Totalforsvaret og det civile beredskab

Af kontorchef Henrik G. Petersen og fuldmægtig Niels Jacobsen ved Beredskabsstyrelsen, hvor forfatterne blandt andet arbejder med koordineringen af det civile beredskab.

1. Indledning

Stort set alle kender til det militære forsvars grundlæggende struktur, herunder at forsvaret består af hæren, søværnet og flyvevåbnet. Hjemmeværnet deltager som en del af det militære forsvar i løsningen af de opgaver, der påhviler hæren, søværnet og flyvevåbnet.

Mange kendte til brandvæsenet og civilforsvaret. "Ægteskabsbetegnelsen" redningsberedskabet, der blev indført med beredskabsloven den 1. januar 1993, skal nu fæstne sig i sprogbrugen. Det vil tage mange år.

På baggrund af en analyse af beredskabet er der med bred tilslutning fra Folketingets partier den 19. juni 1997 indgået en ny 4-årig aftale for redningsbered­ skabet. I relation til det civile beredskab har indenrigsministeren orienteret aftale­ partierne om, at Indenrigsministeriet i de kommende 4 år bl.a. agter at prioritere iværksættelse af en undersøgelse med henblik på at vurdere mulighederne for at tilpasse det civile beredskab til den sikkerhedspolitiske situation. Herunder er det anført, at der i samarbejde med de øvrige myndigheder inden for totalforsvaret bør foretages en vurdering af behovet for den nuværende regionale inddeling af beredskabet.

Forsvarskommissionen af 1997 har indledt arbejdet i begyndelsen af 1997. Kommissionen skal med udgangspunkt i forsvarsloven af 1993 overveje, hvilke ændringer der måtte være nødvendige set i lyset af den sikkerhedspolitiske udvik­ling. Der skal udarbejdes en trusselsvurdering. Overvejelserne skal baseres på en forudsætning om et fortsat aktivt dansk medlemskab af FN,OSCE og NATO som grundlag for dansk forsvars- og sikkerhedspolitik. Kommissionen skal bl.a. foretage en afvejning af forsvaret af nærområdet i forhold til den internationale indsats. Arbejdet forudsættes afsluttet inden udgangen af 1998.

Med udgangspunkt i en kortfattet beskrivelse af dansk totalforsvar (pkt. 2) beskrives nedenfor de overordnede rammer for det civile beredskab. Artiklen er struktureret således, at beskrivelsen af det civile beredskab følger den administrative struktur, dvs. det centrale niveau (pkt. 3), det regionale niveau (pkt. 4) samt det kommunale og amtskommunale niveau (pkt. 5). Sidst i artiklen beskrives sam­ arbejdet inden for det civile beredskab i NATO (pkt. 6).

2. Totalforsvaret

Et troværdigt dansk forsvar kan ikke anskues som et isoleret militært anliggende. Under krise eller krig vil det være nødvendigt at organisere en samlet og koordi­ neret indsats af alle samfundets militære og civile ressourcer med henblik på såvel militær indsats som på indsats for at beskytte liv, ejendom og miljø samt at opretholde et organiseret samfund.

Der har alle dage været behov for et totalforsvar med henblik på en fornuftig udnyttelse af samfundets ressourcer. Eksempelvis er Bornholms fire middelalderlige rundkirker opført som kirkeborge for at tjene som Guds hus og i urolige tider tillige som tilflugtssted og værn mod fjender. Rundkirkernes øvre etager har endvidere kunnet tjene som magasiner til oplagring af østersøhandlens vigtigste varer.

I nyere tid er ordet totalforsvar, så vidt ses, første gang anvendt i Danmark i betænkning vedrørende civilforsvarets organisation, der blev afgivet i 1948 af Indenrigsministeriets Luftværnsudvalg. I betænkningen, der førte til vedtagelse af civilforsvarsloven af 1949, anføres, at det må stå som en uafviselig nødvendighed at møde den totale krig med et totalt forsvar, der samler alle kræfter inden for samfundet med det formål at holde modstanderen fra livet og formindske og afbøde de skader, der tilføjes samfundet.

Formuleringen i Luftværnsudvalgets betænkning synes at være inspireret af en svensk publikation udgivet i 1943, "Om kriget kommer". Publikationen rettede sig til den svenske befolkning, og det relevante afsnit var formuleret således:

"Svenska medborgare, kom ihåg. Varje angrepp mot rikets frihet och sjalvståndighet skall motas med vapen. Det totala kriget kraver det totala forsvaret. Varje meddelande om att motståndet skall uppges år falskt. Sverige vill forsvara sig, kan forsvara sig och skall forsvara sig."

Det hævdes ofte, at der i Danmark eksisterer en totalforsvarskoncept. Dette er ikke helt korrekt, idet et tidligere udarbejdet udkast aldrig er godkendt. I 1986 blev der dog opnået enighed om en definition af totalforsvaret. Totalforsvaret defineres således som:

Den samlede og koordinerede indsats på alle områder med henblik på at opretholde forsvarsviljen og sikre den bedst mulige udnyttelse af alle mili­ tære og civile ressourcer til at forebygge krig, at forsvare landet og at op­retholde et organiseret og fungerende samfund, herunder beskytte befolkningens liv og ejendom.

Dansk totalforsvar er ikke en organisation i traditionel forstand, men mere nogle samarbejdsrelationer eller, om man vil, en samarbejdsidé. Kernen i det måske lidt uklare totalforsvarsbegreb er samarbejdet mellem myndigheder.

Totalforsvaret er ikke nævnt specifikt i lovgivningen, men er som begreb nævnt i en række lovbemærkninger. Der har gennem mange år, som en form for synonym med totalforsvaret i lovgivningen, været anvendt betegnelsen "det samlede forsvar".

Den væsentligste sondring inden for totalforsvaret er mellem den militære og den civile (ikke-militære) sektor.

3. Det civile beredskab på det centrale niveau

3.1. Generelt

Det civile beredskab er lovgivningsmæssigt et selvstændigt beredskabsområde ligesom forsvaret og redningsberedskabet. Det civile beredskab er grundlæggende et spørgsmål om offentlige myndigheders planlægningsansvar og -arbejde i fredstid. Hvor eksempelvis forsvaret og redningsberedskabet er organisationer, er det civile beredskab en planlægningsidé.

Den overordnede lovgivning om det civile beredskab findes i beredskabsloven.

Beredskabsloven indeholder om det civile beredskab kun nogle få bemyndi­gelser til regelfastsættelse. Loven fastlægger derudover primært ansvaret for den civile beredskabsplanlægning i fredstid.

Planlægningen af det civile beredskab startede i 1956 og fandt fra 1960-92 sted på grundlag af loven om det civile beredskab.

Baggrunden for den civile beredskabsplanlægning omkring 1960 var frygten for, at en krig kunne komme uvarslet og indledes med atomangreb. Derefter ville kamphandlinger på dansk område kunne vare i flere måneder. Hovedopgaven i en krigs første fase var at sikre befolkningens overlevelse, regeringsmyndighedens opretholdelse og den civile støtte til det militære forsvar. Spændings- og kriseperio­der blev derimod ikke betragtet som væsentlige faser.

Formålet med det civile beredskab er at planlægge og træffe foranstaltninger med henblik på under krise eller krig at videreføre samfundets funktioner samt at yde støtte til landets samlede forsvar. Ved "krise" forstås i beredskabsloven "truende udsigt til krig".

Denne formålsbestemmelse svarer med redaktionelle ændringer til formålsbe­stemmelsen i den nu ophævede lov om det civile beredskab:

Det i medfør af denne lov gennemførte planlægningsarbejde, og de i medfør af loven trufne foranstaltninger skal have til formål at fremme landets samlede forsvar, herunder:

-  at sikre opretholdelse i krigstid af regeringens funktioner og af den statslige og kommunale forvaltning,

• -  at sikre opretholdelse af ro og orden og

• -  at sikre styrkelse og udnyttelse af landets produktionsevne og transport og kommunikationsapparat samt sikring og fordeling af forsyninger af enhver art.

• Det er væsentligt at være opmærksom på det dobbelte formål med det civile beredskab, dels generelt at videreføre samfundets funktioner, dels at yde direkte støtte til det samlede forsvar - dvs. forsvaret og redningsberedskabet - samt andre dele af det civile beredskab.

  Ved fremsættelsen af forslaget til loven om det civile beredskab i 1959 omtaltes en række civile beredskabsområder. Det administrative beredskab omfatter den planlægning og de foranstaltninger, der er nødvendige for at sikre opretholdelsen af regeringens funktion og af civiladministrationens funktion i alle led, regeringens forhold til Folketinget osv. Det økonomiske beredskab omfatter alle led af samfundshusholdningen som levnedsmidler, brændsel, transport, produktion, arbejdskraft, kommunikationer osv. Det psykologiske beredskab er et mindre håndfast begreb. Det omfatter først og fremmest tilrettelæggelsen af hele informa­tionstjenesten, radio og dagblade samt den oplysningsvirksomhed, som vil være af betydning for at øge befolkningens muligheder for at modstå krigens tryk.

  I dag kan der tales om fem hovedberedskabsområder inden for det civile beredskab; det administrative beredskab, det økonomiske beredskab (ressourcer), presseberedskabet (tidligere det psykologiske beredskab),sundhedsberedskabet og politiets beredskab. Det bemærkes, at sundhedsberedskabet og politietsberedskab her er udskilt som selvstændige beredskabsområder. Begrundelsen herfor er, at sundhedsberedskabet (der omfatter sygehusberedskabet, lægemiddelberedskabet og beredskabet i den primære sundhedstjeneste) samt politiets beredskab er plan­ lægningsområder inden for det civile beredskab. Samtidig indgår sygehusbe­redskabet og dele af politiet (som det statslige lokale redningsberedskab) imidlertid i redningsberedskabets kommandoorganisation under krise eller krig.

  En række områder lader sig vanskeligt indordne i de fem hovedberedskabsom­råder. Dette gælder f.eks. socialvæsen, kirke, kultur, retsvæsen og fængselsvæsen, men også for disse områder skal der foregå en beredskabsplanlægning.

  Planlægningen af det civile beredskab finder sted på centralt niveau (ministerier og styrelser), statsligt regionalt niveau (civilregionerne) samt kommunalt og amts­ kommunalt niveau.

  Planlægningen af det civile beredskab er baseret på princippet om, at den myndighed, der varetager en funktion i fredstid, også skal varetage den under krise eller krig. Myndigheden skal i fredstid planlægge for videreførelse af funktionerne under krise eller krig(ansvarsprincippet). Man har herved ønsket at sikre, at der i fredstidsadministrationen tages beredskabsmæssige hensyn, så flest mulige beredskabsforberedelser på denne måde bliver gennemført på den for samfundet billigste måde. Der skabes herved også en beredskabskontinuitet fra dagligdagens funktioner over de store ulykker til katastrofer, herunder krigshandlinger. Endvidere opnås, at Hest mulige bliver bekendt med beredskabsplanlægningen på det  pågældende område og dermed kender en del af grundlaget for de prioriteringer og improvisationer, der kan blive nødvendige under krise eller krig.

  Der skal endvidere være mindst mulig forskel mellem fredstidsorganisation og krigstidsorganisation (organisationsprincippet). Planlægningen skal desuden tilsikre et beredskab, der løbende justeres og tilpasses i takt med udviklingen i samfundet (fleksibilitetsprincippet). Det øverste ansvar for koordinering af landets samlede beredskab påhviler re­geringen.

• 3.2. Lovgivningsmetode

  Arbejdet med det civile beredskab i slutningen af 1950'erne drejede sig dels om at fastlægge ansvaret for beredskabsplanlægningen på det civile område i fredstid, dels om at forberede en egentlig fuldmagtslov, som kunne sikre regeringen beføjelser i krigstid. Loven om det civile beredskab vedrørte alene det første område, idet arbejdet med en fuldmagtslov lovgivningsmæssigt blev udskudt. Der blev herom i bemærkningerne til forslaget til loven om det civile beredskab anført, at de i krigstid fornødne reguleringer næppe ville kunne ske inden for rammerne af den i fredstid almindelige gældende lovgivning. På den anden side måtte myndighederne i forvejen have kendskab til, hvad der ville blive forventet af dem, på hvilke områder de ville få tillagt en ekstraordinær kompetence, og hvilken administrativ opbygning der måtte påregnes. En generel fuldmagtslovgivning måtte derfor give regeringen bemyndigelse til bl.a. at rekvirere ejendom til landets beredskab, at gennemføre penge- og forsyningspolitiske foranstaltninger, herunder rationering, pris- og produktionsregulering, regulering i transportmulighederne, kontrol med post- og telefontrafikken og visse ændringer i retsplejeloven.

  Da man næppe kunne forvente, at det under alle forhold ville være muligt at afvente den tid, som Folketingets behandling af formelle lovforslag ville kræve, blev et udkast til en sådan generel fuldmagtslov udarbejdet og holdt ajour frem til omkring 1980. En række fagministerier havde forberedt bekendtgørelser ("skuffebe­ kendtgørelser"), som ville have hjemmel i den generelle fuldmagtslov. Under besvarelse af et folketingsspørgsmål i 1981 svarede statsminister Anker Jørgensen, at indenrigsministeren havde oplyst, at det udkast til fuldmagtslov, der da forelå, ikke længere var aktuelt som grundlag for en sådan lovgivning. Der findes således ikke længere et udkast til en generel fuldmagtslov.

  Det er i dag afgørende, at den enkelte minister i fredstid sørger for at tilvejebringe den nødvendige lovhjemmel, herunder til at udstede bekendtgørelser eller give konkrete pålæg inden for ministerens område.

  Den fornødne regulering skal således tilvejebringes i ressortlovgivningen. Herved tilgodeses også et ønske om at sikre, at der i fredstidsadministrationen tages beredskabsmæssige hensyn. Regulering i ressortlovgivningen kan ske enten som en specifik beredskabsmæssig lovgivning (f.eks. Skibsfartsnævnets virksomhed) eller som led i den almindelige lovgivning (f.eks. sundhedsområdet).

• 3.3. Ministrenes planlægningsansvar

  De enkelte ministre skal hver inden for deres område planlægge og træffe foranstaltninger til udførelse af opgaver inden for det civile beredskab. Ministerierne skal udarbejde det nødvendige planlægningsgrundlag og den nødvendige lovgivning, bekendtgørelser m.m. Endvidere skal ministerierne udarbejde vejledende retningslinier for kommunernes og amtskommunernes planlægning.

  Planlægningsansvaret kan inden for de enkelte ministerområder delegeres til styrelses- eller direktoratsniveau. Dette er eksempelvis sket inden for energiområ­det, hvor energiministeren har delegeret en række beredskabsopgaver til Energi­styrelsen.

• 3.4. Beredskabsstyrelsens koordinerende planlægningsansvar

  Indenrigsministeren koordinerer planlægningen vedrørende det civile beredskab og de deraf følgende foranstaltninger og gennemfører den del af planlægningen, der ikke påhviler andre myndigheder.

  Indenrigsministerens koordinerende opgaver er delegeret til Beredskabsstyrel­sen. Koordineringen omfatter ministeriernes planlægning såvel på nationalt plan som i NATO-regi samt koordineringen af civilregionernes virksomhed.

  Generel koordinering a f det civile beredskab

  På en række områder varetager Beredskabsstyrelsen koordineringen af det civile beredskab i relation til forsvarets myndigheder. Styrelsen er således bl.a. involveret i følgende totalforsvarsrelaterede planlægningsaktiviteter m.v.:

• -  Bestemmelser og forvaltning på nøglepunktsområdet, herunder bestemmel­ser for bevogtning m.v. af væsentlige totalforsvars-installationer.

• -  Bestemmelser for lokalitetsregistrering.

• -  Bestemmelser for telefonsikringsordningen.

• -  Bestemmelser for det regionale forsvar.

• -  Planlægning for så vidt angår indlæggelse af militære syge og sårede på civile sygehuse.

• Beredskabsstyrelsen sørger for, at relevante ministerier og styrelser samt civilregioner og beredskabsregioner inddrages i planlægningsarbejdet. Der afholdes endvidere regelmæssige møder med blandt andet Forsvarskommandoen, Hærens Operative Kommando, Østre Landkommando og Rigspolitichefen.

• Styrelsen tager endvidere initiativ til eller har været inddraget i kortlægning af områder af beredskabsmæssig interesse, der involverer én eller flere myndigheder. For så vidt angår koordineringen af det civile beredskab i NATO henvises til pkt. 6.

• Opslagsbogen for det civile beredskab

  Beredskabsstyrelsen samler og formidler planlægningsforudsætninger og orienteringer om det civile beredskab i en opslagsbog for det civile beredskab.

  Formålet med opslagsbogen er at give centrale og regionale statslige myndighe­der en samlet vejledning og orientering om planlægningen af det civile beredskab. Opslagsbogen indeholder generel orientering om det civile beredskab, om civilregionernes virksomhed og om det kommunale beredskab. Endvidere indehol­der opslagsbogen en kortfattet orientering om de enkelte ministeriers beredskabs­ planlægning. Der er endelig medtaget en orientering om forsvaret og redningsbered­ skabet.

• Samling af love og administrativeforskrifter om totalforsvaret

  Som et selvstændigt supplement til opslagsbogen udgiver Beredskabsstyrelsen normalt hvert år en samling med de væsentligste love og administrative forskrifter om totalforsvaret.

• Totalforsvarets Beredskabsplan

  Forsvarskommandoen udgiver i samarbejde med Beredskabsstyrelsen Total­ forsvarets Beredskabsplan, hvor styrelsen koordinerer udarbejdelsen af den civile del af planen sammen med berørte ministerier og styrelser. For det civile beredskab er det ikke på samme måde som inden for forsvaret og redningsberedskabet muligt at planlægge et "optrapningsberedskab", da myndighederne alt overvejende virker allerede i fredstid og dermed ikke behøver at blive etableret. Det civile beredskab er mere et "omstillingsberedskab". A f denne årsag er civile beredskabsforanstalt­ ninger nærmere en checkliste, der er indpasset i en tænkt logisk sammenhæng med øvrige beredskabsforanstaltninger.

  En ny udgave af Totalforsvarets Beredskabsplan - baseret på det nye beredskabssystem i NATO -har været længe undervejs, men forventes udsendt til danske militære og civile myndigheder i løbet af 1997.

• Totalforsvarsøvelser

  Beredskabsstyrelsen koordinerer civile myndigheders deltagelse i NATO- krisestyringsøvelser (CMX-øvelserne) samt nationale totalforsvarsøvelser.

• Totalforsvarskurser

  Beredskabsstyrelsen arrangerer i samarbejde med Forsvarsakademiet og Rigspoliti­ chefen totalforsvarskurser for centrale og regionale myndigheder m.fl.

• Høring ved lovgivning

  Konkret inddrages Beredskabsstyrelsen i andre myndigheders lovgivningsarbejde med beredskabsmæssige konsekvenser.

• 3.5. Beredskabsstyrelsens selvstændige beredskabsansvar

  3.5.1. Indledning

  Beredskabsstyrelsens opgaver vedrørende "den del af planlægningen, der ikke påhviler andre myndigheder" omfatter primært det administrative beredskab og presseberedskabet. Der er i begge tilfælde behov for en udstrakt grad af koordi­nering mellem en række myndigheder og organisationer.

• 3.5.2. Det administrative beredskab

  Beredskabsstyrelsen har fastsat bestemmelser for og vejleder om det administrative beredskab, der bl.a. omfatter planlægning af regeringens og centraladministratio­nens fortsatte virke under krise eller krig samt administrationen på regionalt niveau. Endvidere varetager styrelsen bl.a. drift og administration af visse anlæg til anvendelse under krigstid.

• Fredstidsadministrationen

  Regeringens overvejelser i forbindelse med sikkerhedspolitiske kriser finder sted i Regeringens Sikkerhedsudvalg med deltagelse af statsministeren (formand), udenrigsministeren, forsvarsministeren, justitsministeren samt, når spørgsmål om det civile beredskab behandles, indenrigsministeren.

  Til støtte for Regeringens Sikkerhedsudvalg er der nedsat et embedsmandsud­valg med deltagelse af departementscheferne for de ovennævnte ministerier, chefen for Forsvarets Efterretningstjeneste og chefen for Politiets Efterretningstjeneste. Endvidere er der etableret Den Sikkerhedspolitiske Kontaktgruppe med repræ­sentanter for de samme myndigheder samt Forsvarskommandoen og Beredskabs­ styrelsen. Den Sikkerhedspolitiske Kontaktgruppe er sammensat af repræsentanter på kontor- og afdelingschefniveau.

• Krisestyringsfasen

  Selv om der opstår en mere alvorlig sikkerhedspolitisk spændingsperiode, vil centraladministrationens virksomhed i videst muligt omfang fortsætte uændret. Der må dog forudses en hyppigere mødeaktivitet i de ovennævnte udvalg således, at de fornødne foranstaltninger til håndtering af krisesituationen kan koordineres.

  Hvis situationen tilspidses, kan det blive nødvendigt, at krisestyringsorganisa­tionen mødes med kort varsel eller eventuelt er samlet hele tiden. Da der vil blive behov for en øget tværministeriel koordinering på embedsmandsplan, vil det endvidere blive nødvendigt at inddrage ministerier og styrelser, der ikke er fast repræsenteret i udvalgene, i de sikkerhedspolitiske drøftelser.

  Desuden vil der være behov for med kort varsel at kunne tilvejebringe nationalt koordinerede synspunkter med henblik på instruktioner til den danske repræsenta­tion ved NATO (DANATO) og den danske militære repræsentation ved Militærko­mitéen (DAMIREP). DANATO og DAMIREP varetager den danske deltagelse i komité-møderne i NATO-hovedkvarteret i Bruxelles, hvor der ligeledes må forventes en øget mødeaktivitet som følge af en opstået krisesituation.

  Det er i en krisesituation hensigtsmæssigt, at alle oplysninger om trufne foranstaltninger m.v. samles og holdes ajour centralt, så der kan afgives situations­ rapporter m.v. til regeringen, til NATO og til de nationale myndigheder, der måtte have behov herfor.

  Ovennævnte funktioner er i en krisesituation planlagt henlagt til regeringens og centraladministrationens krisestyringscenter (Crisis Management Center - CMC), der er beliggende i Udenrigsministeriet.

  Repræsentanter for relevante ministerier og styrelser deltager i møderne i krisestyringscenteret. Visse af forsvarets myndigheder opretter forbindelsesgrupper i krisestyringscenteret. Beredskabsstyrelsen opretter en koordineringsfunktion vedrørende det civile beredskab, og Udenrigsministeriet opretter den fælles sekre­tariatsfunktion.

  Mødeaktiviteten i krisestyringscenteret vil afhænge af krisens udvikling. Der afholdes møder efter behov, normalt mindst én gang dagligt. Formålet med møderne er at orientere om situationens udvikling samt at træffe de fornødne sikkerhedspoli­ tiske og overordnede administrative beslutninger. Det forudsættes, at centraladmini­strationen i øvrigt fortsætter sin virksomhed og herunder varetager udførelsen og opfølgningen af de overordnede beslutninger.

  Bl.a. Forsvarsministeriet, forsvarets forbindelsesgrupper, koordinerings­ funktionen vedrørende det civile beredskab og sekretariatsfunktionen vil kunne virke på døgnbasis med henblik på ajourføring af oplysninger om krisens udvikling samt varetagelse af den fornødne kontakt til ministerier og styrelser uden for de tidsrum, hvor deres repræsentanter opholder sig i krisestyringscenteret.

• Udflytningsfasen

  I en krigssituation, hvor regeringen og den centrale statslige forvaltning ikke kan opretholde virksomheden i fredstidslokalitet-erne, herunder krisestyringscenteret, vil regeringen kunne udøve sin myndighed fra et af de to etablerede udflytnings- anlæg på Sjælland og i Jylland.

  Den aktuelle situation vil være afgørende for, hvilket anlæg regeringen vælger som opholdssted, idet begge lokaliteter har de nødvendige faciliteter til varetagelse af regeringsudøvelsen.

  En meget begrænset del af centraladministrationen bliver udflyttet til hvert af de to regeringsanlæg, idet det tilstræbes, at de to centraladministrationer, der benævnes Østre Centraladministration og Vestre Centraladministration, er ens opbygget og omfatter sagkyndig repræsentation fra samtlige ministerier m.fl.

  Centraladministrationen i det anlæg, hvor regeringen tager ophold, er landets aktuelle centraladministration. Centraladministrationen i det andet udflytningsanlæg er landets alternative centraladministration, der følger med i og holdes underrettet om situationen med henblik på at kunne overtage funktionen som aktuel centralad­ministration, såfremt regeringen flytter til det pågældende anlæg, eller såfremt regeringens udflytningsanlæg sættes ud af funktion.

  I en udflytningssituation påregnes regeringens udøvelse og statsforvaltningens virksomhed at ske i stærkt forenklet form, dog under bibeholdelse af den normale ansvarsfordeling og administrationsprocedure, efter hvilken hver enkelt minister har ansvaret for sit område.

  Det må påregnes, at regeringen og de rådgivende embedsmænd i denne situation koncentrerer sig om forsvarsbestræbelserne i diplomatisk, politisk og militær henseende. Endvidere skal befolkningens beskyttelse samt behovet for information tilgodeses.

  Det må endvidere påregnes, at administrationen på centralt niveau i øvrigt vil kunne udføres fra de sædvanlige kontorer, eventuelt fra de pågældende ministeriers og styrelsers egne udflytningssteder. Embedsmændene i regeringens udflytningsan­læg vil således i et vist omfang kunne få støtte derfra ved udførelsen af større op­ gaver.

  Administrative opgaver, der ikke er væsentlige i den øjeblikkelige situation, kan blive suspenderet, og andre statsopgaver kan blive delegeret til regionalt eller kommunalt niveau.

  I tilfælde af at forbindelsen til regeringen og den aktuelle centraladministration afbrydes, kan den anden centraladministration selv træffe afgørelse i sager, som ikke kræver regeringsbeslutning. Visse afgørelser af udenrigspolitisk og af forsvars­mæssig karakter kræver dog under alle omstændigheder politisk tilslutning, hvorfor afgørelser af denne art alene kan træffes af regeringen.

• 3.5.3. Presseberedskabet

  Presseberedskabet er en del af det samlede beredskab for krise eller krig. Pressen varetager generelt nyhedsformidlingen, og myndighederne løser en række informationsopgaver. Denne principielle sondring mellem nyhedsformidling og information gælder i hverdagen, men er også af afgørende betydning under krise eller krig. Det er nødvendigt, at befolkningen kan have tiltro til, at pressen kan

  arbejde som en ansvarlig og kritisk presse, uafhængig af myndighedernes kontrol. Der er under krise eller krig planlagt etableret en central informationstjeneste under ledelse af Udenrigsministeriets Informationssekretariat og med kontinuerlig bistand fra bl.a. Forsvarskommandoen.

• Den Centrale Informationstjeneste etableres i krisestyringscenteret og i udflyt­ ningsanlæggene. Informationstjenesten har til opgave at holde pressen orienteret om den ekstraordinære situation, formulere officielle kommunikéer og arrangere pres­semøder. Endvidere orienteres regeringen om de vigtigste pressenyheder og råd­ gives med henblik på information af pressen.

  Pressen og myndighederne samarbejder i en række konkrete tilfælde om information af befolkningen.

  Danmarks Radio og TV 2 er således i medfør af radio- og fjernsynsloven forpligtet til at udsende meddelelser af beredskabsmæssig betydning til befolkningen, dvs. meddelelser, der angår en akut situation af livstruende karakter for et større antal mennesker. De nærmere regler herom er fastsat i en bekendtgørelse om Danmarks Radios og TV 2's forpligtelse til at udsende meddelelser af beredskabs­ mæssig betydning (beredskabsmeddelelser), og der er indgået en aftale mellem Danmarks Radio, TV 2 og Beredskabsstyrelsen om fremgangsmåden ved udsen­delse af beredskabsmeddelelser. Aftalen kaldes i daglig tale "alarmeringsaftalen".

  Beredskabsstyrelsen har nedsat et presseberedskabsudvalg, der har til opgave at rådgive styrelsen om såvel planlægningen af informationsberedskabet for katastrofer, krise og krig som koordineringen af presseberedskabet i øvrigt. I udvalget indgår bl.a. repræsentanter for Danmarks Radio, TV 2, Danske Dagblades Forening, Dansk Journalistforbund, Udenrigsministeriet og Forsvarskommandoen.

• 3.6. Pålæg til offentlige og private virksomheder m.fl.

  En minister kan pålægge offentlige myndigheder samt offentlige og private virk­somheder og institutioner at yde bistand ved planlægningen eller udførelsen af opgaver inden for det civile beredskab.

  Pligten til at bistå ved planlægningen og udførelsen af civile beredskabsopgaver omfatter offentlige og private virksomheder og institutioner. Baggrunden herfor er ønsket om at sikre, at al samfundsvigtig virksomhed kan videreføres, uanset om denne foregår i offentligt eller privat regi, eksempelvis teleområdet.

  En minister kan endvidere pålægge enhver pligt til at meddele oplysninger, der er nødvendige for planlægningen af det civile beredskab. Pligten omfatter primært de ovennævnte virksomheder, men kan også anvendes over for enkeltpersoner.

  Disse overordnede bestemmelser i beredskabsloven skal ses i sammenhæng med bestemmelserne i lov om forsyningsmæssige foranstaltninger. Er der på grund af internationale forhold opstået eller truende udsigt til, at der vil opstå mangel på nødvendige varer, kan handelsministeren (nu erhvervsministeren), for energiforsy­ningens vedkommende med tilslutning af Folketingets Energipolitiske Udvalg og for andre varers vedkommende med tilslutning af et andet af Folketinget nedsat udvalg, fastsætte bestemmelser om anvendelse, fordeling, prisudligning og place­ ring af landets varebeholdninger i det omfang, dette skønnes påkrævet. Loven indeholder hjemmel til mærkerationering eller andre former for regulerende foranstaltninger, f.eks. produktionsreguleringer.

• 3.7. Ekspropriation

• 3.7.1. Generelt om ekspropriation

  Bestemmelserne om ekspropriation inden for det samlede forsvar (totalforsvaret) viser det civile beredskabs dobbelte formål. Der er fastsat bestemmelser om ekspropriation af fast ejendom til brug for udførelse af civile beredskabsopgaver, og der er fastsat bestemmelser om ekspropriation til brug for forsvaret og rednings­ beredskabet. Bestemmelserne gennemgås ikke nærmere her.

• 3.7.2. Udpegning og udskrivning afbefordringsmidler

  En særlig ekspropriationsregulering, for så vidt angår befordringsmidler til det militære forsvar og redningsberedskabet, findes i lov om tilvejebringelse af befor­dringsmidler til det militære forsvar og redningsberedskabet.

  I loven anvendes betegnelsen udskrivning om det ekspropriative indgreb. Ud­ skrivning kan finde sted til eje eller til brug.

  Udpegningen af lastbiler, varevogne, busser, påhængsvogne, sættevogne, traktorer og lignende, luftfartøjer samt flydende materiel finder sted i fredstid, hvorimod udpegning af personbiler og motorcykler først finder sted under krise eller krig.

  En række enkeltpersoner, myndigheder m.fl. er fritaget for at stille befordrings­ midler til rådighed for det militære forsvar og redningsberedskabet. Det drejer sig bl.a. om kongehuset, politiet, brandvæsenet samt statslige, kommunale og private institutioner, hvis virksomhed må anses som nødvendig for at opretholde vigtige samfundsfunktioner. Det drejer sig f.eks. om regeringens funktioner, den statslige og kommunale forvaltning, bl.a. inden for energi, vandforsyning, renovation, kommunikation- og transportvirksomhed, social- og sundhedsvæsen, redningskorps, produktions- og forsyningsvirksomhed m.v. Endvidere er privatpersoner fritaget for at stille befordringsmidler til rådighed, såfremt de pågældende af de nævnte myndigheder eller institutioner er inddraget i videreførelse af vitale samfundsfunk­tioner, og det pågældende befordringsmiddel er en forudsætning for udøvelse af funktionen.

  Som udgangspunkt må det antages, at den sidstnævnte undtagelsesbestemmelse skal fortolkes restriktivt. Der må således foreligge et behov for at anvende befor­dringsmidlet, typisk en personbil, til egentlig tjenestekørsel. Fritagelse kan næppe komme på tale alene med den begrundelse, at den pågældende privatperson skal til og fra arbejde. Som eksempel på fritagelse kan nævnes praktiserende læger, der kan have behov for at komme på sygebesøg samt eventuelt deltage i en præhospital  indsats. Da forsvaret og redningsberedskabet kun har behov for et ganske beskedent antal personbiler, kunne dette i det konkrete tilfælde tale for en mindre restriktiv fortolkning.

  Spørgsmålet om fritagelse for at stille befordringsmidler til rådighed for det militære forsvar og redningsberedskabet må også ses i lyset af behovet for at give kørselstilladelser i situation-er, hvor der indføres kørselsrestriktioner. Det planlægges under krise eller krig at henlægge administrationen af kørselstilladelser til kommunerne efter energiministerens nærmere bestemmelser.

• 3.8. Personalemæssigeforhold

  3.8.1. Tjenestepligt

  Beredskabsloven indeholder en bestemmelse, hvorefter offentligt ansatte og ansatte i offentlige og private virksomheder og institutioner skal udføre de opgaver inden for redningsberedskabet og det civile beredskab, der pålægges dem.

  Bestemmelsen er i forhold til tidligere udvidet til også at omfatte ansatte i virksomheder og institutioner. Der er således sammenhæng mellem den kreds af virksomheder m.fl., der kan pålægges at bistå ved planlægningen eller udførelsen af opgaver inden for det civile beredskab, og den kreds af ansatte, der har en tjene­stepligt.

  Som eksempel på bestemmelsens rækkevidde skal det nævnes, at såvel alment praktiserende læger, der praktiserer under den offentlige sygesikring, som læger, der har omdannet deres virksomhed til et anpartsselskab, og som er ansat heri, må betragtes som udøvere af privat virksomhed og dermed som omfattet af bestemmel­sen.

  I overensstemmelse med tidligere forståelse af bestemmelsen tager den alene sigte på at pålægge den ansatte sådanne civile beredskabsopgaver, som naturligt henhører under eller står i forbindelse med den styrelsesgren eller virksomhed, hvor den pågældende er ansat.

• 3.8.2. Designering af personale

  Værnepligtige har i en årrække efter aftjening af værnepligten i enten rednings­ beredskabet eller forsvaret mødepligt i tilfælde af mobilisering. Der kan forekomme tilfælde, hvor en værnepligtig i sin daglige beskæftigelse varetager en funktion inden for et område af væsentlig betydning for det samlede beredskab, og hvor den pågældende ikke inden for en rimelig tid vil kunne erstattes. I sådanne tilfælde opstår en konflikt mellem mødepligten ved forsvaret eller redningsberedskabet og behovet for at fastholde den pågældende i den vigtige samfundsfunktion.

  Beredskabsloven indeholder hjemmel for forsvarsministeren eller indenrigsministeren til at bestemme, hvem der kan fritages for mødepligt ved henholdsvis red­ ningsberedskabet og forsvaret for at kunne forblive i andre vigtige samfunds­ funktioner.

  Beredskabsstyrelsen er udpeget som koordinerende myndighed, idet ansøgning om fritagelse for mødepligt indsendes til styrelsen. Styrelsen udsteder ved fritagelse et designeringsbevis.

  Det er et afgørende princip, at redningsberedskabets og forsvarets myndigheder er suveræne i afgørelsen af, om den værnepligtige kan fritages. Omvendt har disse myndigheder også en interesse i, at det samlede beredskabs interesser varetages på tilfredsstillende måde. Det er derfor væsentligt, at eventuelle konflikter identificeres og løses som et led i myndighedernes beredskabsplanlægning. Der er ikke med bestemmelserne om designering taget stilling til fritagelsesproblemer for andre end værnepligtige, således f.eks. for dem, der som frivillige melder sig til rednings­ beredskabet eller hjemmeværnet.

• 4. Det civile beredskab på regionalt niveau - civilregionerne

• 4.1. Generelt

  Landet er inddelt i 7 regioner, hvis grænser er sammenfaldende for alle fire regio­ nale totalforsvarsmyndigheders vedkommende, dvs. civilregionen, militærregionen, beredskabsregionen og politiregionen.

  Regionerne omfatter følgende områder:

• Jylland:

  Region I: Nordjyllands Amt

• Region II: Viborg, Ringkøbing og Århus amter

• Region III: Ribe,Vejle og Sønderjyllands amter

• Fyn:

• Region IV: Fyns amt

• Sjælland:

  Region V: Vestsjællands og Storstrøms amter

• Region VI: Københavns og Frederiksberg kommuner, Københavns, Frederiks­borg og Roskilde amter

• Bornholm:

• Region VII: Bornholms Amt

• Ét statsamt i hver region er udpeget til at varetage funktionen som en særlig civil regionsadministration - en civilregion.

• Indenrigsministeren har udpeget statsamtmanden i henholdsvis Nordjyllands, Århus, Sønderjyllands, Fyns, Vestsjællands og Bornholms statsamter samt overpræsidenten i København som ledere af civilregionerne (regionsamtmænd). Regionsamtmanden bistås i fredstid af ganske få medarbejdere.

  Civilregionen er en stabsorganisation, der fuldt etableret under krise eller krig består af regionsamtmanden, en mindre stab, herunder et sekretariat med tilhørende signal- og kommunikationsmidler og en regional informationstjeneste. Civilregio­ nen består yderligere af et antal personer, fortrinsvis statslige og kommunale rådgivere samt eventuelt privatansatte sagkyndige, der har til opgave at rådgive regionsamtmanden.

• 4.2. Civilregionens fredstidsopgaver

  I fredstid er det civilregionens hovedopgave at koordinere planlægningen af det civile beredskab i regionen. Civilregionen inddrager i relation hertil i fornødent omfang amtsråd og kommunalbestyrelser, andre offentlige myndigheder samt offentlige og private virksomheder.

  Civilregionen har endvidere til opgave at udarbejde en plan for aktivering og etablering af civilregionen under krise eller krig samt at udarbejde planer for kommunikations- og informationsvirksomheden på det regionale niveau.

  Civilregionen samarbejder endelig med de øvrige regionale total­ forsvarsmyndigheder, og der afholdes regelmæssigt møder i regionsledelsen, der består af regionsamtmanden, chefen for militærregionen, chefen for beredskabsre­ gionen og chefen for politiregionen (se pkt. 4.6.).

• 4.3. Civilregionens opgaver under krise eller krig, hvor der ikke er tale om en afskæringssituation

  4.3.1. Opgaver og aktivering

• Hovedopgaverne for civilregionen under krise eller krig er på vedkommende ministres vegne at prioritere og koordinere anvendelsen af regionens civile ressour­ cer. Civilregionen skal endvidere samle og formidle informationer om situationen inden for det civile beredskab i regionen (se pkt. 4.4.). Endelig skal civilregionen indgå i totalforsvarssamarbejdet med de øvrige regionale totalforsvarsmyndigheder (se pkt. 4.6.).

  Civilregionen bliver først etableret fuldt ud under krig. I en situation med international spænding vil civilregionen gradvist kunne udbygges og aktiveres.

  Når civilregionen er fuldt etableret, vil den bl.a. omfatte de udpegede rådgivere og sagkyndige m.fl., ligesom regionsamtmanden vil have udpeget personale ved statsamterne i regionen til at varetage civilregionens sekretariats- og kommunikationsopgaver.

• Hver civilregion har et beskyttet udflytningsanlæg, som kan blive taget i brug, når det ikke længere er muligt at fungere fra fredstidslokaliteterne.

• 4.3.2. Regionsamtmandensfaglige rådgivere og delegering af kom­petence

  Statslige myndigheder kan efter aftale med regionsamtmanden udpege et antal personer, der under krise eller krig indgår i civilregionen sområdgivere for regions­ amtmanden.

  Kommunalbestyrelser og amtsråd kan efter aftale med regionsamtmanden udpege et antal personer, der som rådgivere forventes at kunne dække de væsentligste kommunale og amtskommunale forvaltningsområder.

  Efter behov kan regionsamtmanden udpege et antal privatansatte sagkyndige inden for områder af væsentlig betydning for det civile beredskab i regionen, eksempelvis forsynings- og transportområdet. Denne mulighed anvendes kun i de tilfælde, hvor statslige myndigheder ikke allerede har foretaget en udpegning af rådgivere for regionsamtmanden.

  Som et led i de enkelte ministeriers planlægning af det civile beredskab skal disse allerede i fredstid vurdere behovet for at tillægge decentrale forvaltnings­ organer en ekstraordinær kompetence under krise eller krig og fastlægge omfanget af en sådan delegering. De enkelte ministre bestemmer således i hvilket omfang de beføjelser, der kan udøves af centrale forvaltningsmyndigheder, under krise eller krig skal kunne udøves af forvaltningsorganer, der udpeges hertil.

  De statslige rådgivere, der udpeges efter aftale med regionsamtmanden til at indgå i civilregionen, forudsættes især udpeget inden for de ministerområder, hvor der kan forventes et behov for delegering af kompetence.

  De rådgivere, der er udpeget af vedkommende minister, kan således varetage forvaltningsopgaver på grundlag af direktiver eller bemyndigelser fra ministeren. Under krise eller krig vil de pågældende selvstændigt skulle varetage de ministeriel­ le opgaver på regionalt niveau. De kommunale og amtskommunale rådgivere kan derimod ikke tillægges selvstændige beføjelser under krise eller krig. De har alene en rådgivningsfunktion inden for deres respektive områder.

  Regionsamtmanden har generelt under krise eller krig til opgave at holde re­ geringen orienteret om situationen inden for det civile beredskab i regionen samt at formidle informationer fra regeringen.

• 4.4. Den regionale informationstjeneste

  Den regionale informationstjeneste varetager under krise eller krig informationsop­ gaver efter retningslinier fastsat af regionsledelsen, og disse vil typisk være at holde pressen orienteret ved at udarbejde pressemeddelelser og arrangere pressemøder. Endvidere orienteres regionsledelsen om væsentlige pressenyheder. Informations­ tjenesten har endelig til opgave at rådgive regionsledelsen om informationsspørgs­ mål.

  Regionsamtmændene har - efter aftale med de pågældende og efter forhandling i regionsledelsen - udpeget en leder og et antal informationssagkyndige til de regionale informationstjenester. Den regionale informationstjeneste vil normalt være placeret sammen med den øvrige civilregion.

• 4.5. Civilregionens opgaver under krise eller krig, hvor der er tale om en afskæringssituation

  Hvis der opstår uenighed mellem decentrale forvaltningsorganer om udførelse af en opgave, vil de pågældende ministerier normalt træffe den endelige afgørelse. I en afskæringssituation, hvor en sådan forelæggelse ikke er mulig, eller hvor en af­ gørelse ikke kan opnås i tide, er regionsamtmanden bemyndiget til at træffe den nødvendige afgørelse som regeringens stedlige repræsentant.

  Regionsamtmanden kan dog alene træffe beslutninger inden for områder, hvor der er delegeret kompetence, og hvor der er uenighed mellem to eller flere statslige forvaltningsorganer.

• 4.6. Totalforsvarssamarbejdet på det regionale niveau

  Totalforsvarssamarbejdet på det regionale niveau varetages af civilregionen, militærregionen, beredskabsregionen og politiregionen. Regionsamtmanden og de øvrige tre regionschefer udgør regionsledelsen (den regionale totalforsvarsledelse), som er pålagt en række opgaver under krise eller krig.

  I regionsledelsen, hvor regionsamtmanden leder møderne, orienteres om forhold af fælles interesse. Endvidere koordineres i nødvendigt omfang iværksættel­ sen af myndighedernes planer m.v.

  Den enkelte regionschef har dog inden for eget ansvarsområde kompetence til at træffe de beslutninger og iværksætte de foranstaltninger, som situationen nød­ vendiggør. Den militære regionschef har endvidere visse beføjelser inden for om­ råder, hvor foranstaltninger er øjeblikkeligt påkrævede af hensyn til igangværende eller umiddelbart forestående kamphandlinger.

  I en afskæringssituation træffer regionsamtmanden som regeringens stedlige repræsentant beslutning i tilfælde af uenighed i regionsledelsen om prioriterings- og koordineringsspørgsmål, der har betydning for totalforsvaret i regionen. Han kan dog ikke træffe afgørelser af udenrigspolitisk og forsvarsmæssig karakter.

  I fredstid foregår der et løbende samarbejde mellem de fire regionale totalfor­ svarsmyndigheder, bl.a. afholdes regelmæssigt møder i regionsledelsen og i nedsatte  samarbejdsudvalg m.v. Der gennemføres normalt hvert andet år regionale totalforsvarsøvelser, hvor regionerne på skift (2-3 regioner pr. øvelse) øver iværksættelse og gennemførelse af beredskabsforanstaltninger og planer med særlig vægt på foranstaltninger, hvis gennemførelse forudsætter et samarbejde mellem flere af de regionale myndigheder. Øvelserne afvikles som stabs- og signaløvelser.

• 5. Det kommunale civile beredskab

  5.1. Generelt om det kommunale og amtskommunale beredskab

• Loven om det civile beredskab fra 1959 fastsatte, at kommunerne skulle yde bistand ved planlægningen eller gennemførelsen af foranstaltninger vedrørende det civile beredskab. Først ved en lovændring i 1985 blev kommuner og amtskommuner pålagt en generel pligt til at planlægge for deres civile beredskab. Det blev samtidig bestemt, at de berørte ministerier skulle fastsætte regler for denne planlægning.

  Planlægningen af det kommunale og amtskommunale civile beredskab forudsattes at koncentrere sig om de i beredskabsmæssig henseende væsentligste sider af kommunernes og amtskommunernes aktiviteter, bl.a. social- og sundheds­ væsen, sygehusvæsen, vandforsyning og vejvæsen.

  Efter loven om det civile beredskab skulle indenrigsministeren fastsætte almindelige regler for planlægningen af det kommunale civile beredskab. Den første generelle planlægningsvejledning blev udsendt i 1986 og er efter­ følgende blevet udsendt i reviderede udgaver. I 1988 udsendtes en samling af mini­ sterielle vejledninger, der i 1990 blev udsendt i en udbygget 2. udgave, som dels indeholdt den generelle planlægningsvejledning, dels de ministerielle vejledninger.

  Indtil beredskabslovens ikrafttræden var lovbestemmelserne om planlægningen af det civile beredskab og vejledningsgrundlaget herfor fælles for den kommunale og amtskommunale planlægning. Planintegrationen på det kommunale område, der blev gennemført ved beredskabslovens ikrafttræden, medførte, at der ikke længere kunne opretholdes et fælles generelt grundlag for den kommunale og amtskommunale planlægning.

• 5.2. Det kommunale civile beredskab

  Med beredskabsloven blev der gennemført en integration af planlægningen af redningsberedskabet og det civile beredskab på det kommunale niveau. Begrundel­ sen herfor er, at planlægningen i vidt omfang omfatter de samme materiel- og personalemæssige ressourcer.

  Kommunalbestyrelsen skal udarbejde en samlet plan for kommunens 

  redningsberedskab og civile beredskab. Planen skal revideres mindst én gang i hver kommunal valgperiode, og planen og revisioner heraf skal indsendes til Be­ redskabsstyrelsen til orientering.

  Vejledningsgrundlaget for den kommunale planlægning tilvejebringes som hidtil af Beredskabsstyrelsen (den generelle vejledning) og af de enkelte ministerier. Integrationen er kun gennemført på planområdet, idet beredskabsloven i øvrigt opretholder en sondring mellem det kommunale redningsberedskab og det civile beredskab. Arbejdet med det civile beredskab består i at planlægge, hvordan kommunens opgavevaretagelse kan omstilles til at løse såvel normale som ekstraordinære opgaver, når vilkårene for opgaveløsningen ændres under krise eller krig.

  I april 1994 udsendte Beredskabsstyrelsen en vejledning om kommunernes beredskabsplanlægning med tilhørende standardplan til erstatning for tidligere udsendte generelle vejledninger om planlægning af det kommunale civilforsvar og civile beredskab. I vejledningen anbefales, at den kommunale beredskabsplanlæg­ ning baseres på kommunens forvaltningsstruktur med en delplan for hver forvaltning, uanset om forvaltningens beredskabsopgaver betragtes som en del af redningsberedskabet eller det civile beredskab. Det anbefales dog, at delplanen for den forvaltning, hvorunder redningsberedskabet organiseres, indeholder et særskilt afsnit om opstilling og aktivering af kommunens redningsberedskab.

  Sideløbende med bestræbelserne på at tilvejebringe et ajourført vejlednings­ grundlag for planlægningen har Beredskabsstyrelsen siden 1986 jævnligt iværksat forskellige initiativer med henblik på at fremme planlægningen.

  Der har f.eks. været afholdt orienteringsmøder og temadage for borgmestre, kommunalpolitikere og embedsmænd, ligesom der har været tilrettelagt seminarer og kurser for kommunale beredskabsplanlæggere på Beredskabsstyrelsens Høj­ skole. Endvidere har der i visse kommuner været afholdt målrettede igangs­ ætterdage og inspirationsdage m.v., hvortil kommer deltagelse i øvelser og planspil m.v.

• 5.3. Det amtskommunale civile beredskab

  Amtsrådet skal udarbejde en samlet plan for amtskommunens civile beredskab. Planen skal - ligesom den kommunale beredskabsplan - revideres mindst én gang i hver kommunal valgperiode, og planen og revisioner heraf skal indsendes til Beredskabsstyrelsen til orientering. Beredskabsloven pålægger ikke amtskommu­ nerne nye opgaver i forhold til den tidligere lov om det civile beredskab.

  Den samlede plan skal omfatte amtskommunens opgaver inden for sundheds- og socialområdet, herunder sygehusberedskabet, beredskabet i den primære sund­ hedstjeneste og lægemiddelberedskabet. Planen skal endvidere omfatte områder som vejvæsen, transport, vandforsyning (vandindvinding), miljø m.v. Planen bør udarbejdes, så den også kan anvendes ved katastrofer i fredstid.

• For så vidt angår sundhedsberedskabet (sygehusberedskabet, lægemiddel­ beredskabet og beredskabet i den primære sundhedstjeneste), anbefaler Beredskabs­ styrelsen, at planlægningen indgår i den samlede sundhedsplanlægning for amts­ kommunen, som varetages i henhold til bestemmelserne i sygesikringsloven. Vejledningsgrundlaget for den amtskommunale planlægning tilvejebringes som hidtil af Beredskabsstyrelsen (den generelle vejledning) og af de enkelte ministerier inden for hvert ministerområde.

  Vejledning om planlægning af amtskommunernes civile beredskab er udsendt i september 1996. Vejledningen anbefaler, at de amtskommunale planer udarbejdes efter samme princip som de kommunale beredskabsplaner med en delplan for hver forvaltning.

• 5.4. Statslig styring af det kommunale og amtskommunale civile beredskab under krise eller krig

  Som udgangspunkt ligger styringsbeføjelsen for det kommunale og amtskommunale beredskab hos kommunalbestyrelsen og amtsrådet. Dette gælder både i fredstid og under krise eller krig.

  Beredskabsloven indeholder imidlertid hjemmel til at iværksætte en vis statslig styring af det kommunale og amtskommunale beredskab under krise eller krig.

  Inden for redningsberedskabet, herunder sygehusberedskabet, indeholder beredskabsloven hjemmel til, at indenrigsministeren fastsætter regler om opgavefor­ delingen og samarbejdet mellem det statslige redningsberedskab, det kommunale redningsberedskab og de myndigheder, der er ansvarlige for sygehusberedskabet. Da der endnu ikke er udstedt en bekendtgørelse herom i medfør af beredskabsloven, gælder den tidligere bekendtgørelse om civilforsvarets organisation og indsats under krig og andre ekstraordinære forhold. Dette indebærer bl.a., at Beredskabsstyrelsen kan træffe beslutning om, at enheder af en kommunes redningsberedskab skal ind­ sættes uden for eget område, samt at kommuner og amtskommuner skal iværksætte visse beredskabsforanstaltninger.

  Inden for det civile beredskab er det i beredskabsloven fastsat, at en kommunes eller amtskommunes ressourcer af indenrigsministeren eller forvaltningsorganer, som ministeren udpeger hertil, under krise eller krig kan kræves stillet til rådighed for en anden amtskommune eller kommune.

  I civilregionsbekendtgørelsen er beføjelsen henlagt til regionsamtmanden i en afskæringssituation, hvor forelæggelse for regeringen ikke er mulig, eller dennes afgørelse ikke kan opnås i tide.

  Beføjelsen er naturligvis kun tænkt anvendt i helt ekstraordinære situationer, hvor virkningerne af en krig berører dansk område.

• 6. Samarbejdet i NATO

  6.1. Generelt

  NATO er grundlæggende en politisk-militær alliance. Tidligt i alliancens historie viste der sig imidlertid behov for at inddrage en række civile beredskabsområder i samarbejdet. NATO's strategiske koncept, der blev vedtaget på topmødet i Rom den 7. -8. november 1991 fastlægger alliancens politiske og militære funktioner og bygger på tre indbyrdes forbundne elementer: dialog, samarbejde og forsvar. Om styrkeopbygning og multinationale forstærkninger omtaler det strategiske koncept, at "civile ressourcer vil blive af stigende betydning i denne sammenhæng".

  INATO varetages den civile beredskabsplanlægning af Den Civile Beredskabs­komité (Senior Civil Emergency Planning Committee - SCEPC), der er den overordnede NATO-komité for civil beredskabsplanlægning. Den danske repræsentation i komitéen varetages af Beredskabsstyrelsen og den danske repræsentation ved NATO (DANATO). Ved møderne i "plenary session", der normalt afholdes 2 gange om året, deltager direktøren for Beredskabsstyrelsen som dansk repræsentant. Ved møderne i "permanent session", der normalt afholdes 8 gange om året, varetages den danske repræsentation af DANATO.

  I NATO-sammenhæng omfatter begrebet "Civil Emergency Planning (CEP)", hvad vi i Danmark henfører til både det civile beredskab og redningsberedskabet. Under Den Civile Beredskabskomité er der nedsat 9 planlægningskomitéer - Planning Boards and Committees (PB&C's), der varetager den mere detaljerede fagspecifikke planlægning inden for de respektive områder på grundlag af Den Civile Beredskabskomités direktiver herom. I planlægningskomitéerne indgår dan­ ske repræsentanter for de ministerier og styrelser, der er ansvarlige for den nationale planlægning på de pågældende områder.

  De 9 planlægningskomitéer og den danske repræsentation i disse er:

• -  Planning Board for European Inland Surface Transport (PBEIST) (Trafik­ ministeriet)

• -  Civil Aviation Planning Committee (CAPC) (Trafikministeriet/ Statens Luftfartsvæsen)

• -  Planning Board for Ocean Shipping (PBOS) (Søfartsstyrelsen)

• -  Industrial Planning Committee (IPC) (Erhvervsfremme Styrelsen)

• -  Petroleum Planning Committee (PPC) (Energistyrelsen)

• -  Food and Agriculture Planning Committee (FAPC) (Ministeriet for Fødevarer, Landbrug og Fiskeri)

• -  Civil Communication Planning Committee (CCPC) (Telestyrelsen)

• -  Civil Protection Committee (CPC) (Beredskabsstyrelsen)

• -  Joint Medical Committee (JMC) (Sundhedsministeriet og Forsvarets Sundhedstjeneste)

• NATO's militære myndigheder og kommandoer er normalt repræsenteret ved møder i Den Civile Beredskabskomité og i planlægningskomitéerne.

  Til støtte for arbejdet i Den Civile Beredskabskomité og planlægningskomitéer­ ne fungerer Det Civile Beredskabsdirektorat (Civil Emergency Planning Directorate - CEPD), under Den Internationale Stab ved NATO-hovedkvarteret i Bruxelles.

  Planlægningsarbejdet er tilrettelagt således, at Det Nordatlantiske Råd (North Atlantic Council - NAC) hvert andet år udsender en "Ministerial Guidance for Civil Emergency Planning", der indeholder retningslinier dels til Den Civile Beredskabs­ komité og planlægningskomitéerne, dels til medlemslandene om indholdet af den civile beredskabsplanlægning i NATO-regi for den kommende 2-års periode. På grundlag af Ministerial Guidance fastsætter Den Civile Beredskabskomité de mere detaljerede retningslinier og arbejdsprogrammer for arbejdet i planlægningskomité­ erne.

  I den nuværende planlægningsperiode, der omfatter 1997 og 1998, indgår som de væsentligste områder krisestyringsprocedurer (herunder opfølgning af Rådets retningslinier for NATO's medvirken ved fredsmæssig katastrofebistand og humanitær indsats på internationalt plan), civilt-militært samarbejde (herunder civil støtte til militære operationer), udvidelse af samarbejdet med ikke-NATO lande inden for rammerne af Partnerskab for fred (Partnership for Peace - PfP) samt beskyttelse af befolkningen.

  Beredskabsstyrelsen varetager i samarbejde med DANATO og - efter behov - Udenrigsministeriet forberedelsen af alle møderne i Den Civile Beredskabskomité. Beredskabsstyrelsen varetager derudover den fornødne koordinering af ministeriers og styrelsers deltagelse i arbejdet i planlægningskomitéerne.

• 6.2. Krisestyringssamarbejdet

  Krisestyringssamarbejdet i NATO har til formål:

• -  at bidrage til at reducere omfanget af spændingssituationer samt at forhindre, at de udvikler sig til kriser, der kan påvirke alliancens sikkerhed,

• -  at håndtere opståede krisesituationer med henblik på at undgå, at de udvikler sig til egentlige konflikter,

• -  at sikre et passende civilt og militært beredskab, der kan tilpasses

  forskellige kriseniveauer og herunder afværge aktioner mod ethvert NATO-land og

• -  hvis fjendtligheder opstår, at styre reaktionen herpå samt at afværge yderli­gere optrapning af konflikten og tilskynde den angribende part til tilba­ getrækning.

• I en krisesituation vil Rådet fortsat være det øverste besluttende myndighed i alliancen. De overordnede NATO-komitéer - Militærkomitéen, Den Politiske Komité og Den Civile Beredskabskomité - varetager fortsat deres opgaver, der vil være koncentreret om at håndtere den opståede krise. Endvidere vil en særlig be­ redskabsregistrerende komité - The Alerts Committee - kunne aktiveres.

  De politiske, militære og civile konsultationer i NATO vil finde sted i et omfang, der er tilpasset situationens udvikling, og som typisk vil være betydeligt større end i fredstid. Til brug herfor anvendes NATO's sikrede kommunika­ tionsmidler samt nationale sikrede kommunikationsmidler. Til uklassificeret kom­ munikation anvendes endvidere det almindelige offentlige telenet.

  Til støtte for NATO-komiteerne fungerer Den Internationale Stab og Den Inter­ nationale Militære Stab, der i en krisesituation vil være etableret på døgnbasis i NATO-hovedkvarteret.

  Den civile del af NATO's krisestyring varetages af Den Civile Beredskabskomi­ té med de 9 planlægningskomitéer samt med støtte af eksperter, der allerede i fredstid er udpeget til at varetage denne funktion.

  I en krisesituation vil der kunne ske en gradvis iværksættelse af nedennævnte foranstaltninger:

• -  Formændene for planlægningskomitéerne rådgiver Den Civile Beredskabs­ komité om situationens udvikling.

• -  Indkaldelse af "high level"-eksperter, der skal vurdere situationen og råd­ give Rådet og Den Civile Beredskabskomité.

• -  Etablering af Den Civile Krisestyringscelle (Civil Emergency Crisis Cell - CECC), der ledes af direktøren for Det Civile Beredskabsdirektorat og efter behov bemandes med stabspersonale fra NATO-hovedkvarteret (Den Internationale Stab, herunder Det Civile Beredskabsdirektorat, og Den In­ ternationale Militære Stab), repræsentanter for planlægningskomitéerne og tilknyttede eksperter.

• -  Indkaldelse af yderligere eksperter og etablering af specialiserede sektioner i Den Civile Krisestyringscelle.

• -  Etablering af NATO's krigstidskontorer (NATO Civil Wartime Agencies - NCWA).

• Der vil ske en fleksibel opbygning af det nævnte krisestyringsapparat, så omfanget af ekspertindkaldelser og etablering og bemandingen af Den Civile Krisestyringscelle hele tiden er tilpasset situationens udvikling. Rådet eller Den Civile Beredskabskomité træffer beslutning om etablering af Den Civile Krisesty­ringscelle.

  Oprettelsen af krigstidskontorerne indgår ikke længere som en aktiv del af beredskabsplanlægningen i NATO.

  I NATO-regi afholdes normalt en gang årligt en større krisestyringsøvelse (Crisis Management Exercise - CMX) til afprøvning af krisestyringsprocedurer og -foranstaltninger - herunder civilt-militært samarbejde - for at fastholde og forbedre  alliancens evne til at håndtere kriser. I øvelsen deltager NATO-komitéer og stabe - herunder Den Civile Beredskabs­ komité og planlægningskomitéerne - samt militære og civile myndigheder fra de fleste NATO-lande.

• 7. Afslutning

  En traditionel krig i Danmark forekommer i dag som en ganske fjerntliggende mulighed. Fra både militær og politisk side fremhæves, at der ikke er nogen aktuel militær trussel mod Danmark. Det anføres i stort set samme åndedrag, at det sam­ lede danske forsvar (totalforsvaret) skal være i stand til at yde et effektivt og tro­ værdigt forsvar i tilfælde af angreb mod Danmark og yde befolkningen den fornød­ ne beskyttelse.

  Dette skisma mellem "mangel på trussel" og "forsvarsbehov" giver en for­ klarings- og motivationskløft. Hvorledes kan vi i en periode uden aktuel militær konfrontationssandsynlighed forklare politikerne, embedsmændene og befolk­ ningen, at der fortsat er behov for et effektivt og troværdigt forsvar? Hvorledes kan vi motivere de mange deltagere i det samlede beredskab (totalforsvaret) til fortsat at yde en indsats - ofte på frivillig basis eller på bekostning af andre presserende opgaver?

  Der er i første række et markant behov for at kunne beskrive de enkelte elemen­ ter i beredskabet på en enkel og overskuelig måde. Den nuværende struktur, specielt inden for den civile sektor, er behæftet med terminologisk uklarhed. Stort set ingen er i stand til at forklare de mange og ofte indbyrdes afhængige strukturer, organi­ sationer og myndigheder.

  Beredskabslovens hensigt af at være regelforenkler har således medført en svært gennemskuelig samling af "beredskaber". Den oftest forekommende misfor­ ståelse var tidligere betydningen af begreberne "civilforsvar" og "det civile be­ redskab". Disse to begreber er ofte anvendt som synonymer. Indførelsen af et begreb som 'redningsberedskabet" har øget forvirringen.

  Den iøjnefaldende logiske overordnede inddeling af det samlede forsvar (totalforsvaret) er en opdeling i en militær og en civil sektor. Inden for den civile sektor er der en lang række myndigheder med beredskabsansvar: politi, rednings­ beredskab, sygehussektor, telesektor, energisektor, transportsektor m.fl.

  Det er af betydning ved al beredskabsplanlægning at tage udgangspunkt i de ulykker og katastrofer, der indtræffer mere eller mindre uvarslede i dagligdagen.

  Et centralt mål for den i indledningen omtalte kommende undersøgelse af det civile beredskab kunne være at undersøge mulighederne for at integrere den fredsmæssige og krigsmæssige planlægning og således helt forlade sondringen mellem fred, krise eller krig til fordel for en sondring mellem henholdsvis uvarslede (pludseligt indtrufne) og evolutionære (med sandsynligt varsel indtrufne) hæn­ delser.

• Forholdet til de øvrige elementer i totalforsvaret bør inddrages i disse overvejelser, således at sammenhængen i totalforsvarssamarbejdet sikres på det regionale og centrale niveau. Samtidigt bør det tilstræbes, at de samarbejdsrelatio­ ner, der er en vigtig forudsætning for totalforsvarets virke, kan udnyttes fleksibelt. Dette gælder også under forhold, hvor samfundet helt eller delvis bliver udsat for uvante forhold, uden at dette har sammenhæng med egentlige krigshandlinger i Danmark.

  Der er derfor måske udsigt til, at der i løbet af nogle år vil kunne gives et bud på en forenkling af "beredskaberne", hvor hovedvægten i beredskabsplanlægningen lægges på dagligdagens uvarslede hændelser. Der vil dog fortsat ligge en opgave i at planlægge og etablere et beredskab for de større, men oftest varslede hændelser, herunder krigen.