks handlerum under forsvarsforbeholdet både internt og eksternt.
Med udgangspunkt i ovenstående kan en konsolidering siges at have fundet sted for så vidt angår både udviklingen af den europæiske forsvarsdimension og Danmarks placering, politik og manøvrerum inden for denne. På trods af fortsatte uenigheder om endemålet for EU´s generelle udvikling på dette område, er der på EU-niveauet opbygget institutionelle strukturer på forsvarsområdet, som indgår som en del af det øvrige administrative/politiske beslutningssystem i EU, og planerne for at gøre EU operationel på det militære område er langt fremskredne. Med den danske regerings redegørelse af 8.-9. oktober 2001 er Danmarks begrænsede handlerum i disse nye strukturer på baggrund af forsvarsforbeholdet fastlagt relativt klart. Splittelsen i den danske politik er fortsat klart tilstede i og med, at regeringen fremhæver, at forsvarsforbeholdet er imod danske interesser (udenrigsministeriet, 2001:ch.6) og støtter opbygningen af EU´s forsvarsdimension samtidig med, at den ikke deltager i konkrete militære beslutninger og operationer.
 
III.   Konsekvenser for Danmarks deltagelse i ESDP og for dansk udenrigspolitik generelt 5
På baggrund af de elementer, der oven for er skitseret vedrørende udviklingen af EU´s forsvarsdimension og de danske begrænsninger på dette område, vil jeg i dette afsnit pege på, hvad jeg ser som den sandsynlige fremtidige danske politik på dette område, og dets konsekvenser:
Danmark kan ikke deltage i EU-beslutninger, som har implikationer på forsvarsområdet (især under traktatens art. 17 men også dele af beslutninger under art 13). På denne baggrund vil Danmark ikke deltage i netop den type militære operationer, som EU nu forbereder sig på. Det primære resultat bliver, at Danmark ikke vil deltage i EU operationer, som det støtter entusiastisk i andre organisatoriske sammenhænge som NATO og FN, nemlig Petersberg-aktioner ( på samme måde som man ikke har deltaget i 8 beslutninger under Maastricht-traktaten i 1990´erne). I modsætning til 1990´erne kan EU operationer på dette område forudses nu at komme til at påvirke de internationale omgivelser. Der er en hvis ironi i,  at Danmark stærkt har støttet, at tredjelande kan tage del i EU´s aktioner, men Danmark ikke selv kan tage del i disse i modsætning til for eksempel Norge! Danmark kan heller ikke tage del i militære øvelser selv når fokus her er de politisk/administrative strukturer. Danmark vil udelukkende kunne give generelle, politiske tilkendegivelser vedrørende den europæiske forsvarsdimension.
Det er imidlertid ikke givet, at Danmark må stå helt uden for alle beslutninger, der indeholder militære elementer med referencer til art. 13 eller 17. ESDP-aktioner på krisestyringsområdet kan også indeholde ikke-militære dele. I den udstrækning der kan skelnes mellem civile og militære dele af ESDP-aktioner er det muligt, at Danmark kan deltage i de civile dele (hvad regeringen også udtrykker ønske om i oktober-redegørelsen). Om det kan lade sig gøre er dog ikke indlysende, da der søges en tæt integration af de civile og militære elementer af krisestyring - en integration som Danmark i øvrigt stærkt støtter. På dette område kan der imidlertid siges at være en hvis udvidelse af handlerummet i forhold til tidligere, hvor Danmark pr. automatik ikke deltog i beslutninger i henhold til artikel 17´s forgænger art J.4.2. lige meget, hvad indholdet var. I “rene” civile krisestyringsoperationer som f.eks anvendelse af politi kan Danmark deltage uden problemer og vil formentligt også gøre det med fynd af politiske årsager. Endvidere må det ikke glemmes, at Danmark fortsat deltager som fuldt medlem af EU´s udenrigspolitiske samarbejde generelt og Danmark fortsat kan være aktiv på generelle udenrigspolitiske områder( Larsen, 2000), der ikke vedrører forsvarsdimensionen.
I et bredere perspektiv må den danske linie dog forventes at begrænse Danmarks indflydelse på EU´s dagsorden og udvikling generelt, hvis forsvarsdimensionen som ventet bliver vigtig og Danmark her står uden for kernen. Det vil betyde, at Danmark må `arbejde´ hårdere i andre sammenhænge (NATO/FN) for at kompensere for tabet i status og kredibilitet. Hvis initiativet på Petersberg-området i stigende grad glider mod EU, vil det begrænse Danmarks indflydelse i organisationer, hvor disse opgaver tidligere blev udført. En væsentlig dimension i den aktive danske udenrigspolitiske profil kan i yderste konsekvens falde bort. Det danske forbehold vil ligeledes begrænse Danmarks muligheder for at deltage i bilateralt og multilateralt militært samarbejde i Europa.
I et langt bredere perspektiv har dansk udenrigspolitik efter murens fald i stigende grad orienteret sig mod EU på baggrund af den forståelse, at det var et anker for europæisk sikkerhed og dermed centralt for Danmark. Samtidig er den meget stærke atlantiske orientering fortsat. Konsekvensen af det nu semi-permanente forsvarsforbehold kan tænkes at være en styrkelse af det i forvejen stærke atlantiske element i dansk udenrigspolitik. Men selvom om der kan forudses en stærkere tendens til at støtte sig til USA fra dansk side, vil dette dog ikke medføre en total atlantisk reorientering af dansk udenrigspolitik. Inden for den dominerende forståelse af dansk udenrigspolitik ses EU fortsat som “hjørnestenen i dansk udenrigspolitik” (Petersen, 2001).
Det afsluttende spørgsmålet må være om, og i givet fald hvornår, en ny folkeafstemning om forsvarsforbeholdet vil finde sted, som evt. vil kunne ændre på Danmarks manøvrerum i forhold til ESDP. Opinionsmålinger har siden august måned i år vist et klart ja til at ophæve forholdet (DR-nyheder Online, den 22. september 2001), i modsætning til tidligere, hvor opinionsmålingerne har været mindre klare eller negative. Tidligere udenrigsminister Lykketoft har imidlertid afvist tale om en ny afstemning (DR-nyheder Online, den 22. september 2001). Givet at der også før Euro-afstemningen i september 2000 var flertal for et ja, vil regeringen formentlig ønske mere solide og positive signaler over en længere periode før en evt. ny afstemning. Det mest sandsynlige er, at en ny afstemning først vil finde sted efter den næste regeringskonference i 2004, som skal drøfte en ny forfatningslignende traktat. Der kan der komme så store spørgsmål op, at det kan nødvendiggøre en ny afstemning om forbeholdene.
 
IV Konklusion
Det kan konkluderes, at EU-strukturerne, hvad angår ESDP´en, i vid udstrækning nu ligger fast, og at EU vil blive operationel inden for de næste to år, på trods af, at der er uklarhed om målet på længere sigt og om hvor EU´s generelle indsatsfelt vil blive. Danmarks begrænsede manøvrerum inden for ESDP´en ligger i stigende grad også klart og får således en mere permanent karakter. Danmarks muligheder for deltagelse begrænser sig til generelle politiske udmeldinger på dette område samt deltagelse i civile dele af krisestyring. Uden en formel ophævelse af forsvarsforbeholdet forekommer ændringer i den danske position ikke sandsynlige.
 
 

PDF med originaludgaven af Militært Tidskrift hvor denne artikel er fra:

militaert_tidsskrift_130.aargang_nr.5_2001.pdf

 

Fodnoter


1 Forfatteren er lektor ved Institut for Statskundskab ved Københavns Universitet.
2   For en kort overvejelse over dette fra EU’s høje repræsentant for FUSP’en, Solana, se Solana (2001).
3  Afsnittet trækker i stort omfang på Larsen (2000) og Græger, Larsen & Ojanen (2001).
4 Ud over et ønske fra oppositionspartierne om generelt at bringe regeringen i defensiven for ud for det kommende valg. Oppositionspartierne på højrefløjen havde i en dagsorden af den 8. december 1999 støttet regeringens aktive linie på dette spørgsmål.
5 For en behandling af dette spørgsmål se også Nielsen (2001).
 

 

 

Referencer
Actions of the EU following the attacks on 11 September 2001 (2001). Memo/01/327/15.10.2001. European Commission.
Albrechtsen, K. (2000) Spørgsmål nr. S1158 til forsvarsminsteren: Skal minsterens kronik i Jyllands-posten den 19. januar d.å. forstås sådan, at ministeren mener, at Danmark  i  EU´s  kommende  militære  organer  kan  deltage  i  udarbejdelsen  af afgørelser, som har indvirkning på forsvarsområdet? Besvaret den 26. januar 2000. Cornish,  P  &  Edwards,  G  (2001)  `Beyond  the  EU/NATO  Dichotomy:  the Beginnings of a European Strategic Culture. International Affairs. Vol.77.no.3:587- 603
DR-nyheder Online, 22 September 2001
Forespørgsel F28 (1999) Forespørgsel nr. F 28: Hvad kan statsministeren og udenrigsministeren oplyse om Det Europæiske Råds i Helsingfors den 10. og 11. december 1999, særligt om regeringens forhold til EU´s udvidelse, den kommende regeringskonference samt den danske forbehold, herunder den fælles valuta og udviklingen af en europæisk forsvarsdimension
Forespørgsel F46 (1999) Forespørgsel til udenrigsministeren om regeringens holdning til planerne om sikkerheds- og forsvarspolitiske beslutninger på EU- topmødet i juni. 8 maj 1999.
Formandskabets Konklusioner på Det Europæiske Råds møde i Göteborg den 15.- 16. juni 2001 (2001)
Formandskabets Konklusioner på Det Europæiske Råds møde i Nice 8.-9. december 2000 (2000)
Græger, N., H. Larsen & H. Ojanen (2001) The Nordic Countries and the Development of the EU´s Defence Dimension. Programme on the Northen Dimension of the CFSP.
Heisbourg, F. (2000) `Europe´s Strategic Ambitions: The Limits of Ambiguity´ i Survival  vol.42, no.2:5-15.
Knutsen,   Bjørn   Olav   (2001)   `Europæisk   sikkerhedsintegration:   EU´s   felles sikkerheds- og forsvarspolitikk (CESDP)´ i Internasjonal Politikk. vol.59.no.2 Larsen, Henrik (1999) ‘British and Danish Policies towards Europe in the 1990s: A Discourse approach’. European Journal of International Relations, 5(4).
Larsen, Henrik(2000a) ‘Danish CFSP Policy in the Post Cold War Period: Continuity or Change?’, Cooperation and Conflict, 35(1)
Larsen, Henrik (2000b) `Denmark and the European Defence Dimension in the Post-Cold War Period: Opt-Out or Participation?´ i Danish Foreign Policy Yearbook 2000. DUPI (87-121).
Nielsen, R.R (2001) `Efter Nice: Den europæiske forsvarsdimension og det danske forsvarsforbehold´. Politica. vol. 33. nr.3: 276-286.
Petersen, F.A (2001) `The International Situation and Danish Foreign Policy 2000´ in B. Heurlin and H.Mouritzen (eds.) Danish Foreign Policy Yearbook 2001. Danish Institute of International Affairs.
Petersen, N.H (1997) Udenrigsministens redegørelse i Folketinget nr. F 65, 28 Maj 1997.
Rasmussen, N. P. (1997) `Opening Statement to the Folketing, 1 October 1996´ i B.Heurlin and H.Mouritzen (eds.) Danish Foreign Policy Yearbook 1997, Danish Institute of International Affairs.
Solana, (2001) Summary of the intervention by Javier Solana at the  informal meeting of defence ministers, Brussels, 12 October 2001.
Udenrigsministeriet (1999) `Betydningen af forsvarsforbeholdet i relation til de igangværende drøftelser i EU om styrkelse af den fælles europæiske forsvarspolitik´, Notat, 19. July 1999. Tilgået Europaudvalget.
Udenrigsministeriet (2001) Danmark og Europa - Udvidelse, Globalisering, Folkelig Forankring. Hvidbog. Juni 2001.
 

Litteraturliste

Del:



Der er i øjeblikket ingen kommende arrangementer.

Næste arrangement er under udarbejdelse, og vil blive lagt op hurtigst muligt.