Effektivisering af den offentlige sektor

Behovet for effektivisering af den offentlige sektor er et meget debateret emne. Det samme gælder resultaterne eller mangel på samme af gennemførte effektiviseringsindsatser. Dette gælder i særdeles den seneste større effektiviseringsindsats, Firkløverregeringens Moderniseringsprogram, som i historisk belysning er en meget ambitiøs og meget stor effektiviseringsindsats i den offentlige sektor. I denne artikel vil der blive sat focus på effektiviseringsarbejdet over tid, hvor der med inddragelse af hele den historiske kontinuitet vil blive set på de administrative præmisser, som har ligget til grund for arbejdet. Artiklen sluttes af med nogle betragtninger over kravene til effektiviseringen af den offentlige sektor i fremtiden.
 
Begreberne effektivitet og effektivisering
Hvad forstås ved administrativ effektivisering? Er det på god Taylorsk scientific Management vis at gå rundt med stopure og lave tidsstudier? Eller at lave cost-benefit analyser eller rigide produktivitetsstudier for at få pengene hjem igen? Svaret er, at arbejdet med effektivisering af den offentlige sektor er alt dette, men samtidigt noget mere overordnet og meget mere postitivt. Arbejdet med effektivisering af den offentlige sektor drejer sig om at forbedre den offentlige sektors virkningsgrad. Eller for at sige det med rene ord, at gøre den offentlige sektor bedre end den er.
 
Historiske betragtninger
Arbejdet med at gøre statsadministrationen bedre er langt fra noget nyt. Det har stort set eksisteret siden vi har haft en statsadministration. Selve den administrative model, som vores nuværende statsadministration er etableret efter, ministerialmodellen, er i sig selv et udtiyk for en meget omfattende effektivisering i forhold til tingenes tilstand dengang det skete. Vi skal helt tilbage til 1848, hvor vi med ministerialreformen gik fra det såkaldte kollegiestyre over til den nuværende administrationsmodel, ministerialmodellen. Hvad var det for effektivisering og hvilke præmisser lå bag reformen? Statsadministrationen under enevælden var organiseret således: Man havde den enevældige konge, som samlede alle trådene. Ved sin side havde han et råd, hvor alle vigtige sager skulle behandles. Medlemmerne af rådet havde typisk formandsposter i kollegier for store forvaltningsområder. Administrationsområderne var nemlig typisk ledet af såkaldte kollegier. Herudover var der ca. 20 andre »immediate autoriteter« kollegier eller direktioner med ansvar umiddelbart over for kongen. Statsadministrationen havde efterhånden udviklet sig til et særdeles ineffektivt apparat. Den virkede ikke ordentligt. Det var alle efterhånden enige om.
 
1. Der var tale om et kolossalt kraftspild. Et kollegium skulle behandle alle sager. Selv de mest rutineprægede.
2. Arbejdsgangen var af denne grund lang og tung.
3. Organisationen svækkede den personlige virketrang hos embeds- mændene.
 
Da man derfor som bekendt var igang med en politisk systemændring og der lige til lejligheden forelå en model, som passede til behovet, og som havde gået sin sejrsgang ove hele Europa - Ministerstyremodellen, udviklet i Frankrig - benyttede man sig af lejhgheden og indførte ministrialstyre- modellen i Danmark som den overordnede administrationsmodel. Ideen - den administrative idé - var, og som vi kender den i dag, at statsadministrationen organiseredes i store sammenhængende administrationsområder, hvor store opgaver, som naturligt hørte sammen, sammenførtes. Dette sunde princips efterlevelse havde det skortet på. Herefter var det ideen, at der for hvert forvaltningsområde var en ansvarlig chef, ministeren. Endelig, og som noget helt nyt for den civile statsadministration og klart inspireret fra militærorganisationen, en hierarkisk organiseret embedsmandsorganisation. På grundlag af denne model dannedes i 1848 en helt ny statsadministration betående af kun 7 ministerier, udenrigsministeriet, krigs- og marineministeriet, justitsministeriet, kulturministeriet, finansministeriet samt indenrigsministeriet. Med undtagelse af forsvarsområdet, hvor der fortsat var tale om to ministerier (krigs- og marineministeriet), var der i forhold til tidligere tale om en betydelig forbedring. Man havde fået store sammenhængende forvaltningsområder, entydig ansvarsfordeling og hierarkiske embeds- mandsorganisationer. Siden 1848 er antallet af ministerier imidlertid ikke blevet færre. Inkluderet seneste regeringsforandring er antallet af ministerier vokset fra 7 til 22. 15 mere! Dog blev forsvarsområdet samlet til ét ministerium i 1950. At der er blevet så mange ministerier har der været mange gode grunde til. Flere af dem er nok rent politiske. En række af de nye ministerier er imidlertid blevet oprettet, fordi der er kommet nye opgaveområder ind under statens varetagelse. Eksempler er:
 
Erhvervsforholdene: Landbrug, industri og fiskeri
Miljø
Trafik
Undervisning
Kultur
Bolig
 
Ud fra rene administrative betragtninger har der i de fleste tilfælde været god mening i at oprette nye ministerier til disse store nye klumper. Man har jo levet op til princippet om, at store beslægtede forvaltningsområder bør henføres under samme administrative ledelse.
 
Andre større effektiviseringer
I tidens løb har der været tale om flere større effektiviseringsovervejeiser samt egentlige effektiviseringer inden for ministerialmodellen, som siden er blevet fastholdt som grundmodel. Der har været tale om især to faser i denne udvikling - nemlig overvejelserne i årene 1960 og 1970, hvor to store administrationsudvalg, det såkaldte A-60 udvalg fra 1960 og det såkaldte Korsbæk-udvalg fra 1971, fremkom med modeller for den videre modernisering af den eksisterende statsadminstration. Begge udvalg var optaget af effektivisering af den offentlige sektor inden for ministerialmodellen og har udviklet »idealmodeller«, som i dag er administrative præmisser for overordnede administrative effektiviseringer af ministerområder.
 
Det karakteristiske i dag og dengang de to udvalg arbejdede - 1960 og 1970/71 - er ministerområder med et eller i enkelte tilfælde flere departementer samt et antal direktorater eller styrelser. Det var A-60 udvalgets opfattelse, at tingene havde udviklet sig på en række ministerområder helt tilfældigt med det resultat, at der typisk ikke var tale om nogen klar og rationel/hensigtsmæssig arbejdsdeling mellem departementerne og disses styrelser. F. eks. var der typisk i departementerne en skønsom blanding af ministerbetjening, planlægning og for ministeren mere eller mindre trivielle enkeltsagsafgørelser. Når man tog i betragtning, at departementets hovedopgave var ministerbetjening og hvad der hermed følger, var der tale om helt uhensigtsmæssige måder at organisere apparatet på. A-60 udvalget foreslog derfor i sin betænkning, at der med henblik på en effektivisering af ministerialmodellen blev omorganiseret efter følgende retningslinier:
 
Departementets opgaver:
- Udarbejdelse af lovforslag
- Planlægning
- Finansielle spørgsmål
- Rekurs og andre væsentlige enkeltspørgsmål
 
Styrelsens opgaver:
Udpræget gennemførende og typisk enkeltsagsafgørelser.
Udvalget indstillede, at ministerierne blev omorganiseret efter denne mere effektive model. Eksempler på ministerier, som blev omorganiseret efter denne model, er miljøministeriet, ministeriet for skatter og afgifter, undervisningsministeriet, socialministeriet samt boligministeriet. Visse ministerier udmærker sig i denne forbindelse ved større eller mindre overensstemmelse med A-60 modellen uden at der har været tale om bevidste omorganiseringer efter modellen. Forsvarsministeriet er et af disse ministerier. Ministeriet har således en svag lighed med modellen, uden at man har omorganiseret bevidst efter den. Der var et svagt tilløb, men heller ikke mere. Resultatet af A-60 udvalgets overvejelser har således været - i det omfang ministerierne organiseredes efter modellen - at statsadministrationen effektiviseredes. Yderligere effektivisering af statsadministrationen var emnet for en ny overvejelsesrunde og modeludvikling i 1970/71 med nedsættelsen af det såkaldte Korsbæk-udvalg (igen et embedsmandsudvalg). I udvalgets betænkning fra 1971 (Korsbæk-betænkningen) foreslås en videreudvikling af A-60 modellen i den forstand, at departementerne skulle skæres endnu mere ned og blot være rene ministerbetjeningssekre- tariater, og resten af opgaverne skulle ud i specialiserede styrelser. Modellen er i sin enkelhed administrativt meget sund og derfor meget vanskelig at være uenig i. Så meget desto mere beklageligt er det at konstatere, at der kun i meget begrænset omfang er kommet praktiske resultater ud af denne model.
 
