Øvelse gør mester

“By engaging in a well-structured planning exercise, one becomes prepared for the unexpected.”

Dwight D. Eisenhower er kendt for flere “one-liniers” om beredskab. Ovennævnte sammenfatter ret præcist formålet med øvelsesvirksomhed. I denne artikel vil vi forsøge at beskrive den overordnede, nationale øvelsesvirksomhed (krisestyringsøvelser) i Danmark.

Regeringens politik for beredskabet og terrorhandlingsplanen

I regeringens politik for beredskabet fra juni 2005 ”Et robust og sikkert samfund” anføres følgende om øvelser:

”Uddannelse og øvelser er forudsætningen for et effektivt samarbejde mellem beredskabsaktørerne.

Det er efter regeringens opfattelse væsentligt, at alle beredskabets aktører på tværs af sektorerne har relevante kompetencer og har det fornødne kendskab til hinandens kompetencer og ressourcer. Dette er en forudsætning for, at de kan handle hensigtsmæssigt ved en større hændelse. På samme måde er uddannelse et vigtigt led i arbejdet med forebyggelse. Regeringen lægger derfor stor vægt på relevante uddannelsesaktiviteter og samarbejdsøvelser.

Uddannelse kan imidlertid ikke stå alene. Regeringen finder det nødvendigt at sikre en løbende afprøvning af de erhvervede færdigheder og kompetencer. Da frekvensen af større ulykker og katastrofer heldigvis ikke er så høj, er det regeringens opfattelse, at systematiske øvelsesaktiviteter er en væsentlig forudsætning for at afprøve beredskabet. Det er endvidere regeringens holdning, at både øvelser og andre uddannelsesaktiviteter løbende skal evalueres og revideres i overensstemmelse med indhøstede erfaringer.

Regeringen finder, at der fortsat regelmæssigt skal gennemføres øvelser på lokalt, regionalt og nationalt niveau, ligesom der skal gennemføres øvelser, som træner samarbejdet mellem niveauerne. Det er regeringens hensigt, at der hvert andet år gennemføres en national krisestyringsøvelse, der fokuserer på procedurer i forbindelse med krisestyringsforanstaltninger ved teknologiske katastrofer og sikkerhedstruende hændelser.”

Arbejdsgruppen, der udgav rapporten ”Det danske samfunds indsats og beredskab mod terror” (november 2005) anførte følgende:

”I sårbarhedsudredningen anbefales det, at der fremover i højere grad på tværs af sektorområderne bør gennemføres systematiske øvelsesaktiviteter vedrørende større eller flere samtidige, uønskede hændelser. Der afholdes allerede nu en central krisestyringsøvelse hvert andet år, hvilket skønnes at være et passende niveau. Der kan ligeledes afholdes regionale krisestyringsøvelser hvert andet år. Der afholdes årligt fuld-skala øvelser ved både Øresunds- og Storebæltsforbindelserne, men der kan også være behov for at afholde fuld-skala øvelser i andre områder, der vurderes at være særligt sårbare over for terrorangreb.”

Krisestyringsøvelser - et kort tilbageblik

Set i et ca. ”20-års” bakspejl har der regelmæssigt været afholdt krisestyringsøvelse af forskellige typer. Der har dels været afholdt NATO-krisestyringsøvelser (WINTEX-CIMEX, HILEX og fra begyndelsen af 1990´erne CMX), dels har der været afholdt nationale totalforsvarsøvelser (TOTAL og SMARAGD-HORISONT). Fælles for de fleste af disse øvelser har været, at der primært blev øvet ”krigsplanlægning”.

Fra ca. 1995 og frem til september 2001 var der relativt stille på øvelsesområdet. Den store nationale totalforsvarsøvelse TOTAL 98 blev aflyst i lyset af arbejdskonflikten i forsommeren 1998. I 1999 var opmærksomheden rettet mod ”real-situationen” årtusindeskiftet - Y2K; hovedparten af den gamle planlægning blev da afpudset og en central kontaktgruppe var samlet i regeringens krisestyringscenter i Udenrigsministeriet nytårsaftensdag og nytårsaften 1999/2000.

Ændrede rammebetingelser

Ti-årsperioden 1993-2003 indebar for den civile del af beredskabet, at ”krigsplanlægningen” blev forladt til fordel for en ”all-hazard approach” med afsæt i de daglige beredskabsopgaver.

Begyndelsen af perioden var præget af en tankegang, som var påvirket af afslutningen af den kolde krig og en opfattelse af fravær af større trusler mod samfundet. Tankegangen illustreres tydeligt af forarbejderne til beredskabsloven fra 1992, hvor det om den centrale civile beredskabsplanlægning anføres:

”Det har været overvejet, om den civile beredskabsplanlægning i stedet skal tage sit udgangspunkt i større fredstidskatastrofer. Vurderingen er, at risikoen for omfattende fredsmæssige katastrofer næppe er til stede i et omfang, der kan begrunde, at ministerierne pålægges en generel pligt til at planlægge herfor.”

Beredskabsloven fra 1993 pålagde derfor fortsat alene ministrene at planlægge for krig og kriser (truende udsigt til krig). Og der blev fastsat bestemmelser om det regionale samarbejde med regionsamtmanden som regeringens stedlige repræsentant.

Det blev dog kort tid efter tydeligt, at der måtte foretages ændringer. I 2000 foreslog Beredskabsstyrelsen, at den hidtidige struktur med civilregioner og rent krigsmæssige ”kommandoorganisationer” skulle erstattes af et mere nutidigt system.

Et afgørende vendepunkt var naturligvis også terrorangrebene mod USA den 11. september 2001, der bl.a. medførte, at Kriseberedskabsgruppen under Statsministeriet besluttede, at der skulle gennemføres nationale krisestyringsøvelser.

Beredskabsloven blev ændret med virkning fra 1. juli 2003, hvor den krigsmæssige planlægning m.v. blev ændret til planlægning for ”større ulykker og katastrofer” og en række krigsstrukturer blev ophævet (civilregionerne blev nedlagt til fordel for de regionale koordinerende stabe, ligesom sygehusberedskabet udgik af redningsberedskabets ”kommandoorganisation”).

Krisestyringsøvelserne KRISØV

Den første større nationale krisestyringsøvelse - KRISØV 2003 - blev afholdt i november 2003. Den anden øvelse - KRISØV 2005 - blev afholdt i november 2005.

Et af de afgørende hensyn i forbindelse med planlægning af øvelserne har været at bringe de centrale myndigheder så tæt på virkeligheden som muligt. Alle havde kort forinden - på TV - fulgt situationen i USA den 11. september. Hændelser i et moderne samfund bliver sjældent præsenteret for myndighederne på et signal, der kommer med lang tids forsinkelse. Hovedparten af faktuelle informationer kommer hurtigt og via åbne kilder - TV, radio, aviser og internettet.

Et andet væsentligt hensyn var at lade myndighederne virke fra deres daglige faciliteter. Dagens hændelser vil som udgangspunkt ikke hensigtsmæssigt kunne varetages fra ældre bunkersanlæg langt fra alfarvej.

Endelig blev der lagt vægt på, at øvelsestagerne ikke var bekendt med øvelsens udvikling - myndighederne skulle sættes i en realistisk - ukendt - situation. Der blev således under planlægning og gennemførelse lagt betydelig vægt på at adskille øvelsesplanlæggere/øvelsesledelsen og øvelsestagerne.

For at starte øvelsen var der i øvelsesbestemmelserne beskrevet en kort udgangssituation, men ellers var det afgørende ”lead-in” en video, som blev præsenteret for repræsentanter for samtlige øvelsestagere på øvelsens første dag. Videoen gav situationen og dermed opgavekomplekset for den nationale håndtering af krisen.

For at skabe ”mediebilledet” var der etableret en hjemmeside, hvor myndighederne kunne følge nyhedsstrømmen. Der var naturligvis også en række konkrete indspil, som skulle vise, om myndighederne var i stand til at udveksle informationer, koordinere m.v. I 2005 var der etableret endnu en hjemmeside, hvor myndighederne skulle offentliggøre relevante nyheder til befolkning og pressen. Denne hjemmeside var en meget foreløbig udgave af den kommende portal www.kriseinfo.dk, som er under etablering.

Under øvelserne var der hos de centrale myndigheder og i forskellige koordinationsfora placeret ”spioner” fra øvelsesledelsen (kontrolstaben).

Hver dag blev der afholdt møder i øvelsesledelsen, hvor indspil og myndighedernes reaktioner m.v. blev gennemgået.

Øvelserne i både 2003 og 2005 forløb over en hel uge - fra mandag til fredag. Der var dog ikke øvelsesaktivitet om natten.

Hvad har vi lært?

Efter både KRISØV 2003 og KRISØV 2005 er der udarbejdet evalueringsrapporter:

·         KRISØV 2003: http://www.brs.dk/dokumentarkiv/rapport/kriseoevelse2003/evauleringsrapport.pdf

·         KRISØV 2005: http://www.brs.dk/fagomraade/tilsyn/csb/doc/KRISOEV-2005.pdf

Jeg skal ikke her gå i detaljer med de konkrete øvelseserfaringer, men forsøge at udlede nogle mere generelle forhold, som man skal være opmærksom på.

For det første vil jeg henvise til indledningen af denne artikel. Øvelser bidrager til at gøre myndighedernes krisehåndteringsevne troværdig. Der forekommer relativt sjældent store hændelser - og dermed spidsbelastningssituationer - i dagligdagen. Endvidere er personaleudskiftninger ret hyppige, specielt i de funktioner, der varetager vigtige opgaver på det nationale niveau. Der er eksempelvis i dag kun et medlem af Kriseberedskabsgruppen, som også indgik i gruppen umiddelbart efter 11. september 2001. Nye strukturer kommer til, andre ændres eller nedlægges. Forandring nødvendiggør øvelser.

Dernæst er det vigtigt at være opmærksom på, at vi i Danmark alene øver os på embedsmandsniveau. Selv om de centralt placerede embedsmænd har en veludviklet sans for de politiske elementer, har øvelserne ikke mulighed for at give den form for spil, som ville forekomme i en virkelig situation. Øvelsesledelsen forsøger naturligvis - gennem en række indspil - at inddrage politiske elementer, men det kan ikke blive helt det samme som i virkelighedens verden. Mediernes pres kan være voldsomt - en sådan voldsomhed kan ikke realistisk skabes under en øvelse.

Endvidere er øvelser typisk kendetegnet ved, at flest mulige strukturer inddrages i øvelsen; Kriseberedskabsgruppen, den nationale operative stab, de enkelte myndigheders krisestabe m.fl. I en virkelig situation vil der normalt ikke være behov for at aktivere samtlige strukturer, men derimod behov for at skabe en struktur, der nøjagtigt er afstemt til at håndtere den foreliggende krise. Det er altså krisens karakter, der skal være normerende for den struktur, der skal håndtere krisen, og ikke den foreliggende struktur, der skal være den normerende faktor. Når dette er sagt, skal det dog samtidigt fremhæves, at vi i Danmark efter min opfattelse har en meget fleksibel - og sammenhængende - krisestyringsstruktur, som netop konkret vil kunne anvendes helt eller delvist. Når jeg bruger lidt tid på dette aspekt, skyldes det, at man ved øvelser skal være opmærksom på, at en virkelig situation, som svarer til en gennemført øvelse, ikke nødvendigvis vil blive håndteret på nøjagtigt samme måde. Ligesom man ikke i krisestyringen skal basere sig på historisk analogier fra tidligere virkelige situationer, skal man være varsom med at slutte ”fra den sidste øvelse”.

Endelig skal jeg fremhæve et særligt forhold, som nok vil kunne opfattes lidt besynderligt. Det drejer sig om planer. Endnu en af Eisenhower “one-liniers” belyser dette: “Planning is everything; plans are nothing.”

Min pointe er, at det nok er meget sjældent, at centralt placerede embedsmænd tager konkrete planer ned fra hylden, når der virkelig sker noget voldsomt. Krisestyringsevnen hos disse personer udgøres af årelangt kendskab til egne opgaver og egen organisation, andres opgaver og organisation, samarbejdsstrukturer, samfundsindretningen, det politiske system, evnen til mediehåndtering, personlige egenskaber samt meget mere. De konkrete elementer, som skal anvendes under en krise, f.eks. rapporteringsordninger, kommunikationsforbindelser (f.eks. anvendelse af videokonferenceudstyr) m.m. skal være så indarbejdet i de daglige rutiner, at krisestyringen ikke ”kompromitteres” af manglende kendskab til disse basale funktioner. Øvelser på det nationale niveau skal derfor ikke fokusere for meget på den konkrete anvendelse af planer, men på evnen til at vurdere, sammenfatte, koordinere, kommunikere samt på at prioritere og beslutte.

Hvad gør vi nu?

Kriseberedskabsgruppen har udgivet et øvelsesdirektiv for den næste krisestyringsøvelse - KRISØV 2007. Konceptet for KRISØV 2007 er i store træk det samme som for de to tidligere øvelser, men der er dog alligevel væsentlige forskelle.

For det første vil øvelsen i princippet være uvarslet - dog afholdes den i slutningen af september. For det andet vil øvelsen være noget kortere end de tidligere krisestyringsøvelser - kun 2 dage. For det tredje vil øvelsen, da den er uvarslet, ikke blive indledt med en ”lead-in” video, men med at der tilflyder en eller flere myndigheder informationer, som skal vurderes m.v.

Et af de forhold, vi i særlig grad vil fokusere på i forbindelse med KRISØV 2007, er evalueringen af øvelsen. Til det formål vil Beredskabsstyrelsen udvikle og afprøve et koncept, som er rettet specifikt mod evaluering af tværgående krisestyringsøvelser.

Udgangspunktet er, at vi ønsker at give en velunderbygget vurdering af, i hvilket omfang Danmark råder over kapacitet til at løse de krisestyringsopgaver, som skal håndteres på det centrale niveau, når der indtræffer større, ekstraordinære hændelser, herunder terrorhandlinger.

Vurdering af krisestyringskapaciteten på det centrale niveau vil blive foretaget som en målbaseret evaluering. Metoden indebærer, at der foretages en vurdering af, i hvilket omfang de pågældende aktiviteter (myndigheders og stabes handlinger under øvelsen) har ledt til, at man har opnået de ønskede mål (effektiv varetagelse af de krisestyringsmæssige kerneopgaver).

For at kunne gennemføre disse vurderinger er det bl.a. nødvendigt at gøre sig klart, hvad vi forstår som kerneopgaverne i krisestyringen på det centrale niveau. Derfor vil en væsentlig del af metodeudviklingen være rettet mod at definere og beskrive kerneopgaverne og de aktiviteter, der knytter sig hertil.

Indledningsvis ses kerneopgaverne bl.a. at omfatte evnen til at

·         opstille og fastholde et fælles situationsbillede,

·         tilvejebringe et beslutningsgrundlag for det politiske niveau, herunder regeringens sikkerhedsudvalg,

·         koordinere de sektoransvarlige myndigheders handlinger og ressourceanvendelse,

·         udsende samordnet ekstern krisekommunikation og

·         håndtere klassificerede informationer.

Med udgangspunkt i beskrivelsen af kerneopgaverne vil vi fastlægge de kontrolmål (forventninger til øvelsestagernes konkrete handlinger), som skal lægges til grund for den efterfølgende vurdering.

Kontrolmålene vil tage udgangspunkt i allerede fastlagte krav eller anerkendt ”god praksis” på området. F.eks. vil Statsministeriets sikkerhedscirkulære danne grundlag for formulering af kontrolmål vedrørende håndteringen af klassificerede informationer.

Kontrolmålene kan efter behov være opdelt i flere niveauer og formuleres som udsagn om konkrete handlinger, f.eks:

1.      Klassificerede informationer blev håndteret i overensstemmelse med kravene i Statsministeriets sikkerhedscirkulære.

1.1. Forsendelse, drøftelse m.v. via kommunikationssystemer af informationer klassificeret TIL TJENESTEBRUG eller højere fandt kun sted under anvendelse af kryptoudstyr godkendt til den pågældende kommunikation.

1.2. Klassificerede informationer blev ikke udlånt eller udleveret til personer, der ikke var sikkerhedsgodkendt til den pågældende klassifikationsgrad.

1.3. …

Ved opstillingen af kontrolmål er det væsentligt, at de formuleres entydigt. Det er desuden væsentligt, at det i videst muligt omfang er ”objektivt konstaterbart”, om et kontrolmål er opfyldt eller ej. Kontrolmålene vil fremgå af evalueringskonceptet og vil være et ”værktøj” for de kontrolstabsofficerer, som skal observere deltagerne under øvelsen.

Brugen af kontrolmål skaber grundlag for en ensartet vurdering af øvelsestagernes handlinger, og dermed mulighed for at vurdere håndteringen af de forskellige krisestyringsmæssige kerneopgaver på tværs af myndighederne i den samlede evaluering af øvelsen.

Det er således vores forventning, at øvelsesevalueringen kan give os viden om, hvad myndighederne samlet set er gode til i relation til krisestyring - og lige så vigtigt - hvilke områder der bør arbejdes på at styrke efter øvelsen.

Mere information

Vedrørende krisestyringskapacitet og øvelser henvises til den nationale sårbarhedsrapport for 2006:

http://www.brs.dk/folder/nationalsaarbarhedsrapport2006/index.htm

Vedrørende krisekommunikation henvises til den nationale sårbarhedsrapport for 2005:

http://www.brs.dk/folder/nationalsaarbarhedsrapport2005/index.htm


[1] Henrik G. Petersen har fungeret som øvelseschef for krisestyringsøvelserne KRISØV 2003 og KRISØV 2005, ligesom han er udpeget som øvelseschef for KRISØV 2007. Afsnit 6 er primært skrevet af chefkonsulent Mads Ecklon, Beredskabsstyrelsen. Mads Ecklon har haft ansvaret for de nationale sårbarhedsrapporter (2005 og 2006) ligesom han har ansvaret for det kommende evalueringskoncept for krisestyringsøvelser.

PDF med originaludgaven af Militært Tidskrift hvor denne artikel er fra:

militaert_tidsskrift_136.aargang_nr.1_2007.pdf

 

Litteraturliste

Del: