Arkiv: Flyvevåbnet
Artikel af: Esben Salling Larsen
Giver det fortsat mening at anvende begreberne nationale operationer og internationale operationer?
Internationale operationer og nationale operationer anvendes fortsat som begreber, selv om de har udspring i et andet sikkerhedspolitisk billede og en anden prioriteringsdagsorden end den, der er gældende i dag. Det bør som minimum give anledning til en overvejelse om begrebernes fortsatte relevans for Forsvaret og den forsvarspolitiske debat. Nationale og internationale operationer er blevet en så fast del af det danske militære sprogbrug, at de oftest anvendes som akronymerne NATOPS og INTOPS. Men er det en relevant inddeling set i forhold til de opgaver, som Forsvaret står overfor i fremtiden?
Internt i Forsvaret oplever jeg ofte, at begrebet nationale operationer bruges i flæng om nye tiltag, der følger af det nye forsvarsforlig også om forhold, der på ingen måde kan betegnes som rent nationale. Man kan spørge sig selv om en ny virkelighed dermed kunstigt forsøges tilpasset til i forvejen kendte begreber.
Det har betydning, hvordan man definerer forskellige operationer og sætter begreber på forskellige opgavetyper – det kan give klarhed over opgaverne og operationernes natur, samt give grundlag for at foretage en reel prioritering af de operative opgaver. Et begreb som NATOPS kan give et indtryk af afgrænsning og klarhed, hvor det måske i virkeligheden åbner op for det modsatte, simpelthen fordi det ikke længere er et dækkende begreb, og den måde man definerer og anvender sine begreber har selvsagt en væsentlig betydning for analysen. I takt med ændrede prioriteter og teknologiske forandringer er tiden måske inde til, at stille spørgsmålstegn ved om de nuværende begreber fortsat er tidssvarende.
Hvor kommer NATOPS og INTOPS opdelingen fra?
Begreberne internationale og nationale operationer blev defineret i løbet af 00’erne. Forsvarsloven fra 2001 anvender ikke begreberne, men taler om seks typer af opgaver.1 Opdelingen i internationale og nationale operationer lægger sig ovenpå Forsvarslovens opgaveinddeling og kan findes i beretningen fra Forsvarskommissionen af 2008. Heri defineres de internationale opgaver til at omfatte væbnet konflikt, stabiliseringsopgaver og international ordenshåndhævelse.2 Nationale opgaver beskrives som omfattende overvågning og suverænitetshåndhævelse, samt andre opgaver til støtte for det danske samfund.3 Adskilt fra internationale og nationale opgaver beskrev Forsvarskommissionen af 2008 opgaverne som relateret til NATO og forsvaret af Danmark, samt at disse opgaver kunne nedprioriteres til fordel for internationale opgaver, da der ikke var en direkte trussel mod dansk territorium.4 I det efterfølgende forsvarsforlig (2010-2014) defineredes nationale og internationale opgaver således: ”De nationale opgaver består - udover overvågning af territoriet og suverænitetshævdelse - af en række mere civilt prægede opgaver til støtte for det danske samfund, som f.eks. redningsopgaver, miljøopgaver samt støtte til en række andre myndigheder, såsom politi, beredskabsmyndigheder og Skat mv…..De internationale opgaver vil typisk falde inden for hovedområderne; væbnet konflikt, stabiliseringsopgaver og international ordenshåndhævelse”.5 Forliget 2010-2014 nævner første gang eksplicit nationale opgaver i sin gennemgang af flyvevåbnets og kampflyenes opgaver.6 Her omtales suverænitetsopgaver som nationale operationer. Forliget 2013-2017 gentager Forsvarskommissionens tredeling af opgavekomplekset: ”Parallelt med forsvarets bidrag til internationale operationer og opgaveløsning, vil forsvaret fortsat varetage de nationale opgaver, herunder overvågning, suverænitetshævdelse og redningsaktioner og ultimativt indgå i kollektivt forsvar i rammen af NATO”.7 Forsvarskommissionen af 2008 nævner eksplicit internationale operationer, men omtaler alene nationale opgaver.
Forsvarskommisionen foretager dermed en tredeling af opgavekomplekset, herunder en definition af det nationale og det internationale. Dele af Forsvarskommissionens nationale opgaver, betegnes eksplicit nationale operationer i det efterfølgende forlig.8 I overensstemmelse med det forhold, at der ikke vurderedes at være trusler mod Danmark i nærområdet, beskæftiger forligene 2010-2014, samt 2013-2017, sig ikke detaljeret med opgaver relateret til NATO og forsvaret af Danmark.
Med Forsvarskommissionen af 2008, samt de to efterfølgende forsvarsforlig (2010-2014 og 2013-2017), blev INTOPS et samlende begreb, der favnede de mange forskellige typer operationer forsvarsloven beskriver, samt operationer i rammen af en koalition. Tilsvarende blev NATOPS et samlende begreb, der favnede de operationer, som fortsat sås relevante i tilknytning til kongerigets territorium. Det skal bemærkes, at definitionen på nationale opgaver oprindeligt ikke omfattede et egentligt forsvar af Danmark og opgaver relateret til NATO.
Selve det at der gradvist tales om operationer, fremfor opgaver, kan ses i forlængelse af det foregående forsvarsforlig, hvor det konstateredes, at forsvaret skulle indrettes efter en kapacitetsbaseret tilgang, henset at det ikke længere kunne indrettes efter et veldefineret trusselsbillede.9 Man kan i relation til internationale operationer ikke referere til en opgave, der er konkret i geografi og trussel, når man skal udvikle forsvarets enheder til fremtidens opgaver. Det er derfor naturligt at referere bredt til ”operationer” i international sammenhæng, hvor man stiller kapacitet til rådighed for en koalition og koalitioneens overordnede operative planlægning. Denne logik overføres senere til de nationale opgaver.
Hvad blev der af opgaver relateret til NATO og forsvaret af Danmark?
Forsvarskommissionen og forligene nedprioriteter opgaver relateret til NATO og forsvaret af Danmark. Vil man have detaljeret beskrivelse af disse opgaver i perioden skal man søge andre kilder så som Forsvarets årsrapporter. Når man ser på Forsvarets årsrapporter er disse opgaver beskrevet forskelliget set over årene. 2008-årsrapporten er den sidste inden udgivelsen af Forsvarskommissionen af 2008’s beretning. Heri beskrives kollektivt forsvar i form af rapportering om ”NATO Response Force”.10 Øvrige dele af det kollektive forsvar beskrives ikke. Styrker i NATO response force beskrives året efter som kapacitet til INTOPS, i øvrigt sammen med styrkemeldinger til NATO ”High Readiness Forces”.11 NATO Styrketilmeldinger er tilbage som kollektivt forsvar i Forsvarets årsrapport 2010.12 Årsrapport 2011 er den første, der eksplicit rapporterer på NATOPS og INTOPS, men årsrapporten beskriver ikke kollektivt forsvar, hvilket også er tilfældet i 2012-rapporten.13 NATO styrker, herunder styrker tilmeldt ”Forces of Lower Readiness”, nævnes i 2013-rapporten som kapaciteter tilmeldt internationale organisationer.14 Dermed lægges der vægt på deres internationale potentiale, fremfor deres rolle i det kollektive forsvar. I årsrapporterne fra 2014 og 2015 er kapaciteterne og deres beredskab i NATO sammenhæng tilbage som et emne under opgørelsen af indsættelsesevnen.15 Rapporterne lægger i deres beskrivelse af kapaciteter og beredskaber vægt på NATO’s styrkemål (capability targets) til Danmark, hvilket kan ses i sammenhæng med et øget fokus på styrkemål i erklæringen fra NATO-topmødet i Wales i 2014.16 2016 - og 2017-årsrapporterne er korterere og knapt så detaljerede.17 Der rapporteres ikke systematisk på alle kapciteter og opgaver, men primært på udvalgte tiltag.
Ovenstående indikerer, at opgaver relateret til NATO og forsvaret af Danmark i løbet af de senste 10 år primært bliver betragtet ud fra opstilling af kapaciteter. Oftest som den delmængde af opretholdelse af indsættelsesevnen jf. forsvarslovens § 8. At det forholder sig sådan kan skyldes, at opdelingen i NATOPS og INTOPS også handler om prioriteringen af ressourcer, således som det eksempelvis formuleres i forliget 2010-2014.18 Det egentlige forsvar af Danmark er en lavt prioriteret opgave, der løses med de styrker, der opstilles med henblik på den internationale opgaveløsning.
Hvordan passer begreberne NATOPS og INTOPS på den nuværende situation?
Blandt andet på baggrund af den russiske annektering af Krim-halvøen i 2014 konstaterer det seneste forsvarsforlig (2018-2023), at den sikkerhedspolitiske situation er forandret.19 Forliget slår derfor fast, at følgende styrkes; Danmarks bidrag til NATO’s kollektive afskrækkelse og forsvar, evnen og kapacitet til internationale operationer og stabiliseringsindsatser, Forsvarets bidrag til den nationale sikkerhed, beskyttelse af Danmark mod cyberangreb, samt støtte til det statslige redningsberedskab.20 Forliget indeholder også tiltag omhandlende bedre krisestyring. Forliget lægger dermed op til en styrket kapacitet inden for alle opgavetyper nævnt i forsvarsloven.21 Det nuværende forligs styrkelse af en række opgaver udfordrer grundlaget for den hidtidige inddeling i NATOPS og INTOPS. Cyberområdets natur udfordrer i sig selv distiktionen mellem det nationale og internationale. Fornyet fokus på NATO’s kollektive afskrækkelse og forsvar, samt den nationale sikkerhed, der har været nedprioriteret i de to foregående forlig, skal naturligvis ses som en direkte konskevens af den russiske annektering af Krim på et område, der i de to forudgående forlig havde været nedprioriteret.
Internt i Forsvaret er der mange tiltag i gang med henblik på at udmønte det politiske ønske om øget kapacitet. Modsat tidligere er flere af de nye prioriterede områder knyttet til Kongerigets territorium og nærområdet. I den forbindelse italesættes opgaverne ofte som nationale operationer, uagtet at opgaver relateret til NATO’s kollektive forsvar og NATO’s styrker, teknisk set ikke falder ind under den snævre definition af nationale operationer gennemgået tidligere.
Der kan være flere forklaringer på dette. En forklaring kunne være af organisatorisk art. Organisatorisk er NATOPS og INTOPS blevet forankret i en operationsstab, der oprettedes 1. oktober 2014. Den nye operationsstabs J322 blev inddelt i J3 Nationale operationer og J3 Internationale operationer.23 Tilsvarende blev J5 funktionen inddelt i J5 Syd og J5 Nord.24 Dermed betegner INTOPS og NATOPS også en intern arbejdsfordeling i Forsvaret.
Uagtet om man anvender en snæver eller en bred forståelse af nationale operationer, vil begrebet være udfordret i den nuværende situation, hvor forsvarsforliget tildeler Østersøområdet, NATO og kollektivt forsvar øget vægt.25 Kollektivt forsvar er i sagens natur multinationalt, og værtsnationsstøtte indebærer implicit, at nationale enheder interagerer med udenlandske enheder. Der er fokus på NATO-landenes evne til at kunne facilitere hurtig transit af NATO-styrker.26 I den forbindelse ses den nationale resiliens og infrastruktur som en central faktor.27 Pointen er her, at der er tale om en alliancemæssig indsats. Selvom eksempelvis bevogtning af udenlandske enheder i transit gennem Danmark gennemføres som en national operation under dansk kommando, vil det skulle ske i henhold til NATO-aftaler og -standarder for at kunne understøtte NATO’s logistiske operation.
I et Østersøscenario vil Forsvaret ikke kun skulle operere under NATO-kommando, eller som støtte til NATO’s kollektive forsvar. Forsvaret vil skulle kunne operere før, der kan ske en kommandooverdragelse (TOA) til NATO, herunder i forbindelse med de krisestyringsoperationer i tilknytning til dansk område, som forliget (2018-2023) bringer tilbage i Forsvarets opgaveportefølje. Kollektivt forsvar begynder ikke med iværksættelse af Atlantpagtens artikel 5, men i alle forberedelserne hertil. Atlantpagtens artikel 3 handler således ikke kun om, at landene har et eget, selvstændigt ansvar for forsvaret af eget territorium. Atlantpagtens artikel 3 handler også om, at forberede den kollektive evne til at imødegå væbnet angreb.28 Atlantpagtens artikel 9 binder artikel 3 og artikel 5 sammen og giver Militærkomiteen en rolle i implementeringen af såvel artikel 3 og 5.29 Nationale tiltag for at leve op til artikel 3 skal derfor i sidste ende være afstemt i forhold til NATO. Nationale operationer med henblik på forsvar af Danmark kan derfor sagtens have et internationalt sigte og et behov for at være afstemt med allierede. I den nuværende situation vil et nationalt operativt koncept for dansk område ikke kun skulle tage højde for isolerede, nationale operationer, men også for operationer i NATO-rammen på og i tilknytning til dansk territorium i tilfælde af kriser såvel som krig.
En udvikling inden for internationale operationer, hvor præmisserne i stigende grad bliver ad hoc deltagelse frem for en international organisation (fx NATO og FN) eller fast koalition, udfordrer tilsvarende det internationale element i internationale operationer. I 2014 var den danske regering klar til at deltage i en fælles international indsats mod den syriske anvendelse af kemiske våben, men operationen blev aldrig realiseret. Imidlertid rejser den danske vilje til at indgå i den slags operationer spørgsmål ved vores forståelse af INTOPS. Desto mere Danmark involverer sig i snævre koalitioner, desto mere kan der tales om en nationalt gennemført operation i et internationalt miljø.
Relevansen af at anvende begrebet ”operationer” i beskrivelsen af Forsvarets overordnede opgaver kan også overvejes. Anvendelsen af ordet ”operationer” antyder et taktisk fokus, som er naturligt når Forsvaret opgave er at stille styrker til rådighed for en koalitions, politiets eller andre aktørers opgaveløsning. Med selvstændige opgaver til Forsvaret på det strategiske og operative niveau i et nyt sikkerhedsbillede kan det diskuteres om termen ”operationer” er hensigtsmæssig, når termen dermed kan dække over mange forskellige operationstyper i tid og rum.
Konklusion
Internationale operationer og nationale operationer anvendes fortsat som begreber, selv om de har udspring i et andet sikkerhedspolitisk billede end det, der er gældende i dag. De ændrede opgaver er i Forsvaret forsøgt passet ind i begreberne. Derved er begreberne blevet mere komplekse og mindre klart defineret. Alene af den grund kunne det være relevant, at genbesøge begreberne og deres anvendelse i Forsvaret. Ligesom at INTOPS og NATOPS opstod i en bestemt periode i Forsvarets opgaveløsning, kan den periode Forsvaret er inde i nu, betinge definitionen og anvendelsen af nye begreber.
Inddelingen af operationer i nationale operationer (NATOPS) og internationale operationer (INTOPS), samt forfordeling af opgaver knyttet til forsvaret af Danmark og NATO, opstod i 00’erne og starten af 10’erne. Denne inddeling skete blandt andet på baggrund af en i forsvarsforligene politisk udtrykt prioriteringsdagsorden, som tog udgangspunkt i et andet trusselsbillede end det, der er i dag. NATOPS og INTOPS begreberne er derfor mindre anvendelige set i forhold til en diskussion af prioritering inden for Forsvaret i den nuværende situation. Prioritering kan i dag tænkes at gå på tværs af og uafhængigt af den hidtidige forståelse af NATOPS og INTOPS begreberne.
Der er således behov for at genbesøge anvendelsen og definitionerne af begreberne INTOPS og NATOPS i Forsvaret og herunder overveje hvad man kalder forsvaret af Danmark og opgaver relateret til NATO. Det kunne være, at det skal hedde forsvaret af Danmark og ikke nødvendigvis have en generisk betegnelse sluttende på OPS.
Nogen gange kan kompleksitet reduceres ved ganske simpelt at definere et mere tidssvarende begrebsapparat.
Noter
1 Forsvarsloven § 3 - § 8. Lov nr. 122 af 27. februar 2001 om forsvarets formål, opgaver og organisation m.v. jf. lovbekendtgørelse nr. 582 af 24. maj 2017. www.retsinformation.dk/Forms/r0710.aspx?id=190188. De seks opgavetyper er ; 1) konfliktforebyggelse, krisestyring samt forsvar af NATO´s område som en integrer2et del af NATO, 2) konstatere og afvise krænkelser af dansk suverænitet samt myndigheds-opgaver, 3) tillidsskabende og stabilitetsfremmende opgaver samt dialog og samarbejde på det forsvarsmæssige område, 4) konfliktforebyggende, fredsbevarende, fredsskabende, humanitære og andre lignende opgaver, 5) andre opgaver, samt 6) opretholdelse af indsættelsesevnen
2 Dansk Forsvar Globalt Engagement, Beretning fra Forsvarskommissionen af 2008, side 269.
3 Dansk Forsvar Globalt Engagement, Beretning fra Forsvarskommissionen af 2008, side 273
4 Dansk Forsvar Globalt Engagement, Beretning fra Forsvarskommissionen af 2008, side 272.
5 Aftale på forsvarsområdet 2010-2014, side 2. www.fmn.dk/videnom/documents/forligstekst%20inkl%20bilag.pdf
6 Aftale på forsvarsområdet 2010-2014, side 8. www.fmn.dk/videnom/documents/forligstekst%20inkl%20bilag.pdf
7 Aftale på forsvarsområdet 2013-2017, side 3. www.fmn.dk/videnom/documents/aftale_paa_forsvarsomraadet_2013-2017a.pdf
8 Aftale på forsvarsområdet 2010-2014. www.fmn.dk/videnom/documents/forligstekst%20inkl%20bilag.pdf
9 Forsvarsforlig 2005-2009, side 2. www.fmn.dk/videnom/documents/forlig04_forligstekst.pdf
10 Forsvarskommandoens Årsrapport 2008, side 43. www.fmn.dk/videnom/Pages/aarsrapport.aspx
11 Forsvarskommandoens Årsrapport 2009, side 55-56. www.fmn.dk/videnom/Pages/aarsrapport.aspx
note: styrker fast tilmeldt NATO på et fastsat beredskab, hvor styrker tilmeldt NATO Response Force er tilmeldt på rotationsbasis.
12 Forsvarskommandoens Årsrapport 2010, side 49-50. www.fmn.dk/videnom/Pages/aarsrapport.aspx
13 Forsvarskommandoens Årsrapport 2011, side 65-74, samt Forsvarskommandoens Årsrapport 2012, side 66-68
14 Forsvarskommandoens Årsrapport Årsrapport 2013, side 55. www.fmn.dk/videnom/Pages/aarsrapport.aspx
15 Værnsfælles Forsvarskommandos Årsrapport 2014, side 84-85, samt Værnsfælles Forsvarskommandos Årsberetning 2015, side 27-31. www.fmn.dk/videnom/Pages/aarsrapport.aspx
16 Wales Summit declaration, af 5. september 2014. Her fremgår blandt andet; ”aim to move towards the 2% guideline within a decade with a view to meeting their NATO Capability Targets and filling NATO's capability shortfalls”. www.nato.int/cps/en/natohq/official_texts_112964.htm.
17 Værnsfælles Forsvarskommandos Årsberetning 2016, side 7-15, samt Værnsfælles Forsvarskommandos Årsberetning 2017 side 6-11. www.fmn.dk/videnom/Pages/aarsrapport.aspx
18 Aftale på forsvarsområdet 2010-2014. http://www.fmn.dk/videnom/documents/forligstekst%20inkl%20bilag.pdf
19 Aftale på forsvarsområdet 2018-2023. www.fmn.dk/temaer/forsvarsforlig/Documents/Forsvarsforlig-2018-2023.pdf
20 Aftale på forsvarsområdet 2018-2023. www.fmn.dk/temaer/forsvarsforlig/Documents/Forsvarsforlig-2018-2023.pdf
21 1) Konfliktforebyggelse, krisestyring samt forsvar af NATO´s område som en integreret del af NATO, 2) konstatere og afvise krænkelser af dansk suverænitet samt myndigheds-opgaver, 3) tillidsskabende og stabilitetsfremmende opgaver samt dialog og samarbejde på det forsvarsmæssige område, 4) konfliktforebyggende, fredsbevarende, fredsskabende, humanitære og andre lignende opgaver, 5) andre opgaver, samt 6) opretholdelse af indsættelsesevnen
22 I henhold til NATO standard kan militære stabe inddeles i forskellige stabsfunktioner benævnt J1 til J9. J3 er nuværende operationer og J5 er planlægning af operationer. Andre stabsfunktioner er eksempelvis J2; efterretning eller J4; logistik.
23 VFKBST 201-1, bilag 1, version 2016-08 (ikke offentlig tilgængelig).
24 VFKBST 201-1, bilag 1, version 2016-08 (ikke offentlig tilgængelig).
25 Aftale på forsvarsområdet 2018-2023. www.fmn.dk/temaer/forsvarsforlig/Documents/Forsvarsforlig-2018-2023.pdf
26 Brussels Summit Declaration 11-12 July 2018. www.nato.int/cps/en/natohq/official_texts_156624.htm
27 NATO fact sheet; Resilience and Article 3, af 2018-06-25:16:38. www.nato.int/cps/en/natohq/topics_132722.htm
28 NATO artikel 3 jf. den danske bekendtgørelse af tiltrædelse af Atlantpagten: ”Med henblik på mere effektivt at virkeliggøre denne traktats formål vil deltagerne, hver for sig og i fællesskab, gennem stadig og effektiv selvhjælp og gensidig hjælp opretholde og udvikle deres individuelle og kollektive evne til at imødegå væbnet angreb”. www.retsinformation.dk/Forms/R0710.aspx?id=70830
29 NATO artikel 9 jf. den danske bekendtgørelse af tiltrædelse af Atlantpagten: ”Til overvejelse af spørgsmål vedrørende traktatens gennemførelse opretter deltagerne herved et råd, hvori hver af dem skal være repræsenteret. Rådet skal være således organiseret, at det til enhver tid ufortøvet kan træde sammen. Rådet skal oprette sådanne underinstitutioner, som måtte være nødvendige; det skal navnlig omgående nedsætte en forsvarskomite, som skal afgive indstilling om forholdsregler til gennemførelse af bestemmelserne i artiklerne 3 og 5”. www.retsinformation.dk/Forms/R0710.aspx?id=70830
