Erfaringer fra NATO’s seneste udvidelse

NATO stiftedes i 1949 af 12 medlemmer; i dag er medlemstallet 19. Udvidelsen er sket i fire tempi. Grækenland og Tyrkiet blev optaget i 1952, Forbundsrepublikken Tyskland i 1955, Spanien i 1982 og endelig Polen, Tjekkiet og Ungarn i 1999. Hver optagelsesrunde har haft sine egne formål og særpræg, hvilket er helt i tråd med Den Nordatlantiske Traktats artikel 10, der kun sætter få betingelser for optagelse. Landet skal ligge i Europa, og det skal være i stand til at fremme Alliancens principper. Det skal inviteres af et enigt Råd, og det skal selv acceptere medlemskabet.

 
 
 

Foto: Danske soldater ved det internationale NATO-hovedkvarter i Stettin. Forsvaret.dk

Inden for disse generelle forudsætninger er der vide spillerum til de krav, et aspirantland skal opfylde, før det kan inviteres til optagelse. Kravene kan være af bl.a. politisk, militær, økonomisk, social og kulturel art. Et blik på den nuværende medlemsskare bekræfter mangfoldigheden.

Optagelsen af Polen (PL), Tjekkiet (CZ) og Ungarn (HU) i 1999 er ikke blot den seneste, men også den mest kontroversielle udvidelse siden optagelsen af Forbundsrepublikken Tyskland i 1955 kun ti i år efter Nazi-Tysklands fald. De tre lande, der var medlemmer af Warszawa-pagten indtil dens opløsning, tog det første skridt mod medlemskab i oktober 1991 ved at erklære ønsket om et tættere samarbejde med NATO. Vejen til medlemskab gik gennem dedikeret deltagelse først i Det Nortatlantiske Samarbejdsråd (NACC) og siden i rammen af Partnerskab for Fred (PfP) og Det Euro-atlantiske Partnerskabssråd (EAPC), hvortil Alliancen inviterede alle NACC og OSCE medlemmer ved Topmødet i Bruxelles i 1994.

Det var ikke kun PL, CZ og HU, der var ansøgere. Det gjaldt også de baltiske lande, Estland, Letland og Litauen samt bl.a. Slovenien, Rumænien og Bulgarien. NATO, der ved Topmødet i Bruxelles i 1994 havde bekræftet, at Alliancen var åben for nye medlemmer i overensstemmelse med traktatens artikel 10, stod nu over for en ret kompleks problemstilling, som man manglede retningslinier for. Rådet iværksatte derfor udarbejdelse af en studie, som fastlagde en række krav, som de nye medlemslande forventedes at opfylde. Det blev dog både ved denne og senere lejligheder pointeret, at studien ikke kunne opfattes som en facitliste for medlemskab, og at det altid i sidste instans ville være den politiske dimension, der var afgørende.

Studien blev ikke desto mindre anvendt som rettesnor. De politiske krav var bl.a. demokratisk styreform, politisk kontrol med de væbnede styrker, markedsøkonomi, retssamfund, ingen uløste grænsestridigheder og ingen uløste etniske stridigheder m.v. De militære krav, ud over evnen til at bidrage proportionalt til det kollektive forsvar, udmøntedes under optagelsesprocessen til specifikke minimumskrav til luftforsvar, kommandoinstallationer og forstærkningsmuligheder samt til træningstilstand for de væbnede styrker. Luftforsvarsmæssigt drejede det sig især om evnen til at overvåge luftrum og om foranstaltningerne til, alene eller i samarbejde med allierede, at hævde suverænitet i rammen af NATO’s integrerede luftforsvar. De øvrige krav tjente til at sikre mulighederne for konsultationer samt gennemførelse af det kollektive forsvar i samarbejde med andre NATO-lande.

Adskillige analyser blev gennemført for at prissætte disse militære krav. Rank Corporation nåede til et betragteligt tocifret milliardbeløb i US $ baseret på syv nye medlemslande. Det var den forkromede model, som fuldstændig urealistisk forudsatte hurtig gennemførelse af gennemgribende kvalitative og teknologiske forbedringer af ansøgerlandenes forsvar. Ikke desto mindre havde regnestykket i lang tid en effekt, som kan sammenlignes med Ekstrabladets vildskud på 40 millioner kroner for Forsvarschefens afskedsarrangement: En saglig diskussion af emnet blokeres, hvilket hæmmede optagelsesprocessen. Den amerikanske regering, der syntes mest interesseret i en lille udvidelse, leverede derefter et regnestykke med noget mindre omkostninger, men prisen var stadig uforståelig stor, måske for at understøtte ønsket om at begrænse udvidelsen.  Et spiseligt og for øvrigt realistisk forslag fremkom først, da NATO’s Militære Myndigheder havde beregnet ekstraomkostningerne til opfyldelse af minimumskravene til under 3 milliarder US$ over ca. 10 år.

Med prisen elimineret som hindring, reduceredes diskussion til simpel talmagi. For der var nogenlunde fodslag m.h.t. rækkefølgen af ansøgerlandene. Forrest stod Polen, Tjekkiet og Ungarn. Derefter fulgte Slovenien, Rumænien og Bulgarien. Derefter de baltiske land, som henvistes til de mindre gode pladser af russisk uvilje.  Så spørgsmålet var ikke så meget hvem, men snarere hvor mange nye lande, Alliancen følte sig i stand til at absorbere. Afgørelsen faldt som bekendt ved Topmødet i Madrid i sommeren 1997, hvor der opnåedes konsensus om en skrabet model. Polen, Tjekkiet og Ungarn inviteres til at indlede forhandlinger m.h.p optagelse, når ratifikationsprocesserne var gennemført, dels i NATO-landene, dels i de tre ansøgerlande. Store forskelle i national lovgivning gjorde dette arbejde både kompliceret og tidrøvende. Ungarn skulle f.eks. igennem to folkeafstemninger, før regeringens ansøgning kunne stadfæstes.

Hurtigt efter Topmødet i Madrid inviteredes de tre ansøgerlande til at indtræde i et særligt mødeformat, 16+3, både i Det Nordatlantiske Råd (NAC) og Militærkomitéen (MC) og i diverse underkomiteer og arbejdsgrupper. I disse fora behandledes alle typer sager, med mindre sikkerhedsbestemmelser eller politisk følsomhed krævede, at debatten begrænsedes til de 16 medlemslande. Dette var en glimrende forberedelse både for kandidatlandene og for medlemslandene.

Ratifikationsprocessen forløb gnidningsfrit og underbyggede forventningen om, at den formelle optagelse kunne ske i forbindelse med det næste Topmøde, der på grund af NATO’s 50 års jubilæum var blevet fremrykket til 1999. Sådan kom det dog ikke til at foregå. Ifølge NATO-traktatens artikel 14 påhviler det ansøgerlande at deponere deres ratifikationsdokumenter i den amerikanske regerings arkiv. Det skete ved en underskriftsceremoni allerede12. marts i Truman Library, Independence, Missouri, hvor udenrigsministrere fra de tre ansøgerlande og USA var tilstede. Den 16. marts afholdtes flaghejsningceremoni ved NATO-hovedkvarteret i Bruxelles, hvor flagcirklen nu var blevet æggeformet for at give plads til de tre nye stænger. I mødelokalerne flyttede de nye landes repræsentanter fra gæstepladserne til deres pladser i den alfabetiske rækkefølge, hvorefter optagelsen var en realitet. Der var nogle steder nogen undren over, at USA valgte 12. marts som optagelsesdag frem for at vente til jubilæumsdagen 4. april eller til Topmødet 23. – 25. april. Fra USA forlød det, at tidspunktet blev valgt, fordi ratifikationsinstrumenterne forelå, og at den formelle optagelse derfor ikke burde sinkes af ceremoniel. Andre mente, at USA ønskede at separere de to begivenheder for at undgå mediekonkurrence under Topmødet, der jo havde amerikansk værtskab. Hvorom alting er, valgtes samme fremgangsmåde i 1982, hvor Spanien blev medlem 30. maj forud for Topmødet i Bonn 10. juni.

Både under udvælgelsesprocessen forud for Madrid og i ratifikationsperioden blev der gjort betydelige erfaringer, som udnyttes i den igangværende optagelsesrunde. Der er naturligvis mange ligheder. På et område er der imidlertid en stor forskel. Medens PL, CZ og HU blev optaget fra EAPC, sker næste udvidelse fra en særlig forberedelsesklasse i rammen af Membership Action Plan (MAP). MAP blev introduceret ved Topmødet i Washington som erstatning for den udvidelse, som mange ansøgerlande havde håbet, ville komme her. Men udvælgelsen af PL, CZ og HU forud for Madrid-mødet og den efterfølgende ratifikationsproces havde tæret så meget på konsensus-kapitalen, at man hverken orkede eller vovede at fortsætte udvidelsen i et så højt tempo. Hertil kom, at krisen i Kosovo, der var blevet mere og mere akut siden foråret 1998, også lagde beslag på en stor del af NAC’s og MC’s opmærksomhed. Så medens de tre nye lande efter invitation i Madrid i juli 1997 kunne deltage i Washington Topmødet som medlemmer i April 1999, måtte andre ansøgerlande, som havde håbet på en invitation fra Washington, tage til takke med forberedelsesklassen og chancen for måske at slippe gennem nåleøjet ved det næstfølgende topmøde, dvs. i 2002.

Den forestående udvidelse behandles andetsteds i bladet. Om MAP skal blot nævnes, at der hermed er sket en betydelig systematisering af ansøgerlandenes forberedelser. I en proces meget lig NATO’s forsvarsplanlægning identificeres svagheder og mangler hos ansøgerlandene, og eksperter fra NATO-hovedkvarteret udarbejder i et bilateralt samarbejde med landene målsætninger for afhjælpning. Opfyldelsesgraden af de stillede krav vurderes af NAC i forbindelse med årlige statusredegørelser fra respektive ansøgerlande. På grundlag heraf kan kravene justeres og målrettes bedst muligt.

Denne proces giver på godt og ondt en meget mere entydig rådgivning til aspirantlandene. Forud for 1999 søgte ansøgerlandene hjælp, hvor de kunne finde den, og tilbudene var mangfoldige. Fra Danmark kunne vi f.eks. observere en veritabel folkevandring af eksperter og rådgivere fra dusinvis af lande, der mente at kunne levere netop de råd og den støtte, der ville være afgørende for Estland, Letland og Litauens optagelse. Det må have været både besværligt og dyrt for nye, svagt bemidlede lande at skulle udvise gæstfrihed over for så mange velgørere, hvoraf de fleste bidrog mere med råd end med dåd, men ikke desto mindre forventede modtagelse med åbne arme og fuld honnør. Det må også have været vanskeligt at drage en samlet konklusion endsige at vurdere, om denne konklusion i sidste ende ville blive taget for gode varer af NATO’s centrale organer. På den anden side sikrede den differentierede rådgivning, at alle faktorer kunne medtages i overvejelser.

Den entydige rådgivning har imidlertid også sine ulemper. Eksperterne fra Bruxelles holder sig ikke tilbage for at levere rådgivning, der ligger uden for katalogets emnekreds, og rækker langt ind på nationale områder. Hvad angår militære forhold er det naturligvis ikke særligt kontroversielt at råde til lukning af overflødige etablissementer for at udspare midler til kernefunktioner. Andre emner er mere følsomme. Det gælder f.eks., når man i Alliancens navn anbefaler integration af ansøgerlandenes forsvarsministerium og forsvarskommando og/eller afskaffelse af værnepligt. På sådanne områder er der nemlig ikke udarbejdet nogen fælles NATO-holdning. At det kunne have noget at gøre med den personlige holdning hos generalsekretæren og hans nærmeste hjælpere i MAP-processen er naturligvis rent gætteri, men generalsekretærens negative holdning til værnepligt er velkendt, og det var i hans tid som forsvarsminister, det engelske forsvar slog forsvarsministerium og forsvarskommando sammen.

Men når det er sagt, er det en kendsgerning, at MAP-processen er en glimrende forskole til medlemskab, og det er nok også årsagen til, at der har været forholdsvis ringe interesse blandt medlemslandede for at blande sig. Dette gælder ikke mindst Militærkomiteen, som på det nærmeste har udvist berøringsangst i erkendelse af, at det i sidste ende ikke er de militære krav, der vil blive afgørende ved beslutningen om, hvem der skal inviteres. Der er ingen tvivl om, at ansøgerlandene har gjort en stor indsats for at gøre sig egnede til medlemskab. Der er imidlertid heller ingen tvivl om, at nogle stadig halter bagefter på vigtige områder. Derfor må det forventes at MAP-processen fortsætter, også efter at invitationer er udsendt, for at udnytte dens forberedende effekt bedst muligt. F.eks. har det vist sig vanskeligt at få ansøgerlandenes forsvarsbudgetterne op på de 2 % af bruttonationalproduktet, der anses for nødvendigt; så her må presset fortsætte. Et problem er, at kun få af de gamle NATO-lande selv lever op til dette krav. Danmarks andel ligger p.t. på ca. 1,5%

PL, CZ og HU indtrådte som nævnt i Alliancen 12. marts 1999, dvs. kun to uger før NATO’s bombekampagne mod Milosovic blev iværksat 24. marts. Dette var en ilddåb af dimensioner. Ikke mindst for Ungarn, der dels har grænse til det tidligere Jugoslavien, dels har et betydeligt mindretal i den nordlige del af Serbien, dels måtte stille luftrum til rådighed for en del af luftoperationen, bl.a. lufttankning. Mod kampagnens slutning, hvor Rusland prøvede at udmanøvrere NATO ved at luftlandsætte styrker i Pristina-lufthavnen i Kosovo, var Ungarn med til at forhindre dette. Sammen med partnerlande som Rumænien og Bulgarien nægtede man overflyvningstilladelse til de russiske fly. Ved kampagnens afslutning var det den almindelige opfattelse, at de nye lande havde bestået denne første prøve i alliancesolidaritet med udmærkelse.

Heller ikke på andre områder var der større forskellen mellem NATO ”at 16” og NATO ”at 19”. I bestræbelserne på at opnå konsensus er det ikke så meget antallet af nationer, der er afgørende, som forskellene i politisk opfattelse og holdninger. Allerede inden optagelse af de tre lande kunne NATO fremvise en vifte af væsentlige meningsforskelle med bl.a. historisk, (geo)politisk, økonomisk, kulturel og teknologisk baggrund. Lad mig som eksempler blot nævne Frankrigs kompleks over for USA, det gamle nag mellem Grækenland og Tyrkiet, rivalisering om indflydelse mellem f.eks. nord - syd og store – små, forskelle i opfattelse af endemålet på Balkan samt forsvarsindustrielle særinteresser, der bl.a. er skyld i, at Alliancen endnu ikke råder over et stærk tiltrængt jordovervågningssystem. I dette multidimensionale kompleks af forskelligheder lå ingen af de nye lande uden for eller nær periferien af konsensusfiguren. Naturligvis havde de tre nye lande meninger, men de var sjældent afvigende fra det, der i øvrigt kunne skabes konsensus om, og skete det en enkelt gang eller to, var det pågældende land klar til at slække på kravene for ikke at blive det land, der blokerede konsensus. 

Det er klart, at nogle ting bliver mere besværlige i takt med at antallet af medlemslande stiger. Alene det, at flere skal inddrages i debat og høringsrunder, betyder alt andet lige en længere beslutningsproces. Hertil kommer problemerne med organisatoriske tilpasninger. Det har f.eks. været interessant at se den iver, hvormed de nye lande har søgt at skaffe sig indflydelsesrige poster, efterhånden som disse er blevet ledige ved udløbet af de sædvanlige åremål for stillingerne. Der er ingen tvivl om, at der vil komme et yderligere pres for bedre repræsentation i både de civile og militære stabe.

På længere sigt kan der også opstå problemer med placeringen af NATO’s permanente hovedkvarterer og kvoteringen af personelbidrag hertil. Hvis der optages syv nye lande i næste runde, vil der opstå en markant ubalance i den geografiske fordeling, idet ingen af de strategiske, regionale eller sub-regionale hovedkvarterer vil være at finde i de ti nye lande, der er kommet til efter ophøret af den kolde krig. Sådanne forhold må ofres betydelig opmærksomhed i forbindelse med kommende justeringer af Alliances strukturer, og det vil være naivt at tro, at man kan rationalisere hovedkvarterer og deres bemanding på samme hårdhændede måde, som vi kender det fra vore nationale strukturer. Hertil er presset for repræsentation og retfærdig fordeling af pladser fra måske op til 26 medlemslande for stort.

Optagelsen af PL, CZ og HU stillede uundgåeligt forholdet mellem NATO og Rusland på en ny prøve. Det må have været en speciel oplevelse for den russiske ambassadør i det Permanente NATO-Rusland-Råd at se de tre lande ved NAC’s cirkelrunde bord og at affinde sig med kritik fra den kant. Det må også have gibbet i ambassadørerne fra de af de gamle NATO-lande, der i særlig grad var benovet over Ruslands tilstedeværelse, og som var klar til at give køb på næsten hvad som helst for at tækkes Rusland. Under alle omstændigheder var tilstedeværelsen af PL, CZ og HU medvirkende til at gøre samarbejdet mellem NATO og Rusland mere realistisk. Siden har Rusland under Putin’s ledelse anlagt en meget mere pragmatisk holdning til NATO’s udvidelse, og dermed er fjernet en betydelig anstødssten for næste skridt i udvidelsen.

Sammenfattende kan siges, at de tre nye lande, Polen, Tjekkiet og Ungarn har nået et af de mål de satte sig ved optagelsen: Ikke at stå i vejen for den fortsatte udvidelse. De har demonstreret både vilje og evne til at bidrage til fællesskabet. Hvis den fortsatte udvidelsen mod øst sker efter tilsvarende retningslinier, har Alliancen intet at frygte.

Det betyder ikke nødvendigvis, at næste udvidelse vil blive friktionsfri. For nogen kan falde for fristelsen til at give udvidelsen skylden for verserende problemer i Alliancen. Når f.eks. selv beskedne operationer som moniteringen af våbenafleveringen af Makedonien, giver anledning til langvarige og besværlige drøftelser i NAC, skyldes det ikke, at Alliancen er blevet større. Det er snarere eftervirkningerne fra Kosovo, der spiller ind. For selvom Kosovo var en ubetinget succes, var det så vanskeligt at bevare sammenholdet i Alliancen og den folkelige opbakning i flere af medlemslandene, at det ikke blot var dygtighed, men også held, der sikrede det positive udfald. Det gav Alliancen et Stefan Rasmussen syndrom. Har man én gang formået at nødlande en MD80 med motorstop i et klippe- og skovfyldt landskab uden tab af menneskeliv, har man brugt så meget af sit held, at man ikke bør bringe sig i en situation, hvor man kan få behov for at være ligeså heldig. Derfor tøver Alliancen. Forhåbentligt overvindes problemet hurtigt, for trods den fortsatte forbedring af forholdet til Rusland er der stadig brug for handlekraft, ikke mindst i lyset af den internationale terrorisme. Men, som sagt, det er ikke stigningen i medlemstallet, der har forårsaget problemet.

Det er heller ikke de nye medlemslandes begrænsede forsvarsbudgetter, der er skyld i, at Alliancen ikke har formået at leve op til målsætningerne i det initiativ til forbedring af især de europæiske styrkers kvalitet, der blev vedtaget på Topmødet i Washington i 1999 (DCI). Overgang til demokrati og markedsøkonomi, som er forudsætninger for Alliancemedlemskab, kræver omfattende investeringer i den civile sektor, så der er forståelige grunde til, at de nye landes forsvarsbudgetter kun vokser langsomt. Fejlen ligger hos de gamle, europæiske medlemslande, som til trods for deres velstand fortsat reducerer deres forsvarsbudgetter.

Optagelsen af Polen, Tjekkiet og Ungarn i 1999 har vist vejen for den fortsatte udvidelse af Alliancen mod øst. Ansøgerlandene ønsker medlemskab, fordi de værdsætter Alliancen for det, den er: En transatlantisk militæralliance, der udgør en permanent ramme for dialog og konsultationer, og som har en ubestridt evne til at forsvare sit område og sine værdier. Ansøgerlandene ønsker ikke omfattende ændringer. Naturligvis er ingen Alliance statisk, og den må, som det også er sket i NATO ved flere lejligheder, tilpasses skiftende situationer. Det påhviler de gamle medlemslande at stå i spidsen for sådanne tilpasninger, men uden at det rokker ved Alliancens grundlag og filosofi. I modsat fald vil de nye lande blive skuffede, og sikkerheden i vor del af verden vil blive ringere.

PDF med originaludgaven af Militært Tidskrift hvor denne artikel er fra:

militaert_tidsskrift_131.aargang_nr.3_2002.pdf

 

 
 
 

Litteraturliste

Del: