Civilregionen - både noget og ingenting

Af regionsamtmand Torben Sørensen
 
 
Totalforsvaret består af fire elementer. Forsvaret, politiet og redningsberedskabet har hver deres veldefinerede opgaver, hver deres personel i karakteristiske uniformer og i det hele taget en klar profil.  Det fjerde element i totalforsvaret, det civile beredskab, savner alt dette. Inden for det civile beredskab løses der ikke opgaver ”til hverdag”, i hvert fald ikke på en måde, der er synlig for det øvrige samfund. Der er ikke et eller flere uniformerede korps, og der er ingen samlet fremtræden over for omverdenen.  Hver for sig er de forskellige komponenter, som det civile beredskab består af, for så vidt kendte nok, men i offentligheden findes der kun i meget ringe omfang nogen bevidsthed om det civile beredskab.  Dette er ikke unaturligt set i lyset af, at det civile beredskab ikke udgør nogen samlet organisation. Det er derimod ofte beskrevet som en planlægningsidé.  Sikring af rent vand, mad, varme, elektricitet, telekommunikation, transport, lægebehandling og sygepleje er de grundlæggende elementer i det civile beredskab, men også opretholdelse af sociale ydelser, undervisning, børnepasning, administration m.v. indgår.  Kort sagt er målet for det civile beredskab at sikre en så almindelig hverdag som muligt, når forholdene ikke længere er normale, og ressourcerne bliver begrænsede. Det er væsentligt for befolkningens overlevelse, og det kan være afgørende for forsvarets, politiets og redningsberedskabets funktionsduelighed i tilfælde af f.eks. krigshandlinger. 
 
På nationalt plan skal de enkelte ministerier hver inden for deres område planlægge og træffe foranstaltninger til udførelse af opgaver inden for det civile beredskab, og ministerierne skal fastsætte retningslinjer for den kommunale beredskabsplanlægning. Den kommunale planlægning omfatter såvel redningsberedskab som civilt beredskab.  På nationalt og lokalt plan er det således velkendte myndigheder med en almen kompetence, der har opgaven, og ministrene har så ydermere beføjelse til at pålægge offentlige og private virksomheder opgaver i forbindelse med det civile beredskab, f.eks. således at der gives pålæg om opretholdelse af brændstoflagre af en vis størrelse.  Kort sagt er de ansvarlige for selve udførelsen af det civile beredskab de myndigheder og virksomheder, som også under normale omstændigheder har ansvaret for at løse opgaven eller stille den pågældende service til rådighed.  Kendetegnende for den beredskabsplanlægning, der udføres af disse myndigheder og offentlige og private virksomheder, er derfor, at den sker ud fra deres almindelige daglige virke. Planlægningen for krigstid og andre særlige forhold indgår således som en del af den almindelige planlægning.  Lidt uden for dette mønster falder Civilregionen, der er en særlig til formålet oprettet myndighed, som på regionalt plan forestår koordineringen af det civile beredskab. Regionernes geografiske udstrækning svarer til politiets og redningsberedskabets regioner, dvs. at de hver omfatter 1-3 amter.  Civilregionen er en stabsorganisation, der i fredstid er en ganske lille enhed, hvor normalt kun en eller to beredskabskonsulenter i hver af de syv regioner på fuld tid er beskæftiget med beredskabsopgaver. Beredskabskonsulenterne er normalt pensionerede officerer. 
 
Som leder af civilregionerne er udpeget seks statsamtmænd og Københavns Overpræsident. Disse betegnes regionsamtmænd.  I fredstid er det civilregionens opgave at koordinere planlægningen af det civile beredskab i regionen, og civilregionen skal i dette arbejde i fornødent omfang inddrage andre myndigheder og virksomheder i denne planlægning. Det betyder i praksis, at beredskabskonsulenterne bistår kommuner, amter, forsyningsvirksomheder m.fl. i forbindelse med udarbejdelsen af beredskabsplaner, ligesom man indsamler og bearbejder disse.  Derudover skal civilregionen udarbejde en plan for aktivering og etablering af civilregionen under krise eller krig samt udarbejde planer for kommunikations- og informationsvirksomhed på det regionale niveau.  I tilfælde af krig etableres civilregionen fuldt ud. Den består da af regionsamtmanden med en mindre stab anført af beredskabskonsulenten, herunder et sekretariat med signal- og kommunikationsmidler, og en regional informationstjeneste. Derudover består civilregionen af et antal statsligt, kommunalt og privat ansatte personer, der repræsenterer alle de forskellige dele af det civile beredskab, og som skal fungere som rådgivere for regionsamtmanden. 
 
Under en krise kan civilregionen udbygges gradvis
Hovedopgaven under krise eller krig er at prioritere og koordinere anvendelsen af regionens civile ressourcer. Civilregionen skal endvidere indsamle og formidle information om situationen inden for det civile beredskab i regionen. Endelig skal civilregionen indgå i totalforsvarssamarbejdet med de øvrige regionale totalforsvarsmyndigheder fra forsvaret, politiet og redningsberedskabet. 
 
I afskæringssituationer under krise eller krig, hvor forelæggelse for centrale myndigheder ikke kan ske eller ikke kan nås, har regionsamtmanden visse beføjelser til på regeringens vegne at træffe afgørelse i tilfælde af uenighed mellem statslige forvaltningsorganer om udøvelsen af delegerede beføjelser. Under tilsvarende omstændigheder kan regionsamtmanden beslutte, at en amtskommunes eller en kommunes ressourcer inden for det civile beredskab skal stilles til rådighed i et andet amt eller en anden kommune. 
 
Regionsamtmanden og chefen for militærregionen, chefen for beredskabsregionen og chefen for politiregionen udgør regionsledelsen (den regionale totalforsvarsledelse). Regionsamtmanden er formand.  Regionsledelsen udgør i såvel krig som fred det centrale organ for koordinering på regionalt plan mellem totalforsvarets forskellige elementer, og der skal i videst mulig udstrækning ske samråd om spørgsmål, som berører to eller flere af totalforsvarets myndighedsområder, men regionsledelsen udgør ikke i sig selv en kollektiv ledelse. Den enkelte regionschef har inden for sit eget område kompetence til at træffe de beslutninger og iværksætte de foranstaltninger, som situationen nødvendiggør.  I en afskæringssituation kan regionsamtmanden i tilfælde af uenighed i regionsledelsen træffe beslutning om prioriterings- og koordineringsspørgsmål, der har betydning for totalforsvaret. 
 
Som det er fremgået af det foranstående,  har civilregionen to væsentlige karakteristika
For det første er det værd at fremhæve, at der til civilregionen ikke er knyttet operative beføjelser. Der er alene tale om planlægning, koordinering, formidling af information samt særligt i afskæringstilfælde visse opmandsbeføjelser i tilfælde af uenighed mellem myndigheder.  For det andet er det slående, at beredskabslovgivningen særligt vedrørende civilregionerne fortsat er præget af tankegangen fra den kolde krig, hvor der klart sondres mellem fred og krise/krig.  Det betyder i hvert fald i princippet, at selv de største naturkatastrofer, omfattende terrorangreb eller andre større ulykker slet ikke angår civilregionen. Kun en truende krig aktiverer civilregionen. 
 
Det er indlysende, at også andre begivenheder end en krig kan trække hårdt på de ressourcer, der indgår i det civile beredskab. Lovgivningens nuværende udgangspunkt er blot, at naturkatastrofer, terroranslag og større ulykker er sager for redningsberedskabet og politiet, eventuelt med bistand fra forsvaret i særlige tilfælde, og at sådanne situationer højst kan give anledning til en informationsudveksling i regionsledelsen.  Det har i en årrække været omdiskuteret, om denne indretning af lovgivningen er hensigtsmæssig, og særligt to enkeltstående begivenheder har sat problemstillingen i relief. Det drejer sig om orkanen den 3. december 1999 og terrorangrebene i USA den 11. september 2001. 
 
Allerede som led i den politiske aftale om beredskabet for perioden 1998-2001 blev det således besluttet, at der skulle gennemføres en undersøgelse af det civile beredskab med henblik på at vurdere mulighederne for tilpasning til den sikkerhedspolitiske situation. Denne undersøgelse, som blev forestået af Beredskabsstyrelsen, forelå som et debatoplæg i december 2000 og i sin endelige form i maj 2002. 
 
Et hovedpunkt i undersøgelsen er anbefalingen af, at lovgivningens nuværende sondring mellem fred og krise/krig opgives og erstattes af en sondring mellem varslede og uvarslede hændelser. Der lægges videre op til, at der skal ske en beredskabsplanlægning med udgangspunkt i de daglige funktioner og med fastholdelse af sektoransvaret. I forhold til civilregionerne overvejes i undersøgelsen forskellige muligheder.  Sideløbende med disse politiske og organisatoriske overvejelser er der i flere regioner på det praktiske plan sket ændringer i beredskabsplaner og det praktiske samarbejde uden at afvente instruktioner herom i lovform.  Som et eksempel fra region III kan nævnes, at der med udgangen af 2001 forelå en beredskabsplan betegnet Beredskab Syd og omfattende Ribe, Vejle og Sønderjyllands amter. Denne plan indeholder overordnede rammer for løsning af amtskommunernes opgaver med hensyn til planlægning og koordineret indsats såvel ved store ulykker og katastrofer i fredstid som for afgørende begivenheder under krise eller krig, der udløser beredskabsforanstaltninger.  Som et andet eksempel fra regionen kan nævnes, at der efter beslutning i regionsledelsen er truffet aftale med en del af de personer, der er udpeget som rådgivere for regionsamtmanden under krise eller krig, om at stå til rådighed med henblik på at indgå i en koordinerende stab i forbindelse med begivenheder i fredstid. 
 
Efter beredskabsloven hører det statslige lokale redningsberedskab under politimesteren. I tilfælde af større begivenheder i regionen, hvor flere politikredse er involveret, og det er nødvendigt at trække på beredskabsressourcer i et større område, etableres - på uformelt grundlag - en koordinerende stab under ledelse af regionspolitilederen (Politimesteren i Haderslev) til at bistå kredsene med at prioritere indsatsen og opnå den bedst mulige udnyttelse af ressourcerne. I den koordinerende stab indgår ud over politiet beredskabsregionen og lokalforsvarsregionen samt de nævnte rådgivere. 
 
Netop for tiden drages så de politiske og lovgivningsmæssige konsekvenser af det ændrede sikkerhedspolitiske billede.  Den 21. juni 2002 blev der indgået en politisk aftale om redningsberedskabet efter 2002 med tilslutning fra alle Folketingets partier.  Partierne er her enige om, at der bør ske en styrkelse af den tværgående koordination og det civile beredskab. Der bør således fremover anvendes et ensartet planlægningsgrundlag overalt inden for den civile sektor baseret på en overordnet sondring mellem uvarslede og varslede hændelser. Og det anføres videre:  ”På regionalt niveau er det hensigten at etablere en bredt sammensat stab i hver region med chefen for politiregionen som leder til at varetage de koordinerende opgaver i forbindelse med større ulykker og katastrofer.” 
 
Denne ikke helt klare stillingtagen til civilregionernes fremtid er nu udmøntet i et udkast af  7. oktober 2002 til ændring af beredskabsloven, som Indenrigs- og Sundhedsministeriet har udsendt i høring. 

Med udkastet til lovforslag foreslås beredskabslovens bestemmelser om beredskabets organisation under krise eller krig ophævet, og i den forbindelse nedlægges civilregionerne.  På det regionale niveau er det hensigten at etablere en bredt sammensat stab i hver region med chefen for politiregionen som leder til at varetage de koordinerende opgaver i forbindelse med større ulykker og krig.  Dette skal formentlig forstås som en indretning svarende til de koordinerende stabe, der allerede er etableret på frivilligt grundlag i bl.a. region III som beskrevet ovenfor. 

I lovudkastet er der ikke taget stilling til, hvordan der nærmere skal forholdes med de nuværende regionsledelser, idet det dog synes at ligge fast, at funktionen som regionsamtmand ophører, ligesom der heller ikke er taget stilling til, hvordan civilregionens planlægnings- og koordineringsopgaver i forhold til de forskellige civile sektorer nærmere skal organiseres. Der er for en dels vedkommende tale om funktioner, som ikke har nogen umiddelbar berøring med politiets nuværende opgaver. 

Afsluttende skal det således fremhæves, at organiseringen af det civile beredskab netop nu i høj grad er i støbeskeen. Dette er en helt nødvendig og naturlig ting set i lyset af den sikkerhedspolitiske udvikling. Det vil i den proces være væsentligt at sikre, at alle relevante dele af det nuværende civile beredskab finder en god og hensigtsmæssig placering i en ny organisation, således at der ikke alene fokuseres på de beredskabsspørgsmål, som er oppe i tiden. 

 

PDF med originaludgaven af Militært Tidsskrift, hvor denne artikel er fra:
PDF iconmilitaert_tidsskrift_131.aargang_nr.5_2002.pdf

Litteraturliste

Del: