Indledning
Siden Murens fald i 1989, efterfulgt af opløsningen af Warszawapagten og Sovjetunionen, har der ikke været mangel på gode ideer vedrørende NATO’s fremtid. Denne situation har ikke forandret sig. Til trods for en konstant uforudsigelig udvikling, har Alliancen indtil nu formået at tilpasse sig og er forblevet en afgørende aktør på den sikkerhedspolitiske arena.
Den sidste dramatiske udvikling var terrorangrebet den 11. september 2001, som førte til bl.a. de igangværende operationer i Afghanistan. Konsekvenserne af denne begivenhed er fortsat uklare, men det kan allerede konstateres, at disse vil blive omfattende, såvel hos medlemslandene som i selve Alliancen. Der vil i denne artikel blive peget på en række konsekvenser eller strømpile for Alliancens militære udvikling.2 Nogle som en direkte konsekvens af begivenhederne 11. september andre, som resultat af en udvikling, der var startet før terrorangrebene i USA.
I artiklen gennemgås igangværende operationer på Balkan, Alliancens svar på terrorangrebene, forholdet til Rusland, Ukraine og den kommende udvidelse, Alliancens militære strukturer, politikker og kapabiliteter. Afslutningsvis søges at opridse de skilleveje eller problemområder, som Alliancen p.t. står over for.
Balkan
Året 2001 har set Alliancen indsat i tre forskellige Crisis Response Operations. Alle i samme område - det tidligere Jugoslavien - men hver med sit særpræg. Konsekvenserne af 11. september findes i hovedsagen at ville koncentrere om to områder. For det første en understregning af behovet for øget samarbejde inden for efterretningsområdet. For det andet en regional tilgang til hele Balkan med dertil hørende muligheder for slankning af den kommando- og styrkestruktur, der er dedikeret til de forskellige operationer.
SFOR
Den ældste er SFOR i Bosnien-Hercegovina. Styrken andrager ca. 18.500 mand, er veletableret og rutineret. Større reorganiseringer og styrkereduktioner har allerede fundet sted. Følger man nøje med i styrkens dagligdag, så kan der argumenteres for, at tiden er moden til atter en ændring. Desværre må det også konstateres, at kombinationen af betonstøbte holdninger hos en række befolkningsgrupper, multinational grænseoverskridende kriminalitet og, som det seneste, en række terroristaktiviteter, hidtil ikke har peget på en beslutning om reorganisering med efterfølgende styrkereduktion. Manglen på konkrete fremskridt skyldes dog i nogen grad ligeledes, at der ikke fra Vestens side gennemføres en samlet civil-militær indsats for genopbygningen i Bosnien-Hercegovina.
Der er dog næppe tvivl om, i forlængelse af Forsvarsministermødet i december 2001, at en reorganisering og styrkejustering vil finde sted. Ikke alene må den Bosnien-Hercegovinske befolkning begynde at leve op til sit ansvar som herre i eget hus, men specielt presset fra begivenhederne i Makedonien og Afghanistan samt situationen i Kosovo tilsiger en sådan udvikling. Umiddelbart forekommer en mere strømlinet kommando- og styrkestruktur med en forhøjet mobilitet at være en farbar vej. Desuagtet at SFOR er “senior crisis response operation”, så må det dog forventes, at Vesten fortsat vil være tilstede i mange år.
KFOR
Den anden større operation, KFOR, andrager ca. 38.000 mand. Valget i Kosovo har nu fundet sted, men en regering er det endnu (ultimo januar 2002) ikke blevet til. Ansvarlig optræden hos afgørende politikere mv. er næppe lige om hjørnet, og valget kan kun betragtes som første skridt i en demokratisk udvikling. Valget vil næppe, i denne ombæring, løse de fundamentale problemer vedr. relationerne mellem de forskellige etniske grupperinger samt fjerne minderne om tidligere begivenheder og det dermed affødte brændende had mellem befolkningsgrupperne. Byen Mitrovica er et godt eksempel herpå. Situationen forværres yderligere af de etniske bånd mellem den albanske befolkning i Kosovo og selve Albanien samt det albanske mindretal i Makedonien. Endelig hænger Kosovos fremtid på længere sigt snævert sammen med Forbundsrepublikken Jugoslavien. Den tidligere konfrontatoriske linie over for NATO og Vesten gennemløber her en relativ positiv udvikling.
Som i Bosnien-Hercegovina vil en positiv udvikling dog kræve meget mere end militær tilstedeværelse, og denne operation må forventes at bevare sin nuværende organisation og styrkestruktur i nogen tid.
AMBER FOX
Den tredje igangværende Crisis Response Operation, AMBER FOX i Makedonien, er snævert knyttet til den igangværende politiske proces i selve Makedonien. Denne operation skulle have været afsluttet den 27. december 2001.3 De sidste begivenheder i Makedonien er imidlertid ikke opmuntrende og bærer stærkt præg af “nothing learned and nothing forgotten”. Der er således mulighed for en forlængelse af denne operation, i hvert fald indtil en nogenlunde tilfredsstillende implementering af Ohrid Aftalen har fundet sted. Opgaven adskiller sig radikalt fra de opgaver, som SFOR og KFOR løser, men “mission creep” i en eller anden form kan ikke udelukkes.
Fælles for SFOR, KFOR og AMBER FOX er den øjensynligt umiddelbart begrænsede indflydelse af 11.september. Tilbage står dog to forhold. Den bekymrende sammenhæng mellem ikke-demokratisk politisk magt, kriminalitet på tværs af etniske grænser og mulig brug af disse “connections” til at gennemføre terror handlinger. Der kan endvidere argumenteres for, at 11. september indirekte har afstedkommet, at store troppebidragydende nationer vil øge presset for at få en ”regional approach” til Balkan. På almindelig dansk betyder det, at man i en eller anden udstrækning slår operationerne sammen, med henblik på at kunne reducere den samlede tilstedeværelse. Denne approach var nok kommet på agendaen 11. september eller ej, men det vurderes, at terrorindsatsen vil forcere denne udvikling. Det bør i den sammenhæng understreges, at den regionale tilgang vil respektere nuværende mandater for de enkelte operationer.
Skal man således drage en delkonklusion i relation til igangværende Crisis Response Operations, så bliver det fortrinsvis i relation til efterretningsvirksomheden og indirekte i relation til den fremtidige ”organisation” af operationerne samt til Balkans ”mentale placering” på Alliancens agenda. Yderligere koordination af selve efterretningsindhentningen samt deling af informationer og analyse af disse bliver afgørende, hvis en eventuel terroristtrussel i Det tidligere Jugoslavien skal erkendes i tide og bekæmpes effektivt. I sig selv er problemet ikke nyt, idet problemerne er de samme i relation til bekæmpelse af den omfattende kriminalitet. Endelig vil krigsføringens principper om ”økonomi med kræfterne” og ”tyngdedannelse”på sigt blive bragt i anvendelse med henblik på at frigøre ressourcer til kampen mod terrorisme og Alliancens fokus vil på sigt dreje bort fra Balkan.
Alliancens umiddelbare svar på 11. september.
Som en følge af begivenhederne den 11. september aktiveredes Artikel V med opsigtsvækkende beslutsomhed allerede den 12. september. Alliancen har siden da iværksat en række militære tiltag til støtte for den amerikansk-ledede indsats mod terrorisme. Den samlede militære indsats til støtte for USA har imidlertid været præget af at mange allieredes bilaterale bidrag totalt har overskygget Alliancens fælles bidrag. Mange har med rette spurgt: ”Hvor er NATO?”
Artikel V aktiveringen har fundet sted i en “omvendt” situation, idet det udefra kommende angreb har været rettet mod USA og endvidere i form af et såkaldt asymmetrisk angreb. Med ”omvendt” menes, at situationen sandsynligvis ville have været en helt anden, hvis terrorangrebet havde været rettet mod f.eks. Storbritannien, Spanien eller Tyrkiet. Ingen andre end USA vurderes at være i stand til at gennemføre den koalitionsopbygning eller i al væsentlighed unilateralt have gennemført de operationer, der har fundet sted efter terrorangrebene. NATO’s umiddelbare militære reaktioner har været den velkendte deployering af indledningsvis 5, og nu 7, Airborne Early Warning and Control fly til selve USA. Denne handling har ikke alene symbolsk betydning, idet flyene tilhører Alliancen, men har militært gjort det muligt både at højne luftovervågningen af USA’s luftrum, og gøre det muligt for USA at frigøre ressourcer til operationerne i Afghanistan. Tilsvarende er gældende for STANAVFORMED4, afløst af STANAVFORLANT5, deployering til den østlige del af Middelhavet. Styrken forstærker bl.a. muligheden for frigørelse af amerikanske ressourcer til overvågningen af det Røde Hav samt Sortehavet.
Endvidere har Alliancen implementeret en række sikkerheds/beredskabsforanstaltninger, som skal beskytte de forskellige installationer mod terrorangreb samt styrke de forskellige nationale foranstaltninger. Disse bidrag har, Alliancens potentiale taget i betragtning, forekommet beskedne. Men hertil kan det hævdes, at Alliancen også har spillet en rolle i forbindelse med USA’s udvikling af bilaterale aftaler (coalition of the willing), hvor ikke mindst Storbritannien, Canada, Frankrig, Australien og for nyligt Italien, Tyskland, Belgien, Holland, Norge og Danmark har stillet forskellige militære kapaciteter til rådighed. Det kan således hævdes, at Alliancen har virket som ”coalition enabler”, men det må samtidig understreges, at mange ikke-NATO lande ligeledes indgår i den omtalte ”coalition of the willing”.
Det daglige militære samarbejde mellem Alliancens forskellige lande er det grundlag, som gør det muligt at oprette et effektivt bilateralt samarbejde. Dette samarbejde hviler grundlæggende på tre afgørende faktorer: Den fælles militære strategi, kommando- og styrkestrukturen samt den interoperabilitet, som er opbygget igennem mere end 50 års samarbejde. Sidstnævnte blev vel i nogen grad eksemplificeret under opstillingen af den britiske ledet ISAF6 styrke i Afghanistan. Her måtte en række potentielle bidragsydere ”afvises”, som følge af manglende interoperabilitet (og overbud på “kampenheder”). Alliancen virkede i nogen udstrækning også her som ”coalition enabler”.
Sammenfattende kan der således i den aktuelle situation konkluderes, at Alliancen ikke har spillet en signifikant rolle i de igangværende operationer. Men samtidig står det også klart, at Alliancen gennem et gennem mere end 50 år fasttømret militært samarbejde har været fundamentet for samarbejdet i ”coalition of the willing”. Det åbner således for en diskussion af hvilken rolle Alliancen på sigt skal påtage sig i den ”assymetriske tidsalder”.
Rusland, Ukraine og Alliancens udvidelse
Vendes blikket mod relationerne til Alliancens oprindelige raison d’etre, Rusland, så kan den 11. september meget vel få omfattende betydning for fremtiden. Præsident Putin udtalte straks sin fulde støtte til USA og påpegede endvidere sammenhængen mellem Ruslands kamp i Tjetjenien og USA’s kamp mod Al Quaida organisationen. Skal denne nye relation tilbringes realitet, så bliver det afgørende skridt for NATO “consultations and decisions at 20”.7 Hvorledes en sådan proces gennemføres, og om hvilke emner, står hen i det uvisse. Vælges terrorisme som et emne, så vil Alliancen, om ikke andet moralsk, blive konfronteret med Ruslands militære indsats i Tjetjenien.
Et samarbejde vedrørende efterretninger findes umiddelbart at ville være et af de områder, hvor øget samarbejde vil være til benefice for begge parter. Der er på politisk niveau indikationer om at samarbejdet med Rusland vil blive påvirket af begivenhederne i september 2001. Desværre må det konstateres, at afstanden mellem Præsident Putins hensigtserklæringer og det russiske bureaukratis daglige adfærd er betydelig og til tider overvældende. Fundamentet for øget samarbejde på det militære niveau vil således skulle skabes på det politiske niveau. Der kan for nærværende ikke gives entydige svar på hvor langt og hvor hurtigt et sådant samarbejde vil udvikle sig.
Ukraine er det andet af de tidligere Warszawapagtlande, der har et specielt samarbejde med NATO. Fundamentet for dette samarbejde er i vid udstrækning geopolitisk, og har indtil nu ikke været præget af omfattende militært samarbejde. Dette reflekteres i konsekvenserne af 11. september på det militære område. Ukraine har ikke den gamle stormagts modsætningsforhold til NATO. Tværtimod, er det i Ukraines interesse at bruge NATO som en passende modvægt mod Ruslands ønske om en meget snæver relation til Ukraine. Dette foregår bl.a. i den mellem NATO og Ukraine oprettede Joint Working Group on Defence Reforms. Dette balancepolitiske spil kan blive vanskeligt såfremt NATO og Rusland opbygger snævre forbindelser i de kommende år.
Hertil kan tilføjes et spørgsmålstegn vedr. Alliancens kommende udvidelse. Alt peger mod en stor udvidelse med måske 5-7 nye medlemmer. NATO- topmødet i Prag i efteråret 2002 vil give et endelige svar. På trods af usikkerheden om den nøjagtige udformning af udvidelsen findes den imidlertid under alle omstændigheder at ville bære mere ved til den nuværende diskussion om Alliancens militære beslutningsevne i forbindelse med håndtering af terrortruslen. Tages udgangspunkt i Alliancens sidste udvidelse med tre medlemmer, så vil Alliancens største udfordring næppe være at finde blandt de kommende medlemmer, men snarere blandt nogle af de gamle medlemmer, som ofte synes at have glemt, hvorfor Alliancen blev skabt, og hvad princippet om solidaritet egentlig indebærer.
Militær strategi, strukturer og kapabiliteter
Tilbage står at vurdere konsekvenserne af 11. september på de nuværende politikker, strukturer og kapabiliteter. Som tidligere nævnt er udviklingstendenserne ikke alene igangsat af 11. september, men i vid udstrækning forstærket af begivenhederne i USA og de efterfølgende reaktioner. Som udgangspunkt skal det fastslås, at der på politisk niveau er taget beslutning om, at Alliancens Strategiske Koncept ikke på nuværende tidspunkt skal revideres. Der er imidlertid på forsvarsministermødet i december 2001 givet tre opgaver til NATO’s militære myndigheder. For det første skal der på baggrund af politisk guidance og ny terrortrusselsvurdering udvikles et overordnet koncept for defence against terrorism. Det vurderes, at der vil gå nogen tid inden denne opgave vil udkrystalisere sig i et færdigt koncept. For det andet skal der på baggrund af de nuværende opgaver og terrortruslen foretages en gennemgang (review) af Alliancens militære strukturer og politikker (MC dokumenter).
MC 400/2, der er den militære udmøntningen af Strategisk Koncept, er et forholdsvist konsolideret dokument. I denne sammenhæng vil de forskellige syn på Alliancens fremtidige rolle sandsynligvis blive blotlagt. Skal Alliancen i fremtiden virke som enabler for ”coalition of the willing” eller skal beskyttelse mod og indsættelse mod terrorisme være en integreret del af Alliancens opgaver. Landene vil, som altid, være præget af nationale agendaer. På den ene side står nationer der på baggrund af ”ømfindtlige” nationale erfaringer med bekæmpelse af terrorisme vil indsnævre Alliancens rolle. Disse nationer vil sandsynligvis i nogen grad blive støttet af nationer, der med baggrund i erfaringerne fra luftoperationerne i Kosovo sætter spørgsmålstegn ved Alliancens evne til at træffe beslutninger (formentlig mange af de store NATO lande, der har en betydelig national kapacitet).
På den anden side står nationer, der vil argumentere for at Alliancen som en integreret forsvarsalliance skal overtage dele af de nationale opgaver i forbindelse med bekæmpelse af terrorisme (formentlig mange af de små NATO lande). Disse delproblemer kan hver for sig påvirke det forestående ”sundhedscheck” af den militære strategi.
Det kan imidlertid også tænkes, at opdateringen af MC 400/2 bliver begrænset og uden store slag, idet nationerne ”sparer på kræfterne” til diskussionen om Alliancens egentlige redskaber, kommando- og styrkestrukturen – den interne tilpasning - som har været i gang siden murens fald. Hvad angår kommandostrukturen var denne allerede inden den 11. september under stort pres for at blive yderligere tilpasset/harmoniseret . Den nuværende debat drives af det ressourcemæssige (økonomiske og bemandingsmæssige) pres, som er en følge af gennemgående reducerede budgetter, erfaringer fra og prioritering af de nuværende kostbare Crisis Response Operations samt Alliancens ambitionsniveau (at kunne gennemføre tre samtidige Crisis Response Operations), Combined Joint Task Force samt behovet for at frigøre midler til investeringer, læs krav om yderligere materielanskaffelser. Den 11. september vil formentlig tilføje en ny dimension i form af at pege på behovet for større overlevelsesevne (robusthed), større evne til at håndtere en asymmetrisk trussel (fleksibilitet) og dermed evnen til at håndtere samme (alsidighed). Indtil flere modeller kan opstilles som løsning på dette dilemma.
Modsat kan US Central Command’s gennemførelse af operationerne i Afghanistan fra lokaliteter i Florida pege i retning af, at Alliancen alene behøver få store hovedkvarter med hovedvægten af mobiliteten hos de styrker, der reelt skal gennemføre operationerne. På nuværende tidspunkt kan en bestemt løsning næppe fremhæves. Spørgsmålet behandles endnu ikke formelt. Dette til trods er der ingen tvivl om, kommandostrukturen er oppe til revision, måske endda ganske drastisk. De store allierede med Storbritannien og USA i spidsen, kraftigt støttet af den Internationale Militære Stab, har tilkendegivet en klar animositet mod kommandostrukturens værnsfælles hovedkvarterer på det tredje niveau.
Diskussionen om Alliancens strukturer omfatter ud over kommandostrukturen ligeledes Styrkestrukturen. Det findes at 11. september vil øge kravet om mobilitet, udholdenhed og fleksibilitet. Militære operationer mod terrororganisationer og handlinger vil stille krav om højt specialiseret styrker med yderst moderne materiel. Om dette må siges, at USA’s indsats i Afghanistan i høj grad har vist vejen frem. Desværre er det således, at hverken et større europæisk land eller et samlet Europa kan påtage sig at gennemføre operationer svarende til igangværende amerikanske operationer.
Dette fører til den tredje af de ”ministerpålagte” opgaver for de militære myndigheder. Som en af de instanser, der i Alliancen arbejder med at føre Defence Capabilities Initiative (DCI) ud i livet, skal de militære myndigheder identificere kapabiliteter eller områder, der vil kunne forstærke Alliancens forsvar mod terrorisme. Indledningsvis har de militære myndigheder valgt at lade dette arbejde foregå i allerede etablerede politiske fora. Det afspejler ganske godt problemerne inden for kapabilitetsområdet. DCI er ikke en ”vidundermaskine”, der kan løse problemet, sålænge der ikke sker en betydelig forhøjelse af de europæiske forsvarsbudgetter. Mulighederne for optimering/reorganisering er opbrugt. Den 11. september vil således - set i lyset af udsigten til forhøjelse af det amerikanske forsvarsbudget – forstærke den allerede eksisterende kapabilitetskløft mellem USA og de europæiske allierede.
Et gennemgående og særdeles centralt element i de ovenfor skitserede diskussioner vedrørende strategi, strukturer og kapabiliteter, vil blive spørgsmålet om hvorledes den transatlantiske forbindelse fastholdes.
Afslutning
Sammenfattende kan det konkluderes, at konsekvenserne af 11. september vil understrege behovet for øget samarbejde vedrørende efterretningsvirksomhed samt forstærke den allerede igangsatte diskussion om en regional tilgang til hele Balkan. På sigt kan det ikke udelukkes, at Alliancens fokus trækkes væk fra Balkan. En afklaring af udviklingen af de militære samarbejde med Rusland må indtil videre afvente mere kontante udmeldinger fra det politiske niveau. Samarbejdet med Ukraine vil i den store sammenhæng være minimalt påvirket af begivenhederne i New York. Den forestående udvidelsesrunde vil forstærke den igangværende diskussion af Alliancens evne til at træffe beslutninger. Alliancens militære tiltag i forlængelse af 11. september har understreget, at der i den kommende tid vil blive stillet spørgsmålstegn ved Alliancens rolle. Denne ”rollediskussion” vil få afsmittende virkning på diskussionen om kommando- og styrkestrukturen.
Der tegner sig et billede af to modsatrettede interessegrupperinger. På den ene side nationer, der plæderer for militær effektivitet gennem udvikling af styrkestrukturen på bekostning af en kommandostrukturen, der nødvendigvis må slankes. Med andre ord en drejning af Alliancen fra at være en Forsvarsalliance med en Alliance-ejet integreret kommandostruktur til at være en ”coalition enabler on a case by case basis”.
På den anden side en gruppering, der fortsat ønsker en bredt geografisk distribueret NATO-ejet kommandostruktur med henvisninger til det oprindelige grundlag for Alliancens eksistens. Uanset udfaldet vil det være af afgørende betydning for Alliancens fremtid, at den transatlantiske forbindelse fortsat fastholdes. Uden denne intet NATO. Det er endvidere overvejende sandsynligt, at ”slutresultatet” ikke vil være de strukturer, som kendes i dag.
Det vil være i dansk interesse, at få fastlagt alternativer, der kan danne bro mellem disse to "skoler". Det er med andre ord ikke sikkert, at en stædig fastholden ved nuværende strukturer bør forfølges. Løsningen ligger ikke lige for, men jo før det erkendes, des større chance har vi for at kunne agere og ikke reagere og dermed øge mulighederne for at påvirke udviklingen.
