CFE-forhandlingeme - anakronisme eller nødvendighed?

Oberstløjtnant I. F. Carlsson, der er militærrådgiver ved den danske delegation ved CFE-forhandlingerne i Wien, har efterkommet en opfordring fra redaktionen, og giver i nedenstående artikel en redegørelse for det hidtidige forløb af forhandlingerne om konventionel nedrustning i Wien samt en analyse af de meget komplicerede problemområder, der skal løses, før en aftale i givet fald kan underskrives.
 
Indledning
Forhandlingerne om konventionel nedrustning i Europa (Negotiation on Conventional Armed Forces in Europe (CFE)) kunne den 9. marts 1990 markere ét-årsdagen for starten af disse de mest omfattende og i traktatmæssig henseende mest komplicerede nedrustningsforhandlinger nogensinde.
Forventningerne til denne nye ramme for forhandlingerne mellem øst og vest var i begyndelsen og i de indledende faser sat meget højt ud fra forudsætningerne om den fortsatte eksistens af to militære grupperinger - NATO og Warszawapagten - som de grundlæggende elementer også i en fremtidig europæisk sikkerhedsstruktur og et mandat, som i modsætning til de indstillede MBFR- (Mutual and Balanced Force Reduction Talks) forhandlinger, der geografisk omfatter et område stort nok for etableringen af styrkesymmetri mellem de to militærblokke.
Imidlertid har CFE-forhandlingerne siden årsskiftet 1989/90 - i større eller mindre omfang - lidt af et klassisk tilfælde af uoverensstemmelse mellem kort (læs: forudsætningerne for forhandlingerne) og terræn (læs: den reelle politiske situation i Europa), idet såvel opløsningstendenserne internt i Warszawapagten som de igangværende politiske bestræbelser på foreningen af de to Tysklande begge eller hver for sig kunne siges at være grund nok for en revision af det kort, som CFE-forhandlingerne indtil da havde taget bestik efter.
Mangt og meget har været skrevet og sagt om de hidtidige resultater af CFE-forhandlingerne og de forandringer, som de oprindelige forudsætninger herfor har undergået, men ud over at beskæftige sig hermed, er det hensigten med denne artikel fra en mand på stedet (uden at der skal lægges noget særhgt kvalificerende i dette) at give den interesserede en indføring i det hidtidige forhandlingsforløb, resultaterne af dette samt det miljø og de rammer af organisatorisk og proceduremæssig karakter, disse forhandlinger føres i.
 
Vejen til CFE
Da forløbet forud for starten af CFE-forhandlingerne til en vis grad kan siges at være identisk med det hidtidige generelle forhandlingsforløb, dvs. præget af vestlige initiativer og søgen efter kompromisser med skiftevis aktive og passive østlige reaktioner herpå, kan det være nyttigt at kaste blikket nogle år tilbage til udspringet for de nuværende forhandlinger. Igangsættende for processen var ikke mindst NATO-ministrenes erklæring fra mødet i Halifax den 30. maj 1986, hvor kravet om dristige nye tiltag inden for området konventionel nedrustning blev fremsat, og hvor handling fulgte ord i og med dannelsen i NATO-regi af en »High Level Task Force« (HLTF), som fik til opgave at fremkomme med forhandlingsoplæg og mulige løsningsmodeller.
Warszawapagtens svar på Halifax-erklæringen forelå 12 dage senere, den 11. juni 1986, i form af den såkaldte Budapest-appel, hvorefter østlandene erklærede sig rede til at forhandle om reduktioner af de konventionelle styrker i Europa fra Atlanterhavet til Ural (from the Atlantic to the Urals (ATTU)).
Det næste vestlige udspil kom i form af NATO-udenrigsministrenes erklæring af 11. december 1986 om etableringen af to forhandlingsfora: det ene omfattende de 35 CSCE-lande med det formål at bygge videre på resultaterne af Stockholm-konferencen, og det andet omfattende de 23 stater tilhørende NATO-alliancen og Warszawapagten med det formål at fjerne den herskende styrkeuligevægt og skabe konventionel stabilitet på et lavere niveau end de eksisterende. Mandatforhandlingeme mellem de 23 tog deres begyndelse den 17. februar 1987 og fuldførtes på grundlag af et NATO-udkast fremlagt den 27. juli 1987 næsten to år senere den 10. januar 1989.
En måned før havde NATO-udenrigsministrene med deres erklæring af 8. december 1988 offentliggjort alliancens hensigter med de kommende forhandlinger, der gik ud på en betydelig reduktion af de eksisterende beholdninger af kampvogne, artilleri og pansrede troppetransportkøretøjer. Endvidere skulle forhandlingerne føre til fastsættelsen af maksimale beholdninger af de tre nævnte kategorier tilhørende en nation samt begrænsninger på antallet af materiel stationeret uden for eget territorium.
Endelig blev de resultatløse og mere end 15 år igangværende MBFR- forhandlinger i stilhed bragt til ophør den 2. februar 1989. Helt uden betydning set med vestlige øjne var disse forhandlinger dog ikke. Således blev konceptet om styrkebalance og asymmetriske reduktioner introduceret, da det den 9. marts 1989 ved åbningen af CFE-forhandlingerne indgik som en vital bestanddel af NATO-alliancens forhandlingsoplæg.
 
Mandatet og alliancernes udgangspositioner
Grundlaget for CFE-forhandlingerne - mandatet - opstiller i hovedsagen følgende tre mål;
  • at styrke stabilitet og sikkerhed i Europa gennem etableringen af en stabil og sikker konventionel styrkebalance på et niveau under det eksisterende,
  • at eliminere regionale styrkeforskelle i den udstrækning disse måtte være til fare for stabilitet og sikkerhed, samt
  • at fjerne enhver evne til at iværksætte overraskelsesangreb og offensive operationer i stor skala.

Endvidere er det i mandatet fastsat, at hverken flådestyrker eller styrker udrustet med nukleare våben kan gøres til genstand for forhandling i det foreliggende CFE-regi. Udelukkelsen af den førstnævnte kategori skulle senere i forhandlingerne komme til at spille en uventet stor og forsinkende rolle i forsøgene på opnåelse af et kompromis vedrørende kampfly og kamphelikoptere, jfr. nedenfor. Udgangspositionerne for forhandlingerne fremgår af nedenstående fig. 1, idet det skal bemærkes, at Warszawapagtens forslag hvad angår de anførte lofter først var komplet i begyndelsen af juni 1989, og at NATO-forslaget indledningsvis ikke medtog kategorierne kampfly og kamphelikoptere samt personel. Beslutningen om at inddrage disse kategorier blev truffet på NATO-topmødet den 29.-30. maj 1989 som en opfølgning af den amerikanske præsident Bush’s initiativ, der ud over tiltagene på CFE-området tillige introducerede forslaget om etableringen af det såkaldt Open Skies regime.

Figur 1

Til opstillingen knytter sig følgende kommentarer:
NATO-forslaget indeholdt ud over de anførte samlede lofter for hver alliance, underlofter for tre uden på hinanden følgende underregioner, der som koncentriske cirkler med centrum i centralregionen dækkede det samlede ATTU-område. Endvidere byggede forslaget på muligheden af at kunne overføre til rådighed værende beholdninger fra en given zone til den næstyderste, medens en tilsvarende forøgelse af beholdninger fra yderzonerne ind imod centrum (centrakegionen) forhindredes af de fastsatte lofter.
Forslaget indeholdt endvidere den såkaldte tilstrækkelighedsregel, hvorefter ingen nation måtte besidde mere end 30% af den totale beholdning gældende for hele ATTU-området (f.eks. 12.000 kampvogne). Endelig angav NATO-forslaget lofter for beholdninger af materiel, som kunne stationeres uden for eget territorium samt lofter for materiel beroende ved stående enheder med et deraf følgende underloft for materiel i depot. I modsætning til NATO-forslaget behandlede det oprindelige Warszawa- pagt-forslag kun i ringe udstrækning det regelsæt og de lofter, som man herfra forestillede sig skulle være gældende for ATTU-området. I stedet var forslaget koncentreret om en faseinddelt reduktionsproces strækkende sig over perioden 1991-2000, idet omfanget af disse reduktioner i første fase (1991-1994) var fastsat til 10-15% under det lavest eksisterende niveau, medens man i anden fase (1994-1997) forestillede sig en yderligere reduktion på 25%. Endelig skulle tredie fase (1997-2000) anvendes til transformeringen af de tilbageværende styrker til en ren defensiv struktur.
Forslaget, som konceptuelt lå meget langt fra det af NATO-landene fremlagte, gled i løbet af de første måneder af forhandlingerne mere og mere i baggrunden til fordel for drøftelser ført på grundlag af det vestlige koncept. Således blev et fælles udgangspunkt skabt i løbet af månederne april og maj 1989 afsluttende med den østtyske delegations fremlæggelse den 30. maj 1989 af de resterende dele af det østlige forslag til en regional opdeling af ATTU-området. Herefter opererede man i det østlige koncept med en opdeling i tre zoner henholdsvis benævnt kontaktzonen og inden for denne en mindre centralzone samt en baglandszone, der som navnet antyder alene omfattede de lande, som ikke grænsede op til territorium tilhørende en stat fra den anden alliance.
 
Forhandlingsforløbet - eller »intet er besluttet, før alt er besluttet«
Efter således at have etableret et brugbart fælles konceptuelt grundlag for forhandlingerne kunne delegationeme i Wien påbegynde behandlingen af det omfangsrige sæt af substansproblemer, som nødvendigvis måtte afklares for at gøre det konceptuelle grundlag bæredygtigt.
I det følgende gennemgås kort nogle af de problemkredse, som har domineret forhandlingerne i mere end et år.
I forreste række af substansproblemer står vel nok spørgsmålet om definitionerne af de kategorier af våbensystemer, der er enighed om at reducere. Nødvendigheden af at definere de enkelte kategorier skal ses i lyset af, at disse definitioner er forudsætningen for at kunne foretage en afgrænsning af, hvilke våbensystemer som skal tælles med for derved at kunne opgøre eksisterende beholdninger og omfanget af de reduktioner, som skal foretages. Herved skabes ikke alene grundlaget for respektive landes informationsudveksling, men også grundlaget for den efterfølgende verifikation af overholdelsen af lofterne for den pågældende kategori. Nedenfor (figur 2) er skematisk gengivet de vigtigste substansproblemer, som endnu udestår i relation til området definitioner, illustreret ved de to alliancers forskellige forslag.
 
 
Vedrørende kategorien personel anser man i det mindste fra vestlig side dette spørgsmål som løst i kraft af den beslutning, som blev taget af de 23 CFE-landes udenrigsministre i marginen af Ottawa-konferencen om Open Skies den 12.-14. februar 1990. Af denne beslutning fremgår, at der alene skal etableres et loft for sovjetisk og amerikansk stationeret personel i centralregionen på 195.000 mand og et yderligere loft på 30.000 for amerikansk personel stationeret i den øvrige del af det vestlige ATTU- område.
Vedrørende emnet informationsudveksling er de endnu uløste problemer koncentreret omkring omfanget eller detaljeringsgraden af de informationer, som man er enedes om skal udveksles på årlig basis. Fra østlig side taler man for et informationsniveau svarende til regiment/brigade, medens NATO-landene indtil nu har fastholdt nødvendigheden af informationer omfattende bataljonsniveauet.
I snæver sammenhæng med drøftelserne om regelsættet for information foregår der i Wien intensive forhandlinger vedrørende et fremtidigt CFE- verifikationsregime. Fra begyndelsen af forhandlingerne har begge parter kunnet enes om behovet for en effektiv, dvs. »on-site« verifikation af en aftales overholdelse. Imidlertid er man i forhandlingeme nået til et punkt, hvor opnåelsen af enighed kræver, at den ene af forhandlingsparterne giver større indrømmelser end den anden. Dette punkt drejer sig om fastsættelsen af inspektionskvoter, hvor alle erfaringer med implementeringen af Stockholm-dokumentet viser, at der her er tale om en økonomisk belastende foranstaltning. Uenigheden drejer sig således om, efter hvilken metode disse inspektionskvoter skal udregnes. Fra vestlig side er foreslået en beregningsmetode, som baserer sig dels på beholdningerne af traktat- begrænset materiel, dels på geografisk udstrækning, medens man fra østlig side alene ønsker antallet af lokaliteter (sites), hvor traktatbegrænset materiel opbevares, gjort til grundlag for kvotetildelingen.
Som tidligere nævnt har man fra østlig side i større eller mindre omfang gjort det vestlige koncept vedrørende den regionale opdeling af ATTU- området til sit. På dette område er der derfor gode forhåbninger om snarhg enighed mellem parterne. Imidlertid kræver den endelige fastsættelse af den fremtidige regionale inddeling enighed om de dertil hørende lofter for traktatbegrænset materiel, hvilket igen forudsætter en afklaring af definitionere for dette med henblik på fastsættelse af lofter for beholdningerne af dette materiel til brug for iværksættelsen af reduktioner, information og verifikation. Forhandlerne i Wien er med andre ord fanget i en ond cirkel, der dog må forventes løst op for, efterhånden som én eller flere af ovennævnte substansproblemer falder på plads. Dette omtales i Wien som det længe ventede gennembrud i forhandlingerne. Indtil da arbejder man som forhandler i Wien efter dogmet »intet er besluttet, før alt er besluttet«.
Som afslutning på dette afsnit skal for god ordens skyld fremhæves de konkrete fremskridt, som hidtil er gjort i forhandlingerne.
Inden for området informationsudveksling er der opnået enighed om betragtelige dele af den tekst, som til sin tid vil være at finde enten i selve CFE-traktaten eller i den tilhørende informations- og notifikationsprotokol. Ligeledes har man på området stabiliserende foranstaltninger kunnet notere fremskridt. Således er det lykkedes at opnå enighed om praktisk taget hele regelsættet vedrørende anbringelse af traktatbegrænset materiel i depot.
Med fremlæggelsen af et vestligt forslag til en inspektionsprotokol i februar d.å. og af et supplerende østligt forslag til denne protokol i april, er struktureringen af forhandlingerne om dette emne bragt på plads, om end det må indrømmes, at de hidtil gjorte fremskridt alle er af mindre betydende karakter.
Sammenfattende om forhandlingsforløbet indtil nu kan siges, at dette er karakteriseret ved en langsomt avancerende proces over en bred front. Så godt som alle bestanddele af såvel selve traktaten som de hertil hørende protokoller er gjort til genstand for behandling. Dette indebærer i sig selv, at meget af det nødvendige grundlæggende arbejde, der bl.a. er nødvendigt for løsningen af de udestående substansproblemer, allerede er gjort eller er i færd med at blive udført.
Konceptuelt er der et langt stykke af vejen enighed blandt forhandlingspartnerne, og forhandlingsatmosfæren og viljen til at søge kompromisser mellem - og blandt delegationerne i Wien er god. Det, som synes at mangle, nemlig opfyldelsen af forudsætningerne for løsningen af de sidste - og desværre mange - substansproblemer, skal søges uden for Hofburgs (konferencecenter) mure og i andre politiske fora, som ved første øjekast ikke forekommer at være CFE-relateret, men som tvunget af udviklingen i højere og højere grad er blevet det.
 
 
Forhandlingsorganisationen
Den fysiske ramme omkring CFE-forhandlingerne udgøres af det såkaldte Kongresszentrum Hofburg, indrettet i det gamle kejserslot af samme navn og beliggende i Wiens centrum. Med bistand fra de østrigske myndigheder er det lykkedes ikke bare at etablere de fornødne faciliteter for den formelle del af forhandlingerne, men tillige skabe forudsætningerne for, at en større og større del af disse kan foregå på et uformelt plan. Som det fremgår af figur 3, kan de indtil i dag etablerede forhandlingsfora - set ud fra en vestlig synsvinkel - opdeles i NATO-fora (bestående af de 16 NATO-lande) og CFE -fora (samtlige 23 deltagerstater) og disse igen i et formelt henholdsvis uformelt forhandlingsplan.
 
Blandt de 16 NATO-lande er NATO-caucus det øverste besluttende og styrende organ for CFE-forhandlingerne. På to ugentlige møder koordineres her den vestlige forhandlingsstrategi baseret på beslutninger truffet i HLTF-regi i Bruxelles og nationale instruktioner modtaget fra respektive delegationers hovedstæder. Endvidere træffer delegationschefeme på disse møder beslutninger om det videre forløb af arbejdet i de i alt tre formelle arbejdsgrupper (working groups), som de forskellige forhandlings- emner er fordelt på. Til koordinering af den vestlige indsats i disse arbejdsgrupper er der under NATO-caucus nedsat 3 såkaldte ekspertgrupper eller mini-caucus, hvis hovedopgave det er at udføre det afsluttende detail- arbejde på nye eller reviderede vestlige forslag samt fastlægge den konkrete forhandlingstaktik.
De indtil nu beskrevne NATO-fora er alle af formel karakter, dvs. møderne ledes af en formand, og gennemføres efter en forud fastlagt agenda. Med det formål at fremskynde detail- og revisionsarbejdet af nye vestlige forslag besluttede NATO-landene i løbet af efteråret 1989 at føje endnu et - og i dette tilfælde uformelt - plan til det da eksisterende for- handlingshieraki. Disse fora - benævnt micro-caucus - er sammensat af repræsentanter fra særlig interesserede nationer, og har som følge heraf ingen besluttende myndighed, men refererer til respektive formelle mini- caucus.
Den etablerede NATO-struktur er således affødt af de behov og det omfang af arbejdsdelegering, som CFE -forhandlingerne har givet anledning til, og ikke mindst gearet til at varetage de vestlige interesser i de CFE- fora, hvor forhandlingerne med de 7 Warszawapagt-lande foregår, som det fremgår af figur 3, er der nøje overensstemmelse mellem den beskrevne NATO-struktur og den etablerede CFE-struktur. De formelle organer er her plenum og de tre arbejdsgrupper (working groups), medens det uformelle plan består af de såkaldte kontaktgrupper (contact groups), der med reference til arbejdsgrupperne foretager en første uforpligtende udveksling af synspunkter vedrørende forslag under behandling. I lighed med de vestlige landes micro-caucus er kontaktgrupperne sammensat af repræsentanter fra særlig interesserede nationer, og har som følge heraf ingen besluttende myndighed. Forhandlingsgenstanden eller det kompleks af emner, som CFE-forhandlingerne dækker, er af plenum fordelt på de tre arbejdsgrupper på følgende måde:
  • arbejdsgruppe A: definitioner, tælleregler, informationsudveksling og vertifikation
  • arbejdsgruppe B: regional opdeling, lofter, reduktion, begrænsninger og stabiliserende foranstaltninger
  • arbejdsgruppe traktattekst: udarbejdelse af traktatens vilkår, bilag og protokoller.

Sidst, men ikke mindst, skal den del af forhandlingsstrukturen, som ikke fremgår af nogen oversigt, nævnes, nemlig de bilaterale kontakter. Disse anvendes af samtlige 23 deltagerlande til bl.a. hurtig viderebringelse af information af betydning for forhandlingerne samt forhåndssonderinger vedrørende den modtagelse, et nyt eller revideret forslag kan forventes at få hos modparten, alt med det formål at opnå en så smidig og hurtig behandling af disse som muligt.

Anakronisme eller nødvendighed?

CFE-forhandlingerne er, som det vil fremgå af beskrivelsen af forhandlingsforløbet, den mest komplicerede og mest omfattende nedrustnings- forhandling nogen sinde. Kun forhandlingerne om INF-traktaten kan i kompleksitet måle sig med CFE. Men hvor der i forbindelse med INF var tale om en bilateral forhandling vedrørende nogle få tusinde våben, indebærer CFE en forhandling mellem 23 lande omfattende over 100.000 våbensystemer.

Grundlaget, hvorpå CFE-forhandlingerne i dag føres, kan i bedste fald siges at være forandret i forhold til situationen ved forhandlingernes påbegyndelse. Således udgjorde - og udgør for den sags skyld stadigvæk - eksistensen af de to militære grupperinger i Europa en altafgørende forudsætning for det mandat, som ligger til grund for forhandlingerne, ligesom det konceptuelle grundlag for en kommende traktat har eksistensen af NATO og Warszawapagten som forudsætning. Med tilbagetrækningen af de sovjetiske styrker fra Tjekkoslovakiet og Ungam og på lidt længere sigt fra det nuværende Østtyskland samt den igangværende demokratiseringsproces i samtlige ikke-sovjetiske Warszawapagt-lande synes behovet for den fortsatte eksistens af det østlige pagtsystem ikke længere at være til stede. Ungarske udtalelser om at ville forlade Warszawapagten endnu i år bekræfter denne antagelse.

Ligeledes synes 2+4-drøftelseme om foreningen af de to Tysklande at ville øve indflydelse på de forudsætninger, hvorunder CFE -forhandlingerne føres. Således kan man næppe forestille sig, at det eksisterende militære potentiel i Forbundsrepublikken Tyskland og Østtyskland ikke vil blive berørt af disse drøftelser. Allerede nu tales der om en total afvæbning af de østtyske styrker, og efterfølgende kan det formentlig forventes, at Sovjetunionen og Polen vil stille krav om som minimum en kraftig reduktion af forbundstyske militære styrker (Bundeswehr).

Implikationerne af den politiske udvikling i Europa på CFE-forhand- lingerene har ikke ladet vente på sig. NATO-forhandlingerne i Wien står i mange henseender ikke længere over for én forhandlingspartner, men syv. Tilbagetrækningen af de stationerede sovjetiske styrker i Østeuropa og udsigten til en total demobilisering af de væbnede styrker i Østtyskland vil uvægerligt få konsekvenser for både det foreliggende koncept for regional inddeling og dermed de regionale lofter og for indholdet af til- strækkelighedsreglen for disse. Såfremt der kræves sådaime grundlæggende ændringer i konceptet for forhandlingerne, er det tvivlsomt, om den stramme tidsplan, som er lagt for CFE-forhandlingerne, kan holdes (undertegnelse af en CFE-traktat på et CSCE-topmøde inden udgangen af 1990). Det, der trækker i den anden retning, er de vestlige landes ønske om at udnytte det gunstige politiske klima i de østeuropæiske lande og i Sovjetunionen til at indgå en bindende aftale, der har til formål at fjerne den massive konventionelle ubalance, som har karakteriseret den sikkerhedspolitiske situation siden afslutningen af den anden verdenskrig.

Samme indstilling - om end ud fra helt modsatte motiver - synes at herske på østligt hold og specielt hos den sovjetiske politiske og militære ledelse. En snarlig CFE-aftale, dvs. en aftale endnu i år, kunne måske få den bivirkning at standse - eller i det mindste forhale - det stadigt mere accelererende tempo, hvormed de østeuropæiske militære relationer synes at gå i opløsning. Således kunne en CFE-aftale bl.a. medvirke til en tilbagetrækning af de sovjetiske styrker i et langsommere tempo (fra vestlig side har man således foreslået tre år), hvilket i høj grad ville hjælpe Sovjetunionen over nogle af de problemer, som integrationen af lige ved 1/2 mio. mand vil forårsage.

Anakronisme eller ej, utidsvarende forudsætninger eller ej, behovet for en snarlig CFE-aftale synes fortsat at bestå. Vejen ud af dilemmaet mellem de voldsomme politiske forandringer i Europa og behovet for en CFE-aftale, om end på et utidsvarende grundlag, kunne være enten:

  • at omarbejde grundlaget (mandatet) for CFE-forhandlingerne i fornødent, men samtidig begrænset omfang (såfremt tidsplanen skal holdes), eller
  • at indarbejde nødvendige ændringer i traktaten efter forhandlingernes ophør (dvs. efter at traktaten er indgået og trådt i kraft), eller
  • at genoptage CFE -forhandlingerne i umiddelbar fortsættelse af en første aftale, således at grundlaget for de fortsatte forhandlinger tager højde for de ændrede politiske og militære forhold i Europa.
Afslutning
Dette kalejdoskop af indtryk fra CFE -forhandlingerne i Wien har forhåbentlig bidraget til et mere nuanceret billede af situationen, som den foreligger i dag.
Hvad udgangen på disse forhandlinger end måtte blive, og hvor længe de end vil vare, så står det fast, at det politiske behov for en nedrustningsaftale på det konventionelle område aldrig har været større og forudsætningerne herfor næppe nogensinde gunstigere end i dag.
Ikke mindst forhandlerne i Wien holder sig dette for øje, og har meget udiplomatisk rullet ærmerne op ikke blot for at overholde den fastlagte tidsplan, men i endnu højere grad for at få en aftale ikke blot af kvantitet, men med et indhold af kvalitet.
L F. Carlsson.
 
PDF med originaludgaven af Militært Tidsskrift hvor denne artikel er fra:  PDF icon militaert_tidskrift_119_aargang_maj-jun.pdf
 

Litteraturliste

Del: