EU‐landenes splittelse under Irak krigen skabte en offentlige debat om  udviklingen af EU som sikkerhedspolitisk aktør ville fortsætte. Der er nu tydelige  tegn på, at dette vil være tilfældet. EU vil i den umiddelbare fremtid blive styrket  som en sikkerhedspolitisk aktør med militære midler, hvilket må ventes at påvirke  dets medlemsstater forsvars‐ og sikkerhedspolitisk. Samtidig deltager Danmark  fortsat ikke i den forsvarsmæssige dimension i EU med udgangspunkt i Edinburghafgørelsen og de deraf følgende danske forbehold. Ud fra Danmarks stilling kunne  man således være fristet til at gøre denne artikel til nummerets korteste og  allerede her konkludere, at dynamikken i EU´s militære udvikling ikke har  betydning for dansk sikkerhed og forsvar Billedet er imidlertid noget mere  nuanceret ‐ især hvis man ser på det lidt længere perspektiv.   Denne artikel har to formål. For det første skitseres den seneste udvikling på  det militære og sikkerhedspolitiske område i EU. Det påpeges, at der også efter  Irak‐krisen er en dynamik på dette område. For det andet diskuteres både den  direkte og den indirekte betydningen af denne udvikling for dansk sikkerheds‐ og  EU‐politik og for overvejelserne om dansk forsvars fremtidige strukturer.  

EU´s sikkerhedspolitiske  udvikling efter 11. september, Irak og regeringskonferencen  

Den såkaldte Saint Malo proces i forbindelse med opbygningen af en  forsvarsdimension inden for EU fra 1998 overraskede mange ved sin hastighed og  relative hurtige resultater. Inden for få år blev der opnået resultater inden for  europæisk forsvarssamarbejde, der var større end i de foregående 40 år.  Baggrunden for denne udvikling var især det britiske kursskifte samme år, som  blandt andet havde baggrund i forsøget på at spille en mere central rolle inden for  EU på et tidspunkt, hvor det manglende britiske medlemskab af ØMU´en  vanskeliggjorde dette. I bredere forstand var den britiske ændring dog udtryk for,  at London nu var villig til at tage konsekvensen af den generelt faldende  europæiske tillid til, at USA ville engagere sig de europæiske og andre  sikkerhedspolitiske problemer, som europæerne anså for vigtige. Ikke mindst  krigene i det tidligere Jugoslavien i 1990´erne havde bidraget til at undergrave europæernes tro på, at USA ville involvere sig på en måde, der svarede til  europæernes forståelse af, hvad en situation krævede militært.  Selvom der skete en generel indsnævring af synspunkterne mellem EU‐  landene på ESDP‐området, var fransk‐britiske kompromiser kernen i udviklingen,  og de to lande udgjorde de to poler i synet på ESDP´ens udvikling. For UK var  målet med ESDP en europæisk enhed, som samarbejdede med USA inden for  unipolariten, mens der fra fransk side var tale om en konstruktion, som på lang  sigt netop skulle bruges til at udfordre unipolariteten. Den fælles kerne var dog det  konkrete, at der via et fokus på udviklingen af militære kapaciteter skulle skabes  en EU kapacitet på dette område. Der opstilledes et styrkekatalog og  militære/administrative strukturer inden for EU‐systemet, som var klare i 2000, og  i princippet kunne EU udsende styrker fra 2001.

En del af den politiske energi gik imidlertid ud af projektet i London som  resultat af de ændrede britiske sikkerhedspolitiske prioriteter især efter den 11.  september 2001. UK anså fortsat ESDP for nødvendig, og støtten til udviklingen af  denne fortsatte, men de generelle udenrigspolitiske prioriter i London havde  bevæget sig. UK´s sikkerhedspolitiske engagement i forbindelse med krigen mod  terror blev mere globalt, ikke mindst som et resultat af den perciperede  nødvendighed af at følge USA. I Paris blev perspektivet ligeledes mere globalt,  men ESDP´en havde fortsat høj prioritet også i dette perspektiv. I London satte  man nyt fokus på NATO, som betød at NATO skulle kunne gå `out of area´ og  være den primære organisation for den militære kamp mod terrorismen gennem  blandt andet NATO Reaction Force (NRF) (Howorth, 2003:176‐185). Udviklingen af  ESDP´en forsatte men med større britisk opmærksomheden på, at EU ikke  gennem autonome manøvre udfordrede USA. Krigen mod Irak og splittelsen  mellem Paris og London var højdepunktet af uenighederne. Efterfølgende har UK  giver større vægt til styrkelsen af ESDP´en:  Konventets rapport og især udviklingen efter Irakkrigen var udtryk for en  stærkere dynamik på ESDP‐området i høj grad drevet af enighed og kompromiser  mellem UK, F og Tyskland på centrale punkter. I konventets rapport fra juni 2003  blev ESDP‐området foreslået styrket i form af forslag til en solidaritetsklausul, en  bistandsgaranti (`musketered´), forstærket samarbejde på forsvarsområdet og  oprettelse af et våbenagentur (CONV 797/1/03 REV 1, 2003).  

Ligeledes opnåedes i juni 2003 enighed om et sikkerhedspolitisk koncept for  EU, der i sin endelige form blev vedtaget på Det Europæiske Råds møde den 11.12. december 2003: A Secure Europe in a Better World,. Heri blev det fastslået at  især terrorisme, WMD, statssammenbrud og organiseret kriminalitet var, hvad EU  anså for de største trusler mod international sikkerhed (A Secure Europe in a Better  World, 2003:5). Samtidig med at dokumentet betonede politiske og økonomiske  midler til at tackle disse trusler samt betydningen af multilateralt samarbejde ogfolkeret, blev der også åbnet for at præventiv militær intervention kunne være  nødvendig (A Secure Europe in a Better World, 2003:7). Herved understregedes  EU´s traditionelle sikkerhedspolitiske fokus samtidig med at man i betragtelig  grad nærmede sig USA´s trusselsforståelse (Evertts and Keohane, 2003).  Tilstedeværelsen af et sådan sikkerhedspolitisk koncept er ikke uvæsentligt. Det  har været en hyppig kritik af EU, at man nok havde en fælles udenrigs‐ og  sikkerhedspolitik af navn med fælles procedurer, men ikke en fælles forståelse af  de centrale sikkerhedsproblemer og deres løsning1. Sikkerhedskonceptet er bredt  formuleret og garanterer naturligvis ikke i sig selv fælles politiker eller fælles  ageren i kriser. Men dets eksistens har væsentlig symbolsk betydning og kan blive  en referenceramme for en tilnærmelse af synspunkter. I en bredere forstand er det  vigtigt, at dette både signalerer en fælles basis for trusselsforståelse med USA  men også en EU‐vinkel: De multilaterale organisationers betydning for  konfliktløsning understreges. Der nævnes andre problemer end terror og WMD.  Det drejer sig især om skrøbelige stater, som ikke kun ses i et terrorisme‐ og  WMD‐perspektiv. EU´s `værktøjskassetilgang´, hvor de militære midler kun er en  del af løsningen sammen med politiske og økonomiske midler, fremhæves  (Larsen, 2002). Det er i denne sammenhæng væsentligt, at vægtningen i  forberedelsen af EU´s fremtidige ESDP‐aktioner og fremtidige virke er militær  intervention i forbindelse med statssammenbrud. Direkte militærinterventionen i  forbindelse med terrorisme eller masseødelæggelsesvåben er ikke prioriteten i  EU´s konkrete forberedelser og aktioner. I den udstrækning udviklingen af EU´s  militære strukturer sigter på anti‐terror formål, er dette snarere i form af  langsigtet forebyggelse gennem stabilisering af svage stater (Zilmer‐Johns, 2004).  I det fransk‐britiske forslag om at oprette en europæisk styrke til hurtig  intervention fra februar 2004 er det erklærede sigte med forslaget er netop at  kunne intervenere hurtigt over for failed states især i Afrika, selvom  kompatibiliteten med NATO´s NRF, som forventes at kunne indsættes i direkte  kamp mod terrorisme, understreges.  

Endvidere trådte den såkaldte Berlin+ aftale i kraft efter skiftevis græsk og  tyrkisk blokering i marts 2003. Ifølge denne aftale kan EU efter anmodning låne  aktiver og kapabiliter fra NATO. Denne dannede grundlaget for EU´s første  militære aktion, operation Concordia i Makedonien fra april til december 2003,  hvor 350 mand overtog NATO´s fredsbevarende operation. EU´s anden militære  operation, operation Artemis i Congo fra juni til september 2003, hvor 1500 mand  indsattes før ankomsten af FN´s fredsbevarende styrker. Her blev ikke trukket  NATO‐kapacitet men på et nationalt fransk hovedkvarter. Der er enighed om, at  EU skal overtage NATO´s forpligtelser i Bosnien.  

Der blev i efteråret 2003 opnået enighed om væsentlige institutionelle forhold  både inden for og udenfor regeringskonferencen, som tog udgangspunkt i forslaget fra Konventet. Udenfor regeringskonferencen blev der efter intense  forhandlinger mellem UK, Frankrig og Tyskland, hvor deltagerne holdt kortene  meget tæt til kroppen over for de øvrige EU‐lande, opnået enighed om en  styrkelse af EU´s autonome militære planlægningskapacitet. Det blev ligeledes  besluttet, at EU planlægningstrukturer i tilfælde af kriser kunne få tilført ad hoc  ressourcer til egen føringskapacitet. Den mandskabsmæssige forøgelse forventes  at svare til ca. 30 mand (over for NATO´s ca. 2500 på dette område). Samtidig  styrkedes også forbindelsesarrangementerne til NATO gennem en  forbindelsesofficer både på NATO‐siden og på EU‐siden. Før at den autonome  planlægnings‐ og føringskapacitet kan benyttes, skal flere ting dog være opfyldt.  Først skal NATO spørges om det vil påtage sig opgaven. Hvis ikke, kan Berlin+  træde i kraft. Hvis dette ikke er muligt eller ønskeligt, undersøges muligheden for  at benytte de nationale hovedkvarterer. Først hvis dette ikke ønskes, kan EU  påtage sig en hovedkvarterrolle (Presidency Note, 2003). Især muligheden for at  EU kan få en hovedkvarterrolle, er et brud med hidtidige britiske principper.

I regeringskonfererégi var det i efteråret 2003 bemærkelsesværdigt, hvor  meget de tre store på trods af uenigheden om Irak stod sammen i forbindelse med  støtten til de af konventet besluttede formuleringer af relevans for ESDP.  Kontroverserne blandt de tre store drejede sig især om formuleringerne omkring  en EU bistandsklausul eller musketered og gennemførelse af forstærket  samarbejde på forsvarsområdet. På begge områder var især britiske  betænkeligheder fremtrædende. Resultatet blev en bistandsklausul, hvori der  refereredes til NATO for dennes implementering samt (efter indvendinger fra de  neutrale lande) hensynet til visse landes særlige status (Artikel I‐40, artikel 6). For  så vidt angik forstærket samarbejde på forsvarsområdet accepterede briterne i  efteråret 2003, at dette kunne finde sted bl.a. på baggrund af deltagelseskriterier à  la ØMU´en på forsvarsområdet. Solidaritetsklausulen på terrorområdet var  forholdsvis ukontroversiel under IGC‐forhandlingerne. Det samme var tilfældet  med oprettelsen af et europæisk våbenagentur.  Det var således en høj grad af enighed om ESDP‐delene i traktatudkastet  forud for de afsluttende topmødeforhandlinger i december 2003. Det var ikke  uenigheder på ESDP‐området, der var baggrunden for traktatforhandlingernes  sammenbrud på decembertopmødet.  

På trods af enigheden om ESDP i traktatudkastet har ændringsforslagene ikke  fået nogen formel endossering på grund af de samlede traktforhandlingers  sammenbrud. Chefen for EU´s militærkomité general Hagglöff har peget på det  paradoksale i dette og anbefalet, at ESDP‐elementerne nu implementeres uanset  sammenbruddet i regeringskonferencen (Huvudsstadsbladet den 17. december  2003). ESDP‐delene kan således med stor sikkerhed forventes at komme ind i en  evt. fremtidig traktat. Sikkerhedsstrategien, formuleringerne om styrket EU planlægnings‐ og føringskapacitet og oprettelsen af et EU forsvarsagentur, som  ikke formelt var traktatstof blev vedtaget på Det europæiske Råds Møde i  december 2003 og vil træde i kraft uanset traktatforhandlingernes forlis.

2003 var således ikke blot året for uenigheden om Irakkrigen, men også et år,  hvor der har været en fortsat udvikling af den europæiske forsvarsdimension ‐ en  udvikling som både på det praktiske og institutionelle plan har løftet ESDP et  niveau op fra tegnebrættet mod konkret handlen. De linier, der her tegner sig,  peger på følgende træk for EU som militær aktør på kort sigt: Enigheden om en  fælles sikkerhedskoncept udgør en formulering, der peger på en højere grad af en  fælles EU‐tilgang til de brede internationale trusler i dag. EU må forventes at blive  ansvarlig for flere militære operationer som udgangspunkt i den lavere ende af  Petersberg‐opgaverne. EU vil kunne trække på NATO´s aktiver og kapabiliteter og  aktiver gennem Berlin+‐aftalen. Til større operationer vil NATO fortsat være den  nødvendige ramme. Der vil blive skabt en større autonom europæisk kapacitet til  planlægning og føring (dvs. hovedkvarterer) i tilfælde, hvor andre muligheder ikke  er til stede. En EU‐sikkerhedsgaranti (musketered), der dog implementeres i  NATO, vil blive traktatfæstet. Anti‐terror bestræbelser vil komme til at spille en  større rolle ‐ i hvert fald i forhold til terrorbegivenhedder internt i EU. Med de  nuværende formuleringer sigtes der imidlertid på militære aktioner til at afhjælpe  effekterne af en evt. terroraktion mod et EU‐land, ikke en militær afskrækkelse af  terrorisme mod Europa. Uden for EU vil militær handlen ikke bestå af konkret  afskrækkelse eller indgriben over for terrorisme, men snarere fokusere på  stabilisering af svage stater både som del af en langsigtet strategi over for terror  og af bredere stabilitetsmæssige årsager (Zilmer‐Johns, 2004). Hermed står EU´s  koncept også med en fod i den `gamle´ post‐koldkrigs sikkerhedsdagsorden og  samlet set bygger EU´s forståelse således på elementer af både dagsordenen  umiddelbart efter den kold krig og på sikkerhedsdagsordenen post 11. september.

Hverken den større mulighed for selvstændige europæiske operationer med  brug af europæisk planlægnings‐ og føringskapacitet eller forsvarsgarantien, der  implementeres i NATO, giver umiddelbart årsag til at forvente større ændringer  for EU som militær aktør på kort sigt. Begge dele har dog et betydeligt symbolsk  indhold, som må forventes udnyttet af de mere mest europæisk‐ sindede (i  modsætning atlantisk‐sindede) lande, herunder Frankrig. Der vil samtidig være  skabt et praktisk og institutionelt grundlag for udbygning i lyset af situationer,  hvor USA ikke ønsker involvering. Retningen er der således ikke tvivl om, mens der  er stor usikkerhed om hastigheden og den endelige destination. Afgørende vil  være styrkeforholdet mellem lande, der ønsker samarbejde med USA inden for  unipolariteten og lande, som på sigt ønsker balancering af USA. Styrkeforholdet  mellem landene vil også være afgørende for, hvorvidt EU fortsat vil lægge stor  vægt på de politiske og økonomiske dele af det samlede sæt af udenrigspolitiske instrumenter og således bibeholde civilmagtsprofilen (Larsen, 2002). Indholdet i  USA´s udenrigspolitik i forhold til europæiske prioriteringer vil være en vigtig  ramme for udviklingen.  

Der er tale om en udvikling, der støttes af de tre store lande UK, Tyskland og  Frankrig på trods af de væsentlige forskelle mellem især UK og Frankrig. Det er  især den britiske baggrund for støtten til denne udvikling fra Irakkrigen, der er  interessant: En prominent rolle til ESDP kan fortsat siges at bidrage til en mere  central placering for UK i forhold til det øvrige EU‐samarbejde. Meget peger  endvidere på, at fodslag mellem de tre store (og derfor en grad af samarbejde  mellem den fransk‐tyske akse og UK) er en del af den nye politiske magtstruktur i  EU à 25, hvad der også har kunnet spores på det øvrige udenrigspolitiske område  allerede inden de 10 nye landes indtræden. Men det er også nødvendigt Erindre  den oprindelige strukturelle baggrund for St. Malo processen, nemlig at også UK  ønskede at agere på baggrund af, at USA´s involvering i konflikter, som  europæerne anså som vigtige, ikke kunne tages for givet. Om noget har USA´s  sikkerhedspolitik efter 11. september 2001 øget relevansen af denne bekymring.  Der er således ikke i britisk optik en spænding mellem UK´s støtte til USA på de  mest overordnede sikkerhedspolitiske spørgsmål i verden (som kampen mod  terror og masseødelæggelsesvåben) og fortsat støtte til udviklingen af en  europæisk militær kapacitet til at sikre varetagelsen af andre sikkerhedsspørgsmål  af særlig europæisk interesse herunder at forebygge statssammenbrud og heraf  følgende ustabilitet. Der er ikke tale om, at UK overordnet ønsker at udfordre  USA, men at sikre europæisk mulighed for at gøre noget USA ikke vil påtage sig  under brug af EU´s samlede instrumentarium.  

Der er i dette lys grunde til UK´s støtte til også de mere symbolske dele af den  europæiske forsvarsudvikling efter Irak. EU skal fortsat have positivt svar fra  NATO for at gøre noget af større militært omfang (under Berlin+). Dette er  imidlertid ikke i samme grad som hidtil politisk acceptabelt for Frankrig på  baggrund af de skarpe politiske stridigheder med USA under Irakkrisen, at give  Washington en vetoret over større europæiske operationer. For i det hele taget at  sikre en udvikling af kapaciteten på det europæiske militære område, må Frankrig  tilgodeses ‐ hvilket kan tolkes som baggrunden for UK´s accept i denne  sammenhæng af aftalen om større autonom EU planlægnings‐ og førings  kapacitet (som trods alt er i det små) samt accepten af forstærket samarbejde og  bistandsforpligtelsen (som pt. ikke har konkret indhold). Det var således også UK,  der udfoldede anstrengelser for at forklare Washington i efteråret 2003, at aftalen  om større autonom kapacitet ikke ville svække det atlantiske samarbejde. UK´s  linie må således ses som mere end blot en styrkelse af den transatlantiske  burdensharing, men mindre end en generel politisk udfordring af USA.

Men på trods af denne enighed er der fortsat uenighed om, hvor meget EU skal fokusere på anti‐terror og hårde ting under ESDP´en (især Frankrig) overfor  alene de nødvendige ordensopgaver, som USA ikke vil påtage sig herunder i  Europa (UK). I bredeste forstand handler det om, hvordan EU vil reagere i en  verden, hvor USA er den dominerende militære magt. Skal EU arbejde imod  unipolariteten eller inden for unipolariteten? I øjeblikket er det overvejende det  sidste der er tilfældet.

Betydningen for dansk sikkerheds-og europapolitik

 Hvilken betydning har denne udvikling for dansk sikkerhedspolitik og dansk  forsvar? Jeg vil i det følgende bevæge mig fra de konkrete og direkte implikationer  for politikken inden for EU til de bredere sikkerhedspolitiske konsekvenser. Jeg vil  til slut kort diskutere implikationerne for indretningen af de fremtidige danske  forsvarsstrukturer.

 Det danske forsvarsforbehold inden for EU var i 1990´erne af relativt  begrænset konkret rækkevidde2, idet den konkrete udvikling inden for EU på  dette område var beskeden. Med Saint Malo‐dynamikken fra 1998 fik det  imidlertid større betydning, idet det afskar Danmark fra deltagelse i flere  sammenhænge i EU i forhold til opbygningen af ESDP´en. Det danske  forsvarsforbehold var i høj grad bundet op på formuleringerne i artikel 17  (tidligere.4.2) i TEU, således at Danmark ikke deltog i vedtagelser under denne  artikel uanset deres konkrete indhold. I forbindelse med en regeringsredegørelse  forud for det danske formandskab i efteråret 20023 blev forbeholdet imidlertid  reformuleret således, at det i mindre grad var bundet til en bestemt artikel i  traktaten, idet det præciseredes, at vægten skulle ligge på de foranstaltninger, der  havde konkret indvirkning på forsvarsområdet (Udenrigsministeriet 2003:20).  Dette bundede i forventningen om, at mange forsvarsmæssige foranstaltninger  efter Nicetraktaten ville blive truffet med henvisning til TEU artikel 14 om fælles  aktioner i stedet for art 17 hvilket muliggjorde en vurdering af substansen i de  enkelte beslutninger i lyset af forbeholdet. Dette betød at Danmark i modsætning  til tidligere nu kunne deltage i EU‐politiopgaver. Konsekvenserne for den danske  tilgang til ESDP´en i St. Malo‐processen har været en meget ringe grad af  deltagelse på konkrete militære områder, på trods af at Danmark i generelle  politiske termer har støttet processen. Danmark har således ikke tilmeldt styrker  til EU´s styrkekatalog. Man har fra dansk side ikke deltaget i de to militære  operationer i Makedonien og Congo i 2003, som EU har gennemført hidtil. I  Makedonien måtte Danmark trække sine styrker ud, da kommandoen overgik fra  NATO til EU. Danmark deltog ikke i beslutningen om oprettelsen af et  satellitcenter i 2001, idet man dog har deltaget i den civile del af centerets drift  (Udenrigsministeriet, 2003:20). Jo mere generelle politiske sammenhænge der er  tale om i EU (i modsætning til vedtagelse af konkrete retsakter), jo større manøvrerum ses Danmark at have inden for regeringens tolkning af forbeholdet.  Danmark deltager således i mere generelle politiske diskussioner og  udformningen af dokumenter som for eksempel sikkerhedsstrategien. Generelt  har Danmark holdt en meget lav politisk profil på det snævre militære område. I  militærkomiteen (EUMC) tager den danske repræsentant sjældent ordet og  deltager ikke i afstemninger (Græger, Larsen og Ojanen , 2002: 90‐154).  Forsvarsministeren deltager heller ikke i diskussioner i EU om militære spørgsmål.

Den ovenfor skitserede udvikling af ESDP´en vil forøge den konkrete  betydning af det danske forsvarsforbehold i takt med, at den del af samarbejdet,  der har indvirkning på forsvarsområdet, udvides. På samme måde som St. Malo  var et brud med en situation, hvor DK lå i læ af UK´s holdning til EU‐forsvar, har  udviklingen i UK´s position i efteråret 2003, som nogle diplomater kaldte et `Saint  Malo 2´, isoleret Danmark yderligere på det forsvarspolitiske område i EU.  Forbeholdets omfang i forhold til EU´s aktiviteter vokser. Det gælder både i  forhold til konkrete operationer og de militære/administrative strukturer under  opbygning. I forbindelse med de kuldsejlede traktatforhandlinger i efteråret 2003  fik Danmark indføjet sine forbehold i traktatudkastet, og i forbindelse med et evt.  nyt traktatudkast må det forventes, at danske forbehold vil indgå på samme vis.  Så Danmark vil derfor ikke kunne deltage i de skitserede militære dele, der vil  indgå i en ny traktat (forstærket samarbejde, bistandsgaranti, solidaritetsklausul,  forsvarsagentur4 (Udenrigsministeriet, 2003:20). Man vil ikke kunne bidrage til en  EU planlægningscelle eller ad hoc styrkelse af denne som hovedkvarter.  Opsummerende vil man fra dansk side derfor ikke kunne deltage konkret i den  opbygning af EU´s , militære dimension, der nu foregår. Man vil ligeledes blive  afskåret fra aktiv deltagelse i væsentlige dele af terrorismedagsordenen i EU, som  er et helt centralt punkt i de kommende år. Dette har ikke blot baggrund i  forsvarsforbeholdet men også forbeholdet om retslige og indre anliggender  (Udenrigsministeriet, 2003)

Et yderligere element, der potentielt svækker Danmarks muligheder for  deltagelse med baggrund i forbeholdene, er en forventet stigning i antallet af  såkaldte tværgående retsakter. Det drejer sig om områder, hvori der både indgår  forbeholdsområder og ikke‐ forbeholdsområder. Det konkrete problem vil være,  om de civile elementer kan adskilles fra de militære (Udenrigsministeriet, 2003:25,  34). Dette problem relevans forøges af, at EU´s egenforståelse netop understreger  vigtigheden af at integrere civile og militære tiltag i forbindelse med krisestyring,  hvorved en adskillelse må blive vanskeliggjort. Denne integration af civil og  militær krisestyring har Danmark noget paradoksalt været stærk fortaler for  (Græger, Larsen & Ojanen, 2002:133‐134). Den samme problematik vedrørende  tværgående retsakter er til stede i forbindelse med det retslige forbehold. Som  udgangspunkt gør målet om en integreret krisestyringstilgang det mere sandsynligt, at forsvarsforbeholdet holder Danmark uden for beslutninger. I den  udstrækning der kan etableres praktiske løsninger, som foretager en skelnen  mellem civilt og militært (som i forbindelse med satellitcenteret) vil deltagelse dog  være mulig (Udenrigsministeriet, 2003:34).

Den fortsatte styrkelse af ESDP øger yderligere spændingen mellem  Danmarks generelle støtte til EU´s sikkerhedspolitiske rolle herunder ESDP´en, og  det man fra dansk side kan deltage i konkret på forsvarsområdet i EU. Den  dominerende forståelse eller diskurs i regeringen og Folketinget har siden midten  af 1990´erne været, at EU var en afgørende sikkerhedspolitisk aktør, som med  fordel kunne have adgang til militære midler. Inden for denne forståelse blev  forsvarsforbeholdet set som værende imod danske interesser, da Danmark  generelt anså ESDP‐udviklingen som positiv, men ikke kunne påvirke den i ønsket  grad med danske synspunkter. Støtten til EU som central sikkerhedspolitiske  aktør med karakteristika som Danmark gerne ser fremmet er imidlertid inden for  denne forståelse blevet vægtet højere end hensynet til begrænsninger på konkret  dansk deltagelse. Dette er mest klart i forbindelse med den danske støtte til en  tæt sammenhæng mellem militær og civil krisestyring, som samtidig vanskeliggør  dansk deltagelse i konkrete aktiviteter. Denne forståelse af EU som en nødvendig  sikkerhedspolitisk aktør med adgang til militære midler har i stigende grad vundet  fodfæste hos SF (og i langt mindre grad Enhedslisten). Her ønskes forbeholdet i  hovedsagen opretholdt i forhold til oprettelse af en egentlig EU‐hær (Græger,  Larsen & Ojanen, 2002:135). Over for denne diskurs står en anden inden for  hvilken EU ikke bliver set som en legitim sikkerhedspolitisk aktør, og opbygningen  af en EU forsvarsdimension derfor ses som skadelig. Forsvarsforbeholdet forstås  inden for denne diskurs som en grænse for EU´s indflydelse på Danmark og mere  generelt internationalt. Denne forståelse er stærk hos yderfløjene i Folketinget  (EL, DF og dele af SF) og i dele af befolkningen (Græger, Larsen og Ojanen, 2002:  54‐104). Hvor det er den første diskurs termer, der former den generelle politik  over for ESDP´en, er det den anden diskurs termer, der ligger bag Danmarks  snævre manøvrerum på konkrete områder.  

Det er klart, at den udvidede betydning af de danske forbehold også har  bredere europapolitiske konsekvenser for Danmark. Med den foreliggende  udvikling vil Danmark i endnu højere grad fremstå som uden for samarbejdets  kerneområder, hvad der kan påvirke forholdet til mulige EU‐partnere i en  fremtidig situation à 25, hvor indgåelse af politiske alliancer bliver centralt for at  opnå indflydelse. I forhold til det konkrete samarbejde på det udenrigspolitiske  område må der dog fortsat ventes at være mange områder, der ikke direkte er  knyttet til EU´s forsvarsdimension.

Hidtil har jeg fokuseret på konsekvenserne for dansk politik inden for EU.  Spændingen mellem EU´s mere aktive rolle i form af ESDP´en og Danmark´s manglende muligheder kan imidlertid også have bredere implikationer for dansk  udenrigs‐ og sikkerhedspolitik. En stærkere ESDP med tætte forbindelser til  NATO og andre multilaterale samarbejdsfora, vil gøre Danmark til en mindre  attraktiv partner i disse fora, hvis det ikke kan deltage i EU på grund af  forbeholdet. I den udstrækning EU kommer til at påtage sig en række af de  Petersberg‐opgaver (herunder især fredsstøttende operationer), som Danmark  traditionelt og efter den kolde krig har engageret sig i gennem FN og NATO, kan  Danmark i princippet få problemer med at deltage i denne type opgaver i andre  organisationer (Omfanget af dette problem afhænger selvsagt af, hvor meget EU  kommer til at påtage sig opgaver på dette felt på bekostning af andre  organisationer). Hvis militær deltagelse i internationale opgaver anses som vigtig  del af dansk udenrigspolitisk identitet og den aktive internationalisme efter den  kolde krig, presses denne militære deltagelse derfor over i andre baner (hvad der  er et vigtigt ` hvis´). En høj udenrigspolitiske profil for en småstat kunne i  princippet støtte sig på andre end militære komponenter, hvad den i vid  udstrækning allerede gør i Danmarks tilfælde i form af høj ulandsbistand).  

Det kan hævdes, at konsekvensen af forsvarsforbeholdet allerede har kunnet  ses aflæses i generel dansk udenrigspolitik: Dels form af et stadig tættere  sikkerhedspolitisk forhold til USA efter den Kolde Krig og særligt efter 11.  september 2001, dels i form af et stigende fokus på højintensive militære  operationer (Zilmer‐Johns, 2003). Isoleret set forekommer det rigtigt, at hvis  militære midler er centrale i den aktive internationalisme, og EU´s udvikling ikke  giver mulighed for en dansk profil på det lavintensive militære område, vil en  dansk profilering skulle finde sted uden for EU med krav om stærkere indsatser i  form af for eksempel højintensive militære operationer med USA. Selve  problematiken om, hvor tæt DK lægger sig på USA og deltager i højintensive  militære operationer , er dog underlagt et endnu mere fundamentalt valg: Hvor  tæt Danmark vælger at lægge sig på USA under unipolariteten. Her spiller  Danmarks atlantiske engagement med USA en væsentlig rolle ligesom det gør for  andre atlantiske‐orienterede lande som UK, Portugal, Holland, Norge og (i  forbindelse med Irakkrisen) Spanien og Italien. Selv uden forbehold ville Danmark  formodentligt også være en atlantisk‐ orienteret magt med samme forståelse af,  hvordan man skaber sig væsentlig udenrigspolitisk indflydelse i verden, nemlig via  et godt forhold til unipolen USA. Den officielle sprogbrug om historisk baseret  samhørighed og fælles værdier i forhold til det transatlantiske forhold signalerer,  at dette er mere end blot en konsekvens af forbeholdet. Samtidig kan det  omvendt siges, at i den udstrækning at ønsket om en ophævelse af  forsvarsforbeholdet er knyttet til EU´s evne til at handle stærkere i forhold til USA  (som det er tilfældet hos især SF), kan en ophævelse af forbeholdet i sig selv være  et signal om anderledes dansk vægtning mellem EU og USA.

Generelt set kan der siges at være en spænding, der fordrer bestræbelser på  politisk brobygning, mellem den stærke understregning i den dominerende  danske udenrigspolitiske forståelse af EU´s rolle som omdrejningspunkt for dansk  udenrigs‐ og sikkerhedspolitik og det sikkerhedspolitiske forhold til USA (se for  eksempel regeringens udenrigspolitiske redegørelse Prioriteter i dansk  udenrigspolitik, gegeringen, 2003). Alle regeringer har således siden midten af  1990´erne accepteret EU´s gavnlige sikkerhedspolitiske betydning også på det  militære område og også herved indirekte den manglende tiltro til USA i visse  typer kriser5. Samtidig er der en stærk betoning af orienteringen mod USA og  NATO på det helt overordnede sikkerhedspolitiske område ikke mindst i  forbindelse med krigen mod terror. Den dominerende forståelse af EU som  omdrejningspunkt for dansk udenrigspolitik sætter dog grænser for, hvor langt  forsvarsforbeholdet kan presse Dk over imod USA politisk.  

EU, forbehold og dansk forsvarsstruktur

I diskussionerne om dansk forsvars fremtidige struktur har inddragelsen af  spørgsmål om EU´s betydning været beskeden. Fra regeringens hold har dette  utvivlsomt baggrund i, at Danmarks forsvarsforbehold behandles som noget, der i  øjeblikket er den givne virkelighed på trods af regeringens udtalte ønske om  ophævelse af dette. En vigtig undtagelse har dog været Socialdemokratiet, som  har stillet krav om, at ønsket om ophævelse af forsvarsforbeholdet i  forsvarsforliget skulle udmøntes i konkrete tiltag til at styrke dansk forsvars  mulige fremtidige deltagelse i EU‐operationer. Ikke mindst med baggrund i den  ovenfor skitserede udvikling af ESDP´en er det spørgsmålet, om ikke EUdimensionen burde være mere fremtrædende i debatten om den konkrete  fremtidige danske forsvarsstruktur. Den voksende spænding mellem hvad  Danmark generelt støtter (ESDP´ens udvikling) og Danmarks konkrete  muligheder for at deltage, skaber pres for en mulig fremtidig revision af det  danske forsvarsforbehold. Konkret har der været betydelig bevægelse hos SF på  dette spørgsmål. I forbindelse med diskussionen om eventuel afstemning om en  nytolkning af det danske retsforbehold efter en ny traktat, har statsministeren i  efteråret luftet muligheden for at forsvarsforbeholdet også kunne komme til  afstemning. Det er på nuværende tidspunkt ikke klart, om der i nær fremtid  kommer en afstemning også om forsvarsforbeholdet, og i givet fald hvad  resultatet måtte være. Men SF´s ændrede kurs vil være et klart lod i ja‐sidens  favør. Der har inden for de seneste par år ved flere lejligheder været flertal i  opinionsmålingerne for at ophæve forsvarsforbeholdet, selvom dette ikke er  tilfældet pt. Det kan forekomme lidt luftigt at inddrage dette i debatten om  konkret dansk forsvarsstruktur. Men overvejelser over forsvarets langsigtede  struktur bør vel netop inddrage langsigtede politiske perspektiver. Og på lang sigt forekommer det muligt, at Danmark bliver deltager i EU´s forsvarsdimension.   Et centralt omdrejningspunkt i diskussionen hidtil har været, hvorvidt dansk  forsvar skulle forberedes til at være en `højskole´ eller et `tæskehold´ (Rasmussen,  2004). Højskoletanken går ud på at Danmark skal bygge på sin hidtidige  fredsbevarelsestradition, hvorunder der også skabes kapacitet til at deltage i  genopbygningen af de krigshærgede samfund parallelt med fredsstøttende  operationer i overstemmelse med civile danske værdier. Tæskeholdstanken går ud  på, at DK skal kunne deltage med højintensive midler i operationer overalt i  verden.  

I rapporten fra regeringens arbejdsgruppe vedrørende Sikkerhedspolitiske  vilkår for dansk sikkerhedspolitik (2003) anbefales det bl.a., at DK investerer i et  højteknologisk forsvar, som både vil kunne indsættes i forbindelse med  lavintensive interventioner og højintensive operationer. For at Danmark kan  profilere sig politisk, må det have et særdeles fleksibelt forsvar. Et højintensivt  forsvar anbefales på denne baggrund. Samtidig anføres det dog også, at der kan  være et økonomisk præget valg mellem at forberede sig på lavintensive  interventioner og højintensive (Sikkerhedspolitiske vilkår for dansk sikkerhedspolitik,  2003:36). Og det er i forbindelse med dette valg, at overvejelser over udviklingen  af EU´s militære strukturer kunne inddrages i diskussionen om dansk forsvar.  

Det kan på ingen måde siges at være afklaret, hvilken type operationer EU  skal kunne påtage sig i fremtiden (jvf. ovenfor). Det er tæt sammenvævet med  diskussionen af, hvilken type international aktør (civil/militær?) EU vil blive. Meget  peger i øjeblikket på, at balancen på det militære område bliver, at EU tager sig af  blødere Petersberg‐opgaver mens NATO med sin NRF tager sig af hård og  højintensiv terrorbekæmpelse (Zilmer‐Johns, 2003). Et Danmark uden forbehold  ville imidlertid kunne deltage i denne definitionskamp, som har betydning for  danske forsvarsstrukturer.

For de der mener, at det danske forsvars internationale rolle bør være en  `højskole´, er mere traditionel fredsstøttende indsats det Danmark bør forberede  sig til med de fremtidige forsvarsstrukturer. Dette kan siges at harmonere ganske  godt med den samlede institutionelle set‐up i EU og det brede instrumentarium af  midler. Tilhængerne af `højskoletilgangen´ kunne endda hævde, at dette ville lejre  Danmark i en struktur, der var mere i overensstemmelse med dansk udenrigs‐ og  sikkerhedspolitisk tradition end den stigende deltagelse i højintensive operationer  efter den kolde krig. Det vil set fra denne side være indlysende at bringe en  fremtidig dansk inddragelse i EU´s forsvarsdimension ind i overvejelserne om  forsvarets opbygning. Den bagvedliggende tænkning i forhold til dansk  udenrigspolitik kunne være en model, hvori Danmark i højere grad førte sin  udenrigspolitik gennem EU end bilateralt. Overvejelser om betydningen af danske  militære ressourcer som del af dansk profilering uden for EU ville måske også betyde mindre i dette perspektiv. Tilhængerne af `tæskeholdet´, som mener, at  dansk forsvar i højere grad skal forberede sig til at deltage i højintensive  operationer vil og bør måske i mindre grad interessere sig for EU i denne  sammenhæng. Baggrunden for dette syn er jo bl.a., at Danmark kan høste politisk  udbytte af sin politiske vilje til at deltage i hård international militær  ordenshåndhævelse uden for EU. Men hvis forsvarsforbeholdet ophæves, vil man  fra ud fra dette synspunkt også kunne profilere sig stærkt fra dansk side ved at ville  være med til selv det aller hårdeste, hvis det skulle blive relevant inden for EU. Hvis  Danmark stadig er uden for kernegruppen (for eksempel gennem et fortsat EUROforbehold), kan et højintensivt militær måske bringe Danmark tættere på den  politiske inderkreds. En parallel til UK´s støtte til EU´s forsvarsdimension fra 1998  som kompensation for politisk marginalisering på andre område er her mulig.   Så både fra tilhængere af et forsvar gearet til det lavintensive og til det  højintensive, synes konkret tænkning i forhold til ophævelse af forsvarsforbeholdet og EU‐rammen på sigt at være på sin plads. Det er korrekt, som  redegørelsen Sikkerhedspolitiske vilkår for dansk sikkerhedspolitik (2003) fastslår, at  man ikke skal regne med nogen organisationers faste natur i fremtiden ‐ og derfor  heller ikke EU. Men EU er den mest omfattende institutionelle ramme for dansk  udenrigspolitik inden for en overskuelig tid.  

Sammenfatning

Sammenfattende har jeg skitseret, hvordan udviklingen af EU´s forsvarsdimension  på flere områder er blevet intensiveret fra efteråret 2003. Denne udvikling vil i  stigende grad betyde, at Danmark må afstå fra at deltage i konkrete militære  operationer og vedtagelser. Den vil også begrænse Danmarks  manøvremuligheder på det øvrige internationale felt og isoleret set bidrage til at  lægge pres på Danmark for deltagelse i krævende militære operationer uden for  EU på baggrund af en forståelse af militære midler som centrale for Danmarks  udenrigspolitiske profil. På baggrund af den tiltagende spænding mellem  Danmarks generelle støtte til ESDP´en og hvad Danmark konkret kan deltage i på  dette område, bygges der op til et stigende pres for ophævelse forbeholdene. En  langsigtet diskussion af danske forsvarsstrukturer kunne derfor med fordel  indbefatte mere konkrete overvejelser over en dansk deltagelse i EU´s  forsvarsdimension på længere sigt.

Litteratur

A Secure Europe in a Better World (2003), European Security Strategy, Brussels 12  December 2003  

CONV 797/1/03 REV 1, (2003).Text of Part I and Part II of the Constitution.  Everts, Stephen & Keohane, Daniel ( 2003) `The European Convention and European Foreign Policy: Learning from Failure´. Survival 45:3, 2003.  

Græger, Nina , Henrik Larsen & Hanna Ojanen (2002) The ESDP and the Nordic  Countries: Four Variations on an Theme. Programme of the Northern Dimension of  the CFSP. Ulkopoliittinen instituutti & Institut für Europäische PolitikC, 2002: 90154)  

Howorth,Jolyon (2003) ` France, Britain and the Euro‐Atlantic Crisis´ Survival.  Vol.45:4.  

Hufvudstadsbladet (2003). Artikel i Hufvudstadsbladet 17. december 2003 ”lämner  inden i sticket”

Larsen, Henrik (2002) `The EU: A Global Military Actor?´i Cooperation and Conflict.  Vol.37:3

Presidency Note (2003) Presidency Note: European Defence: NATO/EU  Consultation,Planning and Operations. Brussels 11 December 2003. SN 307/03.  

Rasmussen, Mikkel Vedby ( 2004) “Krudt og kugler. Skal det danske militær  fremover være en højskole eller et tæskehold?,” Politiken, 7. januar,  

Regeringen (2003) Prioriteter i dansk udenrigspolitik , Regeringen, 2003.  Sikkerhedspolitiske vilkår for dansk sikkerhedspolitik (2003)  

Udenrigsministeriet (2003): Konventstraktaten og forbeholdene,  Udenrigsministeriet 11. august 2003.  

Zilmer‐Johns, Lisbet (2003) Dansk sikkerhedspolitisk profil ‐ tilbage til start? IIS  Report 2003/1, 2003)

Zilmer‐Johns, Lisbet (2004) `EU og Terror´ DIIS Report 2004:1

Noter

1. Der blev i 1995 udarbejdet en hvidbog om europæisk sikkerheds i WEU‐régi.  Denne indeholdt dog ikke klare prioriteter hvad angik trusler og indeholdt  optioner snarere end mål.  

2. Selvom det ledte til 8 opt‐outs fra EU‐beslutninger i 1990´erne.  

3. Den konkrete anledning var at skabe klarhed over på hvilke områder Danmark  kunne varetage formandshvervet.  

4. Man vil dog muligvis kunne deltage i dele af driften af forsvarsagenturet  (Udenrigsministeriet, 2003: 38)  

5. Dog har statsminister Anders Fogh Rasmussen ved flere lejligheder udtrykt  skepsis over for de europæiske landes evner på sikkerhedspolitiske område. Dette  har dog ikke afspejlet sig i for eksempel Prioriteter (regeringen, 2003).