Administrationsdepartementet
Nok mere væsentlig har det været for effektiviseringsarbejdet, at man parallelt hermed i 1970 for første gäng etablerede et administrativt organ på departementsniveau til at forestå det videre effektiviseringsarbejde i statsadministrationen. Med etableringen af Administrationsdepartementet var administrativ effektivisering hermed blevet et selvstændigt forvaltningsområde. Samtidig tilkendegaves der med den departementale placering, at der var tale om et højtprioriteret opgaveområde. Mange steder ses effektiviseringsarbejdet placeret på direktoratsniveau med de gennemslagsproblemer en sådan lavere placering helt naturligt giver. Siden 1970 har administrationsdepartementet under skiftende regeringer og departementschefer herefter søgt at varetage denne effektiviserings- opgave ved hjælp af en række forskelligartede instrumenter:
 
- Vurdering af alle lovforslags administrative konsekvenser
- Turnusgennemgang af udvalgte ministerområder
- Bistand i forbindelse med EDB-anskaffelse
- Konsulentbistand ved organisationsudvikling eller større organisationsændringer (herunder fusioner)
 
Regeringens modemiseringsprogram
Den nok hidtil største opgave for administrationsdepartementet var i 1982 med Firkløverregeringens tiltrædelse, hvor man som et af sine programpunkter besluttede sig for en meget omfattende og navnlig meget gennemgribende effektivisering af statsadministrationen. Programmet kom til at hedde Modemiseringsprogrammet og blev først officielt præsenteret i Folketinget i december 1983. Bagved Modemiseringsprogrammet lå der en række hensyn, som der var meget bred enighed om på det politiske plan. Enigheden drejede sig blandt andet om følgende:
 
- Den offentlige sektor var blevet for stor og for ustyrlig
- Der var udstrakt behov for at gøre den offentlige sektor til en servicevirksomhed
- Ressourceanvendelse var udpræget ineffektiv
- Personalepolitikken var ufleksibel
 
Samtidig var der med hensyn til det fremadrettede udbredt enighed om:
- Yderligere ekspansion var umulig
- Større/flere institutioner giver ikke nødvendigvis mere og bedre velfærd
- Der var et påtrængende omstillingsbehov som følge af udviklingen
 
På denne baggrund udformede regeringen sit modemiseringsprogram og præsenterede det for Folketinget i december 1983. Hovedformålet med modemiseringsprogrammet var/er:
- Mere fleksibel ressourceudnyttelse
- Bedre service til borger og virksomhed
-Bedre arbejdspladser til de offentlige ansatte
- Regelforenkling
 
Det vil sige, at den overordnede målsætning var at udvikle den offentlige sektor til en mere levende og dynamisk offentlig sektor, der effektivt kan gennemføre den politiske ledelses intentioner og samtidigt give respons på de ændringer og nye krav, der stilles fra borgere og virksomheder i et moderne servicesamfund. I dette lys er Modemiseringsprogrammet nok det hidtidigt mest ambitiøse af alle de tidligere omtalte effektiviseringer af den offentlige sektor inden for ministeriahnodellens rammer.
 
Modemiseringsprogrammets forløb
Moderniseringsprogrammet har nu kørt siden 1983. Programmet har haft følgende forløb;
1983: Forberedelse
1984: Fjerne barrierer og skabe incitamenter 
 
Iværksættelse i ministerierne 
1985: Status
1985-86: Udarbejdelse af planer i ministerierne for 1986-87
1986-87: Modernisering i ministerierne
1987: Evaluering/Afrapportering over for Folketinget
 
Organiseringen af programmet har været således, at det var Finansministeriet, der i første fase fra 1983-85 tog de fleste initiativer. Herefter overgik arbejdet til de enkelte ministerier, som under Administrationsdepartementets koordination angav de konkrete modemiseringsplaner med tidsrammer og gennemførte dem selv. Med henblik på tilskyndelse til at opnå konkrete resultater har der været afholdt midtvej srunder. Den sidste således i foråret 1987, hvor Finansministeren efter at Administrationsdepartementet har indsamlet status på programmet, afrapporterede om midtvejsstatus over for Folketinget. Hvilke resultater er opnået gennem Moderniseringsprogrammet siden 1983?
 
Resultater af Moderniseringsprogrammet
I første fase af Moderniseringsprogrammet (1983-85), hvor det navnlig gjaldt om at skabe forudsætningerne for det videre moderniseringsarbejde, blev der fra Finansministerens side igangsat en række initiativer.
 
Effektiv ressourceanvendelse
Med henblik på at skabe forudsætningerne for en effektiv ressourceudnyttelse blev der således fra 1984 igangsat en omfattende budgetreform med det nærmere sigte at muliggøre en øgning af decentralisering af ansvar og kompetence. Budgetreformen havde følgende elementer:
Totalrammeordning for alle ministerområderne.
Totalrammeordningen indebærer et øget udgiftspolitisk ansvar hos den pågældende minister, samtidig med at ordningen giver øgede muligheder for omprioritering. Rammeordningen er samtidig en forudsætning for delegation af bevillingerne.
 
Omprioritering. Uforbrugte driftsudgiftsbevillinger kan overføres til de kommende 4 finansår.
 
Udvidet adgang til overførsel mellem standardkonti.
 
Større dispositionsfrihed for statsvirksomheder.
 
Overgang til indtægtsdækket virksomhed på en række områder. 
 
Stillingskontrolreformen.
Decentralisering af ansvar og kompetence for normering af stillinger. 
 
PL-reformen med budgettering i forslagsårets lønninger og priser. 
 
Udvikling af en forenklet kontoplan.
 
Med udgangen af 1987 vil alle punkterne (det sidste er kontoplanen) være nået, hvorefter ministerierne har opnået betydeligt bedre betingelser for en effektiv ressourceanvendelse.
 
SØS
Budgetreformen danner samtidig grundlaget for yderligere muligheder for forbedring af styringen af udgifterne. For at komme videre på dette område er der derfor igangsat et initiativ til at indføre den moderne private koncerns økonomistyringsmodel, kendetegnet ved mål- og rammestyring, hvor det departementale niveau koncentrerer sig om mål- og strategiformulering, medens de lavere niveauer under friere rammer har ansvaret for gennemførelsen. SØS-projektet, som dette projekt hedder, er nu vmder gradvis indførelse i centraladministrationen. Bl.a. i Forsvarsministeriet som en slags prøveballon under betegnelsen FØRST.
 
Service
Et andet og ikke mindre væsentligt område er fremme af servicen over for borger og virksomhed. Kraftigt inspireret ai Servicemanagement teorien, som har gået sin sejrsgang i den private servicesektor, har ideen været og er stadig at gøre op med den traditionelle myndighedstankegang og overgå til at blive mere og mere, hvor dette overhovedet er muligt, en serviceorganisation. Administrationsdepartementets rolle på dette indsatsområde har primært været det igangsættende og holdningspåvirkende, medens den praktiske udførelse typisk er blevet overladt de konkrete ministeriers institutioner. Ofte i samarbejde med private konsulenter. Udover således at skyde penge i en række lovende projekter for at sætte gang i kludene, er der fra Administrationsdepartementet blevet sagt og skrevet meget om service. Således er der i 1984 blevet udsendt en stor og meget populær vejledning om, hvad service er, og hvordan man får igangsat sådanne projekter. Denne vejledning er så senere blevet fulgt op af en ny vejledning, denne gang serveret i en såkaldt »servicepakke« bl.a. bestående af en film til undervisningsbrug. Hvor langt er vi så nået på dette område? Er den offentlige sektor så blevet en serviceorganisation? Endnu ikke! Vi er nået et godt stykke vej, samtidig med at vi må erkende, at der er lang vej endnu. En arbejdsgruppe i Administrationsdepartementet har i foråret 1987 været ude i centraladministrationen for at måle »servicetemperaturen« og er kommet til følgende konklusion:
 
- Der er opstået en udbredt forståelse for behovet for en serviceorientering af statsadministrationen.
- En række institutioner er nået så langt, at der er tale om en mere elller mindre fuldstændig serviceorientering. I disse tilfælde er der typisk tale om institutioner, der opererer på markedslignende vilkår, såsom DSB, P&T, Matrikeldirektoratet, EKR og Danmarks Statistik.
- I en række institutioner er der i bedste fald kun tale om sporadiske elementer af tankegangen.
 
Regelforenkling
Det tredie indsatsområde er forenkling af regelmassen med henblik på bl.a. at effektivisere samspillet mellem den offentlige sektor og borger og virksomhed. Udgangspunktet for denne indsats var, at regelsituationen var kendetegnet ved:
- En uoverskuelig regelmasse
- For komplicerede regler
- For uforståelige regler
 
Der blev derfor i 1982-84 iværksat en generel hovedrengøring af det eksisterende regelværk med henblik på at få fjernet alle overflødige og utidssvarende regler med aktiv deltagelse fra samtlige regeludstedende ministerområder. Gennem denne indsats opnåedes at få fjernet over 2000 retsforskrifter. Indsatsen videreførtes nu som en temaorienteret kampagne med temaerne erhvervsregulering og reduktion af antallet af ankeniveauer. Også gode resultater opnåedes på dette område, omend det var noget vanskeligere. I de sidste år er regelforenklingsarbejdet i højere grad indgået som et løbende hensyn i den almindelige regeludarbejdelse. Et væsentligt redskab på dette område er etableringen af en statslig lovdatabase - Retsinformation - som nu er ved at blive etableret. Etableringen af Retsinformation indebærer, at alle retsregler - love, bekendtgørelser, cirkulærer m.m. - bliver lagt ind i en samlet database, således at der for første gang herigennem opnås oversigt over hele det eksisterende regelsæt. I forbindelse med indlæggelsen skal alle utidssvarende regler smides ud, og love og ændringslove sammenskrives i lovbekendtgørelser. Herigennem finder der en ikke uvæsentlig regelsanering sted.
 
Personalepolitikken
Et sidste område er personalepolitikken. Det skulle være bedre og sjovere at være offentlig ansat. For at nå dette er der på personaleområdet blevet foretaget en række skridt:
- Udsendelse af en vejledning fra Administrationsdepartementet til institutionerne om tilrettelæggelse af personalepolitikken.
- Tilskyndelsen til etablering af personalepolitik i forbindelse med store organisationsprojekter, hvor Administrationsdepartementet har deltaget.
 
Kravene til statsadministrationen frem mod år 2000
Vi bør allerede nu forberede den offentlige sektor på at indgå i og betjene de krav, som 1990’emes samfund vil stille til den offentlige sektor. Det må forventes, at der bliver tale om et samfimd præget af stor bevægelighed, hurtigt ændrede behov og skiftende politiske målsætninger. En fællesnævner for de forventede udviklingstræk er, at de til stadighed må forventes at ville stille den offentlige sektor over for nye politiske og administrative udfordringer. Herunder må forudses et udtalt ønske om udbygning af større alsidighed og variation i de ydelser og produkter, som den offentlige sektor leverer borgere og samfund.
Hovedområdet for den offenthge sektors virksomhed ændres grundlæggende i disse år. Medens hovedvægten tidligere lå på retslig regulering mellem forskellige interesser gennem love, bekendtgørelser og cirkulærer, går vægten mere og mere over mod en serviceorienteret måde at fungere på. Servicetankegangen er som nævnt endnu ikke tilstrækkeligt slået igennem i den offentlige sektor. Der er stadig stort behov for at udvikle statsadministrationen, så den bedre er orienteret mod forandring og navnlig brugerorientering som grundlæggende vilkår. Et andet område, der vil blive mere og mere focuseret på, er selve ledelsesspørgsmålet. Der er allerede gjort en indsats på området gennem etablering af en lederuddannelse på Forvaltningshøjskolen samt anden kursusvirksomhed for ledere. Der er dog behov for et betydeligt mere gennemgribende og omfattende lederrekruttering, lederudviklings/afviklingssystem end det vi har i dag. Det system, der findes på Forsvarsministeriets område, kunne danne inspiration for udvikling af et sådant system.
 
Med hensyn til rekruttering af ledere kunne en model være, at der skal indføres en slags formaliserede generalist- og specialist-karriereveje, hvor generalistvejen er den egentlige lederkarrierevej. Rekrutteringen til lederniveauet skulle her forudsætte tjeneste på to eller flere ministerområder, samt i det kommunale regi. Efterfulgt af en lederuddannelse på Forvaltningshøjskolen, hvorefter man først er formelt kvalificeret til at komme i betragtning til lederstillingerne. Altså et system, som man i hovedtrækkene har på forsvarsområdet. Da der jo er mange, som egentligt ikke er interesseret i en lederuddannelse, men stærkt interesseret i lederlønnen, kunne man forestille, for at gøre det attraktivt, at blive specialist, og for at forhindre, at der kommer ledere, som kun er interesseret i lønnen og privilegierne, at der etableres et tilsvarende specialistsystem med krav om et formaliseret forløb på et og samme ministerområde afsluttet med f. eks. undervisning og forskning på specialområdet. Dette ville forbedre såvel lederkvaliteten som specialistkvaliteten i den offentlige sektor.
 
Et andet krav inden for lederområdet er krav om bedre afviklingsordninger end dem, vi har i dag. Mange ledere er interesseret i slutningen af deres karriere at få en slags aflastningsordning uden at det nødvendigvis betyder tab af position og løn og den slags. Sådanne systemer har vi jo ikke rigtig i dag, og det er der god brug for. Man kunne forestille sig etableret et reserveofficerskorps af ældre erfarne ledere i den civile sektor, som mod at gå af tidligere end normalt indgik i en rådighedsordning, hvor man mod at stå til rådighed fik et par måneders løn og pligt til at forrette tjeneste, hvis behovet opstår inden for pågældendes område. Her ville man kunne slå to fluer med et smæk. De ledere, som ønsker at gå af før tiden, kan få lov til det, uden det helt store tab. Samtidig kan staten fortsat ben3^e dem i brandkorpslignende situationer. Det er dog ikke bare ledelseskvaliteten, der skal forbedres. Også på medarbejdersiden vil der blive stillet krav om forbedringer. Der vil af hensyn til kvaliteten i de offentlige ydelser og af hensyn til stabüiteten i ansættelsen i den offentlige sektor være behov for udvikling af en fremadrettet personalepolitik med udvidet adgang til at anvende åremåls- og overenskomstansættelser samt udvikling af mere fleksible arbejdsformer, som også skal omfatte en mere fleksibel tilrettelæggelse af arbejdstid og privattid.
 
Et andet område, hvor der vil blive stillet krav om forbedringer, vedrører selve samspillet mellem den offentlige sektor og det øvrige samfund. Selv om der er gennemført regelforenkling er regelmassen fortsat for uoverskuelig, kompliceret og uforståelig. Tænk bare på skattereglerne! Til forbedring af det samspil, som finder sted mellem den offentlige sektor og det øvrige samfund på grundlag af regler, bør man i meget større omfang end i dag gøre brug af såkaldte alternative styreformer, på den ene side de såkaldte markedslignende styreformer, som er baseret på økonomiske incitamenter, betalingsordninger og efterspørgselsmekanismer, og på den anden side »bløde styreformer« såsom delegation af kompetence til lokal selvforvaltning, information og vejledning. Disse alternative styreformer skal ikke nødvendigvis være rene alternativer til regelstyring. Regelstyring skal fortsat anvendes. På en række områder kommer man slet ikke uden om den. Men på mange områder er der mulighed for, specielt med hensyn til de bløde styreformer, at gøre regelstyringen mere effektiv og samtidig mere forståehg og vel også mere meningsfuld.
 
 
 
 
 
PDF med originaludgaven af Militært Tidsskrift hvor denne artikel er fra:
 
 
 
 
 
 
 
 

Litteraturliste

Del: