Efter Muhammed: Handlerummet for den borgerlige udenrigspolitik

Uanset om statsminister Anders Fogh Rasmussens opfattelse af Muhammed-krisen som Danmarks største udenrigspolitiske krise i efterkrigstiden holder for historiens dom eller ej, kan der nu, hvor stormen er løjet af, være grund til at tage bestik af situationen og vurdere dens konsekvenser for dansk udenrigspolitik.

Foto: Forsvaret.dk

Specifikt søger artiklen søger at vurdere, om der fortsat vil være handlerum for en videreførelse af det ’borgerlige’ paradigme for dansk udenrigspolitik, som den nuværende regering har bragt til modning, men som har rødder tilbage til omkring 1980. Det er derimod ikke sigtet at analysere den danske regerings og udenrigstjenestes håndtering af krisen.

Det danske statsskib er under stormvejret stødt på undersøiske skær, der ikke var aftegnet på rorgængerens søkort, og samtidig viste en række af positionsbestemmelser på kortet sig noget upræcise. Det er endnu for tidligt at vurdere, om resultatet var et totalhavari eller en lækage, der relativt hurtigt kan udbedres, og derfor er det også for tidligt at afholde søforhør med henblik på at afgøre havariets omfang, årsag og nærmere omstændigheder, dvs. om grundstødningen skyldtes ustyrlige naturkræfter, et mangelfuldt søkort, en forkert kurs eller slet og ret dårligt sømandskab. Men det er ikke for tidligt at diskutere, om der er behov for at opjustere søkortet og rette på kursen.

Artiklen analyserer indledningsvis udviklingen og det aktuelle indhold af det postulerede borgerlige paradigme, hvorefter der uddrages nogle generelle erfaringer af Muhammed-krisen. Dernæst diskuteres handlerumsbegrebet, og det argumenteres, at handlerummet for den hidtidige udenrigspolitik er blevet indsnævret af Muhammed-krisen. Afslutningsvis diskuteres, hvorledes et brugbart handlerum kan genetableres, enten ved at justere udenrigspolitikkens ambitionsniveau og/eller ved at ændre dens retning. Artiklen fokuserer her især på mulighederne for at skabe øget albuerum ved en genoptagelse af den ’kernelandsstrategi’ i EU, der blev forladt i 1992. Det vil især forudsætte en ophævelse af forbeholdene vedrørende ESDP, den europæiske sikkerheds- og forsvarspolitik, og RIA, de retlige og indre anliggender..

 

Det borgerlige paradigme 1979-2001

Brydningstid 1979-89

Siden slutningen af 1970’erne har et borgerligt paradigme for dansk udenrigspolitik gradvis fortrængt det indtil da dominerende socialdemokratiske paradigme. Dette var afgørende præget af en småstatsoptik og kendetegnet ved magtskyhed og idealet om et internationalt samarbejde på rettens grund. I praksis fandt det udtryk i en forbeholden NATO-politik og en defensiv EF-politik kombineret med en aktiv afspændingspolitik og en højtprofileret politik over for den tredje verden.. Indtil 1979 var de borgerlige politikere stort set tilfredse med en mindretalsposition inden for dette paradigme, og tidens borgerlige udenrigsministre, Ole Bjørn Kraft (1950-53), Poul Hartling (1968-71) og Henning Christophersen (1978-79) gjorde kun få forsøg på at ændre det. Det skyldtes ikke mindst, at paradigmet var rammen om den ’brede enighed’ om NATO-politikken, som de borgerlige havde en vital interesse i at holde Socialdemokratiet fast på. Hertil kom, især for Venstres vedkommende, en begrænset interesse for sikkerhedspolitiske spørgsmål.

Enigheden begyndte imidlertid at sprække i forbindelse med dobbeltbeslutningen af 1979, idet Socialdemokratiet nu driftede mod venstre, mens de borgerlige partier efterhånden begyndte at bevæge sig i modsat retning, selv om de retorisk fastholdt, at de blot fortsatte den socialdemokratiske linje fra Hedtofts, H.C. Hansens og J.O. Krags dage.[1] Bevægelsen var særlig udtalt i Venstre, der nu overhalede de konservative indenom som det mest NATO-loyale parti. Hovedarkitekten var Uffe Ellemann-Jensen, der i 1993 ved sin afsked med Udenrigsministeriets personale udtrykte ønsket om, at historien ville se hans politik som den diametrale modsætning til den politik, den radikale udenrigsminister P. Munch havde ført i 1930’erne[2]. Udenrigsministeren specificerede ikke, hvori hans modeksempel bestod, men man tager næppe fejl i at antage, at det var den forsigtige småstatsadfærd med ”ligge død”- og ”hvad kan det  nytte?”-tænkning, tilpasning til den tyske overmagt og eftergivenhed i krisesituationer, som han tænkte på.

Under firsernes fodnoteforhold havde Ellemann-Jensen begrænsede muligheder for at virkeliggøre disse tanker, men omvendt kom periodens erfaringer til at forstærke hans opfattelse af, at et sporskifte i dansk udenrigspolitik var nødvendigt. Konkret søgte han trods det alternative flertal at styre Danmark så tæt som muligt på NATO’s og EU’s mainstream; det lykkedes ikke med NATO, men med EF-pakken i 1986 nåede han et godt stykke i forhold til EU. Et andet, nyt træk var en skærpet retorik over for Sovjetunionen, der fra 1989-90 slog over i en realpolitik, hvis logiske konsekvens måtte blive unionens opløsning. Fra sovjetisk side blev udenrigsministeren da også betragtet som en af Vestens mest anti-sovjetiske politikere.

 

”Aktiv internationalisme” 1989-93

Den egentlige chance for at udfolde en borgerlig udenrigspolitik kom først i 1990. Allerede året forinden havde Ellemann-Jensen formuleret begrebet ”aktiv internationalisme”, foreløbig dog i en ganske forsigtig udgave med betoning af landets begrænsede ressourcer og handlemuligheder[3]. Men fra 1990 blev forsigtigheden kastet over bord. Udenrigsministeren ikke blot så et ’mulighedernes vindue’ i den europæiske og globale udvikling, han sprang resolut igennem det, og hvad mere er, han begyndte snart at presse på for at gøre vinduet endnu større og skabe sig udvidet handlefrihed. Kernen i den nye politik var en aktiv og forpligtende deltagelse i den internationale politik, hvad enten den fik form af ensidige initiativer som Baltikum-politikken, videreførelse af den multilaterale kernelandsstrategi i NATO eller deltagelse i FN’s fredsbevarende aktioner på Balkan. Også EF-politikken blev omfattet af den nye aktivisme, der under et sigtede på at skabe en ny europæisk og international orden..

Gennembruddet for denne politik og selve symbolet på den blev udsendelsen af Olfert Fischer til Golfen i eftersommeren 1990 for at deltage i flådeblokaden af Irak. Som et kompromis med Socialdemokratiet blev Olfert Fischer, meget mod udenrigsministerens vilje, underlagt visse begrænsninger. Den skulle i videst muligt omfang koordinere med de øvrige blokademagter gennem FN; den forblev under national kommando med en snæver margin for magtanvendelse, og der blev frivillighed for de udsendte værnepligtige. Og da flådeblokaden i januar 1991 overgik til en regulær krig mod Irak, fastholdtes Olfert Fischer i blokaderollen trods udenrigsministerens forsøg på at udvide dens mission.

Alligevel var udsendelsen af Olfert Fischer en grundlæggende nyskabelse og blev erkendt som sådan. Der var tale om den første danske militæroperation uden for NATO-området; den var en tvangsaktion til forskel den traditionelle fredsbevarelse og en FN-sanktioneret ’koalition af villige’ under amerikansk ledelse - ikke en FN-aktion som sådan.  Det pegede frem mod de stadig tungere opgaver på Balkan i 1990’erne og deltagelsen i USA’s koalitionskrige efter 2001. FN-forankringen var dog langt stærkere i 1990 end senere. 

 

En anden udvikling, der ligeledes pegede fremad, var forsvarsforliget af november 1992, der udgjorde et betydeligt skridt til forsvarets internationalisering med oprettelsen af den internationale brigade, DIB’en. Denne skulle kunne løse opgaver uden for landets grænser i regi af FN, CSCE eller NATO. Men ikke EU.

 

Europapolitikken i krise 1992-2000

Ellemann-Jensen nåede betydelige udenrigspolitiske resultater, mest tydeligt i Baltikum-politikken, men led også et dramatisk udenrigspolitisk nederlag. Nej’et til Maastricht-traktaten i juni 1992 kuldkastede kernelandsstrategien i EU og førte til Edinburgh-afgørelsens fire forbehold, som fortsat er med til at definere dansk Europa-politik. Det kan diskuteres, hvor meget af nederlaget der skyldtes hybris, overmod, hos udenrigsministeren og hans rådgivere; givet er det i hvert fald, at der var tale om en alvorlig fejlvurdering af den hjemlige opinion, der har paralleller til fejlvurderingerne af den udenlandske opinion under Muhammed-krisen.

Det er ikke siden 1992 lykkedes de borgerlige partier (eller danske regeringer i det hele taget) at formulere en politik til genoptagelse af kernelandsstrategien i EU. Nok fandt man snart i udvidelsesspørgsmålet en fremtrædende platform for en aktiv dansk EU-politik, men efter at den var kronet med succes på topmødet i december 2002, var dens potentiale i det store og hele udtømt. Frem til 1998 var de borgerlige partier faste i mælet i kravet om snarlige folkeafstemninger om forbeholdene, men fra 1998, hvor Anders Fogh Rasmussen overtog ledelsen af Venstre, ændredes partiets Europa-profil gradvis fra det supereuropæiske til det mere nøgterne. I euro-debatten i 2000 omtalte partiformanden EU i vendinger, der lå meget tæt på tonen i det nationale kompromis, nemlig som ”et samarbejde mellem selvstændige lande, der frivilligt har besluttet at løse en række opgaver i fællesskab på fornuftige områder og i den takt, vi selv bestemmer”[4]. Således ville Uffe Ellemann-Jensen aldrig have udtrykt sig. Venstres og konservatives indsats i euro-afstemningen i september 2000 var da heller ikke ganske helhjertet og fulgte efter en hidsig kritik tidligere på året af EU’s sanktioner mod Østrig og Danmarks deltagelse i dem, især fra Venstres side.

 

Den ’borgerlige’ udenrigspolitiks konsolidering 1993-2001.

Trods Ellemann-Jensens afskedsord betød regeringsskiftet i januar 1993, hvor vi fik en socialdemokratisk statsminister og en radikal udenrigsminister, den første efter P. Munch, kun begrænsede accentforskydninger. Det skyldtes flere ting. For det første opmuntrede den hidtidige udenrigspolitiks relative succes til videreførelse; for det andet lå den store vægt på institutionsopbygning og multilateralt samvirke, der havde kendetegnet Uffe Ellemann-Jensens politik, tæt på de ny regeringspartiers grundopfattelse; og for det tredje var både Socialdemokratiet og de radikale bevidst opmærksomme på behovet for at fjerne sig fra fodnoteperiodens plettede image. Endelig spillede det en rolle, at landet fik en forsvarsminister, Hans Hækkerup, der var opsat på at styrke den aktivistiske sikkerhedspolitik og dreje den i retning af øget anvendelse af militære instrumenter i udenrigspolitikken. Udenrigspolitikken mellem 1993 og 2001 var derfor præget af en ’militarisering’[5] af dansk udenrigspolitik med deltagelsen i Kosovo-krigen i 1999 som det foreløbige højdepunkt. Et andet træk var et stadig tættere samarbejde med USA, som ikke mindst Hans Hækkerup stod for.

Om end udenrigspolitikken ofte blev iklædt mere ideelle begrundelser[6], var der derfor stort set tale om en videreførelse af den tidligere regerings ’borgerlige’ udenrigspolitik, dvs. en politik, der kombinerede en fortsat høj profil i tredjeverdensspørgsmål med en aktiv sikkerheds- og ordenspolitik både europæisk og globalt. Statsminister Poul Nyrup Rasmussens udtalelse efter 11. september om at stå ”skulder ved skulder” med USA var betegnende for denne politik.

 

Anders Fogh Rasmussen-regeringens udenrigspolitik 2001-

11. september 2001 vendte op og ned på både den internationale politik og dansk udenrigs- og indenrigspolitik. Indenrigspolitisk blev den mest iøjnefaldende reaktion en de facto-kobling af den nye terrortrussel med det udlændingeproblem, som det trods mange års bestræbelser ikke var lykkedes at løse[7]. Det er næppe rigtigt at se denne kobling, der dominerede valgkampen i november 2001, som årsagen til borgerlige valgsejr, men den blev sandsynligvis udslaggivende for, at den VK-regering, som Anders Fogh Rasmussen dannede i december 2001, kunne regere på et flertal sammen med Dansk Folkeparti og uden om såvel Socialdemokratiet som de radikale.  Der var hermed skabt betingelser for en skarpere profileret borgerlig udenrigspolitik samt for en betydelig stramning af udlændingepolitikken..   

Hovedarkitekten for regeringens udenrigspolitik siden da har været statsminister Anders Fogh Rasmussen, der dels har leveret dens ideologiske grundlag, dels taget styringen i afgørende situationer[8]. Dette var evident i forbindelse med regeringens største diplomatiske triumf, færdigforhandlingen af EU’s store udvidelse under formandskabet i sidste halvdel af 2002. Uanset det gode forarbejde, tidligere formandskaber og det hjemlige udenrigsministerium havde ydet, var statsministerens minutiøse styring af de afsluttende forhandlinger en selvstændig faktor for succes[9].  Statsministerens hånd var ligeledes stærkt synlig i beslutningerne om at deltage i krigene i Afghanistan og Irak samt i håndteringen af sagen om Muhammed-tegningerne i 2005-06.

Fogh-regeringens udenrigspolitik ligger nok i forlængelse af de forudgående regeringers politik, men rummer også vigtige nyorienteringer, stramninger og nuanceringer, samtidig med at den er blevet indlejret i den bredere værdi- eller kulturkamp, som ikke mindst statsministeren har gjort til regeringens centrale projekt.  Dens væsentligste karakteristika er:

 

1) En aktiv udenrigspolitik, der accentuerer den aktivisme, som siden 1990 har præget dansk udenrigspolitik. Regeringens udenrigspolitiske program fra 2003 går ind for ”en aktiv, offensiv, fokuseret og sammenhængende udenrigspolitik baseret på et klart værdigrundlag.”[10]  Udenrigspolitikken skal altså ikke blot være aktiv, men også offensiv. Programmet uddyber dette således:

”Regeringen ønsker, at Danmark får maksimal indflydelse på verden omkring os. Udvidelsen [af EU] har vist os, at et mindre land ved en målrettet indsats kan opnå langt større indflydelse, end man umiddelbart skulle forvente. Men indflydelsen kommer ikke af sig selv. Indflydelse kræver fokusering, engagement, handling, konsekvens og vedholdenhed”.

Med andre, ofte anvendte formler kan Danmark ikke længere ”sejle under bekvemmelighedsflag”, men må ”meget længere frem på banen” og ”indgå i skiftende alliancer med partnere, vi har interessesammenfald med, og komme med udspil og sætte en dagsorden”.  Denne forestilling om dansk udenrigspolitik indicerer en ambition om Danmark som en ’mellemmagt’[11], dvs. en magt, der kan ’gøre en forskel’ inden for de givne internationale rammer.

Den ideologiske baggrund for den offensive aktivisme er en bevidst distancering fra småstatstraditionen i dansk politik.  Ligesom Uffe Ellemann-Jensen, men med en skarpere brod, har statsministeren placeret sig i opposition til den socialdemokratisk-radikale tradition med rod i 1864. I en tale på Københavns Universitet i september 2003 kaldte han således til ”et opgør med den tilpasningspolitik, der har domineret dansk udenrigspolitik fra nederlaget i 1864 og frem til vore dage”. Som særlig problematiske udslag af denne tradition udpegede han ”[s]amarbejdspolitikken under besættelsen og fodnotepolitikken i firserne”, som han karakteriserede som ”aktiv tilpasning til fjenden”, ”underkastelse og tilpasning i forhold til nazistiske og kommunistiske diktaturer”[12]. Hårde, men utvivlsomt velovervejede ord.

 

2) En værdibaseret udenrigspolitik med liberale eller snarere ’neo-konservative’ værdier som demokrati, frihed, markedsøkonomi og frihandel i centrum[13]. Parallelt med indenrigspolitikkens forskydning fra interesse- til værdikamp, forstås udenrigspolitik mindre som varetagelse af  traditionelle ’nationale’ interesser end som fremme af danske/vestlige værdier. Kampen for demokratiet indtager her en særlig plads, og den ofte fremførte konstatering af, at ingen kan forholde sig neutral til kampen mellem demokrati og diktatur, men må tage stilling for demokratiet og mod diktaturet, ligger formentlig meget tæt på kernen i regeringens politiske ideunivers. Ifølge det ovennævnte udenrigspolitiske program juni 2003, ligger udfordringen i at ”skabe et internationalt samfund, hvor den demokratiske retsstats principper hersker…”

Demokrati-målsætningen indgik ikke i det formelle grundlag for krigs­deltagelsen i Irak[14], men på pressekonferencen efter folketingsvedtagelsen den 18. marts 2003 udtalte statsministeren, at krigen var nødvendig, fordi det handlede om vigtige værdier: fred, demokrati, troværdighed og et stop for en hensynsløs diktators farlige og grusomme regime. I overensstemmelse hermed blev det efterfølgende hovedlegitimeringen af krigsdeltagelsen, at en farlig diktator var fjernet, ligesom den fortsatte tilstedeværelse i Irak legitimeredes med behovet for at bistå med opbygningen af et demokratisk system i landet, det første i den arabiske verden.

Demokrati var også nøglemålsætningen for et selvstændigt dansk initiativ over for Mellemøsten i sommeren 2003, det såkaldte arabiske initiativ. Sigtet med initiativet var ”at øge dialogen med landene i den arabiske verden og modvirke politisk radikalisering og religiøs ekstremisme” ved at rette fokus mod ”demokratisering og opbygning af civilsamfund gennem bidrag til bl.a. kvinders rettigheder, adgang til information, og etablering af ombudsmandsinstitutioner”. Dette skulle ske i et samarbejde med lokale aktører, der havde en ”reformdagsorden”. Initiativet, hvis bilaterale del blev tildelt et årligt budget på 100 mill. kr., førte i første række til oprettelse af et dansk-egyptisk dialoginstitut i Cairo.[15]

Også bistandspolitikken blev påvirket af værdiprioriteringen, idet demokrati og god regeringsførelse allerede fra 1990’erne blev stadig vigtigere kriterier for tildeling af dansk bistand. Denne tilgang ligger langt fra den politiske neutralitet, der i dansk selvforståelse prægede den tidlige bistandspolitik. Tværtimod er bistanden nu et bevidst middel til omformning af den tredje verden efter dansk/vestlig målestok  

Den indenrigspolitiske pendant til opprioriteringen af danske/vestlige værdier udadtil har været en mindsket tolerance over for ikke-vestlige og især muslimske kulturtræk og en stærk betoning af den nationale ”sammenhængskraft”[16]. Udlændingepolitikken er i stadig højere grad præget af krav om integration i en form, der stærkt minder om assimilation. Muhammed-sagen kom således i regeringens optik til at dreje sig om at fastslå ytringsfriheden som en absolut dansk-vestlig værdi med fortrinsret over for konkurrerende islamisk/religiøse værdier. På samme vis har gennemførelsen af en national udlændingepolitik prioritet over deltagelse i EU’s indvandringspolitik.

 

3) En nær tilknytning til USA: VK-regeringen har fortsat og accentueret sine forgængeres tilnærmelse til USA og udviklet den til en decideret tilknytningspolitik. Denne er primært værdi- eller ideologibaseret, men har også et vigtigt element af konkret interessevaretagelse. Regeringens udenrigspolitiske program fra 2003 fremhævede således, at ”USA’s engagement i Danmarks nærområde er vigtigt for sikkerhed og stabilitet” og måtte fastholdes. Mere generelt ser regeringen et nært forhold til USA som forudsætningen for, at Danmark kan øve indflydelse på USA selv og dermed på den internationale udvikling. Dette synspunkt afspejler den unipolaritet i det internationale system med USA som den eneste tilbageværende supermagt, der er blevet særligt synlig efter Bush-administrationens tiltræden i 2001. Unipolaritet stiller de øvrige magter over for valget mellem tilknytning (med Birthe Hansens formulering ”flocking”) og indflydelse eller en mere distant holdning og dertil svarende mindre indflydelse[17]. Under den nuværende regering har Danmark taget klarere parti for USA end de fleste europæiske lande og er derved blevet en af USA’s fasteste allierede i Europa.

Det har vist sig ved., at Danmark er blevet fast deltager i USA’s ’koalitioner af villige’ i Afghanistan og Irak. I den nytiltrådte regerings overvejelser over Afghanistan i december 2001 indgik det med særlig vægt at sikre sig direkte dansk deltagelse i Operation Enduring Freedom, dvs. USA’s militære kampagne mod Taleban og Al-Qaida; det skete både med specialstyrker fra Jægerkorpset og Frømandskorpset og fly. Denne indsats, der foregik under direkte amerikansk kommando, prioriteredes højere end deltagelse i den efterfølgende, af FN sanktionerede stabiliseringsstyrke ISAF.

Det klareste eksempel på tilknytningspolitikken over for USA er dog Irak, hvor Danmark var blandt de kun fire lande, der leverede kamptropper til koalitionen. Bidraget var ganske vist nok så symbolsk i form af ubåden Sælen,et lægehold og – endnu engang – Olfert Fischer. Men regeringens oprindelige tanke havde været at tilbyde specialstyrker til deltagelse i landkrigen.. Dette blev i sidste instans opgivet som en indrømmelse til oppositionen, og i stedet for kom Olfert Fischer ind i billedet.  Krigsdeltagelsen i Irak var især bemærkelsesværdig, fordi den ikke som Afghanistan hvilede på et FN-mandat. Efter regeringens opfattelse var den dog ”forankret” i FN og dertil nødvendig for at opretholde respekten for FN og Sikkerhedsrådet.

Et tredje signifikant udslag af tilknytningspolitikken var Igaliku-aftalen af august 2004, hvori Danmark gav grønt lys for, at Thule-radaren kunne moderniseres med henblik på indplacering i det amerikanske missilforsvar (Missile Defense). Thule-radaren genvandt dermed noget af den centrale rolle i USA’s strategiske forsvar, som den havde spillet mellem 1960 og den kolde krigs afslutning som varslingspost for missilangreb på USA[18].

Et centralt element i tilknytningspolitikken er statsministerens stærke ideologiske orientering mod USA. Han har ofte udtrykt en dyb taknemmelighedsgæld til USA for dets historiske indsats for Europas og Danmarks sikkerhed - en følelse, som han deler med brede borgerlige kredse. Men samhørigheden stikker dybere. Fogh-Rasmussen har flere gange afvist, at der blot er tale om en ny form for tilpasningspolitik; tværtimod drejer det sig - som udtrykt i talen på Københavns Universitet i september 2003 - om ”et ligeværdigt samarbejde med en ven, en partner, en allieret, som hylder de samme principper og værdier, som vi gør: Demokrati, ytringsfrihed, menneskerettigheder”[19].  Orienteringen mod USA hænger således nøje sammen med regeringens værdiorientering.

4) Sikkerhedspolitikkens fortsatte ’militarisering’: Et fremtrædende udviklingstræk i dansk udenrigspolitik er forsvarets rolleskift fra passiv afskrækkelse til en aktiv funktion i udenrigspolitikken. Op gennem 1990’erne så man en stadig vægtigere anvendelse af militære midler i Jugoslavien gående fra fredsbevarelse over fredsskabelse til egentlig krigsførelse. Sideløbende hermed blev militært samarbejde et vigtigt led i stabiliseringen af de central- og østeuropæiske lande og deres integration i det vestlige samarbejde. Efter 11. september øgedes det militære instruments betydning yderligere ved deltagelsen i to koalitionskrige. Herefter var det vanskeligt at påvise andre formelle begrænsninger på forsvarets anvendelse i udenrigspolitikken end EU-forsvarsforbeholdet af 1992.

I takt med ’militariseringen’ ændredes forsvarets rolle fra den kolde krigs territorielle forsvar til varetagelsen af internationale opgaver af fredsbevarende og fredsskabende karakter, hovedsagelig i regi af NATO, FN eller CSCE/OSCE. Udviklingen fik en ny drejning i forsvarsforliget af 2004, hvor erfaringerne fra Afghanistan og Irak blev udmøntet[20]. Med generalmajor Per Ludvigsens ord var der tale om et regulært ’paradigmeskift’, idet vægten nu blev lagt på en kombination af internationale opgaver og totalforsvar, mens det traditionelle værnepligtsbaserede mobiliseringsforsvar blev afskaffet. Der blev lagt op til en fordobling af de styrker, Danmark til enhver tid skulle kunne have på internationale missioner (fra 1000 til 2000 mand), og vægten i denne indsats skulle lægges på hurtig udsendelse af kortvarige og fokuserede bidrag snarere end på langvarig tilstedeværelse i områder med lav konfliktintensitet (’Hurtigt ind – hurtigt ud’-princippet).  Sigtet var således at udvikle forsvarets interventionskapacitet i oversøiske konflikter med dertil hørende politiske aftryk, mens der blev lagt lidt luft til operationer a la Balkan med deres lange tidsperspektiv. Det erklærede sigte var at tilpasse forsvaret til at samvirke med andre partnere, først og fremmest USA (Ludvigsen: ”vort vigtigste militære pejlemærke”) og Storbritannien.

Samtidig med den øgede vægt på evnen til egentlig krigsførelse skete der en opblødning af kriterierne for deltagelse heri.  Det oprindelige krav om et ’obligatorisk’ forudgående FN-mandat blev allerede afsvækket i 1998/99 under Nyrup Rasmussen-regeringen i forbindelse med Kosovo-krigen og en planlagt, men ikke iværksat straffeaktion imod Irak[21]. Disse aktioner havde dog bred international opbakning og foregik på baggrund af et kinesisk og russisk ’lomme-veto’ i Sikkerhedsrådet - begge dele til forskel fra Irak-krigens smalle koalition.

        Den danske deltagelse i Irak-krigen kom derimod tæt på en ’selv-legitimering’, forstået på den måde, at regeringen i høj grad legitimerede deltagelsen med egne værdier, interesser og vurderinger. Når statsministeren f.eks. henviste til, at aktionen var nødvendig for at håndhæve respekten for FN og Sikkerhedsrådet, var der strengt taget tale om en usurpation af en afgørelse, som kun de pågældende organer selv kunne træffe..

5) En svækket Europapolitik var bagsiden af den aktivistiske, atlantiske udenrigspolitik.. Efter ØMU-afstemningen i september 2000 blev det borgerlig politik, at der nu skulle gå en ”rum tid”, før vælgerne igen blev spurgt om ØMU’en. Siden da har den stærke danske økonomi og Eurolands vækstproblemer ikke givet nogen tilskyndelse til at tage ØMU-forbeholdet op igen. Derimod er der sket vigtige udviklinger i EU, der har anfægtet det retlige og forsvarsforbeholdet. Hvad angår det retlige samarbejde, tog udviklingen fart efter Amsterdam-traktatens ikrafttræden i 1999. Men samtidig begyndte den borgerlige opposition i 2001 at udsende signaler om, at forbeholdet kunne blive en dansk fordel, hvis EU’s udlændingepolitik udviklede sig i mere liberal retning end den danske. Og i 2003 blev det under forhandlingerne om EU’s forfatningstraktat regeringens politik at splitte forbeholdet op, således at det opretholdtes på udlændingeområdet, men i øvrigt blev ophævet. I den nu fastkørte forfatningstraktat lykkedes det at få denne sondring godkendt af de øvrige medlemslande i form af en generel opt-in bestemmelse[22].

Mens forsvarsforbeholdet i EU ikke betød stort de første år, ændredes situationen fra 1999, hvor NATO gav grønt lys for udviklingen af ESDP (Den Europæiske Sikkerheds- og Forsvarspolitik), og hvor EU derpå besluttede at oprette en udrykningsstyrke på 60.000 mand med det nødvendige planlægnings- og føringsappparat. Danmark måtte melde fra med hensyn til at bidrage fysisk til styrken, men lod sig repræsentere i de nye ESDP-organer – dog således, at repræsentanten i militærstaben måtte nøjes med at beskæftige sig med de civile aspekter af krisestyring. Opbygningen af EU’s krisestyringskapacitet fortsatte i 2004 med en beslutning om at oprette ’kampgrupper’, enheder på ca. 1500 mand, der skal kunne deployeres med kort varsel. Heller ikke dette kunne Danmark deltage i og måtte se til fra sidelinjen, at ikke-medlemslandet Norge sammen med Sverige og Finland gik i gang med at etablere en af de første EU-kampgrupper.

Fra 2003 begyndte EU at gøre sig gældende i fredsbevarende og fredsskabende aktioner.. Det gjaldt i første række en mindre operation i Congo og overtagelsen af NATO’s hidtidige opgaver i Makedonien og Bosnien. Danmark deltog ikke i Congo og trak sig tilbage fra Makedonien og Bosnien, inden EU rykkede ind. Dette var ironisk, for så vidt der intet var ved de pågældende aktioner bortset fra EU-flaget, der tilsagde ikke-deltagelse. Danmark forblev i Kosovo som del af NATO-styrken (KFOR) der, men måtte holde sig uden for en aftale om eventuel bistand fra KFOR til EU-styrken i Bosnien.

Regeringen og ikke mindst forsvarsminister Søren Gade har ved flere lejligheder beklaget forbeholdets begrænsende virkninger, men samtidig fastholdt det synspunkt, at udskrivning af en folkeafstemning om dets ophævelse forudsætter en afklaring af EU’s fremtid. Danskerne skulle ikke ”købe katten i sækken”, et argument, der forstærkedes med henvisning til den ’tænkepause’, der blev dekreteret i EU, efter at forfatningstraktaten i 2005 var blevet forkastet ved folkeafstemninger i Frankrig og Holland.[23]

Med forsvarsforbeholdet in mente kan man anskue den stærke USA-orientering som en pragmatisk kompensation for de manglende handlemuligheder i europæisk regi. Til støtte for denne fortolkning kan man anføre regeringens gentagne formuleringner om det grundlæggende amerikansk-europæiske værdifællessskab, f.eks. i regeringsgrundlaget af februar 2005[24] Men samtidig var der tale om en generel omprioritering af Europa-politikken. Det stod klart i valgsituationer som i januar 2003, hvor Anders Fogh Rasmussen var medunderskriver på et læserbrev i førende internationale dagblade, der med klar brod mod Tyskland og Frankrig udtalte stærk støtte til USA i Irak-spørgsmålet. I statsministerens øjne havde de to lande mistet betydning for Danmark, og i stedet stræbte regeringen efter nye alliancer i det ”ny” Europa, baseret på Danmarks goodwill fra udvidelsesprocessen og en fælles pro-atlantisk politik. I det nye EU ville det ”ikke længere være sådan, at blot fordi Tyskland og Frankrig er enige, bliver det automatisk EU-politik”[25] I denne proces nærmede Danmark sig også sin gamle referencemagt Storbritannien, der ellers havde spillet en reduceret rolle i dansk udenrigspolitik siden 1970’erne.

 

Muhammed-krisen og dens lære

Muhammed-krisens opståen og årsager eller den danske regerings håndtering af den skal ikke vurderes her, hvor fokus er på de mulige konsekvenser for dansk udenrigspolitik og i særdeleshed for den kurs, som den nuværende regering har sejlet. Er denne politik havareret? Eller har stormen tværtimod givet vind i sejlene til en fortsættelse af kursen? Vurderingen vil nødvendigvis være foreløbig, men de umiddelbare erfaringer med krisen giver alligevel vigtige fingerpeg om fremtidige muligheder og begrænsninger:

1) Globalisering og kaosteori. Muhammed-krisen er en af de mest overbevisende demonstrationer af kaosteori, som man kan forlange. Kausalkæden fra Jyllands-Postens tegninger til ambassadeafbrændingerne i Damaskus og Beirut var næsten lige så lang som fra den berømte brasilianske sommerfugls vingeslag til orkanen over Texas. Det vil derfor være urimeligt at forvente, at den danske regering skulle have kunnet forudse de fulde konsekvenser af tegningerne og sine handlinger eller undladelser af handling.

         PÅ den anden side kunne nogle af de mulige konsekvenser have været forudset, såfremt globaliseringsperspektivet var blevet konsekvent indtænkt. I den officielle danske forståelse af globalisering ligger tyngdepunktet på dens økonomiske konsekvenser og muligheder for Danmark og på, hvorledes det danske samfund kan håndtere denne udfordring.[26] Efter krisen erkendte udenrigsministeren imidlertid, at globalisering også indebærer en svækkelse af grænsen mellem indenrigs- og udenrigspolitik, således at det som ses som et indenrigspolitisk spørgsmål i en del af verden kan udløse utilsigtede reaktioner i en anden del. ”In Denmark, we are currently learning our lesson – the hard way.”[27]  Det nærmer sig en erkendelse af, at regeringen fra begyndelsen undervurderede spørgsmålets transnationale, politiske dimensioner ved at insistere på at se det som en principiel sag om ytringsfrihed og danske værdier mellem regeringen og dens bagland på den ene side og det fundamentalistisk-muslimske miljø i Danmark på den anden. Men ikke som et udenrigspolitisk spørgsmål. Spørgsmålet er, om ikke lektien ikke kunne være lært tidligere på grundlag af de senere års mange indikationer af, at dansk udlændingepolitik bliver fulgt nøje og kritisk i udlandet og indgår negativt i dets opfattelse af Danmark. Også i lyset af, at Danmark ikke holder sig tilbage med kommentarer til uheldige udviklinger af menneskerettighederne i andre lande.

Indtil krisen var det stort set lykkedes konsekvent at afvise udenlandsk kritik som uberettiget og uoplyst indblanding i interne danske forhold, dvs. at afvise globaliseringens politiske implikationer. Havde regeringen kunnet fastholde spørgsmålet på dette niveau, havde det formentlig kunnet klares ved  en lignende ’stonewalling’, dvs. ubøjelighedsstrategi. Der ville ikke have været noget at komme efter for de danske muslimer eller udenlandske kritikere. At det ikke gik sådan, sørgede de islamiske ambassadører, de ægyptiske og saudiske regeringer, Islamisk Trossamfund, de arabiske fjernsynsstationer og i sidste instans gadens parlament for[28]. Særlig betydning fik den egyptiske regerings reaktion umiddelbart efter offentliggørelsen af tegningerne, der satte disse ind i en bredere kontekst af dansk udlændingepolitik og -debat, en sammenkobling, som gik igen i de islamiske ambassadørers brev af 12. oktober og OIC, Organisation of the Islamic Conference’s brev af 15. oktober 2005 til statsministeren.[29]  

Det efterfølgende forløb blev en anskuelsesundervisning i globalisering – konkret: at udlændingepolitik ikke blot fungerer i en hjemlig, men også i en udenrigspolitisk kontekst, der har konsekvenser. I dette tilfælde skete en uventet og dramatisk kobling til de arabiske massers frustration over deres politiske, økonomiske og kulturelle situation og i bredeste forstand til den historiske antagonisme mellem Vesten og Orienten. Den uheldsvangre symbolik i afbrændingen af den gamle korsfarerfane Dannebrog i Orientens gader forblev dog formentlig uerkendt af de fleste af gerningsmændene.[30]  

2) Sårbarhed. Muhammed-krisens mest overraskende og problematiske erfaring var demonstrationen af Danmarks sårbarhed. Den aktive efterkoldkrigspolitik var ellers baseret på den modsatte opfattelse af en stærkt mindsket sårbarhed. Bortfaldet af den territorielle trussel indebar sammen med den stærke danske økonomi, at sårbarheden over for ydre påvirkninger forekom drastisk reduceret – en opfattelse, som heller ikke terrortruslen efter 2001 formåede at bortvejre.  Muhammed-krisen demonstrerede heroverfor dansk sårbarhed på en lang række punkter: Danske ambassader kunne angribes og ødelægges, danske firmaer og varer kunne boykottes, det danske flag og statsministerens portræt kunne afbrændes, og danske statsborgere kunne trues på livet – alt sammen uden at den danske stat kunne gøre noget effektivt herimod.  Dansk erhvervslivs indsats for at komme ind på de islamiske markeder forekom med ét tabt på gulvet, danske turister blev opfordret til at holde sig væk fra en bred vifte af traditionelle turistmål, og Danmark som ”brand” var over natten rutschet i bund i den islamiske verden.  

3) Tab af kontrol: Sårbarhedens pendant var magtesløshed og tab af kontrol. Sagen var med statsministerens ord blevet ”ustyrlig”[31]. Ligesom den aktive udenrigspolitik hvilede på en reduceret sårbarhed, havde den som forudsætning en øget kontrol, dvs. at Danmark kunne træde ud af sin historiske småstatsrolle og agere som en mellemmagt. For statsministeren personligt var tabet af kontrol, det at stå over for det ”ustyrlige”, formentlig en traumatisk oplevelse, hvad der forklarer, at han på krisens højdepunkt virkede rådvild. Indtil da havde regeringen søgt at afmontere sagen ved at forklare sin principielle holdning, men uden virkning. Da krisens alvor først var åbenbar, søgtes anslaget mod danske interesser afbødet på tre måder: Ved at give visse (men begrænsede og senere delvis tilbagetrukne) verbale indrømmelser til den muslimske verdens opinion, ved at søge dialog med de islamiske regeringer og foreholde dem deres ansvar og ved at søge støtte hos sine allierede, USA og EU-landene. Den sidste strategi var vigtigst og afslørede endnu en svaghed ved den danske position:

4) Afhængighed. Sårbarheden og den manglende kontrol afslørede en dyb afhængighed af Danmarks allierede, både af EU og USA. På det økonomiske felt var det afgørende, at EU-samarbejdet fungerede som en beskyttende ring, der ganske vist ikke kunne gøre noget ved u- og halvofficielle forbrugerboykot mod Danmark, men dog afværge statslige skridt mod danske økonomiske interesser med trussel om repressalier og indklagen for WTO.  På dette konkrete felt var EU’s støtte vigtig. Politisk var støtte fra såvel USA som EU afgørende, men den kom ikke så hurtigt eller så uforbeholdent, som forventet eller i hvert fald ønsket. Per Stig Møller mødtes med sin amerikanske kollega, Condoleeza Rice, allerede den 31.januar for at orientere om sagen, men det var først den 3. februar, dagen før Damaskus-branden, at den første offentlige tilkendegivelse kom fra amerikansk side. Det skete i form af udtalelser af talsmænd for Staste Department, der til den danske regerings bekymring helt fokuserede på en skarp kritik af tegningerne som fornærmende (offensive) og uacceptable (not acceptable); lignende toner lød fra Det Hvide Hus’ talsmand[32].  Først efter et hektisk diplomatisk benarbejde og efter ambassadeafbrændingerne lykkedes det at få en mere ubetinget amerikansk støtte frem, men uden at man fra amerikansk side kunne skjule, at man gerne havde været krisen foruden og helst havde set den løst af den danske regering på et tidligt tidspunkt. Mest uforbeholden var Det Hvide Hus med præsident Bush’ opringning til statsministeren 7. februar for at forsikre denne om ”our support and solidarity”, ved udsendelsen af en stærk amerikansk protest mod afbrændingerne samme dag og ved vicepræsident Dick Cheney’s møde med ambassadør Friis Arne Petersen[33].  Den følgende dag fordømte præsident Bush volden offentligt og fremhævede sin tro på en fri presse, men også med ansvar for at udøve omtanke.[34] Også State Department skiftede efter ambassadebrandene til en mere balanceret position, der på den ene side proklamerede ubetinget solidaritet med Danmark og fordømte afbrændingerne, men på den anden side fastholdt, at tegningerne var fornærmende, og at ytringsfrihed også indebærer et ansvar. [35] For at understrege støtten blev viceudenrigsminister Daniel Fried den 13. februar sendt til København, hvor han fastslog fire punkter: 1) Tegningerne var fornærmende, 2) en fri presse kan ikke kompromitteres, 3) protester er i orden, men vold, boykot og trusler kan ikke undskyldes, 4) ”Frie og demokratiske samfund er bedre i stand til at stå for værdier som tolerance, respekt, frihed og retfærdighed …”[36]

Heller ikke EU’s og medlemslandenes politiske støtte var ublandet, men kom tidligere og mindre forbeholdent end den amerikanske. Solana gik på eget initiativ ind i sagen den 26. januar med tilbud om en EU-erklæring[37], og 31. januar truede Kommissionen og handelskommissær Mandelson med repressalier over for regeringer, der måtte stille sig bag den begyndende forbrugerboykot af danske varer. Samtidig var EU-støtten mere operationel i form af ’udenrigsminister’ Solanas diplomatiske rejse til Mellemøsten og hans fælles erklæring med FN’s generalsekretær Kofi Annan og generalsekretæren for OIC (Organisation of the Islamic Conference) den 7. februar, der dog lå langt fra den officielle danske tolkning.[38]. Kommissionsformand Barroso udtalte sig først den 14. februar, men da i vendinger, der lå ganske tæt på den danske regerings, idet han afviste at tage stilling til tegningerne og fremhævede, at ytringsfriheden ikke var til forhandling; også i Europa-Parlamentet var der støtte at hente[39] Endelig var der erklæringen fra EU’s udenrigsministre den 27. februar, der kom til at ligge tæt på den danske position ved at erkende og beklage, at tegningerne opfattedes som (ikke, at de ”var”) fornærmende, med tilføjelsen af at ytringsfrihed medfører ansvar.[40] Men erklæringen var ikke let at få igennem. Lande som Finland, Sverige, Spanien og Storbritannien var stærkt skeptiske over for den danske politik, og især de ellers nære allierede, briterne var ret uhjælpsomme. Den tyske regering var mere på linje med den danske og var hjælpsom ved at komme ud med støtteerklæringer før ambassadebrandene. Mest uforbeholden var den hollandske støtte – så uforbeholden, at man fra dansk side måtte lægge en dæmper på den[41].

Når EU – til trods for at den fælles udenrigspolitik fungerer tungt - kom mere effektivt på banen end USA, skyldtes det i høj grad det institutionaliserede samarbejde i sig selv, men også at krisen truede EU’s forsøg på en balanceret og konstruktiv politik over for den arabiske verden (Barcelona-initiativet), og at EU-landene med deres store muslimske befolkningsdele havde indenrigspolitiske motiver for at søge at få krisen under kontrol.  For USA var det formentlig afgørende, at supermagten i forvejen havde store problemer i Mellemøsten, som en for tæt associering med den danske politik kun kunne forøge, samtidig med at religionens store rolle i det amerikanske samfund betingede en anden holdning til tegningerne end den danske regerings.

Alt i alt demonstrerede krisen således, at Danmark i en vis grad stod alene, men at EU-samarbejdet, når det kneb, var nok så driftsikkert som tilknytningen til supermagten. I følge Per Stig Møller havde Danmark fået en flot opbakning fra EU og USA, men kun fordi Danmark havde vist en vilje til at gå ind i en positiv dialog med den muslimske verden. Danmark havde dog trukket kraftigt på sin goodwill hos EU-partnerne: ”(D)et er klart, at vi i øjeblikket trækker på kapitalen, og at vi skal sætte noget ind igen”[42]

En anden afhængighedsrelation, der kom for dagen, var i forhold til de irakiske og afghanske regeringer, efter at der var optræk til folkelig modstand mod den danske militære tilstedeværelse i de to lande. Efter en kritisk udtalelse fra en irakisk regeringstalsmand måtte Per Stig Møller anmode om et dementi fra sin irakiske kollega, og en senere udtalelse fik Dansk Folkeparti til at kræve en irakisk forsikring om, at Danmark fortsat var velkommen i Irak. Krisen gjorde det derved klarere, at dansk tilstedeværelse out-of-area er afhængig af de pågældende samfunds og deres ofte svage regeringers og andre myndigheders accept.[43] Et eksempel på det sidstnævnte var den boykot af samarbejdet med den danske styrke, som guvernøren over Basra indledte, og som ifølge den danske lejrchef satte den danske genopbygningsindsats et halvt år tilbage.[44]

 

Implikationer for fremtidens danske udenrigspolitik   

Handlerumsbegrebet

Efter Muhammed-krisen stiller spørgsmålet sig om dens betydning for dansk udenrigspolitiks handlerum fremover. Handlerummet kan som i Figur 1-4 anskues som et felt (trekant), der er defineret og afgrænset af 1) ambitionsniveauet i den officielle udenrigspolitik (A), 2) de indenrigspolitiske begrænsninger og muligheder, som den virker under (B), og 3) de ydre begrænsninger og muligheder, som andre landes politik og det internationale system udgør (C)[45]. Idet det antages, at hver variabel kan antage tre værdier: 1 (lav), 2 (middel) og 3 (høj), ses det, at handlerummet varierer negativt, dvs. indskrænkes, med høje værdier på de tre dimensioner, mens det vokser med lave værdier.’ Normalbilledet’kan bestemmes som et handlerum afgrænset af middelværdier på de tre variable, dvs. A2/B2/C2.

I den periode, der har været diskuteret her, har der været markante afvigelser fra dette normalbillede. Handlerummet var lavt i 1980’erne på grund af store ydre begrænsninger (den anden kolde krig = C3), store indre begrænsninger (det alternative flertal = B3) samt et ambitionsniveau, der kan betegnes som middel (kernelandsambitionen = A2), jf. Figur 1 (Appendiks). Efter den kolde krigs ophør, svækkedes både de indre og ydre begrænsninger, samtidig med at ambitionsniveauet steg betydeligt, resulterende i handlerummet A3/B1/C1, jf. Figur 2.  Selv om ambitionerne steg, blev handlerummet altså større. Efter 2001 er de ydre begrænsninger nok blevet større, men til gengæld er de indre snarere blevet afsvækket, i og med at regeringen har et rimeligt sikkert udenrigspolitisk flertal. Handlerummet, da Muhammed-kri­sen satte ind, var derfor tilnærmelsesvis A3/B1/C2 (Figur 3).  Spørgs­målet er nu, hvorledes Muhammed-krisen har påvirket de interne og eksterne rammer for en videreførelse af regeringens udenrigspolitik.

 

De indenrigspolitiske begrænsninger

Politisk støtte. De indre omgivelser omfatter alle faktorer i det danske system, der enten støtter eller hæmmer regeringens udenrigspolitik. De væsentligste er på den ene side omfanget af politisk støtte, såvel på det parlamentariske som det samfundsmæssige og opinionsmæssige plan, og på den anden side de kapacitetsfaktorer, der står til rådighed for politikken, både fysiske og ikke-fysiske, både ’hård’ og ’blød’ magt.

Den aktive udenrigspolitik har siden begyndelsen af 1990’erne hvilet på en solid politisk støtte i såvel Folketinget som udenfor. ’Højdepunktet’ på parlamentarisk plan var beslutningen i januar 2002 om at deltage i stabiliseringsstyrken ISAF i Afghanistan, som både venstrefløjen (SF og Enhedslisten) og højrefløjen (Dansk Folkeparti) kunne stemme for. Irak-krigen, der blev vedtaget et snævert flertal af regeringspartierne og Dansk Folkeparti i foråret 2003, repræsenterede heroverfor lavpunktet af støtte, der dog hurtigt afløstes af en ny konsensus med Socialdemokraterne om deltagelse i sikringsstyrken i Irak efter krigens officielle afslutning.

Allerede før Muhammed-krisen var Irak-støtten under pres, idet Socialdemokraterne og de radikale vægrede sig ved at forlænge tilstedeværelsen i Irak ud over sommeren 2006, en holdning, som krisen cementerede. På den anden side har Socialdemokratiet haft meget store vanskeligheder ved at formulere et overbevisende eller blot klart udenrigspolitisk alternativ til regeringens politik, hvorfor denne, så længe den har støtte fra Dansk Folkeparti, har et betydeligt parlamentarisk råderum. Under krisen skabte dette parti nok en vis usikkerhed ved at kræve en irakisk forsikring om, at Danmark fortsat var velkommen i Sydirak (en forsikring, der hurtigt blev tilvejebragt), og ved at kritisere statsministeren for at ”lefle for” opinionen i de muslimske lande[46]. Men ellers var støtten fast, og det er svært at se, at partiet skulle have nogen interesse i at afsvække den. I denne position og med en usikker socialdemokratisk linje vil regeringen formentlig prioritere støtten fra DF frem for at give indrømmelser, der kunne skabe en bredere konsensus. Mens dele af de konservative havde vanskeligt ved at følge regeringens linje, trak stats- og udenrigsministeren på samme hammel i denne sag, om end formentlig på forskellige ideologiske præmisser, statsministeren ud fra en neo-konservativ dagsorden, og udenrigsministeren ud fra et fransk-kritisk ståsted.

Opinionen er en anden faktor. I hele efterkoldkrigsperioden har ’masseopinionen’ været fast i sin støtte til den officielle sikkerhedspolitik - igen med Irak, hvor opinionen var delt omtrent 50-50[47], som en delvis undtagelse. Under Muhammed-krisen var befolkningens opbakning bag regeringen tilsyneladende fast, hvad der bl.a. viste sig ved stigende tilslutning til Dansk Folkeparti. En Epinion-undersøgelse for Danmarks Radio 28. januar 2006 (ved boykottens begyndelse) viste således, at 62% ikke mente, at Jyllands-Posten  burde undskylde for tegningerne, og at hele 72% var imod, at statsministeren skulle gøre det. To dage senere viste en ny undersøgelse, at 77% var imod en officiel undskyldning; på den anden side mente også 54%, at statsministeren burde have taget det ønskede møde med de muslimske ambassadører i oktober 2005.[48]

Omvendt mødte regeringen uventede problemer på andet hold, nemlig hos erhvervslivet, der i første række måtte bære krisens omkostninger. Førende organisationsrepræsentanter som Hans Skov Kristensen, Dansk Industri, og Peter Gæmelke, Landbrugsrådet, var åbent kritiske, og enkeltfirmaer som Arla, Grundfos og A.P.  Møller distancerede sig fra regeringens politik, A.P. Møller via sit eget  diskrete ’diplomatiske’ netværk, Arla ved en stort anlagt annoncekampagne i de mellemøstlige lande, hvor der blev lagt en linje, der lå langt fra regeringens. Regeringens og Venstres negative reaktion på erhvervslivets kritik[49] lagde yderligere afstand, samtidig med at den øgede de konservatives problemer med at stå helhjertet bag den officielle politik. Erhvervslivets kritik, der var baseret på opfattelsen af udenrigspolitik som interessevaretagelse snarere end værdifremme, var langt den alvorligste udfordring af regeringens politik indadtil. I den sammenhæng betød det mindre, at også store dele af det akademiske og kulturelle miljø forholdt sig kritisk til regeringens håndtering af krisen og dens underliggende tema. Tværtimod bekræftede kritikken fra disse grupper formentlig regeringen i, at kulturkampen og opgøret med den udenrigspolitiske tradition var snævert forbundne.

 Kapacitetsfaktorer: De fysiske kapaciteter til rådighed for dansk udenrigspolitik har på det korte sigt næppe ændret sig meget som følge af Muhammed-krisen.  Danmarks økonomi er stærk og vil næppe blive nævneværdigt forringet af selv et længerevarende bortfald af afsætningsmulighederne i den muslimske verden.  

Hvad angår ’hård’ magt er Danmark fortsat i færd med at udvikle en moderne interventionskapacitet som stipuleret i forsvarsforliget af 2004, og denne bestræbelse vil givetvis fortsætte.  Omvendt er der allerede nu rekrutterings- og fastholdelsesproblemer, som Muhammed-krisen på grund af øgede sikkerhedsrisici må forventes at skærpe med en mulig ond cirkel til følge. Jo større rekrutteringsvanskeligheder, desto større slid på de eksisterende styrker, hvilket igen øger frafaldet og øger nyrekrutteringsbehovet. Ambitionen at fordoble styrken i internationale missioner ved bemandingen af en professionel brigade nr. 2 er blevet vanskeligere at opfylde.

Problemerne ligger imidlertid lige så meget på efterspørgselssiden som på udbudssiden. Spørgsmålet om krisen har påvirket efterspørgselen efter danske militære styrker behandles nærmere i næste afsnit. Men efterspørgselsproblemet eksisterede allerede før krisen i form af indikationer af, at de ’hurtigt ind-hurtigt ud’-aktioner, som forsvaret bygges op omkring, giver mere mening i en teoretisk verden end i den virkelige. Irak-krigen har demonstreret med al ønskelig tydelighed, at konceptet let kan ende i ’hurtigt ind-langsomt ud’- situationer, og at der ikke gives noget ’quick fix’. I en nylig analyse (før Muhammed-krisen) har Peter Viggo Jakobsen da også konkluderet, at den overvejende efterspørgsel efter danske styrker for fremtiden vil være på det mere ’traditionelle’ felt, som han kalder OSF (oprørsbekæmpelse, stabilisering og fredsstøtte), dvs. operationer, der er langvarige og mere af politisk karakter end interventionskrigen[50]. Der eksisterede således allerede før krisen en vis risiko for et ”missionsvakuum” for dansk forsvar og dermed en svækkelse af dets politiske nytteværdi.

        Som påpeget af generalmajor Per Ludvigsen, giver den tilstræbte kapacitetstype kun mening i fælles operationer med andre stater og primært i amerikansk-ledede koalitioner af villige. Den implicitte nedprioritering, måske endda mentale fravalg, af traditionelle fredsbevarende aktioner (typisk FN-aktioner) eller af langvarige stabiliseringsopgaver (typiske EU- og NATO-opgaver) betyder, at forsvarets retningsgivende rolle vil være at fungere som hjælpetropper for USA. Hermed – og i forlængelse af forsvarsforbeholdets opretholdelse – er der skabt en øget afhængighed af amerikansk sikkerhedspolitik[51].

Det mest omstridte aspekt af Muhammed-krisen er, hvorledes den har påvirket dansk ’soft power’, evnen til at vinde ”hearts and minds” uden for landet, hvad der igen afhænger af landets anseelse, prestige og image i verden. Danmark besidder ikke som USA, Storbritannien eller Frankrig en autonom kulturel soft power (musik, film, litteratur, videnskab), der virker uafhængig af politiske forhold, og som giver international indflydelse uafhængigt af omverdenens vurdering af landets konkrete politik.[52] . I Danmarks tilfælde er ’soft power’ intimt forbundet med politiske faktorer, først og fremmest med udlandets vurdering af dansk politik, politisk kultur og samfundsindretning, samtidig med at den relative svaghed med hensyn til ’ hard power’ gør soft power så meget desto vigtigere som en udenrigspolitisk ressource. Gennem hele efterkrigstiden har Danmarks ’soft power’ hvilet på et image som et velfungerende samfund med et fåtal af politiske og sociale konflikter, med en demokratisk og ukorrupt politisk kultur samt en moderat og samarbejdsorienteret udenrigspolitik. Punktet er omstridt, men det turde stå fast, at dette ’liberale’ image er blegnet i de senere år, først og fremmest som følge af en uliberal udlændingepolitik og nedskæringer i bistandspolitikken imod den internationale trend. Dette generelle imagetab har særlig gjort sig gældende i den vestlige verden og påvirkede højst sandsynligvis EU- og NATO-landenes vilje til at støtte Danmark politisk under krisen.. Både Danmarks ’hard power’ og ’soft power’ var således afsvækket før Muhammed-krisen, især i den vestlige kreds. Derimod havde Danmark formentlig kun et vagt profileret image i den islamiske verden, dog formentlig præget af deltagelsen i de amerikansk-ledede koalitioner siden 2001 og af dansk politik i Palæstina-konflikten..

 

De ydre begrænsninger 

Det udenrigspolitiske handlerums ydre begrænsninger defineres af tre hovedforhold: 1) den generelle accept af danske politikker, målsætninger og værdier i de relevante mål-lande, i dette tilfælde specielt i den muslimske verden, 2) muligheden for at opnå støtte for dansk politik hos allierede og 3) Danmarks muligheder for fremtidig deltagelse i ’koalitioner af villige’.

1) Den internationale accept af dansk udenrigspolitik afhænger i høj grad af Danmarks ’soft power’.  Danmarks image (og selv-image) som et fredeligt, ikke-truende land er et af ofrene for Muhammed-krisen. Mest direkte og omfattende er image-tabet i den muslimske verden, som de senere år er kommet stadig mere i fokus for dansk udenrigspolitik. Ikke blot det arabiske initiativ, men også meget af Danmarks ordensskabende politik har rettet sig mod denne zone; det er således tankevækkende, at de sidste 15 års militære indsats næsten udelukkende har fundet sted i muslimske omgivelser: i Golfen, Bosnien, Makedonien, Kosovo, Afghanistan, Irak.. Samtidig har to af Danmarks stort anlagte diplomatiske initiativer i de senere år, køreplan for fred og det arabiske initiativ, været rettet mod regionen. Det er ikke mindst muligheden for at videreføre disse aktiviteter, der er problematiseret af krisen.

Det arabiske initiativ ligger i bedste fald underdrejet efter stormen uanset forcerede forsøg på at redde dialogen med de arabiske miljøer. Disse bestræbelser vil blive fortsat, men det vil være op mod vinden, og det spørgsmål vil formentlig blive stillet mere end én gang, om det er umagen værd.. Dels har Muhammed-krisen udløst en alvorlig statslig konflikt med Ægypten, der er initiativets primære ankerpunkt og mål i den arabiske verden, og før dette forhold er repareret, vil det være vanskeligt for programmet at genvinde fodfæstet i regionen. Dertil kommer, at initiativets spidsmålsætning, at fremme demokrati, ytrings- og pressefrihed i den arabiske verden, nu er blevet klart associeret med anti-islamisme i den muslimske opinion. Det har i forvejen været vanskeligt at få det demokratiske budskab igennem, og reformkræfter i den arabiske verden må i fremtiden spørge sig selv, om en deltagelse i et dansk demokratiprogram vil være den bedste måde at fremme reformer på. Danmarks troværdighed som en velvillig, uegennyttig forkæmper for demokratisering af den arabiske verden er afløst af mistænksomhed over for vore motiver og en risiko for at blive slået i hartkorn med USA og Israel som kilde til alle den arabiske verdens dårligdomme. Denne tolkning ligger tæt på Udenrigsministeriets egen analyse af maj 2006, hvori det hed:

”Opfattelsen af Danmark er ændret som resultat af sagen. Fra at give relativt positive associationer til et liberalt og frisindet velfærdssamfund, associeres Danmark i dag med det ”Vesten” under ledelse af USA, som typisk opfattes som kynisk og dobbeltmoralsk. Der er imidlertid også positive elementer i analysen. Den skandinaviske model opfattes meget positivt, og man skelner i vidt omfang mellem Danmark og danskere (sic). Ligeledes er der udtrykt ønske om dialog …”[53]

Deltagelsen i stabiliseringen af Irak og Afghanistan er det andet ’ben’ i dansk politik over for Mellemøsten[54]. Begge steder er den danske tilstedeværelse formelt legitimeret med og politisk afhængig af de pågældende svage og sårbare regeringers ønske herom. Både i Irak og Afghanistan kan modstanden mod de fremmede styrker vokse, og Danmark ligger da efter Muhammed-krisen først for som et oplagt pressionspunkt. Uanset sådanne drastiske eventualiteter må det formodes, at den danske indsats i de to lande er blevet vanskeliggjort: Styrkernes sikkerhed må gives højere prioritet, hvorved samarbejdet med lokale myndigheder og grupper kompliceres. Følgen vil være, at de civile sider af indsatsen, der netop har været kendetegnende for den danske ’model’, må nedtones til fordel for en hårdere militær approach a la den amerikanske.

Den danske tilstedeværelse i den mellemøstlige region er således blevet problematiseret, hvilket rejser spørgsmålet, om danske indsatser i fremtiden vil være acceptable i andre dele af muslimske verden, f.eks. i Afrika, hvor de mest indlysende forudsætninger for internationale freds- og stabiliseringsaktione findes.

        2) De allierede landes støtte til dansk politik under krisen været nok så problematisk for fremtidens handlerum som massernes amokløb i de muslimske gader. Det er karakteristisk, at EU- og NATO-landene (med få undtagelser) ikke gik med på den danske regerings standpunkt, at den muslimske reaktion var uden grundlag, om end de fordømte reaktionerne som liggende lå langt uden for det acceptable. Men tegningerne var både efter USA’s og de fleste EU-landes opfattelse ’fornærmende’ (offensive), hvad der var en diskret desavouering af den danske position, der ikke gik videre end til at erkende, at tegningerne kunne opfattes eller blot blev opfattet som fornærmende. Heri lå også en skjult kritik af, at den danske regering ikke havde gjort nok for at hindre krisens udvikling. Inden for EU og NATO viste krisen Danmark som demandeur (en, der beder om noget), hvad der med udenrigsminister Per Stig Møllers ord betød, at der blev der ’tæret af kapitalen’.[55] Berlingske Tidendes korrespondenter Jesper Larsen og Ole Bang Nielsen konkluderede efterfølgende i en længere analyse, at Danmark blevet et ”kontroversielt” land med behov for at genoprette tilliden hos de europæiske partnere.[56]

3) Deltagelse i internationale koalitioner har de sidste fem år været spydspidsen af dansk udenrigspolitik.. USA har hidtil sat meget stor pris på den danske medvirken, om end den har været substantielt beskeden og i tilfældet Irak mest symbolsk. Betydningen for USA har først og fremmest været politisk, og her har Danmarks positive internationale image (’soft power’) spillet en betydelig rolle. Rent bortset fra, at udsigterne til nye amerikanske interventioner i den tredje verden er blevet mindre, rejser krisen det intrikate spørgsmål, om USA i fremtiden vil være lige så interesseret i dansk koalitionsdeltagelse som før. Den forbeholdne amerikanske behandling af krisen viser i hvert fald ulyst til at lade sig associere med tegningerne og den officielle danske holdning til dem. I tilfælde af nye, hypotetiske interventioner i den arabiske verden er det blevet mindre sandsynligt end før, at Danmark vil få buddet om at deltage.

Handlerummet efter Muhammed-krisen 

Analysen indikerer, at handlerummet for en fortsættelse af regeringens aktivistiske udenrigspolitik er blevet indsnævret af Muhammed-krisen. Både de interne, men især de eksterne begrænsninger er vokset. Internt er oppositionens støtte til den udenrigspolitiske linje svækket, tydeligst ved at den samlede opposition i maj 2006 stemte imod regeringens forslag om at forlænge tilstedeværelsen i Irak endnu et år, og dermed genskabte situationen fra folketingsbeslutningen af marts 2003. På den anden side har oppositionen ikke har været i stand til at opstille et klart alternativ, og alt taget i betragtning er regeringens flertal med Dansk Folkeparti ikke i fare. Det samme gælder – om end nylige tal mangler - opinionens støtte. Alvorligere er den artikulerede kritik fra erhvervslivet, der skaber sprækker internt i regeringen, og den mere åbne (men politisk mindre effektive) kritik fra den kulturelle og akademiske verden.  Også kapacitetsfaktorerne er svækkede. Relevansen af den militære spydspidskapacitet fra forsvarsforliget af 2004 var diskutabel allerede inden krisen, men tabet af den komplementerende og understøttende ’soft power’ gør dette tydeligere. På denne baggrund kan de interne begrænsninger antages at være ændret fra ”lav” til ”middel”.

Hovedproblemerne for en fortsættelse af den hidtidige udenrigspolitiske aktivisme skal dog findes på den ydre front. Retrospektivt bærer den udenrigspolitiske aktivisme præg af at have været en delvis ’medbørs­politik’, dvs. en politik, der har været begunstiget af favorable interne og eksterne rammebetingelser. Danmark har siden slutningen af den kolde krig så at sige haft vinden i ryggen udenrigspolitisk set. I Muhammed-krisen stod vi pludselig med stormen lige i ansigtet, og om end den er løjet noget af siden, står udsigten snarere på modvind end medvind, jf. de seneste trusler fra al-Qaida. På denne baggrund antages de ydre begrænsninger at være steget fra værdien ”medium” til ”høj”. Idet vi antager, at regeringen vil ønske at bevare sit høje ambitionsniveau i udenrigspolitikken, kan det fremtidige handlerum forudses at have konfigurationen A3/B2/C1, dvs. mindre end på noget tidspunkt efter den kolde krig, se Fig. 4. De mulige konsekvenser for den borgerlige udenrigspolitik kan opsummeres således:

Den aktive udenrigspolitik kan blive vanskeligere at opretholde. Denne kunne indtil krisen udvikle sig i fraværet af store interne og eksterne begrænsninger og på grundlag af et stærkt engagement fra regeringens side. Langt hen ad vejen udfoldede den sig i multilaterale eller bilaterale sammenhænge, hvor Danmark kunne trække på samme hammel som ligesindede partnere, og hvor den danske deltagelse oftest blev betragtet som et plus for den pågældende aktion. Modstand eller direkte mistænkeliggørelse af de danske motiver forekom stort set ikke (undtagen på udlændingepolitikkens område).  Denne ’uskyldstilstand’ er nu brudt, og dansk udenrigspolitik og dens motiver og målsætninger må indstille sig på at blive analyseret nærmere af såvel med- som modspillere i international politik, specielt, men ikke udelukkende i det mellemøstlige miljø.

Værdipolitikken, som regeringen har betonet kraftigt under krisen, har mødt kritik indadtil og udadtil. Indadtil har erhvervslivet opponeret mod, at forsvaret af traditionelle (økonomiske) interesser nu synes klart underordnet fremme af mere abstrakte politiske værdier, og regeringens kritiske respons herpå har yderligere skabt yderligere kold luft.  I dele af den akademiske og kulturelle verden er regeringens forsvar for ytringsfrihedens absolutte karakter blevet mødt af et ildeset ”men” i form af en påpegning af det dermed forbundne ansvar. Denne skepsis skyldes også koblingen af spørgsmålet til regeringens generelle kulturkamp mod kulturradikalisme, elitisme, ’smagsdommeri’ o.l.. Derimod synes opinionen som helhed at have accepteret regeringens tolkning af konflikten, ligesom denne ikke har mødt principiel modstand på parlamentarisk plan, formentlig som følge af Socialdemokraternes frygt for at blive associeret med 1980’ernes kontroversielle oppositionspolitik.

Udadtil har vigtige allierede nok udtrykt generel støtte til de værdipolitiske aspekter af sagen, men altid med tilføjelsen af det lille ”men”, som regeringen har kritiseret kraftigt i den hjemlige debat – at ytringsfriheden må udøves i respekt for andres følelser, især på det religiøse område. Dertil kommer ofte en uudtalt opfattelse af, at den danske regering har været rigelig fundamentalistisk i sin holdning til ytringsfriheden og dermed ikke bidraget tilstrækkeligt til krisens inddæmning. Selv lande som USA og Storbritannien, der begge har opprioriteret værdipolitikken og specielt globaliseringen af demokratiet, har haft svært ved at følge den danske linje i sagen.  I sammenhæng med, at dansk værdipolitik er blevet direkte mistænkeliggjort i den muslimske verden, peger dette på, at dansk værdipolitik vil have mindre gennemslagskraft i fremtiden.

Den nære tilknytning til USA har ikke ført til en sikker støtte til dansk udenrigspolitik (og næppe heller til større indflydelse på amerikansk politik). Supermagten USA følger (naturligvis) sine egne interesser i dette som andre spørgsmål, som ikke nødvendigvis sammenfalder med de danske. Som et erklæret multikulturelt samfund, hvor religion spiller en fremtrædende politisk og social rolle, har USA ringe forståelse for tonen og indholdet i den særlige danske debat om Muhammed-tegningerne og udlændingespørgsmålet mere generelt. Og udenrigspolitisk har USA ikke behov for den uro, som Muhammed-krisen har skabt i den muslimske verden..

Militariseringen.af dansk udenrigspolitik  har fået flere spørgsmålstegn hæftet på sig,  og hvis det nuværende meget høje ambitionsniveau for forsvarspolitikken fastholdes, kan konsekvensen blive et ’missionsvakuum’, dvs. manglende international efterspørgsel. Men selv om ambitionsniveauet sænkes og indrettes på mere traditionelle indsatser som fredsbevarelse og fredsstøtte, vil der kunne blive problemer med at få mål-landes accept hertil.

Dansk Europa-politik er ikke præget af samme høje ambitionsniveau som andre udenrigspolitiske issue-områder. Uanset dette er der under Muhammed-krisen med udenrigsministerens ord ”tæret på kapitalen” af goodwill, forståelse og bistand fra de øvrige medlemslande. Med fastholdelse af de nuværende begrænsninger i Danmarks EU-engagement, dvs. forbeholdene, er der udsigt til en yderligere ’marginalisering’ i EU-samarbejdet - en tendens, der i forvejen gør sig gældende i kraft af samarbejdets ekspansion på områder, hvor Danmark har sine undtagelser. .

 

Det fremtidige handlerum

Analysens hovedhypotese til nu har været, at regeringen om muligt vil fortsætte den hidtidige udenrigspolitik  med dens høje ambitionsniveau  med hensyn til at ’gøre en forskel’ i international politik og gøre det på basis af stærke ’danske’ værdier. Antagelsen er blandt andet begrundet i den centrale rolle, som den aktive, værdibaserede politik spiller for regeringens og især statsministerens selvforståelse. En ændring, endsige en grundlæggende revision af denne politik vil være et tilbageslag, som regeringen vil søge at undgå. Under Muhammed-krisen er der da heller ikke fremkommet tegn på, at regeringen tillægger de problemer, som nærværende analyse har peget på, nogen større vægt. Den har krisen igennem fastholdt sin opfattelse af, at konfliktens genstand var ytringsfriheden uden relativering, og sin afvisning af at tage stilling til, endsige afstand fra Jyllands-Postens tegninger. Samtidig har den afvist, at dens egne handlinger eller undladelser skulle have haft nogen reel betydning for krisens forløb. Endelig har den konsekvent afvist, at den allierede støtte til dansk politik har været mindre end ønsket eller forventet[57]. Først sent i forløbet anerkendte regeringen, at krisen trods alt har påvirket Danmarks image i udlandet, men den fastholdt, at dette image var falsk og ubegrundet. Dette er også hovedrationalet for den massive internationale kampagne, som statsministeren har bebudet til genoprettelse af Danmarks renomme i udlandet.[58]  Senest har regeringens massive ”stonewalling”-taktik over for rapporten fra ECRI, Europarådets Kommission mod Racisme og Intolerance demonstreret, at hvis den har ”learned the lesson” om nedbrydningen af grænser mellem udenrigs- og indenrigspolitik, så har den ikke accepteret den. Derfor tyder det mest på, at udenrigspolitikkens kurs og ambitionsniveau vil forblive uanfægtet bortset fra visse justeringer af Mellemøst-politikken i snævrere forstand samt ændringer af Udenrigsministeriets arbejdsgange og prioriteter.[59] Ifølge statsministeren skal Danmark ikke være et indadskuende land, men fortsætte med at fastholde sine nøgleværdier både hjemme og ude[60].

Som det er argumenteret, risikerer denne linje at føre til et indsnævret handlerum for dansk udenrigspolitik med risiko for fastlåsning. Der er derfor grund til at overveje, om der ikke ved en justering af ambitioner og politik kan vindes et nyt handlerum uden at kompromittere den aktive udenrigspolitik, som er ført siden afslutningen på den kolde krig, og som har bred støtte i alle dele af det danske samfund.

Det følger af handlerummets logik, at det kan udvides ved at sænke ambitionsniveauet eller også ved en politikændring, der afsvækker de indre og/eller ydre begrænsninger. Allerede før Muhammed-krisen kunne der være grund til at spørge, om de senere års høje ambitionsniveau har været nødvendigt eller blot hensigtsmæssigt for at sikre danske interesser og værdier. I komparativt perspektiv kan man i hvert fald konstatere, at Danmark har placeret sig på et højere internationalt ambitionsniveau end stort set alle sammenlignelige europæiske lande, først og fremmest ved den tætte kobling til USA’s udenrigspolitik. Med en trods alt begrænset kapacitet af ’hard power’ har der været et kraftigt element af symbolik i den stærke profilering. Til tider har der således været tale om en dansk mellemmagtspolitik ”on the cheap”, som kan blive vanskelig at opretholde fremover. 

Et alternativ kunne være at ’vende tilbage’ til en højere grad af sikkerhedspolitisk multilateralisme, d.v.s. genindlejre politikken i bredere samarbejdsfora som NATO, EU eller FN. Dette vil i sig selv indebære en tilbagevenden til måske mindre gloriøse, men ikke mindre betydningsfulde fredsbevarende, fredsstøttende og i enkelte tilfælde fredsskabende aktioner. Det vil sige en tilbagevenden, ikke til den kolde krigs beskedne og tilbageholdende politik, men snarere til 1990’ernes ”aktive internationalisme”, der ikke var så uheroisk endda.

En sådan ændring vil tjene til at reducere Danmarks sårbarhed over for ”ustyrlige” globaliseringstendenser og reducere en usikker afhængighed af store allierede og små klienter. Samtidig vil den kunne give sikkerhedspolitikken relevante og konkrete opgaver, der fortsat vil gøre det muligt for Danmark ’at gøre en forskel’. Herved vil der blive mulighed for at genvinde noget af den ’soft power’, som er tabt under Muhammed-krisen.

En øget vægt på de multilaterale sider af udenrigspolitikken vil ikke indebære et stop for selvstændige danske initiativer, ej heller i det mellemøstlige område. Tværtimod kan det argumenteres, at det arabiske initiativ kan videreføres med større chance for succes ved at være indlejret i EU’s Barcelona-proces end i Irak-koalitionen og amerikansk Mellemøst-politik med dennes stærke kobling til Israels interesser.

Den foreslåede re-multilateralisering af dansk udenrigspolitik har dog en hage: EU-forbeholdene. ØMU-forbeholdet er i den forbindelse af mindre betydning, så længe dansk økonomi beholder sin styrke. Så meget mere vægter de øvrige forbehold på det retlige og forsvarsmæssige områder. Regeringens strategi for det retlige forbehold indebærer en opsplitning, således at Danmark får en generel opt-in mulighed, der kan åbne for deltagelse i emner, der er i dansk interesse, eksempelvis politi- og antiterror-samarbejde, og samtidig mulighed for at holde sig ude af andre områder, som udlændingepolitik, dvs. flygtninge- og indvandrerpolitik. Humlen er blot, at netop den nationale, stramme udlændingepolitik er en væsentlig kilde til Danmarks stille tab af ’soft power’ i form af internationalt renommé. Det forekommer at være en stærk hypotese, at EU’s og andre landes støtte til Danmark i Muhammed-sagen ville have været mere uforbeholden, hvis Danmark på dette felt havde været fuld deltager i EU-samarbejdet.

Forsvarsforbeholdet er et lige så tungt hypotek. Med udsigten til, at fremtidige fredsstøtteoperationer i stigende grad bliver gennemført i EU-regi, ville dets ophævelse fjerne risikoen for et ’missionsvakuum’ for dansk forsvar. På grund af Danmarks omfattende erfaringer på dette område, ville fuld deltagelse i den europæiske sikkerheds- og forsvarspolitik, ESDP, tværtimod åbne op for en betydelig dansk indflydelse på den internationale ordenspolitik. Endelig ville en aktiv deltagelse i ESDP være velegnet redskab til indflydelse på udviklingen af det brede europæisk-atlantiske samarbejde, som der er bred enighed om i dansk politik. En re-multilateralisering af dansk udenrigspolitik og specielt en tilbagevenden til en ’kernelandsstrategi’ i EU forekommer således at være den sikreste strategi til at genvinde det handlerum, der er tabt som følge af Muhammed-krisen. Dette synes dog at have lange udsigter efter de fem EU-partiers beslutning i maj 2006 om at forlænge EU-”tænkepausen” med endnu et år.

Der synes hermed lagt op til et interessant eksperiment med dansk udenrigspolitik gående ud på at betragte Muhammed-krisen som en parentes - en ubehagelig, men trods alt kortvarig rystelse - der måske nok kræver taktiske justeringer, men ingen substantiel ændring af kurs og ambitionsniveau. Man kan kun håbe, at eksperimentet lykkes, men odds virker ikke tillidsvækkende.

Appendiks:

Handlerum for dansk sikkerhedspolitik 1982-2006

[1] De borgerlige partiers bevægelse blev første gang analyseret i W. Christmas-Møller, ”Krisen omkring Danmarks sikkerhedspolitik med særligt henblik på en bestemmelse af den borgerlige position”, Dansk Udenrigspolitisk Årbog 1983, s. 34-60. I bind 6 af Dansk Udenrigspolitiks Historie, s. 573-607, har jeg  gjort nærmere  rede for den ’borgerlige’ udenrigspolitiks historie og indhold. Se også Hans Branner, ”Småstatens vanskelige dobbeltliv”,Jyllands-Postens kronik 29.3.2006.

[2] Uffe Ellemann-Jensen, Din egen dag er kort. Oplevelser og indtryk, København: Aschehoug, 1996, s. 43.

[3] Udenrigskommissionen, Udenrigstjenesten år 2000, Betænkning nr. 1209, Kbh.: Udenrigskommissionen, 1990, s. 40.

[4] Folketingstidende 17.5. 2000, s. 8070ff.

[5]  Begreber er (vistnok) brugt første gang af Bertel Heurlin i ”Nye prioriteringer i dansk udenrigspolitik”, Dansk Udenrigspolitisk Årbog 1993, DUPI 1994, s. 30-50.

[6] Se Udenrigsministeriets redegørelse Principper og perspektive ri dansk udenrigspolitik, 1993.

[7] Se Dansk Udenrigspolitiks Historie, bind 6, s. 435-40, 579-80.

[8] Se Thomas Larsen, Anders Fogh Rasmussen – i godtvejr og storm, 3. udg., København: Gyldendal 2003; Anne Sofie Kragh, Fogh. Historien om en statsminister, København: People’s Press, 2004.

[9] Se bl,a, Michael Ulveman & Thomas Lauritzen, I spidsen for Europa , Det danske EU-formandskab, Kbh.: People’s Press, 2003.

[10] Udenrigsministeriet, En verden i forandring. Regeringens bud på nye prioriteter i Danmarks udenrigspolitik, juni 2003.

[11] Der skelnes ofte i litteraturen mellem stormagter, der har indflydelse på det internationale systems overordnede struktur, mellemmagter, der har indflydelse inden for denne struktur, og småstater, der hverken har indflydelse på strukturen eller politikken inden for denne. Om mellemmagter, se Carsten Holbraad, Middle Powers in International Politics. New York: St. Martin’s Press, 1984.

[12]  Anders Fogh Rasmussen, ”Visioner om Danmarks aktive Europapolitik”, 23. sept. 2003, http://www.stm.dk.

[13]  Der synes at være visse ligheder mellem statsministerens udenrigspolitiske synspunkter og synspunkter hos de amerikanske ’neo-cons’.  Se Michael C. Wallace, ”What is the National Interest? The Neoconservative Challenge to IR Theory”, European Journal of International Relations, September 2005, s. 307-37.

[14] Det ordknappe beslutningsforslag B118 af 18.3.2003, der var grundlaget for Folketingets beslutning, nævnte to argumenter for aktionen: At tvinge Irak til at leve op til sin forpligtelse til at afruste samt at imødegå dets trussel mod international fred og sikkerhed i regionen. Deltagelsen erklæredes desuden i overensstemmelse med Danmarks hidtidige Irak-politik, med dansk ikke-spredningspolitik vedr. masseødelæggelsesvåben og med danske bestræbelser for at styrke folkeretten. Vedr. det sidstnævnte argument, se Tonny Brems Knudsen, ”Denmark and the War against Iraq: Losing Sight of Internationalism?”, Danish Foreign Policy Yearbook 2004, p. 49-90.

[15] Udenrigsministeriet, Det Arabiske Initiativ, bilateral bistandwww.um.dk, 30. marts 2005; Udenrigsministeriet, Analyse af det arabiske initiativ og anbefalinger til næste fase. Maj 2006.

[16] Se Ralf   Pittelkow i Jyllands-Posten, 2.4.2006.

[17]Se Birthe Hansen, Unipolarity and the Middle East, Richmond: Curzon, 2000.

[18] Nikolaj Petersen,”Dansk Grønlandspolitik med særligt henblik på den amerikanske militære tilstedeværelse: Fra stille tosomhed til åbent trekantforhold”, Grønlandsk kultur- og samfundsforskning 2005, Nuuk: Ilisimatusarfik, 2006.

[19]  Note 12.

[20] Se Per Ludvigsen, ”Fremtidens forsvar – udvikling af danske militære kapaciteter gennem forsvarsforligets paradigmeskifte”, i Festskrift. Forsvarsakademiets 175. årsdag, Forsvarsakademiet 2005, s. 55-66; Peter Viggo Jacobsen, ”Forsvarets internationale engagement 15 år frem: hårdere, hurtigere, men ikke kortere operationer”, smst., s. 40-54..

[21] Dansk Udenrigspolitiks Historie, bind  6, s. 462-65.

[22] Forfatningstraktaten, 20. protokol vedr. Danmarks stilling.

[23] Forsvarsministeren argumenterede i maj 2006, at forbeholdet var ”træls”, men at det ikke nyttede at sætte hesten foran vognen, da en genoplivet traktat kan ændre forudsætningen for forbeholdet, Jyllands-Posten16.5.2006.

[24] Nye mål, regeringsgrundlag, februar 2005. http://www.stm.dk

[25] Anders Fogh Rasmussen, i Th. Larsen, anf. værk, s. 356ff.

[26] Dette perspektiv er helt entydigt i regeringens store globaliseringsrapport fra april 2006. Fremgang, fornyelse og tryghed. Strategi for Danmark i den globale økonomi. Regeringen april 2006.

[27] Udenrigsministerens åbningstale ved møde .. den 31. marts 2006 i det rådgivende panel  om globalisering. http://www.um.dk.

[28]  En indgående kortlægning af disse aktørers adfærd findes i John Hansen & Kim Hundevadt, Provoen og profeten. Muhammedkrisen bag kulisserne, Århus: Jyllands-Postens Forlag, 2006. 

[29]  Henrik Dørge, ”Før verden gik af lave”, Weekendavisen 31.3. 2006. Jf. ”Egypten bag profetkampagne”, Politiken 12.2.2006. Brevene fremhævede fire forhold, nemlig bemærkninger i Radio Holger, på Louise Freverts hjemmeside og i kulturminister Brian Mikkelsens landsmødetale samt Muhammed-tegningerne, som udtryk for et generelt anti-muslimsk debatklima i Danmark.

[30] Dannebrog går sandsynligvis tilbage til et gammelt korsfarermærke fra Estlandstogterne i begyndelsen af 1200-tallet.  Allerede omkring 1130 anvendte Johanniter-ridderordenen i Jerusalem en rød-hvid korsfane.

[31] ”Verden ifølge Fogh”, Berlingske Tidende, 26.2.2006.

[32] State Department’s presseofficer Janelle Hironimus 3.2.2006,  http://www.abcnews.go.com/international.; talsmand Kurtis Cooper i Washington Post  9.2.2006

[33] ”Flere skulderklap til Danmark”, Jyllands-Posten 10.2.2006; ”Bush rebukes Muslim violence, chides press”, http://www.usatoday.com”, 8.2.2006..  Mødet med Cheney kan ikke dateres nøjagtigt, men fandt sted i dagene 7.-10- februar. Det forhold, at ambassadøren blev modtaget på så højt niveau, kan formodentlig tilskrives Danmarks særlige status som koalitionsmedlem i Irak, måske også et amerikansk ønske om at bortviske indtrykket af den indledende reaktion.

[34] Smst.

[35] Se viceudenrigsminister Daniel Fried på pressemøde 6.2.2006; udenrigsminister Condoleezza Rice’s interview i CBS 12.2.2006, samt viceudenrigsminister Karen Hughes’ tale for  US-Islamic World Forum i Doha 18.2.2006. Alle på http://www.state.gov.

[36] Weekendavisen 17.-23.2.2006.

[37] Hansen & Hundevadt, anf. værk, s. 144.

[39] Jyllands-Posten 14.2. og 16.2. 2006.

[40] 2712nd External Relations Council Meeting, Brussels, 27 February 2006. Se også Hansen & Hundevadt, anf. værk, s. 215-16.

[41] Jyllands-Posten 25.2.2006.

[42] Interview i Berlingske Tidende 25/3 2006.

[43] Jyllands-Posten 7.2. og 15.2. 2006.

[44] Jyllands-Posten 30.4. 2006.

[45]  Om handlerumsbegrebet, se Nikolaj Petersen, ”Danmark som international aktør 705-2005. Et essay”, Politica, februar 2005, s. 44-59.

[46] Pia Kjærsgaard udtrykte dog også forståelse for nødvendigheden af at ’lefle’, se interview i Politiken 19.2.2006.

[47] Se Gallup-undersøgelser af 12-13.2. og 12-13.5. 2004, gengivet i Danish Foreign Policy Yearbook 2005, s. 184-87. I maj 2004 var der 46% for og 46% imod beslutningen om deltagelse i Irak-krigen.

[48] http://www.dr.dk/nyheder (28.1.2006), www.politiken.dk (30.1.2006).

[49] Den hårde kritik af Arla forbiså, at Arla ikke længere er et dansk, men et multinationalt (dansk-svensk) andelsselskab, der ikke kan forventes at udvise speciel loyalitet over for dansk udenrigspolitik, så meget mere som Sverige stod stærkt kritisk over for den danske linje. 

[50] Peter Viggo Jacobsen, anf. art.

[51] Det rejser spørgsmålet, om forsvaret som helhed kan bæres oppe af rollen som producent af auxiliærtropper. Se Nikolaj Petersen,” Danmark og EU’s sikkerheds- og forsvarspolitik”, i 30 år i EU. Et festskrift. København: Gyldendal, 2003. 

[52] Soft power-begreret  blev første gang udmøntet af Joseph Nye i bogen Bound To Lead (1990), hvor det defineredes som ”the ability to get what you want through attraction rather than through coersion”. Se også Joseph Nye,Soft PowerThe Means to Success in World Politics, New York: Carnegie Council, 2004, og “The Decline of American Soft Power”, Foreign Affairs, May/June 2004, pp.  Det er her interessant, at Joseph Nye under Muhammed-krisen blev inddraget som rådgiver for Udenrigsministeriets globaliseringsprojekt. Se interview med Udenrigsministeriets direktør Ulrik Federspiel i Jyllands-Posten 31.3.2006.

[53] Analyse af det arabiske initiativ, s. 13

[54] Det tredje’ben’ har været initiativet til ’køreplan for fred’ i den israelsk-palæstinensiske konflikt, som nu for alle praktiske formål er dødt.

[55]  Se note 42.

[56] Berlingske Tidende 19.3.2006.

[57] Ifølge statsministeren var der kun tale om en ”nuanceforskel” i måden at udtrykke sig på, og Danmark havde ikke savnet opbakning fra partnere og allierede.  ”Verden ifølge Fogh”, Berlingske Tidende 26.2.2006.

[58] ”Fogh vil rette op på Danmarks ry”, Dagbladet Børsen 31.3.2006.

[59] Udenrigsministeriets direktør Ulrik Federspiel i Jyllands-Posten 31.3.2006.

[60] Politiken, 11. febr. 2006.

PDF med originaludgaven af Militært Tidskrift hvor denne artikel er fra:

Litteraturliste

Del: