Diplomati fra bar bund - hverdagens diplomati på de danske ambassader

Titel: Diplomati fra bar bund – Hverdagens diplomati på de danske ambassader
 
Forfatter: Martin Marcussen
 
Forlag: Jurist-og Økonomforbundets Forlag
 
Udgivet: 2017
 
Sider: 328
 
Vejl. Pris: 330 kr.
 
Anmelder: Eleonore af Schaumburg-Lippe, MA, Sikkerhed & kamp; Diplomati, HD 2. del, Organisation og Ledelse.
 
Bogen Diplomati fra bar bund er velskrevet, grundig, saglig og velargumenteret, og med rette har forfatteren Martin Marcussen positioneret sig som en af Danmarks førende eksperter inden for feltet diplomati.
 
Han reflekterer over spørgsmålet ”Er der stadigvæk i en moderne tidsalder, hvor den teknologiske udvikling er blevet en stor del af diplomatiet, brug for fastboende repræsentationer og ambassader i udlandet?” Der er ingen tvivl om, hvad Martin Marcussen tænker: Det er vigtigere end nogensinde grundet de direkte personlige relationer. Han henviser til mellemstatslige kriser og konflikter, og understreger de menneskelige relationer og vigtigheden af dem. At få og komme i tale med rette personer. Et arbejde som Martin Marcussen mener kun ambassadører og embedsmænd kan og skal udføre.
 
I Diplomati fra bar bund følger vi hele værdikæden, fra Udenrigsministeriet kommer med en ny strategi, tanke eller politisk handling til selve implementeringen i praksis.
 
Denne tilgang giver os som læsere bl.a. en dyb indsigt i hvor forskellige repræsentationer, der findes på dansk jord i udlandet. Martin Marcussenvælger i Diplomati fra bar bund at fokusere på: 1) ”Ambassadevirksomheden” og økonomisk diplomati, der skal generere overskud via salg af kommercielle konsulentydelser til potentielle nye og eksisterende danske virksomheder i det konkrete land. Og: 2) Til ambassaden med fokus på klassisk diplomati, hvor ambassadøren skal bygge ambassaden op fra bunden i et til tider meget ustabilt miljø, der kan være præget af, ikke kun politiske forandringer, men også af større konflikter som krig og bombeattentater. Ambassadøren skal ikke kun manøvrere i opbygning af ambassaden med henblik på indkøb af bolig, møbler mm, men samtidig skal ambassadøren også sikre sig selv og sit personale.
 
I det miljø kræver implementeringen af Udenrigsministeriets politiske direktiver mere af ambassadøren, tangerende til næsten umenneskelige arbejdsvilkår, men det er netop der, at den professionelle danske embedsmand træder i karakter. Det er netop der, hvor Danmark har en force, vores embedsmænd og ambassadører er nogle af verdens bedste til deres job, de er mænd af rette støbning, understreger Marcussen.
 
Forfatterens evne til at formidle teoretisk viden er imponerende, hvilket gør, at hvert kapitel i bogen, der kunne være ”tørt teoretisk stof”, er skrevet som en cliff-hanger, der får læseren til at vende side efter side, kapitel efter kapitel for at få endnu mere indsigt i denne rejse i diplomatiets land, som er beskrevet med stor indsigt og dybde i hvert kapitel.
 
Hvert kapitel krydres med en infoboks, hvorved et specifikt emne forklares med en praktisk vinkel og dernæst bygges der i teksten videre på emnet. En ganske velfungerende opsætning, hvor alle læsere uanset kendskab og baggrund kan være med.
 
I Kapitel 1 fastlægger Marcussen bogens struktur, ambition og teoretiske ramme. Han bruger de teoretiske begreber fra kommerciel global teori, der handler om hvordan multinationale selskaber ledes og organiseres globalt. Denne teoretiske ramme lægger han over den danske udetjeneste for at kunne studere den mere indsigtsfuldt. Og han bruger en begrebsramme til at forklare, hvordan man forskellige steder i et organisatorisk udviklingsforløb skal arbejde med forskellige typer af udfordringer. Begreberne kalder han ‘Liability of Foreignness’, ‘Liability of Newsness’, ‘Liability of Outsidership’ og ‘Liability of Routine’. Et sæt begreber som han kommer ind på senere i bogen.
 
Kapitel 2 og 3 kaldes overordnet for ”Udetjenesten” og der gennemgås repræsentationsstrukturen, ambassaderne og EU-repræsentationerne.
 
Udenrigsministeriet vil gerne placere en ambassade i et land, hvor Danmark har stor udviklingspolitisk engagement. Dvs. landet og dets hovedstad skal gerne have en stor dansk politisk vigtighed. Det betyder som regel, at der enten er mange danskere bosat i det pågældende land, at Danmark tager del i betydelige militære aktiviteter, og/eller at der eksisterer en betydelig samhandel.
 
Næste spørgsmål er, skal der bygges en ambassade op eller blot en permanent repræsentation? Det er ikke altid at valget ender med åbningen af en ny ambassade. Det er ikke alle lande, der har en dansk ambassadør, da en dansk ambassadør kan være akkrediteret til flere lande på én gang. Anno 2016 havde Danmark således diplomatiske relationer med 177 lande, men kun 71 ambassader.
 
Svaret afhænger også af, hvorvidt allierede lande allerede er placeret i landet, og hvorvidt vigtige internationale organisationer har deres hovedsæde i det pågældende land. Visse lande har stor diplomatisk tiltrækningskraft jf. Diplomatic Attraction Index 2016 (Kapitel 2 side 36 ).
 
Marcussen introducerer også Wienerkonventionens artikel 2. Wienerkonventionen, også kaldet diplomatiets grundlov, som trådte i kraft 24 april 1961 i Wien vedtaget af FN, danner grundlaget for bl.a. diplomatiets ukrænkelighed og immunitet, hvilket beskrives med små historiske anekdoter i kapitel 2.
 
I kapitel 3 kommer Marcussen bl.a. ind på den skyggeforvaltning (une bureaucratice dédoublée) der foregår omkring EU grundet kompleksiteten i beslutningsprocessen i afsnittet om EU's repræsentationsstruktur. Det betyder i praksis, at mange lande har valgt at opnormere bemandingen på de permanente delegationer i Bruxelles.
 
I 2013 kom en dansk refleksionsgruppe frem med ”Mere verden, mindre Europa, men mere EU”, og et ønske om en betydelig opnormering af den danske EU–repræsentation. Som Marcussen noterer er udviklingen dog ikke gået den retning siden. I stedet er antallet af ambassader i EU blevet reduceret samt antallet af ansatte i Udenrigsministeriet der har med EU-koordination at gøre og antallet af udsendte til EU-repræsentationen i Bruxelles blevet reduceret.
 
I kapitel 4 folder Martin Marcussen sin teoretiske ramme ud til at ”forstå” diplomatiet fra bar bund, og til det formål har Martin udviklet en model (Side 105) for en ambassades udviklingsforløb. Der træffes en beslutning om, hvor en ambassade skal placeres kaldet ’Liability of Foreignness’. Der oprettes en organisatorisk kapacitet på stedet, og netværk opbygges kaldet ’Liability of Newsness’ og ’Liability of Outsidership’. Begrebet ’Liability of Foreignness’ beskrives grundigt, og der præsenteres en vurdering af, hvilke ulemper såvel som fordele, der er forbundet med placeringen af en ambassade i modellen - Omkostninger relateret til Foreignness (se side 107), hvor der fokuseres på Distance, Ambassaden, Værtslandet og udsenderstaten i forhold til øget eller reduceret Foreignness. Transaktionsomkostninger der er forbundet med at etablere en ambassade inddrages også i betragtningen, samt de forhold i værtslandet, som gør det vanskeligt at udføre det diplomatiske arbejde såsom personalesikkerhed, korrumperet offentlig forvaltning og dårlig infrastruktur.
 
Når der først er truffet en beslutning om at etablere en ambassade er næste step at studere, hvilke udfordringer og indledende omkostninger der er forbundet med at få den administrative enhed til at fungere i praksis, også kaldet ’Liability of Newsness’.
 
Et andet vigtigt punkt er ambassadens adgang til relevante netværk i Danmark samt i lokal kontekst. Her bruges begrebet ’Liability of Outsidership’. ’Liability of Outsidership’ defineres som at etablere en platform for det diplomatiske arbejde, hvor ambassadøren skal gå fra at være en outsider til at være en insider. Spørgsmålet er, hvorvidt netværksmetoden skal baseres på ”bonding” eller ”bridging”. Dvs. skal ambassadøren være en del af mængden eller skal han/hun bruge sin helt særegen netværksstilart. Og hvem skal træffe dette valg, Udenrigsministeriet eller ambassadøren?
 
Næste step er ’Liability of Routine’, som dækker de daglige anstrengelser på ambassaden for at levere et innovativt diplomati og en indfrielse af de diplomatiske målsætninger fastlagt af Udenrigsministeriet. Spørgsmålet er, hvorvidt organisationen skal arbejde ud fra rutiner og standarder tilpasset landet eller hvorvidt de samme rutiner kan ende som en negativ udviklingsmæssig bremseklods.
 
Kapitel 5 omhandler mere i dybden, de beslutninger der træffes på Asiatisk Plads om, hvor en ambassade skal placeres, og om den store reform af 16. januar 2014. Kapitlet er ganske relevant, da det overordnet omhandler, hvilke faktorer der påvirker om en ambassade eller repræsentation skal opbygges, hvilket land det skal placeres i og hvorfor, og ikke mindst om de nuværende ambassader og repræsentationer skal afvikles. Størstedelen af kapitlet omhandler den førnævnte "store" reform af 16 januar 2014 - også kaldet den største reform af udenrigstjenesten i nyere tid. En beslutning der endte med at berøre ikke mindre end 25 danske diplomatiske repræsentationer. Der bliver bragt flere overskrifter fra tidens danske medier, hvor danske embedsmænd og politikere giver deres besyv med på den store sparerunde, der bl.a. byggede på en skarp cost benefit analyse.
 
Der blev i den forbindelse oprettet en refleksionsgruppe, som forfatteren var en del af. Hensigten var at føre økonomisk kommerciel diplomati tilsat lidt klassisk diplomati. Samtidig blev der oprettet et taskforce, der havde bemyndigelse til at komme med bud på, hvilke ambassader der kunne udvides, reduceres, lukkes ned eller oprettes. Det blev til en bruttoliste med 13 lukningstruede destinationer. Tankegangen var at jo flere ambassader der kunne lukkes, jo flere kunne der åbnes og samtidig var der også muligheden for sideakkrediteringer på eksisterende ambassader. Andre relevante emner i kapitel 5 omhandler den svenske, norske og finske udenrigstjeneste og deres erfaringer med en omstrukturering af deres repræsentationsstrukturen.
 
Kapitel 6 omhandler entreprenørdiplomaten, ambassadøren, der åbner helt nye ambassader i komplekse lande. Frustrationen er ofte høj, når de bremsende barrierer ikke skyldes forhold i værtslandet men forhold i Danmark. Især bureaukratiet på Asiatisk plads, som en ambassadør fortæller. Kapitlet indeholder 3 cases. Etableringen af ny ambassade i henholdsvis Nigeria, på Filippinerne og i Colombia. Disse cases er baseret på samtaler og observationer i 2015, og en af punkterne som der analyseres på, er konsekvensen af en overforsigtig sikkerhedsvurdering kontra effektiv økonomisk diplomati.
 
Kapitel 7 omhandler diplomatiet i praksis, og selve driften af en ambassade. Desuden kommer der også fokus på ’Digitalt Outreach’ – offentlighedsdiplomatiet dvs. online social diplomacy, og ambassadens brug af de sociale medier Facebook, Twitter og Website. Marcussen laver en analyse i kapitlet, der bygger på interviews og observationer ved de danske ambassader i Nigeria, Colombia og Filippinerne i 2015. Et minus ved kapitlet er, at der mangler interviews fra europæiske ambassader, hvilket kunne have dannet udgangspunkt for en interessant sammenlignelig analyse.
 
Et interessant emne i kapitlet er profileringen af en ambassadør. Han/hun skal have sans for folkestemninger, politiske tendenser, økonomiske konjunkturer, sektoranalyser til brug for en kommerciel kunde, klassisk diplomati samt godt købmandskab, dansk lokaliseringsmuligheder med de nordiske lande, fokus fra drift til udvikling, koordinerende evner ved royale- og politikerbesøg samt diplomatisk lobbyisme.
 
Del 3 kaldes overordnet for hverdagsrutiner og innovation. Kapitel 8 omhandler smart småstatsdiplomati, hvor der arbejdes ud fra 3 diplomatiske spor: Myndighedssporet institutionssporet og offentlighedssporet (Side 225, tabel 8.1) der sættes i perspektiv i forhold til økonomisk-, udviklings- og sikkerhedsdiplomati. Fokus rettes mod begrebet ’Liability of Routine’, som er lig med at ambassaden kontinuerligt må tilpasse sit småstatsdiplomati, med det mål at opnå gode omkostningseffektive rutiner og realisering af udenrigspolitikkens målsætninger. Kapitlet er interessant opbygget, da man som læser får indblik i, at hver ambassadør driver sin ambassade vidt forskelligt med udgangspunkt i klassisk, økonomisk og ikke mindst tilpasset diplomati til det enkelte land. Der gives i kapitlet en stor indsigt i ambassadernes forskellige tilgange og effekten af knappe ressourcer, hvor Marcussen analyserer relevans, legitimitet og handlekraft i reportagerne fra repræsentationer og ambassader i München, Ankara, Washington, Beijing, Kabul, Nairobi, Bangkok og Brasilien.
 
I Diplomati fra bar bund viser Martin Marcussen endnu engang sin faglige styrke og evne til at formidle det danske diplomatis virke.
 
Bogen får derfor 5 store faner.

 

Del: