Log ind

Krisestyring under Kosovo-krisen

#

Af generalmajor Klaus Axelsen. Forfatteren er chef for Forsvarskommandoens Operations- og Driftstab.

Indledning

Kosovo-krisen var den første krise i nyere tid, der for Danmarks vedkommende involverede styrker og enheder fra alle tre værn. Herudover medførte Kosovokrisen tillige et behov for at kunne yde humanitær assistance, bl.a. fra forsvarets side. Forsvarskommandoens krisestab blev aktiveret på baggrund af Kosovo-krisen. Krisestaben var etableret i perioden 24. marts til 21. juni 1999. Krisen gav mulighed for at indhøste operative erfaringer f.s.v.a. krisestabens virke, herunder opgaver, samvirke med foresatte, sideordnede og underlagte myndigheder, bemanding, uddannelse, mm.

Krisers karakteristika

Det er karakteristisk for beslutningsprocessen i krisesammenhæng, at fornemmelsen af tidsnød og en overvældende kompleksitet påvirker beslutningstagerne, som ofte vil føle frustration og utålmodighed. Samtidig udvikles processen ofte parallelt på flere niveauer med den konsekvens, at beslutningsprocessen bliver mindre overskuelig og gennemsigtig. De sikkerhedspolitiske realiteter stiller krav om kollektiv, samordnet handling, hvor beslutningstagerne må kunne vælge mellem politiske, diplomatiske, økonomiske og militære midler, herunder variationer og kombinationer af virkemidlerne. Analyser viser samstemmende, at der er behov for hurtig, sikker, og redundant kommunikation med den nødvendige kapacitet afviklet efter fastlagte procedurer. En umiddelbar og næppe særlig overraskende konklusion er dermed, at teknologien kan understøtte krisestyringen med sikre informatiksystemer og dermed fremme mulighederne for udveksling af synspunkter og data. Når krisen spidser til, vil strømmen af informationer som hovedregel også tiltage og dermed volumen af tilgængelige data. Samtidig med, at datastrømmen tiltager får beslutningstagerne erfaringsmæssigt stadig mere vanskeligt ved at bevare overblikket med tilsvarende risiko for at begå fejl. Parallelt med informationerne vedrørende krisen skal gældende procedurer samt økonomiske og politiske begrænsninger tages i betragtning. Forsvarets krisestyringsstruktur skal derfor fleksibelt kunne indgå i det nationale krisestyringsberedskab og sikre, at beslutningstagerne får de nødvendige oplysninger filtreret og præsenteret med det formål, at give overblik snarere end detaljer. Betingelserne for international konfliktløsning undergår en fortsat udvikling. For at styrke grundlaget for international konfliktløsning arbejdes der ihærdigt på at tilvejebringe forudsætninger for hurtigere og mere effektiv indsats i tilfælde af krise eller konflikt, og der fokuseres mere end hidtil på mulighederne for at udnytte egentlige præventive indsatser. Et andet udviklingsområde er muligheden for gennem mere effektiv og hurtig indgriben at minimere varigheden af de enkelte indsatser. Samlet er udviklingen på disse områder udmøntet i initiativer, som medfører behov for militære styrker, der hurtigt skal kunne forlægges til og indsættes i tilslutning til et kriseområde, men som omvendt skal kunne forudse kun at skulle forblive i området i relativ kort tid. Såfremt operationen skal fortsætte efter den første intensive indsats, vil disse styrker skulle afløses af andre enheder, der kan tage over. Disse enheder vil til gengæld kunne disponere over relativt længere tid til forberedelser og klargøring mv. Af initiativer, der understøtter denne udvikling, kan nævnes SHIRBRIG, der opererer med en udsendelsesperiode på op til ca. 6 måneder.

Kosovo-krisens forløb

Et stigende overgreb mod den Kosovo-albanske befolkning i løbet af 1998 medførte ct internationalt pres på Jugoslavien. De diplomatiske forhandlinger i efteråret 1998 resulterende i NATO's ultimatum og en efterfølgende indsættelse af OSCE-observatører også i efteråret 1998 til monitering af våbenhvilen. Fredsforhandlingeme om en løsning på Kosovo-krisen blev gennemført i Rambouillet i februar-marts 1999. Forhandlingerne brød sammen medio marts 1999, hvorefter NATO's luftkampagne iværksattes den 24. marts 1999. Efter de første dages bombardementer stod det klart, at luftkampagnen ville tage tid. Gradvist blev antallet af mål øget for at lægge maksimalt pres på styret i Beograd. Antallet af NATO kampfly blev øget fra de oprindeligt ca. 4-500 fly til ca. 1000 fly. Danmark fordoblede sit bidrag fra 4 til 8 F-16. Sideløbende med en afventning på udfaldet af luftkampagnen, gennemførtes overvejelser om de militære muligheder for indsættelse af landstyrker i Kosovo. Omfanget af den etniske udrensning og fordrivelsen af kosovo-albanere til primært Albanien og Makedonien kom bag på nationerne. Dette førte til, at NATO besluttede at støtte den humanitære hjælpeindsats i Albanien og Makedonien med både efterretninger, transportfly, og landtropper. Medio juni blev der indgået en militærteknisk aftale, der indebar en tilbagetrækning af de jugoslaviske hær- og sikkerhedsstyrker fra Kosovo.

Forsvarets overordnede krisestyringsorganer

Forsvarets krisestyringsorganisation indgår som et led i den nationale krisestyringsorganisation. Forsvarskommandoens placering i denne organisation er vist nedenfor.

BILLEDE HER

Forsvarskommandoen har fastlagt en fleksibel krisestyringsorganisation, der kan aktiveres efter behov. Er der optræk til kriselignende forhold, som enten direkte eller indirekte vil kunne berøre danske interesser, kan der træffes beslutning om etablering af Forsvarskommandoens Krisestab. Krisestaben er opbygget således, at den trinvis kan etableres. Indledningsvis med forstærket bemanding på døgnbasis, herefter som Krisevagt med flere deltagere efter behov og endelig som Krisestab, hvor repræsentanter fra Forsvarsstaben stabe og afdelinger er repræsenteret. Krisevagten og -staben etableres i Forsvarskommandoens Situationscenter, der er dimensioneret og opbygget til dette formål. Forsvarskommandoens krisestabs enkelte elementer består af repræsentanter fra fagstabene i Forsvarskommandoen. Herudover indgår der en forbindelsesgruppe fra Forsvarets Efterretningstjeneste.

Forsvarskommandoens Situationscenter er det sted, hvor informationsstrømmen samles og understøtter krisestyringsprocessen. Forsvarskommandoens Situationscenter råder over en række faciliteter, som har til opgave at tilvejebringe de nødvendige beslutningsgrundlag for krisestaben. Hovedopgaven er dermed at garantere en kontinuerlig udveksling af informationer mellem Forsvarskommandoen, Forsvarsministeriet og de nationale operative kommandoer.

Kosovo-krisens udvikling set fra Forsvarskommandoens side

Forsvarskommandoen Krisestab er i dagligdagen bemandet med et minimum af personel. Er der optræk til krise eller tilspidsede situationer ved de udsendte styrker, kan Forsvarskommandoens krisestab som nævnt etableres i nødvendigt omfang. Dele af krisestaben var i efteråret 1998 etableret adskillige gange. Dette skete eksempelvis, når situationen var tilspidset i Bosnien ved arrestation af formodede krigsforbrydere, hvor beredskabet var skærpet ved de danske enheder. I foråret 1999 blev situationen gradvist forværret i Kosovo. Dette medførte, at vagtplaner blev forberedt for krisestabens personel, samt at de interne procedurer i situationscenteret blev afprøvet og justeret. Laveste trin i etablering af krisestaben blev således etableret medio marts 1999, idet forhandlingerne i Rambouillet tydede på, at de kunne bryde sammen inden for kort tid. NATO’s ultimatum til Forbundsrepublikken Jugoslavien gjorde det klart, at en luftkampagne var nært forestående. Situationscentrets personel blev derfor forstærket med officerer fra flyvevåbnet med operativ erfaring tjenestegørende i FKO, således at der døgnet rundt var personel til stede med mulighed for at foretage en grundig situationsbedømmelse. En reduceret krisestab var dermed etableret på døgnbasis. Den 24. marts 1999 blev NATO luftangreb iværksat vha. krydsermissiler og strategiske fly. Der var en vis forventning om, at luftkampagnen ville blive af kortere varighed, hvorfor der indledningsvis ikke blev taget skridt til aktivering af hele FKO krisestab. Efter nogle dages luftangreb tegnede der sig imidlertid et billede af en længerevarende operation med et større sagsbehandlingsbehov end den etablerede krisevagt muliggjorde. På denne baggrund blev det besluttet at aktivere hele FKO krisestab. Krisestabens aktivering havde den fordel, at ekspertise indenfor de væsentlige fagområder var repræsenteret på døgnbasis i situationscenteret. Dette medførte, at der var en forbedret mulighed for koordination mellem krisestaben og FKO basisorganisation, NATO, m. fl. Aktiveringen af krisestaben viste sig ydermere at være en hensigtsmæssig disposition i takt med at Kosovo-krisen medførte et behov for en stor humanitær indsats, overvejelser om indsættelse af landtropper og i den sidste del af krisen indsættelse af maritime styrker. Efter ca. tre uger var der aktiveret ca. 40 mand i krisestaben opdelt i tre vagthold, hvilket medførte, at en lang række opgaver i FKO basisorganisation måtte løses på andre tidspunkter eller overdrages til ikke involverede afdelinger, hvilket igen medførte en forøget belastning af basisorganisationen. Samtidig var Forsvarskommandoens bidrag til forsvarsforliget under udarbejdelse, hvorfor visse af fagstabenes afdelinger søgtes friholdt i størst mulig udstrækning. Det blev derfor besluttet, at alle øvrige fagstabe skulle bidrage til bemanding af krisestaben for herigennem at opnå en mere ligelig belastning af den samlede forsvarsstab. Med henblik på at aflaste fagstabene i endnu højere grad, blev det besluttet at indkommandere et antal reserveofficerer. Dette kunne lade sig gøre, fordi Kosovo-krisen fandt sted i forår- sommerperioden, hvorfor mange yngre - især studerende - reserveofficerer havde mulighed for med kort varsel at gøre tjeneste i Forsvarskommandoens krisestab. Forsvarskommandoen benyttede sig af i alt 16 reserveofficerer, der bestred funktioner som assisterende vagthavende officerer og som sagsbehandlere i krisestaben. Primo juni blev en militærteknisk aftale underskrevet, og da det stod klart, at de jugoslaviske styrker vitterligt ville trække sig tilbage, blev det besluttet at deaktivere krisestaben og igen overgå til krisevagt. Krisevagten var således bemandet fra medio juni og indtil UCK (nu TMK) var demilitariseret medio september. Vagten bestod hovedsagligt af personel fra operationssektionen, assisteret af de nævnte reserveofficerer. Den 30. september ophørte krisevagten og Forsvarskommandoens krisestyringsorganisation er således atter tilbage på normalberedskab.

Generelle erfaringer vedrørende krisestyring

Kosovo-krisen gav væsentlige erfaringer inden for krisestyring, der giver anledning til overvejelser om en tilpasning af FKO krisestyringsorganisation. Ligeledes viste krisen betydningen af, at regeringens krisestyringsorganisation er med på et tidligt tidspunkt for her igennem at fremme koordinationen mellem de respektive ministerier og styrelser. FKO krisestyringsorganisations mulighed for en trinvis opbygning viste sig generelt hensigtsmæssig, idet indsatsen kunne afstemmes efter krisens niveau. Krisen bekræftede også behovet for opdateret information, for herigennem at skabe de bedste forudsætninger for forsvarets øverste ledelse til at informere og rådgive det politiske niveau. Behovet for opdateret og ’’real-time” information var yderst akut, men krisestaben erfarede også, at det var nødvendigt? at acceptere perioder uden information for herigennem at give underliggende myndigheder og chefer mulighed for at føre og disponere underlagte og indsatte enheder. En ikke uvæsentlig faktor er begrebet ’’information fatique”. For at undgå dette, er det af afgørende betydning, at alle informationer, som modtages, sorteres og evalueres nøje. Dette viste sig at være en meget tidskrævende proces. Endelig erfarede krisestaben, at der gennem krisens forløb opstod et større og større behov for at udarbejde scenarier, for herigennem at være på forkant med udviklingen og være rede til vejlede stabens interessenter i rette tid.

Fremtiden

Forsvarets stigende internationale engagement på såvel kort som lang sigt, herunder udsendelse af observatører og evt. enheder til områder beliggende udenfor Europa, vil medføre et stigende behov for monitering og evaluering af situationen ved udsendte danske enheder og enkeltpersoner. I takt med, at forsvarets indsats spredes til flere potentielle konfliktområder, vil muligheden for at forsvaret igen udsættes for en kosovo-lignende krise, være større. Kosovo-krisen viste, at fremtidige konflikter af denne karakter kan medføre indsættelse af styrker fra flere værn. Der vil derfor være et øget behov for en samordning af indsatsen mellem de forskellige værn. Andre lande, herunder bl.a. England og Sverige, har indledt en reorganisering af krisestyringsorganisationen. Disse lande styrker herunder den operative ledelseskapacitet på centralt hold. Sverige vil eksempelvis oprette en ’’Operativ Insatsledningen”, der omfatter en operationstab og tre taktiske kommandoer (hæren, marinen og flyvevåbnet) samlokeret. Denne nye operative stab vil få ansvaret for organisering af styrker, der indsættes i internationale operationer og ansvaret for en monitering af situationen ved disse enheder. Forsvarskommandoen er naturligvis meget optaget af at monitere sådanne tiltag.