Udviklingen af en Europæisk Sikkerhedsog Forsvarspolitik (ESDP) - Baggrund, konsekvenser og perspektiver

Af stud. scient, pol. Casper Klynge & kommandørkaptajn Jens Claus Hansen (1)

Indledning

Integrationsprocessen i EU har fået tilført en betydelig kraft det seneste år i forbindelse med tiltagene på forsvarsområdet. Ikke tidligere i det europæiske fællesskabs historie har man i samme grad kunne betragte et politisk område, hvor udviklingen foregår fra dag til dag. Men det er netop, hvad der indtil videre har kendetegnet den Europæiske Sikkerheds- og Forsvarspolitik (ESDP). Etableringen af en selvstændig sikkerheds- og forsvarspolitik i EU, markerer en væsentlig styrkelse af den fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik (FUSP), der af nogle iagttagere er blevet karakteriseret som en fiasko. (2) Projektet ses således som en revitalisering af de forsvarspolitiske ambitioner, der skal gøre EU til en ’global aktør’ i krisestyringssammenhæng. Hastigheden hvormed projektet i disse stunder kører, rejser dog en række fundamentale spørgsmål om perspektiverne for samarbejdet. Særligt to spørgsmål synes at trænge sig på. Det første vedrører betydningen for det transatlantiske samarbejde. Bør ESDP-samarbejdet ses som en trussel i forhold til NATO eller som et forsøg på at komplementere samarbejdet med en selvstændig krisestyrings kapabilitet i EU-regi? Det andet vedrører Danmarks position i ESDP’en, som naturligvis er afgørende ud fra et nationalt synspunkt. Artiklen opstiller en genealogi over udviklingen af forsvarsdimensionen og skitserer implikationerne af beslutningerne på området. Dernæst diskuteres om projektet udgør en trussel for det transatlantiske samarbejde. Afslutningsvis behandles Danmarks særlige position på grund af forbeholdet på forsvarsområdet.

Baggrunden

Man skal tilbage til begyndelsen af halvijerdseme for at finde oprindelsen til forsvarsdimensionen. De daværende seks medlemmer af det Europæiske Fællesskab etablerede i 1970 det Europæiske Politiske Samarbejde - EPS. (3) Samarbejdet var et svar på et stigende ønske om at legitimere en udvidet integration gennem henvisning til, at også fælles udenrigspolitiske tiltag skulle finde sted med tiden. I begyndelsen fremmedes hovedsageligt pooling af information, men hurtigt spredtes initiativet til andre diplomatiske aktiviteter. (4) Forsvarsaspekter blev allerede dengang bevidst udelukket fra samarbejdet, idet man erkendte, at området havde potentiale til at sprænge rammen for den øvrige udenrigspolitiske koordination. EPS fortsatte sin eksistens og levede en noget omtumlet tilværelse med såvel succes’er som fiaskoer op gennem firserne. Murens fald og Sovjetunionens opløsning, var de begivenheder, der igen skulle sætte gang i processen, idet der åbnedes op for en betydelig handlefrihed i europæisk sikkerhed.

Maastricht traktaten

Det første væsentlige gennembrud i vejen mod en europæisk forsvarsdimension kom naturligt nok med Maastricht traktaten i 1993, nogle år efter de radikale omvæltninger i Europa. Traktaten udbredte graden af mellemstatsligt samarbejde på det udenrigspolitiske område og søgte en langt større harmonisering end set under EPS. Artikel J.4 definerer FUSP’ens ansvarsområde til at ’’include all questions related to the security of the Union, including the eventual framing of a common defence policy, which might in time lead to a common defence.” Traktaten gjorde samtidig op med en tyve år lang tradition for funktionel adskillelse af de institutioner, der varetog europæisk sikkerhed. EF var således blevet fastholdt i en økonomisk-diplomatisk ramme, hvor enhver antydning af sikkerheds- og forsvarspolitiske aspekter blev ekskluderet - ikke mindst grundet bl.a. danske indsigelser. WEU var kun lige vågnet af sin skønhedssøvn. NATO var i den tidligste omstillingsfase, hvor nye koncepter og opgaver søgtes defineret. Kendetegnende var også, at der intet formaliseret samarbejde var mellem organisationerne. Det blev der ændret ved med Maastricht traktaten. WEU sattes i formel sammenhæng med EU, idet Unionen nu kunne ’’request the Western European Union (WEU), which is an integral part of the development of the Union, to elaborate and implement decisions and actions of the Union which have defence implications.” (5) Forholdet mellem WEU og NATO blev ligeledes udbygget. WEU skulle styrke den europæiske søjle i NATO, blandt andet ved at øge styrkebidraget til den samlede alliance. Traktatteksten var en tiltrængt fornyelse af det udenrigspolitisk samarbejde, men samtidig så vag en tekst, at den kunne tilfredsstille både maksimalis†er, som fx Frankrig, der ønskede en meget omfattende koordination af udenrigs- og sikkerhedspolitikken, og minimalister, som Storbritannien, der var langt mere tilfredse med den hidtidige indretning. (6) Således var processen endnu kun på et stadie, hvor WEU kunne anmodes om at foretage operationer. Med andre ord var der ingen automatik i relationen mellem de to organisationer; EU kunne ikke beordre WEU til at gennemføre operationer. Maastricht traktaten markerede dog alligevel en væsentlig fornyelse, idet man gik fra samarbejde om politik, til fælles politik. Hvad angår den institutionelle ramme for FUSP’en, fastlagde traktaten at EF (EU)-samarbejdet skulle deles i tre søjler med hver deres karakteristika på beslutningsområdet. Søjle II, hvor FUSP’en blev placeret, bevarede den mellemstatlige karakter og beslutningsretten tilfaldt Minister­ rådet. Det Europæiske Råd konsoliderede i samme instans sin position på det udenrigspolitiske område, med retten til at fastlægge retningslinjerne for FUSP’en.

Amsterdam traktaten

Men selvom Maastricht traktaten var en lille revolution i bestræbelserne på at etablere en fælles udenrigspolitisk røst, blev EU’s fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik af mange iagttagere alligevel karakteriseret som en fiasko i årene efter 1993. (7) Hovedproblemerne skyldtes især det organisatoriske fundament samt beslutningsprocessen. Samtidig må der som forklaringsårsag på den manglende succes medregnes fraværet af militære midler til opstilling af en troværdig støtte for de udenrigspolitiske tiltag. EU var som bekendt ikke i stand til selvstændigt at gribe ind i kriser og konflikter. Krigene i det tidligere Jugoslavien spillede derfor unægtelig en stor rolle i omverdenens syn på FUSP’ens kvaliteter - eller mangel på samme. På mange måder blev EU kritiseret for ikke at gribe ind i konflikterne på Balkan. Internt i EU var der store - måske urealistiske - forventninger til FUSPen som igen skabte en ekstern forventning om et handlekraftigt EU. På paradoksal vis blev det dog netop de høje forventninger, der gav indre dynamik til området. Ønsket om at undgå et nyt Bosnien må betragtes som den primære årsag til FUSP’ens revitalisering, og årsagen til, at der i årene efter blev brugt mange ressourcer for at imødekomme de kritikpointer, der var fremkommet i skyggen af konflikterne på Balkan. Regeringskonferencen i 1996-97 søgte derfor at løse problemerne gennem en række initiativer, der skulle hindre, at EU forblev en udenrigspolitisk dværg. Med Amsterdam traktaten blev Petersberg-opgaveme indføjet i EU’s traktatgrundlag, hvilket betød en afklaring af forsvarssamarbejdets indhold, som således blev fastlagt på et generelt plan. Petersberg opgaverne blev vedtaget i WEU-regi på junimødet 1992 i den tyske by Petersberg under tysk formandskab. Opgaverne dækkede i hovedtræk over humanitære opgaver, evakuering, fredsbevarende opgaver og egentlig krisestyring. I praksis ville hovedvægten de første par år lægges på de humanitære opgaver. Opgavekomplekset kunne dog i princippet dække de fleste opgaver undtagen territorialforsvaret, som NATO skulle varetage gennem den kollektive forsvarsforpligtigelse. Den nyvalgte britiske regering banede reelt vejen for indskrivelsen af opgaverne. Trods en bibeholdt skepsis overfor det forsvarspolitiske samarbejde valgte Blair-regeringen nemlig at acceptere en overdragelse af Petersberg opgaverne fra WEU til EU. (8) Konturerne af en kommende britisk aktivisme indenfor forsvarsdimensionen tegnede sig således allerede under regeringskonferencen i 1996-97. Én af de mest markante udfald af regeringskonferencen i 1996-97 var den opnåede enighed om at oprette en post som EU’s udenrigspolitiske talsmand, den såkaldte Hr. (eller Fru) FUSP, hvis egentlige titel er den Høje Repræsentant for EU’s fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik. Beslutningen blev taget på baggrund af et fransk forslag, der blev modtaget med flere reservationer fra medlemsstaterne, der ikke mente at udnævnelsen af en toppolitiker var den rette løsning af unionens manglende fælles ansigt udadtil. Man blev dog enige om at udnævne generalsekretæren for Rådet til den Høje Repræsentant. (9) Amsterdamtraktaten opgav i samme forbindelse trojka-arrangementet således, at den udenrigspolitiske profil fremover skulle varetages af formandsskabet, kommissionen samt den Høje Repræsentant. Som illustration formedlemslandenes vægtning af området, valgtes NATOs generalsekretær, Javier Solana til den nye post i Køln to år senere. Udnævnelsen af Solana indikerede, at unionen ’meant business’ med stillingen som Høj Repræsentant, samtidig med, at den på en elegant facon fik demonstreret unionens fortsatte velvilje overfor det transatlantiske samarbejde. Sidstnævnte faktum var formentlig af stor betydning for unionens atlantister med briterne i front, med Danmark som medspiller. Der var således på et tidligt tidspunkt en interesse i ikke at skade forholdet til USA, hvilket kunne ske på forskellige måder. Som et yderligere skridt mod styrkelsen af FUSP’en, blev medlemslandene enige om at oprette en enhed for politisk planlægning og tidlig varsling under ledelse af den Høje Repræsentant. Enhedens opgaver blev fastlagt til:

1. Monitering og analyser af udviklingen indenfor områder af betydning for FUSP’en,

2. Tilvejebringelse af vurderinger af Unionens udenrigs- og sikkerhedspolitiske interesser samt identificeringen af fremtidige fokuseringsområder,

3. Tilvejebringelsen af tidlig varsling for begivenheder eller situationer af betydelig interesse for FUSP’en, herunder varsling af potentielle kriser,

4. Udfærdigelsen af oplæg, på baggrund af ønsker fra enten Rådet eller Formandsskabet, der skal fungere som policy-forslag, der under formandsskabets ansvar skal indgå i Rådets policy formuleringer. Oplæggene kan samtidig indeholde analyser, anbefalinger og strategier for FUSP’en.

Intentionerne bag Enheden, var ønsket om at stille en slags europæisk ’national security council’ til rådighed for beslutningstagere. Det er endnu for tidligt at svare på konsekvenserne af beslutningen - idet den kun har eksisteret siden oktober 1999 - men det må forventes, at enheden vil styrke Rådet og den Høje Repræsentant, på bekostning afkommissionen.

Saint Malo efteråret 1998

Under det britisk-franske topmøde i Saint Malo i december 1998 blev der for alvor åbnet op for mulighederne i ESDP. En af de væsentligste årsager til, at forsvarssamarbejdet havde fået intern dynamik, skyldes den britiske regerings pludselige skifte i holdningen til et europæisk forsvarssamarbejde. Den britiske regering, havde, sammen med Holland og Danmark, traditionelt været urokkelig i sin tiltro til det transatlantiske samarbejdes kvaliteter. Det forandredes i efteråret 1998 og den britiske opfattelse af, hvilke opgaver, der kunne tildeles et forsvarssamarbejde i EU-regi, ændredes væsentligt fra tidligere. Holdningen havde indtil da været, at FUSP’en skulle koncentrere sig om økonomiske og diplomatiske virkemidler i forsøgene på at påvirke kriser og konflikter. Den militære del, herunder eventuel intervention i reelle konflikter, skulle NATO tage sig af. Fælleserklæringen fra Saint Malo fastslog, at der skulle opbygges en fælles sikkerheds- og forsvarspolitik på mellemstatslig basis i relation til FUSP’en under søjle II. Topmødet lagde endvidere op til, at der skulle etableres en kobling mellem tiltagene i EU og hvad der tidligere var blevet karakteriseret som den europæiske søjle i NATO. WEU blev foreslået reduceret til en organisatorisk ramme uden egentligt substantielt indhold. EU skulle overtage rollen som europæisk søjle i NATO og for WEU stod kun den kollektive forsvarsforpligtelse (artikel 5) tilbage - en forpligtelse der udtrykkeligt ikke var tiltænkt en plads i ESDP. Årsagen til det britiske skifte skyldtes hovedsageligt to ting: For det første var Blair regeringen bekymret over Storbritanniens stigende marginalisering i den europæiske integrationsproces. For det andet var Storbritannien frustrerede over den amerikanske håndtering af konflikten i Jugoslavien. Briterne følte, at amerikanerne havde været for langsomme og havde spillet dobbeltspil, med en forlængelse af konflikten til følge. Ikke mindst, hvad der blev betragtet som amerikansk underminering af Vance-Owen planen for Bosnien, havde gjort forholdet mellem de to lande mere lunkent end set i årevis. (10) Rygter i den britiske presse talte i efteråret 1998 om et memorandum, der skulle være blevet udarbejdet af udenrigsministeriet i slutningen af det britiske formandskab i 1998, og som behandlede scenarier for en stigende britisk indflydelse i den europæiske integrationsproces. Memorandumet vurderede, at Storbritannien, set i lyset af den selvvalgte eksklusion fra ØMU- og Schengen-samarbejdet, i stedet på forsvarsområdet kunne genvinde noget af det tabte terræn ved at tage føringen. (11) Den fransk-tyske akse, der havde udgjort kernen i det europæiske projekt, skulle med andre ord erstattes af en trekant bestående af Berlin, Paris og London. Europa skulle igen have tre stormagter, der udstak rammerne for integrationsprojektet. Faktum på forsvarsområdet blev nok alligevel snarere endnu en akse - den britisk-franske - fremfor en egentlig trekant, idet Tyskland ikke i tilsvarende grad har spillet en rolle på området. Tyskland støttede dog helhjertet op om erklæringen. Storbritanniens involvering blev opfattet som en garanti for, at Tysklands transatlantiske tilknytning ikke ville blive berørt af tiltagene, idet disse lande tidligere havde stået skulder ved skulder, når talen faldt på USA’s rolle i europæisk sikkerhed. Det er næppe sandsynligt, at Tyskland ville have bakket op om erklæringen, såfremt den havde været et rent fransk anliggende. Det britisk-franske parløb kan også ses i sammenhæng med de to landes fællesinteresser på det forsvarspolitiske område, måske ikke direkte ’’fælles interesse” i udenrigspolitikken, men dog ’’lignende interesser”, blandt andet som permanente medlemmer af FN’s sikkerhedsråd. Samtidig råder Frankrig og Storbritannien - ud over den nukleare kapacitet - over Europas mest velegnede styrker til indsættelse ’ outof-area’. På mange måder er det derfor naturligt, at de to lande tog teten på forsvarsområdet. Det britisk-franske initiativ blev da også modtaget positivt blandt de øvrige medlemslande i EU. Det viste sig, at der var bred opbakning til tankerne om at opbygge en fælles sikkerheds- og forsvarspolitik for at styrke FUSP’en.

NATO topmødet i Washington, april 1999

NATO mødet i december 1998 havde lagt op til, at hovedsporene fra Berlin-mødet i 1996 skulle afklares inden Washington-topmødet. Endvidere skulle mulighederne af en styrkelse af ESDI inden for NATO, herunder større bidrag fra de europæiske NATO-lande, overvejes. Topmødet i Washington bekræftede den videre udvikling af ESDI inden for NATO (NATOs europæiske søjle) ved et direkte samarbejde om europæisk krisestyring. Der var nu tale om udvikling af EU-ledede krisestyringsoperationer med NATO kapaciteter - i situationer hvor NATO som helhed ikke deltog. Der blev givet støtte til EU's øgede rolle i den europæiske krisestyring, en udvikling, der både kunne aflaste og forny NATO. Der skulle dog sikres en styrkelse af båndene mellem NATO og EU inden for områderne konsultation og samarbejde med den størst mulige gennemsigtighed. Organisationens nye strategiske koncept, som blev vedtaget på topmødet, proklamerer i art. 17 at:

’’The development of a common foreign and security policy (CFSP egt. ESDP) includes the progressive framing of a common defence policy. Such a policy, as called for in the Amsterdam Treaty, would be compatible with the common security and defense policy established within the framework of the Washington treaty”.

Konceptet udtrykker på samme tid en sammenhæng og en polarisering af de to begreber, som kendetegner forholdet mellem de to organisationer. NATO bliver den fundamentale garant for europæisk sikkerhed - ikke mindst på grund af den fortsatte tilstedeværelse af konventionelle og nukleare amerikanske styrker i Europa - mens EU i stigende grad skal varetage operationer i den lavere del af krisespektret. (12)

Det Europæiske Råd i Køln, juni 1999

Topmødet i Køln fortsatte det momentum, der var startet af de ovenfor nævnte begivenheder. På mødet blev det officielt fastslået, at der skulle udformes en ESDP til styrkelse af den fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik. EU skulle selvstændigt kunne løse Petersberg-opgaveme, der var inkorporeret i Amsterdamtraktaten; dette skulle ske gennem opbygningen af en troværdig militær kapacitet. Det blev endnu engang understreget, at initiativerne ikke måtte true NATOs aktiviteter. Køln topmødet fulgte op på St. Malo erklæringen vedrørende WEU fremtidige rolle. Det blev vedtaget, at overdragelsen af alle relevante WEU funktioner skulle ske inden udgangen af 2000, dvs. under det kommende franske dobbeltformandskab.

Statsledeme forpligtede sig samtidig til at udvikle en mere effektiv militær kapacitet på grundlag af de allerede eksisterende nationale, bi-nationale og multinationale kapabiliteter. (13) I tråd med konklusionerne fra Washington blev det dog samtidig fastslået, at for at opfylde målene ville det være nødvendigt at udvikle yderligere evner - særligt indenfor efterretningsvirksomhed, strategisk transport samt kommando og kontrol. Køln topmødet fastslog samtidig, at det skulle være muligt for ikke-medlemslande at deltage fuldt ud i eventuelle aktioner. Formandskabets rapport fastlagde endvidere en struktur, hvor beslutninger om eventuel styrkeindsættelse, skulle træffes ved møder-mellem udenrigsministrene - der dog kunne suppleres med forsvarsministre. Det tyske formandskab fik samtidig godkendt en rapport, hvori det blev gjort klart, at EU’s forsvarsdimension skulle omhandle Petersberg opgaverne, hvorimod den kollektive forsvarsforpligtelse fortsat skulle varetages af NATO.

Det Europæiske Råd i Helsingfors, december 1999

På Helsingfors-topmødet i december 1999 blev det reelt besluttet, at overføre WEU’s aktiviteter til EU. Den eneste tilbageværende opgave for institutionen, var den gensidige forsvarsforpligtelse, som formuleret i artikel 5. Der herskede derfor lidt forvirring om, hvorvidt forpligtelsen også i fremtiden skulle bibeholdes, trods overførslen af de resterende opgaver til EU. Faktum var dog, at institutionens rolle i europæisk sikkerhed fremover ville blive særdeles marginal. På mødet i Helsingfors blev det som bekendt besluttet at oprette en styrke af korpsstørrelse (60.000 soldater), der med 60 dages varsel skulle kunne udsendes i op til et år. Iværksættelsen af disse ’Headline Goals’ er allerede påbegyndt med etableringen af midlertidige komitéer og stabe i Bruxelles. Det blev samtidig besluttet at oprette en udenrigs- og sikkerhedspolitisk komite, en militær komite, og en militær stab - alle på en foreløbig midlertidig basis. Det portugisiske formandskab er i den forbindelse blevet sat til at undersøge om de institutionelle tiltag kræver en traktatændring. Med den nuværende hastighed må det dog formodes, at der findes en løsning på samtlige spørgsmål inden udgangen af det franske formandskab til efteråret. EU's militære styrke til krisestyring er første skridt mod en udbedring af det underskud EU som helhed har i forhold til USA på forsvarsområdet. De europæiske medlemmer af NATO bruger omkring 60 % af hvad USA bruger på forsvarsudgifter. Alligevel er de europæiske lande kun i stand til at bidrage med 10-15 % af de styrkerne. I Kosovo konflikten blev denne skævhed accentueret med al tydelighed: USA leverede 3/4 af fly styrkerne, 4/5 af logistikken samt stort set hele efterretningsvirksomheden. (14)

Opsummering

Der har været to centrale årsager til at dynamikken er genopstået i det europæiske forsvarssamarbejde. For det første er den sikkerhedspolitiske situation forandret radikalt. Den bipolære verdensordens ophør har medført, at de europæiske stater har haft en uhørt grad af handlingsfrihed på det sikkerhedspolitiske område. For det andet har den britiske regerings ønske om at blive drivkraft i det europæiske projekt medført, at de har kastet deres kærlighed på udviklingen af en forsvarsdimension i europæisk sammenhæng. Storbritanniens rolle har været afgørende, idet landet traditionelt har været yderst tilbageholdende overfor alle tiltag, der kunne medføre en påvirkning af det transatlantiske samarbejde. Der tegner sig endvidere et billede af, at ESDP i udtalt grad vil blive styret af en stormagts-trekant, bestående af London, Paris og Berlin, jf. nedenstående figur. Af interessante problemstillinger fremover står utvivlsomt forholdet til USA.

Det transatlantiske forhold

ESDP foregår indenfor rammerne af EU, hvorimod ESDI udspringer af tiltag indenfor NATO. Amerikanerne har siden 1990 været positivt indstillet overfor opbygningen af en selvstændig europæisk sikkerheds- og forsvarsidentitet indenfor rammerne af NATO. Amerikanernes velvilje er kommet til udtryk ved en vilje til at bidrage til europæiske operationer under forudsætning af, at europæerne styrkede egne kapabiliteter. NATOs Berlin topmøde markerede en væsentlig skridt i denne retning, idet CJTFkonceptet her blev udviklet. (15) Maastricht traktaten omhandlende EU’s FUSP opstillede ingen formelle rammer for samarbejdet mellem NATO og EU/WEU. Dog blev der allerede dengang taget hensyn til NATO - om end kun på det deklaratoriske plan - idet traktaten fastslår, at FUSP’en skal ’’respect the obligations of certain Member States under the North Atlantic Treaty and be compatible with the common security and defence policy established within that framework.”

Den amerikanske reaktion på St. Malo

Det britisk-franske initiativ fokuserede for første gang, hvad der tidligere ikke var kommet meget konkret ud af - nemlig den europæiske sikkerheds og forsvarsidentitet. Intentionerne fulgte linjen lagt i Maastricht vedrørende forholdet mellem EU og NATO, dvs. at erklæringen også indeholdte en passus om, at medlemslandenes forskellige relation til NATO skulle respekteres. I erklæringen var også, hvad der efterfølgende er blevet en nøglesætning for ESDP kompetence i relation til NATO, idet den fastslog at EU kan: ”... take decisions and improve military action where the Alliance as a whole is not engaged... ” Formuleringen er siden hen blevet betragtet som en garanti for, at der ikke ville udvikle sig et modsætningsforhold mellem EU og NATO - dette gælder ikke mindst for den danske regering. Saint Malo bragte dog langt fra nogen afklaring på de institutionelle forhold. Det var derfor ikke nogen overraskelse, at amerikanerne var de første til at kommentere udspillet. Madaleine Albright skrev i en kommentar i Financial Times den 7. december 1998 - 3 dage efter topmødet - at den amerikanske administration betragtede tiltagene som et vigtigt led i bestræbelserne på den fremtidige sikring af NATOs kapabiliteter. Samtidig fremlagde Albright dog også mere håndfaste krav til den europæiske forsvarsdimension, krav der skulle sikre, at alle potentielle konflikter mellem USA og Europa kunne undgås. Betingelserne, de såkaldte tre D’er, skulle bevare harmonien i det transatlantiske forhold og krævede følgende:

- Ingen de-linkning.

- Ingen duplikering.

- Ingen diskriminering.

For det første skulle ESDI foregå i NATO. USA og Canada skulle således inddrages i drøftelserne af Europas sikkerhed. For det andet måtte der ikke foregå overlapning af separate europæiske militære strukturer. For det tredje må der ikke opstå skillelinjer i NATO, ligesom enkelte lande ikke må diskrimineres (hensynet til NATO-lande der ikke var medlem af EU (Polen, Ungarn, Tjekkiet, Island, Norge og Tyrkiet). (16) Det amerikanske hovedkrav om en udvikling af ESDI inden for rammerne af NATO - ingen de-linking - må siges at være overhalet inden om af den europæiske integration på forsvarsområdet efter møderne i Køln og Helsinki. I virkeligheden er ESDI blevet til ESDP, og derfor ikke et rent NATO anliggende længere. Det amerikanske hovedkrav om ikke at duplikere funktionerne i NATO er kun til dels imødekommet. Oprettelsen af den udenrigs- og sikkerhedspolitiske komite, den militære komite og den militære stab er i realiteten udtryk for en duplikering i hvert fald på det institutionelle område. Det amerikanske hovedkrav om ikke at diskriminere NATO lande, som ikke er med i EU ser i skrivende stund ud til at være løst. Franskmændene har givet sig på dette afgørende felt, men den endelige accept vil først blive dokumenteret på EU-topmødet i Portugal i juni. På et overordnet plan har amerikanerne længe efterlyst en større byrdefordeling mellem Europa og USA. Nu hvor dette rykket et lille stykke nærmere en realisering, ser det ud som om amerikanerne tøver mere. Erkendelsen af, at det er en proces der ikke kan stoppes, har formentlig fået amerikanerne til at vurdere, at mellem to onder, ESDI og ESDP, er førstnævnte at foretrække idet amerikansk indflydelse bevares på et formaliseret niveau. Det momentum som ESDP-processen har lagt for dagen, har imidlertid betydet at den foretrukne ramme - ESDI - er blevet overhalet indenom af den rene europæiske variant - ESDP. Forskelligartede signaler har bidraget til, at frygten for at rykke ved det transatlantiske samarbejde er blevet forstærket. Andre grunde eksisterer dog også. På kort sigt må det anses som usandsynligt at ESDP skulle have væsentlige implikationer for NATO samarbejdet - dertil har erklæringer og konklusioner fra de europæiske lande været for entydige. Den europæiske forsvarsdimension vil med andre ord fortsætte med at være forankret i den transatlantiske alliance. På længere sigt er situationen måske en anden. Hvis man forestiller sig EU som en en global aktør, - en pol i det internationale system - der kan trække på hele spektret af politiske, økonomiske og militære midler, vil det næppe vinde bifald i amerikanske kredse. En udfordring af USA's position som verdens eneste supermagt kan derfor udgøre et potentiale til en konflikt mellem EU og USA. Alligevel må man antage, at begge parter på længere sigt har interesse i en stærk samarbejdspartner - ikke mindst i NATO - der er i stand til at give et kvalificeret modspil. (17)

Opsummering

Der synes derfor ikke på kort sigt at være rykket fundamentalt på det oprindelige forhold mellem EU og NATO. Særligt Storbritannien og Tyskland har lagt vægt på, at det er af stor betydning, at ESDP’en ikke kommer til at forrykke forholdet til USA. Viljen ses direkte udtrykt i konklusionerne fra Maastricht til Helsingfors. I sidstnævnte er det eksplicit fastlagt, at Unionen bør være i stand til selvstændigt at træffe beslutninger og gennemføre militæroperationer, ‘såfremt NATO som helhed ikke er involveret’ .(18) På længere sigt må man derimod forvente en større uklarhed omkring det transatlantiske samarbejde, fordi integrationen kan skærpe modsætningerne.

Konsekvenser for Danmark

Hvis vi for en kort stund betragter det europæiske samarbejde i sin helhed, kan der overordnet set identificeres to idealmodeller for integrationsprocessen: Den britiske samt den tyske. (19) Briterne har traditionelt været skeptiske overfor en udvikling af samarbejdet, hvor stadig mere autoritet overdrages til supranationale institutioner i EU/EF. Udviklingen skulle, i denne tankegang, foregå i et tempo, der var foreneligt med de mindst integrationsivrige nationer. Med andre ord efter laveste fællesnævner og uden at ‘tabe’ nationer i forløbet. For briterne er forholdet til USA af helt afgørende betydning, hvorfor samarbejdet samtidig på ingen måde skal undergrave afhængigheden til USA. Den tyske model er derimod baseret på en centraliseret autoritet i EU institutioner fremfor i nationale rammer. Udviklingen skal foregå i et højt tempo, og - såfremt enkelte nationer ikke var interesseret heri - i forskellige hastigheder. Baggrunden for integrationsprocessen er opnåelsen af større uafhængighed fra amerikansk dominans. Det følger heraf, at den britiske holdning til tankerne om et samarbejde vedrørende sikkerheds- og forsvarspolitik traditionelt har været meget passive. Alle tiltag, der kunne ses som udfordrende det transatlantiske samarbejde, blev afvist endnu før de blev søsat. Den danske europapolitik har på mange måder fulgt den britiske model. Med det britiske skifte i holdningen til det europæiske samarbejde står Danmark - sammen med de andre nordiske NATO lande, Norge og Island - pludselig noget alene som forsvarere af den britiske model. Vores traditionelle interessefæller i Norden - Sverige og Finland - har efter den Kolde Krigs afslutning vist sig som langt mere integrationsivrige end Danmark. Storbritannien har vurderet, at forsvarsområdet kunne bane vejen for større britisk indflydelse, og har på en række områder lagt den britiske model bag sig. Endvidere står Norge og Island udenfor EU, og må i ESDP sammenhæng derfor anses som marginale aktører. Sverige og Finland har, om end med forskellig iver, vist en større tilknytning til den tyske model. Dette efterlader Danmark i den noget bemærkelsesværdige situation, at vi i ESDP sammenhæng er relativt isoleret. Årsagen til den danske position skal findes i den generelle EU skepsis. Kendetegnende for den danske holdning til forsvarsdimensionen er, hvad man kunne kalde en institutionel orientering, dvs. større fokusering på institutioner fremfor på substans. Betragter man Sverige og Finlands tilgang til ESDP, er forskellen slående, idet man i disse lande er mere fokuseret på opgaverne. Således ser hverken Sverige eller Finland nogen problemer i at deltage i opbygningen af forsvarsdimensionen i EU. Kardinalpunktet er og bliver, hvorvidt samarbejdet dækker over kollektive forsvarsforpligtelser, dvs. artikel 5. Den danske vurdering er langt mere fokuseret på institutionen, hvori samarbejdet skal finde sted end det substantielle indhold. Det må unægtelig anses for uhensigtsmæssigt, at Danmark afholder sig fra at deltage i beslutninger, og efterfølgende operationer, på områder der kan karakteriseres som danske mærkesager med en lang og solid folkelig opbakning. Ydermere kan tiltagene i EU regi siges at medføre en inkonsistent dansk sikkerhedspolitik, idet selvsamme tiltag som gennemføres i EU, ville have Danmarks fulde opbakning, såfremt det foregik i alternative institutionelle fora: FN, OSCE og NATO. Forsvarsforbeholdet spiller naturligvis den afgørende rolle, men også den danske udenrigspolitiske tradition har ligeledes en betydning. Den danske tilgang til udenrigspolitikken er traditionelt blevet karakteriseret som byggende på tidligere udenrigsminister Per Hækkerups fire hjørnesten. Med andre ord en funktionsopdeling af de internationale fora, hvor hver institution varetager én, og kun én, funktion. Således har FN taget sig af det mellemfolkelige samarbejde om fred og sikkerhed, NATO har taget sig af forsvarsforpligtelsen, EU/EF af det økonomiske samarbejde, og norden af identitetsfællesskabet. Denne funktionelle opdeling kan kun vanskeligt fastholdes med processen på forsvarsområdet. Opbygningen af en militær styrke til støtte for krisestyringsoperationer betyder, at EU sprænger rammerne for den traditionelle danske forståelse af denne institution. Den danske linje har understreget vigtigheden af at indarbejde forholdet til tredje lande - dvs. de lande uden for EU, som ønsker at bidrage til krisestyringen. Norge og Tyrkiet spiller som NATO lande en særlig rolle i denne sammenhæng. Tyrkiet har direkte krævet plads ved bordet i EU’s militære komiteer og stabe med henblik på at sikre maksimal indsigt. Norge har fremført tilsvarende krav, om end i en mere afdæmpet form. Begge dele har været til stor irritation for Frankrig, der ikke ønsker en alt for formaliseret tilknytning til NATO. Hvis vi ser på udviklingen af forsvarsdimensionen, støttede den danske regeringen oprettelsen af stillingen som Høj Repræsentant for FUSP’en. Dog under forudsætning af, at denne agerede efter anvisninger fra Rådet. Danmark ønskede med andre ord en fast forankring af den udenrigspolitiske harmonisering indenfor rammerne af et mellemstatsligt - fremfor supranationalt - samarbejde. Ligeledes forholdt det sig med oprettelsen af enheden for politisk planlægning, der udfra en logisk betragtning ville effektivisere FUSP’en, og som derfor fik dansk støtte på det principielle plan. Karakteristisk for den danske tilgang, var ønsket om et mere effektivt samarbejde under forudsætning af, at det foregik i mellemstatsligt regi. (20) I tråd med den (tidligere) britiske tilgang til EU-samarbejdet, har Danmark med andre ord lagt vægt på, at forsvarsdimensionen skulle bevares indenfor en mellemstatsligt ramme. Dette ønske er blevet opfyldt med de igangværende tiltag, og der er ingen udsigter til, at fremtiden skal ændre ved vilkårene. Skulle man forsvare den danske ’outsider’ position er det således ikke tilstrækkeligt at fokusere på samarbejdsformen. I stedet er må der henvises til de mulige langsigtede konsekvenser i relation til det transatlantiske samarbejde. (21)

Konklusion

ESDP markerer en styrkelse af den fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik med henblik på Unionens evner til at gennemføre krisestyring. Udviklingen dækker over et ønske om at gå fra at være en ’’Global Payer” til at blive en ’’Global Player”; altså en betydende international aktør med en troværdig militær kapacitet. EU har allerede længe bidraget med økonomisk bistand i det europæiske område med det formål at projicere stabilitet. Evnen til egentlig konfliktløsning vil dog formentlig ikke forbedres væsentligt med de nye initiativer, idet kravene til styrken som bekendt er, at den skal kunne operere i et år. Ser man på de nuværende aktioner i det tidligere Jugoslavien kan EU-styrken ikke alene dække et nyt Bosnien. Den internationale militære tilstede værelse i Bosnien har indtil nu varet i ca. 8 år; udsigterne til en tilbagetrækning af alle militære styrker ligger formentlig mange år ud i fremtiden. Det samme gælder i Kosovo. Muligheden for at gennemføre tvangsdiplomatisk aktivitet - at true med militær indgriben for at få opfyldt målsætninger - er derimod i sagens natur helt afhængig af tilstedeværelsen af militære kapaciteter. På dette punkt kan EU fremover komme til at spille en mere selvstændig rolle. Artiklen har skitseret en udvikling, hvor det transatlantiske forhold ikke for alvor er i fare på kort sigt, men at der kan identificeres nogle udfordringer i forbindelse med etableringen af et mere selvstændigt Europa. På længere sigt kan det transatlantiske samarbejde derfor ændre karakter, selv om der i den loyale side af stormagtstrekanten (Tyskland-Storbritannien) kun synes små tendenser i den retning. De første væsentlige prøvelse for de europæiske stater bliver realiseringen af de ambitiøse ambitioner, som er lagt frem med Headline Goals. I skrivende stund ser Unionen ud til at have løst den første forhindring - tilknytningen af ikke-medlemslandene - og processen synes således stabil i det valgte spor. Man kunne diskutere i hvilken udstrækning ESDP er vejen mod en kollektiv forsvarsforpligtelse i EU. Kommissionens formand, Romano Prodi, udtalte den 10. februar 2000, at: ” Any attack or aggression against an EU member nation would be an attack or aggression against the whole EU, this is the highest garantee.” Formandens erklæring kom noget ubelejligt, idet Unionen havde brugt meget energi på at fastslå, at art. 5. forpligtelser ikke ville se dagens lys i EU-regi. Bemærkningen tjener derfor mest som illustration af kommissionens begrænsede rolle på det forsvarspolitiske område. Det Europæiske Råd er drivkraften; det er fra dette forum alle væsentlige tiltag udspringer. Ser vi på den planlagte organisation, er det ligeledes slående, at den politiske og sikkerhedspolitiske komité står til ansvar overfor Rådet og overfor den Høje Repræsentant. Den mellemstatslige karakter vil uden tvivl blive bibeholdt, hvorfor kommissionen også i fremtiden vil være en marginal spiller i ESDP’en. Det fremherskende syn inden for det europæiske samarbejde - ikke kun på forsvarsområdet - tager udgangspunkt i ønsket om yderligere integration. Forsvarsdimensionen når sandsynligvis en afklaring på topmødet i Nice i december 2000. Det vil formentlig lægge et yderligere pres på det danske forsvarsforbehold, således at Danmark står på sidelinjen i formuleringen af den europæiske sikkerhedspolitik. Den aktivistiske linje i dansk sikkerhedspolitik - deltagelse i det internationale engagement - der har været karakteristisk siden ophøret af den Kolde Krig, bliver med andre ord vanskelig at videreføre på samme måde grundet forbeholdets eksistens. Dansk sikkerhedspolitik går i det perspektiv en vanskelig tid i møde. En deceleration af integrationsprocessen på forsvarsområdet synes med det kommende dobbelte franske formandskab i EU og WEU nemlig ikke lige rundt om hjørnet. Tværtimod.

Referencer

Dahl, M. (1999): ’Apropos Solana - Rundt om EU’s fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik (FUSPy, Udenrigs nr. 4 1999 Dolan, A. & Gourlay, C. (1999): The EU's CFSP: The Policy Planning Dimension, Brussels Jean Monnet CFSP Working Papaer no. 6, http://www.ulb.ac.be/iee/labopesc/publications/monnet6.html Heurlin, B. (1999): ’Fremtidens NATO: Intervention og integration i Europa’, Fokus Nr. 3, DUPI Ingebritsen, C. (1998): The Nordic States and the European Unity, Cornell Univerity Press Jopp, M. & Warjovaara, R. eds. (1999): Approaching the Northern Dimension of the CFSP: Challenges and Oppertunities for the EU in the Emerging European security order, Ulkopoliittinen instituutti (UPI): Helsinki Larsen, H. (1999): ’Denmark and the CFSP in the 1990s: Active Internationalism and the Edinburh Decision’, Arbejdspapir nr. 4 1999, DUPI Regelsberger, E.; de Tervarent, P. S.; Wessels, W. (1997): Foreign Policy of the European Union: From EPC to CFSP and Beyond, London: Lynne Rienner Rynning, S. (1999): ’Efter Kosovo: Frankrig og Europas forsvar’, Udenrigsm. 3 1999 Schake, K., Bloch-Laine, A., Grant, C. (1999): ’Building a European Defence Capability’, Survival, vol. 41, no. 1, Spring 1999 Sjursen, H. (1999): ’The Common Foreign and Security Policy: An Emerging New Voice in International Politics?’, ARENA Working Papers, nr. 34, Vivike, K. M. (1999): ’Stormagterne og den europæiske sikkerheds- og forsvarsidentitet: Visionernes møde med virkeligheden’, Fokus nr. 4 1999, Dansk Udenrigspolitisk Institut.

Noter

1. Faggruppe Statskundskab og Strategi, Forsvarsakademiet. Tak til major Finn Johansen for kommentarer til en tidligere udgave af artiklen.

2. Se eksempelvis Gordon 1997, Regelsberger et al. 1997.

3. Eller EPC: European Political Coorperation.

4. Regelsberger et al. 1997: 3.

5. Maastricht traktaten, art. J.4 2.

6. Sjursen 1999: 5.

7. Den fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik har været operativ siden 1. november 1993 hvor Maastricht traktaten trådte i kraft.

8. Vivike 1999: 13.

9. Amsterdamtraktaten, artikel J. 16.

10. Sjursen 1999: 8.

11. Missiroli i Jopp et al 1999: 33.

12. Heurlin 1999: 10.

13. http://www.europa.eu.int/council/off/conclu/june99/annexe_en.htm, p. 23.

14. Pattem, http://www.eurunion.org/news/speeches/000222cp.htm

15. Combined Joint Task Force, (Multinational Værnsfælles operationsstyrker)

16. Jopp et al. 1999: 36.

17. For en tilsvarende argumentation se Schake et al 1999: 22.

18. Formandskabets konklusioner bilag 1:21.

19. Ingebritsen 1999

20. Larsen 1999: 8-10.

21.1 skrivende stund er der få dage til offentliggørelsen af DUPI’s rapport om de danske forbehold, der vil indeholde en bredere analyse af konsekvenserne af de danske forbehold.